Tillsynsplanen – prioritering och planering utifrån tilldelade resurser

Med utgångspunkt från behovsutredningen begär myndigheten resurser för tillsyn. Utifrån tilldelade resurser görs sedan en prioritering och planering av den tillsyn som tillsynsmyndigheten avser att bedriva under det verksamhetsår som tillsynsplanen omfattar.

Av tillsynsplanen ska framgå mål för varje tillsynsinsats, vem som ansvarar för respektive insats, när insatsen ska vara avslutad, vilka resurser insatsen kräver samt till vem och när resultatet ska redovisas.

Hur en tillsynsplan kan struktureras Verk- sam- heter/åt- gärder Tillsyns- metod/ insats Mål för tillsyns- insatsen Ansvarig Tidsåtgång och pengar Uppföljning av tillsyns- insatsen Redo- visning Enskilda avlopp i område X. Seminarium och studiecirkel 50% av berörda fastighetsägare har åtgärdat sina avloppsanlägg- ningar med längre gående rening än slamavskiljning år 2004. Miljö- inspektör NN 75% av en tjänst i ett år xx kronor för seminarium xx kronor för utbildnings- material Antal nya avloppstillstånd inom ett visst geografiskt område år 2004. Till miljö- nämnden januari 2005

Bilaga 1

Definition av och diskussion kring vissa begrepp

Miljökvalitetsmål

De 15 miljökvalitetsmål som beskriver önskat miljötillstånd inom en generation. Antagna av riksdagen 1999.

Miljömål

Används i denna rapport som ett samlingsbegrepp för miljökvalitetsmålen med delmål, samt regionala och lokala miljömål.

Tillsyn (Miljöbalkens tillsynsbegrepp)

Operativ tillsyn utövas direkt mot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som faller inom balkens tillämpningsområde. Operativ tillsyn utövas av myndigheter på såväl central, regional som lokal nivå.

26 kap. 1§ miljöbalken: Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd skall tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses.

Behovsutredning (utredning av tillsynsbehovet)

Då myndigheten bedömer tillsynsbehovet bör den utgå från tillsynens uppdrag som är att säkerställa syftet med miljöbalken. Myndigheten bör bedöma hur stor tillsynsinsats som behövs för att tillsynen ska bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås, samt till att eventuella miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner uppfylls. Myndigheten bör varje år bedöma det faktiska tillsynsbehovet. (Naturvårdsverkets Allmänna Råd om tillsyn, NFS 2001:3)

De miljökvalitetsnormer som är fastställda och de av riksdagen antagna nationella miljökvalitetsmålen bör vara utgångspunkt för behovsutredning, tillsynsplanering och tillsyn. För att bli användbara operativt behöver målen brytas ned till sektoriella,

regionala och lokala miljömål. Myndigheten får bedöma vad som vid en viss tidpunkt kan påverkas genom tillsyn. (Handbok 2001:4 Operativ tillsyn, Naturvårdsverket.)

Tillsynsplan

Tillsynsplanen bör visa hur myndigheten avser att tillsynen ska bidra till att säkerställa syftet med miljöbalken. Miljökvalitetsmålen och eventuella miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram bör också påverka tillsynsplanens innehåll. Dessa faktorer bör även styra prioriteringarna mellan olika tillsynsområden. Planen bör visa hur myndigheten med tillgängliga resurser och tillgänglig kompetens avser att utföra den tillsyn som bäst svarar mot tillsynsbehovet. Därför kan det vara lämpligt att knyta arbetet med planen till

budgetarbetet. Tillsynsplanen bör upprättas på ett sådant sätt att den utgör bästa möjliga stöd för ett effektivt tillsynsarbete vid varje enskild myndighet. (Naturvårdsverkets Allmänna Råd om tillsyn, NFS 2001:3.)

Miljöindikatorer

Nedanstående begreppen och deras definitioner är hämtade från Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se.

Miljöindikatorer – mått på miljöpåverkan, miljötillstånd och miljöarbete – behövs för att vi ska kunna följa upp våra strävanden att nå miljökvalitetsmålen och det hållbara samhället. Både inom och utanför Sverige har åtskilliga olika uppsättningar av miljöindi- katorer föreslagits under senare år. Naturvårdsverket deltar nu i ett internationellt samarbete för att ta fram gemensamma europeiska indikatorer.

Naturvårdsverket har valt att definiera begreppet indikator med utgångspunkt i nedan- stående informationspyramid, som illustrerar relationen mellan data, indikatorer, nyckeltal och index.

