Stockholm och Örebro en jämförelse

Genom Etableringsreformen som antogs i och med lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, fick arbetsförmedlingen ett utökat och samordnande ansvar för etableringsinsatser för nyanlända flyktingar och deras anhöriga. Det finns stora likheter mellan reformens implementering både i Stockholm och i Örebro. Detta på grund av att re- formens syfte, är stadgat på samma sätt i alla mottagande kommuner. Åt alla kommunplace- rade ska upprättas en individuell etableringsplan med insatser som ska påskynda etablering på arbetsmarknaden. Någonting som dock skiljer sig åt är möjligheten för arbetsförmedlarna att matcha utlandsfödda akademiker. Implementeringsmöjlighet är begränsad i Örebro men för arbetsförmedlarna i Stockholm, samt i Göteborg och Malmö, är handlingsutrymmet i imple- menteringsprocessen däremot väldigt utvidgat. Anledningen till att möjligheten inte tänjs ut i Örebro menar Pettersson beror på dels på att budgeten inte räcker till men också på att hand- läggarna har många bollar i luften. Handläggarna har till uppgift att hela tiden arbeta med de sociala bitarna snarare än att ägna sig åt kärnuppgiften, uttryckligen återkommer:

”[…] men mycket av det vi gör sker i så många olika steg att det tar väldigt mycket tid att vi faktiskt inte riktigt har tid för kärnuppgiften, som egentligen borde vara att matcha arbetssö- kande med arbetsmarknaden”

Sociala problemen som att söka bostad, att hänvisa till och från olika myndigheter, att leta efter barnomsorg osv… uppslukar närbyråkraternas tid, menar Rosberg. Utmaningen med matchning sker i andra hand, vilket från deras sätt att se betyder att uppdraget att integrera utlandsfödda på arbetsmarknaden uppenbarligen inte bedrivits på bästa möjliga sätt. I Stock- holm har däremot ett antal handläggare försökt främja integrationsarbete genom etableringsre-

28

formen. Tack vare samarbetet mellan kommunen och arbetsförmedlingen. Sammarbetet födde ett projekt som sedan 2011 medfinansieras av ESF, Europeiska Socialfonden, vilket har möj- liggjort implementeringsprocessen och att utlandsfödda akademiker tilldelats lönearbeten. En skillnad i grund mellan Stockholms och Örebros sätt att implementera etableringsreformen är handlingssätten. Fokus på matchningsprocesser är Stockholms främsta prioritering, bero- ende på vart i fasen den nyanlände befinner sig, till skillnad från Örebro där en blandning av åtgärder och insatser genomförs.

De budgetmedel som implementeringen av etableringsreform i Örebro har resulterat i är mycket begränsade, då de inte komplementeras med några andra bidrag. Att finansieringen av olika utbildningsinsatser, praktiker, prova-på jobb och instegsjobb betalas av staten, är långt ifrån tillräckligt, anses av somliga närbyråkrater. Detta krymper implementeringsmöjligheten att individanpassa servicen och etableringsuppdrags kärnarbete. Samtliga närbyråkrater menar att fasen innan en nyanländ ska slussas in på arbetsmarknaden och metoderna att hämma rasi- fieringen, är krångliga och viktiga.

”[…]däremot när vi arrangerar stora rekryteringar och vi bjuder in flera arbetsgivare, oav- sett när vi gör en läkarrekrytering eller en ingenjörsrekrytering, då har vi ju ett ansvar mot arbetsgivaren”

Det förklaras av en arbetsförmedlare i Stockholm och hon menar att de tar ett ansvar att förse arbetsgivarna med rätt person till rätt arbete. Detta ger Stockholms arbetsförmedlare en stor möjlighet, tack vare att de har en handlingsfrihet att fokusera sitt arbete på implementerings- processer. Men också förtroendet arbetsgivarna erhåller genom projektet. Samtliga är eniga och menar att de har lyckats skapa plattformar för samtal med privata och offentliga arbetsgi- vare i Sverige och många aktörer med arbetskraftsbehov. Marknadsföringen av rasifierade grupper genom intensiva kontakter och skapande av olika aktiviteter med arbetsgivarna, har varit en tillgång. Detta sammantaget uppmärksammade arbetsgivarna på att det finns en ar- betskraftsreserv att utforska och anställa. Om så önskas.

