Uppföljning, utvärdering och tillsyn

Det har tagits fram olika definitioner av begreppet utvärdering av- sedda för politiken och den offentliga förvaltningen.

Statskontoret konstaterar att den språkliga grundläggande bety- delsen av att utvärdera är att fastställa, bedöma värdet eller resultatet av något, men att innebörden varierar beroende på i vilka samman- hang och för vilka syften utvärderingen genomförs (Statskontoret 2014:7, s. 17).

Vedung (2009) definierar utvärdering som noggrann bedömning i efterhand av utfall, slutprestationer, förvaltning och beslutsinnehåll samt organisering av offentlig verksamhet, vilken tänkes spela en roll i praktiska beslutssituationer. Vedungs definition användes av Analys-

Minoritetspolitikens uppföljningssystem SOU 2020:27

och utvärderingsutredningen i betänkandet Analyser och utvärder-

ingar för en effektiv styrning. Utredningen använde sig även av en

enklare definition där utvärdering beskrivs som ”systematisk under- sökning av någontings värde” (SOU 2018:79, s. 24 f.).

Karlsson Vestman (2011) definierar utvärdering som en verksam- het som syftar till att systematiskt beskriva och bedöma en pågående eller avslutad intervention eller aktivitet. Beskrivningen ska ligga till grund för en bedömning som är relaterad till redovisade kriterier. Målet med utvärderingen är att presentera ett utlåtande om utvär- deringsobjektets inneboende kvaliteter och nytta för omvärlden. Karlsson Vestman lyfter fram att det förekommer att utvärderaren förväntas ge rekommendationer på vad som bör åtgärdas utifrån resultatet av utvärderingen. Det innebär att utvärderaren fastställer värdet hos något i förhållande till en viss uppsättning värdekriterier. Gemensamt för definitionerna är att utvärdering handlar om att göra en systematisk bedömning av något och att bedömningen inne- bär att utvärderaren tar ställning till värdet av detta något. Man kan utvärdera många olika företeelser.

Utvärderingen har ofta en framåtsyftande karaktär. I Vedungs (2009, s. 33) definition kommer detta till uttryck på så sätt att utvärder- ingen tänkes ge vägledning framöver i praktiska beslutssituationer. Enligt Vedung är denna framåtsyftning så central att den bör tas in i definitionen av ”utvärdering”. Däremot anser han att man inte bör närmare specificera vilken slags roll utvärderingen kan spela, då den kan ha många olika syften, däribland främjande och kontroll.

En utvärdering sker alltid i förhållande till värderingskriterier. Dessa kan vara av många olika slag beroende på utvärderingens syfte. Exempelvis kan utvärderingen ske mot uppsatta mål, i förhållande till brukares eller intressenters krav eller i förhållande till beprövad erfarenhet och yrkeskunskap (se om olika typer av utvärderingar och värderingskriterier Karlsson Vestman, 2011, s. 53 ff. och Vedung, 2009, s. 69 ff.).

SOU 2020:27 Minoritetspolitikens uppföljningssystem

Uppföljning

Mot ”utvärdering” kan ställas begreppet ”uppföljning”. Den senare termen är mångtydig och inte helt enkel att skilja från utvärdering.

En utvärdering sker vid särskilda tillfällen och innebär en djupare analys och bedömning. Uppföljning är däremot en löpande aktivitet som är präglad av fasta rutiner och det handlar då om att granska hur en verksamhet utvecklas i ett eller flera avseenden. För att det ska handla om utvärdering måste det därmed finnas någon form av vär- dering. Men även information från en uppföljning behöver bearbetas och innehålla en värdering i någon form för att kunna användas. Det är bland annat detta som skapar svårigheten med att särskilja upp- följning från utvärdering (Lindgren, 2006, s. 9).

Svårigheten att skilja utvärdering från uppföljning har också att göra med att det finns två begrepp för uppföljning. Med ”uppfölj- ning” avses vanligen datainsamling och statistikproduktion om en enskild aktivitet, så kallad enkel uppföljning. Det förekommer med andra ord ingen analys av orsakssamband eller någon bedömning av information i förhållande till interventioner (offentliga insatser) eller värderingskriterier.

Ett exempel på enkel uppföljning inom minoritetspolitiken skulle kunna vara insamling och redogörelse av användningen av statsbidra- get som lämnas till kommuner och regioner i förvaltningsområdena. En sådan redogörelse utgör en enkel uppföljning så länge den inte innehåller någon bedömning eller värdering av hur statsbidraget an- vänds, utan inskränker sig till en ren redovisning av de förbrukade beloppen fördelade på olika poster.

