Att agera i de internationella förhandlingarna
För att åstadkomma de förändringar som krävs för att kunna minska de globala utsläppen är ett framgångsrikt utfall av de kommande internationella politiska förhand- lingarna nödvändigt. Sverige har genom sitt medlemskap i Europeiska Unionen möjlighet att vid avgörande för- handlingslägen vara pådrivande så att långtgående mål kan nås. Inför det kommande internationella förhand- lingsarbetet behöver resurserna förstärkas för att ta fram underlag, såväl forskning som utredningsunderlag.
Vidareutveckling av EU:s handelssystem som möjliggör en sänkning av den svenska tilldelningen
Vi utgår i vår analys från att Sverige inte kommer att få tilldela mer till de handlande sektorerna jämfört med den tilldelning som slutligen bestäms för perio- den 2008-2012. I analysen utgår vi från att EU:s han- delssystem i huvudsak omfattar samma sektorer som idag. Det här är samtidigt ett område där det råder stora osäkerheter.
Den energiintensiva industrin står för ungefär 80 % av de svenska utsläppen i den handlande sektorn. Motsvarande andel i EU 25 är ungefär hälften så stor. Tilldelningen av utsläppsrätter i el- och fjärrvärme- sektorn är mycket låg i Sverige, medan tilldelningen till industrianläggningar hittills i stort har motsvarat dessa anläggningars utsläpp. Vi bedömer att nedskär- ningar efter 2012 behöver omfatta även industrian- läggningar. Detta är en utveckling som behöver ske inom ramen för de EU-gemensamma tilldelningskrite-
rierna. Tilldelningen antas behöva följa mer precisera- de riktlinjer och kan därmed komma att bestämmas i högre utsträckning på EU-nivån jämfört med tidigare, se vidare kapitel 7. Det är också viktigt att industrier i länder utanför EU får möta ungefär samma pris på utsläpp av koldioxid. Med en sådan utveckling skapas bättre förutsättningar för att tilldelningen begränsas även till energiintensiv industri. I ett lite längre tids- perspektiv kan dessutom möjligheterna att vidta ut- släppsbegränsande åtgärder öka även för processrela- terade utsläpp inom industrin.
En möjlig utveckling kan vara att tilldelningen till de svenska anläggningarna i systemet kommer att kunna skäras ned med 10-25 % till 2020 jämfört med till- delningen 2008-2012. Det skulle i så fall innebära en minskad tilldelning med 2-6 Mton jämfört med perio- den 2008-2012. En sådan tilldelning ligger 6-10 Mton under de prognostiserade utsläppen för den handlande sektorn 2020.
En tänkbar utveckling är också att de utsläpp som omfattas av EU:s handelssystem lyfts ur den natio- nella bördefördelningen. Det skulle innebära att utsläppsrestriktionen för anläggningarna i EU:s han- delssystem görs på EU-nivå och att de övriga utsläp- pen fördelas mellan länderna. Hur denna fördelning i så fall skulle se ut beror naturligtvis på hur EU-län- derna gemensamt väljer att fördela bördan mellan de sektorer som omfattas av EU:s handelssystem och de övriga utsläppen. Vi har inte analyserat denna möj- liga process. Om enbart sektorer som inte omfattas av EU:s handelssystem skulle omfattas av ett mål om 25 % lägre utsläpp 2020 jämfört med 1990 skulle det innebära att åtgärdsbehovet för denna del av utsläp- pen för Sverige skulle uppgå till i storleksordningen 5,2 Mton jämfört med prognos.
Utsläppsminskningar i sektorer som inte ingår i EU:s handelssystem
I kapitel 7 har ett flertal förslag identifierats som kan bidra till att minska utsläppen inom de sektorer som inte ingår i EU:s handelssystem. Utgångspunkten för dessa styrmedelsförändringar är att de skall leda till långsiktiga förändringar av utsläppen. Styrmedelsför- slagen kompletterar i många fall också aviserade styr- medelsförändringar på EU-nivån. Totalt bedöms de fö- reslagna förändringarna för vilka effekter kvantifierats resultera i utsläppsminskningar på knappt 4 Mton/år till 2020 varav drygt 3 Mton beräknas följa av styr- medelsförslag i transportsektorn. Enligt prognosen minskar utsläppen sammantaget i de sektorer som inte
ingår i EU:s handelssystem från 51 Mton till 43 Mton mellan 1990 och 2020, dvs. med cirka 15 %. Trans- portsektorn står för en stor andel av utsläppen utanför EU:s handelssystem och andelen ökar till cirka 50 % till år 2020 enligt prognosen. Det beror både på att utsläppen i transportsektorn ökar och på att stora ut- släppsminskningar samtidigt sker i några av de övriga sektorerna utanför den handlande sektorn.