I Stockholm ser också budgetmedlen helt annorlunda ut, då de lyckats projektbelägga etable- ringsuppdraget, i samband med implementeringen av reformen. Nationell Matchning som vuxit sedan dess början, tack vare medlen, har ett nära samarbete med den berömda Kungliga Tekniska högskolan (KTH), och flera kommuner i Stockholm, Göteborg och Malmö, är också

29

i samverkan. Dock tillkommer en del finansiering från staten till olika arbetsgivarrabatter även där, precis som i Örebro.

Den största, och antagligen mest påtagliga, skillnaden mellan Stockholm och Örebro är just den handlingsätten. Den ger bifall till handläggarna i Stockholm att arbeta obehindrat och med resultatinriktade implementeringsprocesser, men även motiverar deras arbete. Tack vare projektet och dess samarbete har en tydlighet i integrationsarbete funnits, och därmed imple- menteringen av etableringsreformen gått hem. Dessutom har uppföljningen av de utlands- födda akademikerna, som kom in i jobben, inte bara banat vägen men också åskådliggjort att det svenska språket, är mindre än ett hinder. Den begräsning de olika arbetsförmedlarna häv- dar styr deras integrationsarbete, är enligt förmedlarna i Stockholm, en bortförklaring. Språket är något man lär sig i jobbet, om det så behövs.

Avslutningsvis kan jag konstatera att det föreligger likheter mellan Stockholm och Örebro vad gäller etableringsreformens gestaltande men stora skillnader i genomförandeprocessen, vilket resulterat i att Stockholm lyckats bättre med sitt etableringsuppdrag än Örebro.

30

6. ANALYS

Etableringsreformen, som är ett nationellt lag, implementeras genom Arbetsförmedlingens

skilda instanser. Etableringsreformens syfte, det vill säga att underlätta och påskynda vägen till arbete eller högre studier, med målet att ge förutsättningar för egen försörjningen, tycks ge olika utfall i implementeringsprocessen i de två kommunerna. Strukturella hinder såsom be- gränsade budgetmedel och personalbrist påverkar handlingsutrymmet och prioriteringen i närbyråkratens påfrestande integrationsarbete. Somliga arbetsförmedlare hänvisar till en miss- lyckad implementering vilket påverkar arbetet med utomeuropeiska akademiker. De menar att det saknas en tydlig arbetsuppgift för att utöva arbetsförmedling inom etableringsuppdragets många olika delar, en mängd olika sociala insatser undanskymmer kärnuppgiften. Arbetsför- medlarna menar att budgetmedlen styr de arbetssökandes deltagande till en viss aktiv insats – inte behovet hos den arbetssökande. Målsättningen och resultaten blir därmed begränsade, med risk att implementeringsprocessen av etableringsreformen ändrar kurs. Detta berörs i teorikapitlet.

Arbetsförmedlingens implementering av arbetsmarknadspolitiken genomförs av närbyråkrater – arbetsförmedlarna. Enligt Sannerstedt är arbetsförmedlarnas roll inte neutral. Då de i sitt arbete och sin tjänsteutövning interagerar med medborgarna utan chefernas mellanhand, på- verkas individens situation av arbetsförmedlarnas tolkningar. Bottom-up perspektivet som Lipskys teori förespråkar, skapar en handlingsfrihet som närbyråkraterna i förmedlarens roll hanterar med ökad handlingsförmåga. Detta förutsätter dock i första hand en utforming av regler och förordningar med policymål som är genomförbara.

I Stockholm och några stora städer som ingår i ett nationellt EU-projekt tycks handlingsut- rymmet vara större via samarbetet på den regionala nivån som har fungerat till viss del, då medfinansieringen av Europeiska Socialfonden underlättade integrationsåtgärderna av rasifie- rade grupper. Samtliga handläggare i teamet betonar emellertid att förutom strukturella möj- ligheter krävs en förståelse på aktörsnivå eftersom genomförandet av reglerna är viktig, och att enhetlighet i tolkningar och engagemang för att bortse från fördomar mot invandrare är nyckeln till de goda resultaten. Drivande entreprenörer tycks ha haft stor betydelse för ut- vecklingen av arbetet.

