Regeringens förslag: Statens jordbruksverk och länsstyrelserna ska utöva tillsyn över de yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen.
Ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna bestäms av rege-ringen.
En tillsynsmyndighet ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den som tillhör djurhälsopersonalen att full-göra sina skyldigheter enligt lagen samt de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna föreskriva om skyldighet för den som tillhör djurhälso-personalen att lämna kontaktuppgifter till tillsynsmyndigheten.
Den som tillhör djurhälsopersonalen ska vara skyldig att till tillsyns-myndigheten lämna ut handlingar, prover m.m. som begärs samt att i övrigt lämna den hjälp som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn.
Regeringens bedömning: Jordbruksverket bör få i uppdrag att ut-veckla metoder för att förbättra tillsynen över djurhälsopersonal och ta fram strategier för sådan tillsyn, förankra dessa i länsstyrelserna samt förse länsveterinären med praktiska verktyg för tillsynen.
Utredarnas förslag: I detta avsnitt behandlas förutom betänkandet Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård även förslagen i betänkandet Veterinär fältverksamhet i nya former som berör tillsyn.
Utredarnas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna
Betänkandet Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård Många remissinstanser, bl.a. de tillfrågade länsstyrelserna och Svenska Djurhälsovården anger särskilt att de stödjer förslagen om tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård. Lantbrukarnas Riksförbund och Svensk Mjölk anser dock att endast en myndighet ska ansvara för tillsynen för att uppnå en kostnadseffektiv och likvärdig tillsyn i landet.
Länsrätten och tingsrätten i Mariestad och Hästnäringens Nationella Stiftelse (tidigare Nationella Stiftelsen för Hästhållningens Främjande) m.fl. organisationer inom hästområdet ansluter sig till kritiken som har framförts av bl.a. Riksdagens revisorer angående Jordbruksverkets dubb-la roller om dels tillhandahåldubb-lande av klinisk veterinär service liksom ut-övare av tillsyn. Även Veterinärer i Sverige anser att Jordbruksverkets roll inom djurhälsovården måste klargöras så att inte verket bedriver myndighetsutövning mot såväl enskilda företag som sina egna anställda och att gränsen mellan kontrollerande myndighet och den kontrollerade tjänsteutövaren ska vara klar.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det bör införas en anmäl-ningsplikt för all djurhälsopersonal, i likhet med vad som gäller i dag för veterinärer, när de flyttar mellan olika län. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att tillsynen även ska omfatta dem som utan att vara djurhälso-personal utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård eftersom sådan verksamhet förutom för djurskyddet även kan utgöra en fara för smittskydd och livsmedelssäkerhet. Även Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att det skulle vara önskvärt om länsstyrelsen får rätt att utöva tillsyn hos utövare som inte tillhör djurhälsopersonalen för att kontrollera att de respekterar de begränsningar som de omfattas av. Länsstyrelsen i Hallands län anser att beslut fattat av länsstyrelsen ska gälla direkt i likhet med vad som gäller beslut fattat av Jordbruksverket. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att förslagen är otydliga då det gäller tillsynens omfattning och att denna hamnar nära ansvarsnämndens område. Läns-styrelsen i Norrbottens län påpekar att det utökade tillsynsansvaret medför ökade krav på utbildning i tillsyns- och kontrollmetodik.
Ekonomistyrningsverket anser att de finansiella konsekvenserna måste utredas ytterligare för att det ska vara möjligt att avgöra om avgifts-finansiering såsom utredningen föreslår är möjlig.
Veterinär fältverksamhet i nya former
I stort sett samtliga instanser, t.ex. flera länsstyrelser, Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket, Djurskyddet Sverige, Djurens Rätt och Svensk Fågel Service AB är positiva till utredningens förslag.
87
Skälen för regeringens förslag och bedömning
88 Nuvarande bestämmelser om tillsyn
Den nuvarande behörighetslagen har begränsade bestämmelser om till-syn. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om tillsyn över veterinärers verksamhet.
En veterinär är vidare skyldig att låta sin verksamhet inspekteras av tillsynsmyndigheten eller av den som tillsynsmyndigheten förordnar.
Vidare föreskrivs att en veterinär som hindrar eller undandrar sig inspek-tion av tillsynsmyndigheten döms till böter. Bestämmelser om ansvarig tillsynsmyndighet finns i förordningen (1971:810) med allmän veterinär-instruktion där det anges att Livsmedelsverket har tillsyn över den veteri-nära yrkesutövningen inom besiktningsveterinärorganisationen och att vid annan veterinär yrkesutövning står veterinärerna under Jordbruks-verkets tillsyn. Den regionala tillsynen av veterinärer utövas av läns-styrelserna, vilket följer av förordningen (2007:825) med länsstyrelse-instruktion. I veterinärinstruktionen åläggs vidare veterinärer att skynd-samt avge infordrade förklaringar, utlåtanden, upplysningar, rapporter och årsberättelser till Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Veterinära ansvarsnämnden och länsstyrelsen.