Data

Data är den mest grundläggande komponen- ten i indikatorarbetet, och utgör basen för indikatorer, nyckeltal och index.

Indikatorer

Indikatorer är data som har valts ut och/eller sammanställts för analyser och åskådlig- görande av förändringar inom miljöområdet. Indikatorer förser beslutsfattare och andra med underlag för åtgärder och beslut. Ofta är de också mer lättolkade än enskilda data. Termen indikator används dock på olika sätt i olika sammanhang, och indikatorernas

eller uppföljningsindikatorer) refererar mer eller mindre direkt till en målformulering, medan andra är tänkta att fungera som budbärare. De sistnämnda lyfter ofta fram omständigheter relativt långt fram i orsakskedjorna och kan ges en mer vidsträckt innebörd än vad de uttrycker direkt.

Nyckeltal

Nyckeltal är ett begränsat antal utvalda indikatorer och/eller index som åskådliggör och kommunicerar trender inom miljöområdet. De indikatorer eller index som väljs ut är sådana som anses vara centrala för den aspekt som analyseras och som ger en första uppfattning om huruvida utvecklingen går åt rätt eller fel håll och i rätt takt. Till skillnad från indikatorer anses nyckeltal ofta kräva en kompletterande, mer detaljerad analys av trenderna i samhället för att man ska kunna basera några beslut på dem. Många som arbetar med indikatorteori vill dock hävda att ett litet antal väl valda indikatorer är just det som man alltid bör sträva efter.

Index

Index är ett numeriskt värde som bildats på grundval av två eller fler indikatorer eller data och som på ett eller annat sätt sammanfattar detta dataunderlag. Skapande av index förenklar budskapet genom att informationen blir mer aggregerad. Index anses ofta av experter vara alltför "trubbiga" för att användas som beslutsunderlag. Därför används index främst som verktyg för att uppmärksamma en fråga och få upp den på den politiska dagordningen och i samhällsdebatten.

Presentationsverktyg

Presentationsverktyg är kartor, diagram, ikoner eller andra verktyg som kan användas för att illustrera uppföljningsresultat visuellt. Sådana verktyg kan användas som alternativ eller komplement till index och nyckeltal. De kan vara baserade på data, indikatorer, index eller nyckeltal.

Styrmedel

Styrmedel kan definieras som de verktyg som staten och kommunerna m.fl. förfogar över för att påverka beteendet hos näringslivet, enskilda och den offentliga sektorn. Styrmed- len kan grovt indelas i följande kategorier:

Normativa styrmedel som är en sammanfattande benämning av fastställda generella normer såsom lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för marknadsanpassade instrument som miljörelaterade skatter och avgifter, överlåtbara utsläppsrättigheter samt panter, bidrag, subventioner, avdragsmöjligheter och ersättningar för utförda miljötjänster. Generella ekonomiska styrmedel är bäst lämpade för att reglera miljöeffekter som är likartade oavsett var utsläppen sker.

Informativa styrmedel är styrmedel för att påverka ett särskilt beteende utan att ställa några krav på faktiska förändringar. Det är också ett medel för att sprida kännedom om

andra styrmedel. Information kan användas vid olika typer av miljöbelastningar och utnyttjas bäst i kombination med andra styrmedel.

Det finns också andra typer av styrmedel såsom frivilliga överenskommelser och dialoger mellan staten och näringslivet. (Regeringens proposition 2000/01:130.) Tillsynsvägledning

Sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. (3 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken)

Syftet med tillsynsvägledningen är att främja, förstärka och utveckla arbetet med den operativa tillsynen. Det är viktigt att verka för en opartisk och enhetlig rättstillämpning.

Miljöbalken ger länsstyrelserna en tydlig roll som tillsynsvägledande myndighet på regional nivå. Detta innebär att länsstyrelsen ska:

• ge stöd och råd till den operativa tillsynsmyndigheten i länets kommuner • samordna den operativa tillsynen i länet

• följa upp och utvärdera den operativa tillsynen i länets kommuner.

Länens storlek och miljöproblem varierar, vilket medför att tillsynsvägledningens inriktning kan variera över landet. (Tillsynsvägledning enligt miljöbalken Vad är det?, folder, Naturvårdsverket, 2001.)

Uppföljning och utvärdering Utvärdering

Utvärdering är att beskriva, förklara, värdera och föreslå utifrån systematiskt insamlade data. Utvärdering förklarar varför det är eller har blivit på ett visst sätt. Utvärdering går också ut på att värdera och bedöma det som beskrivs. Man kan egentligen inte utvärdera utan att först följa upp. Däremot behöver uppföljning inte alltid leda till utvärdering.