Att rasifierade grupper har svårt att integreras genom Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspo- litiska program beror, enligt min tolkning på både att det saknas substans i utformningen av

31

regelverket och brist på resurser. Den individuella målsättningen är densamma, men att olika förmedlingar har skilda ekonomiska resurser, är ett viktigt och avgörande skäl, för varje en- skilt utfall. Det förklarar de svårigheter som anges av närbyråkraterna i Örebro, såväl som i många andra regioner och kommuner som saknar medel. Tid, handledning, kollegiala samtal krävs för att bli medveten om rasifierade föreställningar och ändra sin handlingsätt.

32

7. SLUTSATSER

Etableringsreformen syftar till att påskynda nyanlända invandrares process att slussas in i ar- betslivet såväl som i det svenska samhället. Detta integrationsarbete har tilldelats närbyråkra- ter inom Arbetsförmedlingen, med målsättningen om att de bättre ska kunna hitta utveckl- ingsvägar för att sammanföra invandrade arbetssökande med arbetsgivare.

Med förväntningar att etableringsreformen skulle minska diskriminering och öka sysselsätt- ningen i stället för åtgärder som arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring och försörjningsstöd, har olika insatser gjorts för nyanlända invandrare. Akademiker med utländsk bakgrund, sär- skilt utomeuropeiska, har dock fortfarande svårt att hävda sig på ett med svenskar jämlikt sätt, trots integrationsåtgärder. Arbetsförmedlarna i sin roll som närbyråkrater och vissa fall po- licyentreprenörer är viktiga aktörer i policyprocessen.

Skilda möjligheter och hinder både på struktur- och aktörsnivå som påverkar deras agerande uppges av olika arbetsförmedlare. Detta påverkar vilka förutsättningar och omständigheter som råder på den lokala Arbetsförmedlingen. I Stockholm har ett nationellt EU-projekt skap- ats ”underifrån” som gett strukturella möjligheter att arbeta aktivt med utomeuropeiska aka- demiker. I Örebro, förklaras arbetsförmedlarnas passivitet i integrationsarbetet med att det beror på det mångfacetterade arbetet med många sociala insatser som etableringsuppdrag in- nebär.

Implementeringsprocessen har sett olika ut i de två kommunerna och närbyråkraterna beskri- ver både strukturella möjligheter och hinder. De möjligheter som framställs i Stockholm tycks ha gjorts genomförbara tack vare det nationella EU-projektets handlingsättet som fokuserar på matchningsprocesser medan Örebroteamet beskriver möjligheterna lite annorlunda. De arbetar utifrån en lokal målsättning med ett mångskiftande etableringsuppdrag. När det gäller struktu- rella hinder uppges av Örebrohandläggarna att brist på språkkunskaper och kulturkrockar är det som mest hejdar deras integrationsarbete. I Stockholm har strukturella möjligheter skapats inom det nationella projektet när olika yrkesspråksprogramen har påbörjats som ett sätt att försöka påverka arbetsgivare som anger språk som ett hinder.

De möjligheter och hinder som beskrivs tycks delvis ha påverkat arbetsförmedlarnas hand- lingsutrymme. I Stockholm, har det nationella EU-projektet gett möjlighet att fokusera på uppgiften att matcha arbetsökande och arbetsgivare medan i Örebro är handlingssättet mindre fokuserat på kärnuppgiften. Stockholm betonar väldigt tydligt att deras arbetssätt, då samtliga

33

blev befriade från sina andra socialt inriktade uppdrag, har möjliggjort ett bättre samarbete med arbetsgivarna. Att Stockholm har uppnått tillfredställande resultat också i arbetet med utomeuropeiska akademiker, uppges delvis ha möjliggjorts av det samarbetet Arbetsför- medlingen och kommunen etablerat som medfinansieras av Europeiska Socialfonden (ESF). Det nya arbetssättet och EU-projektet har drivits fram av starkt engagerade ”entreprenörer” bland närbyråkraterna.

Rasifierade omdömen tycks förekomma i Örebro i högre grad än i Stockholm. Detta kan för- klaras med att möjligheterna att befria sig från diskriminerande föreställningar försvåras vid stress och ont om tid att reflektera, söka kollegialt stöd och göra ett noggrant arbete. Medan erfarenheterna från Stockholm visar att rekrytering av arbetsförmedlarna med egna erfaren- heter av rasifiering och erfarenheter av lyckad match är något som ökat medvetenhet och in- sikter om utomeuropeiska akademikers resurser och behov.