Tillsynsobjekt
Regeringen anser att det i den nya lagen bör finnas bestämmelser om tillsyn över djurhälsopersonalen. Några länsstyrelser anser att tillsynen ska omfatta även den som utan att tillhöra djurhälsopersonalen utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Regeringen delar dock utredarens uppfattning att det är olämpligt att den som inte tillhör djur-hälsopersonalen står under samma tillsyn som djurdjur-hälsopersonalen.
Skälet är främst att tillsynen skulle kunna uppfattas som en garanti för verksamhet såsom alternativmedicinsk behandling av djur. Yrkesutövare som inte tillhör djurhälsopersonalen ska dock, precis som i dag, omfattas av kontrollen som utövas enligt djurskyddslagen. I syfte att stärka samhällets möjlighet att agera mot personer som inte tillhör djurhälso-personalen föreslår regeringen dock att det ska införas tydligare bestäm-melser om begränsningar i rätten att behandla djur och att straffansvaret utvidgas för den som skadar djur under sådan verksamhet, se avsnitten 11 och 15. Om tillsynsmyndigheten i sitt tillsynsarbete uppmärksammar att någon som inte tillhör djurhälsopersonalen bedriver verksamhet som står i strid med lagstiftningen bör det ankomma på myndigheten att polisanmäla detta. Det bör således föreskrivas att den som tillhör djur-hälsopersonalen står under tillsyn vid utövande av verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
För att kunna bedriva en effektiv tillsyn måste tillsynsmyndigheten ha vetskap om vilka de ska utöva tillsyn över samt var dessa personer är verksamma. I Lantbruksstyrelsens kungörelse (LSFS 1982:43) i anslut-ning till allmänna veterinärinstruktionen (1971:810) föreskrivs i dag att varje veterinär skriftligen ska underrätta tillsynsmyndigheten om bostadsort, postadress och telefonnummer samt att tillträde av tjänst ofördröjligen ska anmälas på samma sätt. Regeringen föreslår att det i
den nya lagen införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som tillhör djurhälsopersonalen att lämna sådana uppgifter till tillsynsmyndigheten.
Inom hälso- och sjukvården finns förutom individtillsyn även verksamhetstillsyn. I samband med verksamhetstillsyn granskas ofta verksamhetens styr- och policydokument, egenkontrollsystem samt metoder och rutiner av betydelse för patientsäkerheten. Tillsynsmyndig-heten, dvs. Socialstyrelsen, har möjlighet att förelägga vårdgivare att avhjälpa missförhållanden samt att helt eller delvis förbjuda en verk-samhet. Regeringen finner att det för närvarande inte är aktuellt att utöka tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård till regelrätt verksam-hetstillsyn även om det redan i dag finns inslag av sådan granskning vid tillsynen över veterinärer på t.ex. djursjukhus. Regeringen anser dock att det i framtiden bör övervägas om det inte ska införas verksamhetstillsyn även inom djurens hälso- och sjukvård.
Tillsynsmyndigheter
Då ytterligare yrken behörighetsregleras och begreppet djurhälsopersonal införs är det enligt regeringens mening naturligt att samma myndighet ansvarar för tillsynen av samtliga behörighetsreglerade yrken inom djurens hälso- och sjukvård.
Jordbruksverkets centrala tillsynsansvar över veterinärer har kritiserats.
Av Riksdagens revisorers rapport 2002/03:4 Villkoren för veterinär verk-samhet framgår bl.a. att privatpraktiserande veterinärer saknar förtroende för Jordbruksverkets tillsynsverksamhet och att det beror på verkets dubbla roller. Det finns, enligt rapporten, en misstro mot att verket kan utöva en opartisk tillsyn samtidigt som verket har i uppdrag att till-handhålla klinisk veterinär service. Frågan om Jordbruksverkets dubbla roller har även behandlats i betänkandet Veterinär fältverksamhet i nya former (SOU 2007:24) som redovisades i mars 2007. Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen har den 5 juni 2008 beslutat att uppdra till Jordbruksverket att dels analysera Veterinärut-redningens huvudförslag om en privatisering av nuvarande distrikts-veterinärorganisation och dels utarbeta förslag som bygger på att en stat-lig veterinärorganisation och privatpraktiserande veterinärer med fält-verksamhet så långt möjligt ska samarbeta. Båda förslagen ska utgå ifrån ett väl fungerande veterinärväsende, som kan bekämpa och förebygga smittsamma djursjukdomar, och som kan upprätthålla en tillfredsstäl-lande veterinär service. Uppdraget redovisades den 1 september 2008.