Utvärdering kan ge bättre kunskaper och vara lärande på alla plan när det gäller miljöpolitikens genomförande – organisation, policy, handlingsplaner och projektarbeten. Även arbetsmetoder och tekniska system kan utvärderas. Utvärdering är i allmänhet tidskrävande. Vare sig man beställer eller planerar en utvärdering måste man därför vara noga med att begränsa sig, att rätta omfattningen efter vad man faktiskt tror sig behöva veta och efter tid och resurser.

Utvärderar gör man av många olika skäl. Det som ligger närmast till hands är förstås att man vill se ”hur det gick”, om den åtgärd man vidtagit har fått det tänkta resultatet eller om man behöver justera något. Man kan också behöva utvärdera något – en organisation, ett styrmedel, ett arbetssätt – därför att det finns tecken på trassel någon- stans. Då får man ta reda på var skon klämmer och helst också vad man kan göra åt det. Det kan också vara motiverat att utvärdera något som fungerar bra. Lärdomar därifrån kan komma väl till pass i andra liknande sammanhang. (Utvärdering steg för steg,

Den operativa myndighetens egen utvärdering

Myndighetens uppföljning och utvärdering av det egna tillsynsarbetet bör visa hur tillsynen följt planen. Uppföljningen och utvärderingen bör även avse föregående års planeringsarbete. Det bör göras på sådant sätt att resultatet kan användas i nästa års utredning av tillsynsbehovet samt vid uppdatering av verksamhetsregister och tillsyns- plan. Resultatet och slutsatserna bör användas för att kontinuerligt förbättra planerings- processen och tillsynsarbetet. (Naturvårdsverkets Allmänna Råd NFS 2001:3.)

Uppföljning

Uppföljning är att samla data. Oftast behövs både kvantitativa och kvalitativa data. Statistik, enkäter, intervjuer, textanalys är några datakällor. Uppföljning beskriver hur något är eller har utvecklats. Genom uppföljning kan man få signaler om att något behöver studeras närmare – utvärderas. (Utvärdering steg för steg, handledning i utvärdering på miljöområdet, Naturvårdsverkets förlag 2002.)

Bilaga 2

Referenser

Finansdepartementet, Tilläggsdirektiv till utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn, Dir. 2003:70, 2003

Komrev, Det intellektuella kapitalet i kommuner och landsting – verksamhetens dolda potential, 2001

Miljödepartementet, Framtidens miljö – allas vårt ansvar (Miljömålskommitténs slutbetänkande), SOU 2000:52, 2000

Naturvårdsverket, Allmänna råd om tillsyn, NFS (2001:3), 2001

Naturvårdsverket, Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Uppföljning och utvärdering, Rapport 5209, 2002

Naturvårdsverket, Ny dynamik i det regionala miljöarbetet (MARS-projektets slut- rapport), Rapport 5129, 2000

Naturvårdsverket, Operativ tillsyn, Handbok 2001:4, 2001

Naturvårdsverket, Tillsyn och miljömål – en idésamling (TIM-projektet), Rapport 5267, 2003

Naturvårdsverket, Tillsynsvägledning enligt miljöbalken Vad är det?, folder, 2001 Naturvårdsverket, Utvärdering steg för steg – handledning i utvärdering på miljö- området, 2002

Näringsdepartementet, Uthållig användning av torv, SOU 2002:100, 2002 Regeringens proposition 1997/98:45, Miljöbalk, 1997

Regeringens proposition 2000/01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, 2001

Stockholms stad, Stockholms miljöprogram - På väg mot en hållbar utveckling, 2003 Svenska Kommunförbundet, Gröna nyckeltal - en metod för att jämföra kommuner, 2000

Modell för tillsyn styrd av

miljökvalitetsmålen

Denna rapport redovisar resultatet från ett utvecklingsprojekt (TIM-projektet) som Naturvårdsverket har bedrivit tillsammans med Socialstyrelsen och flera operativa tillsynsmyndigheter.

I rapporten beskrivs en modell för hur den operativa tillsynsmyndigheten kan planera, utföra, följa upp och utvärdera tillsynen utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. Modellen är främst uppbyggd kring behovsutredningen som sedan i sin tur utgör grunden för tillsynsplanen. Rapporten, som ska ses som ett stöd för ett fortsatt

utvecklingsarbete, syftar till att inspirera och hjälpa de operativa tillsynsmyndigheterna att utveckla en tillsyn som styrs av de nationella miljökvalitetsmålen.

I rapporten redovisas också Naturvårdsverkets slutsatser och vad verket avser att göra med anledning av projektets resultat.