Tabell 15 Bedömda styrmedelseffekter som minskar
utsläppen ytterligare i sektorer som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter
Styrmedel/åtgärder Typ av åtgärder
som följer
Uppskattad reduk- tion av växthusgaser jämfört med prognos Mton/år
Avgift på F-gaser Byte av köldmedium
etc. 0,2
Investeringsbidrag inom den areella sektorn inriktas mot klimat och energi
Minskad oljeanvänd- ning i jordbrukssek- torn genom konverte- ring och effektivisering inklusive växthus och värme 0,3 EU-regler för bilars utsläpp Energieffektivare fordon 0,5 Kvotplikt för biodrivme- del/borttagande av tull på etanol/tillåten 10 % inblandning av etanol Ökning av andelen biodrivmedel till 10 % 0,8 Höjd drivmedelsskatt
motsvarande 75 öre/l Effektivare fordon, färre transporter 0,8 Indexering av driv- medelsskatten efter BNP/KPI Effektivare fordon, färre transporter 0,5 Km-skatt för godstran-
sporter Färre fordonskilo-meter 0,4
Differentierad fordons-
skatt Mer energieffektiva fordon 0,1
Ändrad beskattning av
bilförmån Energieffektivare fordon 0,6
Summa utan justering 4,2
Summa efter juste- ring för överlappande styrmedel i transport- sektorn
3,7
Utöver ovanstående styrmedel har åtgärder inom industrin utanför EU:s handelssystem, vissa åtgärder inom sektorn bostäder och lokaler och inom jordbruks- sektorn (gödselhantering) identifierats med en sam- mantagen reduktionspotential på drygt 1 Mton. Däre- mot har vi inte i nuläget kunnat föreslå vilka styrmedel som är mest lämpliga för dessa sektorer. Vissa utred- ningsförslag läggs därför avseende dessa områden.
Därutöver har ytterligare styrmedel identifierats där möjliga utsläppsreduktioner inte kunnat kvantifieras. Det
gäller till exempel fortsatta klimatinvesteringsprogram, skärpta bränsleeffektiviseringskrav på personbilar och andra fordonstyper inom EU samt fysisk planering. Ytterligare utsläppsminskningar bedöms därmed vara möjliga utöver vad som redovisas i Tabell 15.
Vi bedömer sammantaget att det mot denna bak- grund är möjligt att reducera utsläppen i de sektorer som inte ingår i EU:s system för handel med utsläpps- rätter med 4-6 Mton/år.
Statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter från åtgärder i andra länder
För att nå 25 % lägre utsläpp för Sverige till år 2020 bedöms inköp av utsläppsreduktionsenheter på mel-
lan 2 och 4 Mton CO2ekv årligen komma att behöva
införskaffas genom klimatprojekt i utlandet. Den fortsatta satsningen på inköp och deltagande i pro- jekt utomlands ges därmed en framtida volym av ut- släppsreduktionsenheter som överstiger den svenska satsningen inför Kyotoperioden som i dagsläget är drygt 1,2 miljoner ton per år.
Priset på framtida utsläppsreduktionsenheter från klimatprojekt är osäkert och leverans av utsläppsre- duktioner sker ett antal år efter det att investeringen sker. Här redovisas ett beräkningsexempel som ger en uppfattning om vad olika nivåer på utsläppsreduktions- enheter skulle kosta givet olika priser på dessa. För att införskaffa utsläppsreduktionsenheter motsvarande 2 Mton CO2 ekv årligen för perioden 2013-2022 behö- ver cirka 200-300 Mkr avsättas per år under perioden 2008-2017 för investeringar i klimatprojekt utomlands. Om utsläppsreduktionsenheter motsvarande 4 Mton CO2ekv årligen för perioden 2013-2022 ska införskaffas behöver cirka 400-600 Mkr avsättas per år 2008-2017.
Tabell 16 Kostnader för inköp av utsläppsreduktionsenheter
för olika volymer och priser på utsläppreduktionsenheterna
Olika nivåer på ut- släppsreduktionsen- heter att införskaffa årligen
Att avsätta årligen om investeringskostnaden antas till 10 öre/kg
CO2 för utsläppsre-
duktionsenheter
Att avsätta årligen om investeringskostnaden antas till 15 öre/kg
CO2 för utsläpps-
reduktionsenheter 2 Mton CO2ekv 200 miljoner kronor 300 miljoner kronor 3 Mton CO2ekv 300 miljoner kronor 450 miljoner kronor 4 Mton CO2ekv 400 miljoner kronor 600 miljoner
Osäkra omvärldsfaktorer
Uppskattningen av behovet av utsläppsreduktioner till år 2020 för att nå ett -25 % mål är till stor del avhängigt ett prognosresultat. Prognoserna bygger på ett flertal osäkra parametrar såsom ekonomisk till-
växt, energipriser och människans konsumtionsmöns- ter. Prognosen väger inte heller in möjliga kommande styrmedelsförändringar på EU-nivån och i Sverige el- ler möjliga genombrott för introduktion av ny teknik. Den nuvarande prognosen visar utsläppsökningar i sektorer inom EU:s handelssystem och i transportsek- torn. Med en annan utveckling kan behovet av styr- medelsförändringar komma att förändras.
Därtill kommer osäkerheterna kring den fortsatta utvecklingen av EU:s handelssystem och hur kom- mande internationella överenskommelser kan komma att se ut. Ny kunskap om klimatpåverkan och om vilka utsläppsreduktioner som behövs och hur snabbt dessa behöver genomföras kan också leda till att län- ders klimatstrategier behöver skärpas.
Detta tillsammans talar för att den svenska klimat- strategin även i fortsättningen behöver följas upp och vidareutvecklas stegvis. De styrmedel som används kan behöva förändras på olika sätt.