Beredning av förslagen pågår i Regeringskansliet. Vidare pågår för när-varande en utredning av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan (Jo 2007:4). Regeringen har den 19 juni 2008 beslutat om tilläggsdirektiv för utredningen. Enligt dessa ska utredaren, utöver det ursprungliga uppdraget, även analysera och föreslå hur förvaltningsuppgifter inom det veterinära området ska organiseras. Utredningen ska ha slutfört sitt arbete senast den 1 december 2008.
Regeringen vill här inte föregripa den beredning som pågår rörande veterinärstrukturen samt frågan om Jordbruksverkets dubbla roller när
89
det gäller ansvar för såväl operativ verksamhet som tillsyn. Regeringen anser att frågan om Jordbrukverkets dubbla roller samt hur tillsynen ska organiseras bäst tas om hand i samband med behandling av det ovan nämnda betänkandet om veterinär fältverksamhet, Jordbruksverkets upp-drag samt utredningen om myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan.
Fram till dess att beslut har fattats i dessa frågor bedömer regeringen att den nuvarande tillsynsorganisationen med Jordbruksverket på central och länsstyrelserna på regional nivå bör kvarstå. Rent lagtekniskt bör detta genomföras genom att de båda myndigheterna pekas ut i lagen och att regeringen meddelar föreskrifter om den närmare ansvarsfördelningen myndigheterna emellan.
90 Tillsynens bedrivande
Tillsynen har till uppgift att säkerställa att krav som det allmänna har ställt upp efterlevs. För att uppnå lagstiftningens syften är det viktigt att tillsynsmyndigheterna har såväl en rådgivande och stödjande funktion som en effektiv tillsyn. Regeringen bedömer att den rådgivande och stödjande funktionen tydligt bör framgå och föreslår att en bestämmelse med detta innehåll tas in i den nya lagen.
Av Jordbruksverkets redovisning av tillsyn över den veterinära verk-samheten för 2007 (Dnr 32-502/08) framgår bl.a. att den tillsyn som bedrivs av länsstyrelserna sammantaget ligger på en betydligt lägre nivå än vad Jordbruksverket har fastställt i sina riktlinjer. Verket rekom-menderar ett tillsynsintervall på tre år. Riktlinjerna togs fram 2001 genom ett samarbete mellan Jordbruksverket och länsstyrelser. Jämfört med den senaste rapporten från 2005 har tillsynsfrekvensen ökat från 7 till 15 %. Det är positivt att tillsynen ökat men den ligger alltjämt betydligt under den rekommenderade nivån. Vidare är tillsynen fortsatt ojämn mellan olika län. Endast ett fåtal länsstyrelser har en kontroll-frekvens som är tillräckligt hög och jämn för att målet om tillsyn vart tredje år ska kunna uppnås. Länsstyrelserna har angett bristande resurser som skäl till den låga tillsynsfrekvensen och att det saknas tydligt lagstöd för tillsynen samt att sanktionsmöjligheterna vid påvisade brister är otillräckliga.
För att kunna bedriva en effektiv tillsyn behöver tillsynsmyndigheterna vissa verktyg. Tillsynsmyndigheten bör ha rätt att få tillträde till områden, lokaler m.m. som kan vara av betydelse för tillsynen samt få tillgång till relevanta upplysningar och handlingar m.m. En fråga som har uppkommit är vem som ska vara skyldig att lämna sådant tillträde samt handlingar och upplysningar till tillsynsmyndigheten. Det är självfallet så att den som är föremål för tillsynen ska vara skyldig att lämna ut handlingarna. Verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård bedrivs ofta i bolagsform, där djurhälsopersonalen är anställda i bolaget. Det är vanligen verksamhetsutövaren som äger lokaler och journaler samt andra handlingar som kan vara av betydelse för tillsynen. En stor del av verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård bedrivs vidare på plats hos djurägaren, detta gäller i synnerhet för besättningsveterinärer och hovslagare. Det kan i sällsynta fall finnas behov av att få tillgång till djurägarens lokaler m.m. för att utöva tillsyn över någon som tillhör
djurhälsopersonalen. I detta sammanhang kan nämnas att kommissionen vid två tillfällen har riktat kritik mot Sverige för att svenska tillsyns-myndigheter inte utövar tillsyn över att distributionen och användningen av läkemedel hos veterinärer och på gårdar sker på ett säkert sätt.