En annan form av uppföljning benämns i litteraturen bland annat

kvalificerad uppföljning, processutvärdering eller monitorering. Den

innebär till skillnad från den enkla uppföljningen inte enbart data- insamling, utan även ett ”felsöknings- och reparationsarbete” i stadium efter stadium av förvaltningsprocessen och fram till slutprestations- ledet. Den kvalificerade uppföljningen innebär ett sökande efter bromsklossar och hinder i processen och en analys av orsaker till dem (Vedung, 2009, s. 35 f.). Enkelt uttryckt handlar det om att under- söka och undanröja hinder i myndigheters och andra offentliga aktörers genomförande av politiken.

Kvalificerad uppföljning skiljer sig från utvärdering på så sätt att den inriktar sig på processen fram till att myndigheten eller den

Minoritetspolitikens uppföljningssystem SOU 2020:27

offentliga aktören levererar sin slutprestation till slutmottagaren. Till skillnad från utvärderingen tar den inte sikte på effekterna av prestationerna.

Ett exempel på en kvalificerad uppföljning inom minoritetspoliti- kens område vore en undersökning av myndigheternas genomfö- rande av skyldigheten i minoritetslagen att samråda med de natio- nella minoriteterna i frågor som berör dem. Uppföljningen skulle då ta sikte på en tänkt ”genomförandekedja” från lagstiftningens inne- håll via processer i myndigheterna som innefattar myndighetens tolkning av bestämmelsen, myndighetens interna organisering och ansvarsfördelning av samrådsskyldigheten och fram till de faktiska ”prestationerna” och deras innehåll. Prestationerna och deras inne- håll skulle i det här fallet exempelvis kunna vara hur ofta myndig- heterna samråder med minoriteterna och hur samråden är utformade.

En kvalificerad uppföljning av genomförandet av samrådsskyldig- heten skulle exempelvis kunna ta sikte på om samråden utformas i enlighet med lagstiftningen och lagstiftarens intentioner. Den kva- lificerade uppföljningen skulle däremot inte ta sikte på effekterna av samråden, det vill säga hur samråden tas emot av minoriteterna och vilket reellt inflytande de får. Med andra ord skulle det inte ingå i en kvalificerad uppföljning att bedöma om samråd som sådana är effek- tiva och ändamålsenliga verktyg för att uppnå inflytande och delak- tighet för de nationella minoriteterna. Bedömningen skulle endast avse om samråden genomförs i enlighet med minoritetslagen. En bedöm- ning av effekter i förhållande till politikens mål skulle snarare utgöra en utvärdering.

Uppföljning bör skiljas från bevakning av ett område. Många myndigheter har i uppgift att ”följa utvecklingen” på ett område. Ut- redningen menar att en sådan bevakning bör skiljas från uppföljnings- begreppet. Uppföljning bör till skillnad från bevakning vara förenad med krav på en strukturerad redovisning till en extern uppdragsgivare.

Tillsyn

Uppföljningsbegreppet kan även sättas i relation till tillsynsbegrep- pet. ”Tillsyn” tar i princip sikte på kontroll av efterlevnaden av krav enligt lagar och andra bindande föreskrifter. Tillsyn kan innehålla

SOU 2020:27 Minoritetspolitikens uppföljningssystem

såväl främjande, utvecklande inslag som olika former av sanktioner mot den som inte följer föreskrifterna.

Regeringen har i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) gjort bedömningen att begreppet främst bör an- vändas för verksamhet som avser självständig granskning för att kon- trollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.

Begreppet ”uppföljning” har i minoritetspolitiska propositioner och skrivelser använts med skiftande betydelse. Bland annat har an- getts att uppföljningen ska ”driva på”, det vill säga utgöra en del av främjandet av, politikens genomförande. Använt i den betydelsen när- mar det sig begreppet ”tillsyn”. Tanken torde vara att om de som verkställer politiken behöver redovisa hur de har gjort det och vad de har gjort leder det till en drivkraft hos dem att åstadkomma resul- tat. Till skillnad från tillsynsbegreppet är ”uppföljning” i denna bemär- kelse inte förknippat med sanktioner. Ett exempel på denna typ av uppföljning skulle kunna vara så kallade öppna jämförelser där resul- tatet hos enskilda verksamhetsutövare, exempelvis kommuner, redo- visas sida vid sida med varandra.