Det är angeläget att tillsynsmyndigheternas befogenheter inte går längre än vad som är befogat. Samtidigt är det mycket viktigt att myndig-heterna har de befogenheter som behövs för en effektiv tillsyn. Vid en samlad bedömning finner regeringen därför att rätten till tillgång till lokaler och handlingar m.m. inte bör begränsas till djurhälsopersonalens egna lokaler eller handlingar men att det däremot av lagen klart ska framgå att tillträdet och handlingarna ska behövas för tillsynen. Härvid ska särskilt beaktas att det vanligen inte borde finnas något behov av tillgång till djurägares lokaler m.m. Vad gäller skyldigheten att lämna upplysningar till tillsynsmyndigheten anser regeringen att denna skyldig-het borde kunna begränsas till personer som tillhör djurhälsopersonalen.
Rätten till tillträde till byggnader m.m. är knuten till verksamhetens bedrivande och omfattar i de allra flesta fall inte bostäder. I vissa fall kan dock en verksamhet åtminstone delvis bedrivas i bostaden. Yrkesutöva-rens kontor kan till exempel finnas i en icke avgränsad del av bostaden. I sådana fall måste tillsynsmyndighetens rätt till tillträde anses omfatta även bostäder.
Regeringen föreslår sammantaget att det införs bestämmelser som ger tillsynsmyndigheten, i den utsträckning som behövs, rätt att på begäran få upplysningar av den som tillhör djurhälsopersonalen samt bestäm-melser om rätt för tillsynsmyndigheten att få tillträde till anläggningar och byggnader m.m., få del av handlingar och få upplysningar som kan ha betydelse för tillsynen. För att säkerställa en effektiv tillsyn bör det även införas en skyldighet för den som är föremål för tillsyn att bistå tillsynsmyndigheten.
I betänkandet Veterinär fältverksamhet i nya former (SOU 2007:24) föreslås att den centrala myndigheten med ansvar för tillsyn över veteri-när verksamhet, dvs. Jordbruksverket, får i uppdrag att ta fram strategier för veterinär tillsyn, förankra den i länsstyrelserna och förse länsveteri-nären med praktiska verktyg för tillsynen. Mot bakgrund av den bristande veterinära tillsynen och att länsstyrelsen i den föreslagna lag-stiftningen får i uppgift att bedriva tillsyn över ytterligare yrkesgrupper är det angeläget att den centrala myndigheten, tillsammans med läns-styrelserna, utarbetar strategier för en fullgod tillsyn. Regeringen avser därför att besluta om ett sådant uppdrag till Jordbruksverket. Regeringen har även för avsikt att, med stöd av den s.k. restkompetensen, bemyndiga Jordbruksverket att meddela föreskrifter om bl.a. hur tillsyn ska bedrivas samt om skyldighet för länsstyrelserna att lämna information till Jordbruksverket.
Avgiftsfinansiering?
Utredaren föreslår att länsstyrelserna ska ges möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn. Regeringen anser dock inte att det är lämpligt att den aktuella tillsynsverksamheten finansieras med avgifter. Riksdagen har nyligen beslutat i enlighet med förslagen i propositionen
Djurskydds-91
kontroll m.m. i statlig regi (prop. 2007/08:63, bet. 2007/08:MJU17, rskr.
2007/08:234). Beslutet innebär att länsstyrelsernas kontroll av djurskydd samt livsmedel och foder i primärproduktionen ska finansieras med allmänna medel över länsstyrelsernas förvaltningsanslag. En omständig-het som talar mot att avgiftsfinansiera tillsynen över djurhälsopersonalen är att det kan vara svårt att tydligt definiera vilka som ska ingå i avgifts-kollektivet. Svårigheten gäller främst de veterinärer som har legitimation utan att yrkesmässigt bedriva någon veterinärverksamhet men som bi-syssla utför enklare vaccinationer och liknande.
92 Vidare är det förknippat med svårigheter att fastställa avgiften för att
kontrollera en person med ett behörighetsreglerat yrke eftersom tidsåt-gången för kontrollen skiljer sig kraftigt åt mellan olika typer av verk-samhet. Att i stället ta ut avgift av verksamhetsutövaren (djursjukhuset, kliniken och dylikt) är betydligt enklare ur ett avgiftsperspektiv men svårare rent legalt eftersom tillsynen i formell mening ska riktas mot individerna och inte mot verksamhetsutövarna.
Regeringen anser därför att kostnaden för tillsynen över de tillkom-mande yrkeskategorierna, liksom vad som för närvarande gäller för veterinärer, ska bekostas med allmänna medel.