Uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen

3.2.1 Uppföljning och utvärdering

Det nationella miljöövervakningsprogram som fun- nits sedan 1978 har främst kartlagt miljötillståndet och dess förändringar. Nu ska det införas ett natio- nellt system för uppföljning av miljömålen, och hur dessa främjas och uppnås. Systemet innebär även uppföljning på regional nivå och inom olika sekto- rer.

Miljömål kan till exempel följas upp genom att upp- mätta utsläpp, miljöutvecklingen eller genomförda aktiviteter redovisas. Hur uppföljningen bör ske, och vilka mått, nyckeltal eller indikatorer som kan vara lämpliga, bör bestämmas redan när miljömålet for- muleras.

Vid utvärdering analyseras orsakerna till och kon- sekvenserna av miljöutvecklingen. Utvärderingen kan ofta bygga direkt på uppgifter från uppföljningen, men kan även grundas på annan information.

3.2.2 Brett uppföljningssystem – DPSIR-

modellen

Miljöövervakning är viktig för uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Ur en bred uppföljning på miljöområdet bör även förändringar i faktorer som påverkar miljön kunna spåras, liksom vilka åtgär- der som vidtagits. Ska långsiktiga förändringar på till exempel klimat och biologisk mångfald kunna förebyggas, måste signaler fångas upp tidigt, även om orsakskedjan inte alltid är känd.

Ett överskådligt uppföljningssystem behöver ut- vecklas på miljöområdet. Naturvårdsverket har, ef- ter samråd med andra centrala myndigheter, lagt fram förslaget System med indikatorer för natio- nell uppföljning av miljökvalitetsmålen (rapport nr 5006). Ett centralt inslag i systemet är ett urval indikatorer. Indikatorerna följer den så kallade DPSIR-modellen, som är standard inom ett antal FN- organ och Världsbanken, och som vidareutvecklats av Europeiska Miljöbyrån. Modellen kan åskådlig- göra orsakssamband i en hel kedja. Naturvårdsver- ket har föreslagit indikatorer i följande grupper: • Samhällsbehov eller drivkrafter som orsakar

miljöproblemen (Driving forces)

• Faktorer som direkt påverkar miljön (Pressure) • Utvecklingen av miljötillståndet (State)

• Konsekvenserna av miljöförändringarna (Impact)

• Samhällets åtgärder för att motverka en eller flera av ovan nämnda delar av effektkedjan (Re- sponse)

Indikatorerna ska visa om förändringar leder i rikt- ning mot målen. Indikatorerna kan även användas för att precisera delmål och för att åskådliggöra fak- torer som har koppling till målen.

DPSIR-modellen är resurskrävande, och kan därför inte användas för uppföljning i alla sammanhang.

Den torde vara svår att tillämpa generellt på kom- munal nivå. Modellens uppbyggnad framgår av Figur 5.

3.2.3 Kommunalt miljöarbete

Det kommunala miljöarbetet har förändrats kraftigt under slutet av 1900-talet. Tidigare knöts arbetet of- tast till miljö- och hälsoskyddsnämnderna i kom- munerna, och styrdes främst av lagstiftningen på miljö- och hälsoskyddsområdet. Med naturvårdsla- gen (1964) och miljöskyddslagen (1969) lades ökad vikt på det statliga miljöarbetet.

Med den fysiska riksplaneringen (FRP), som inled- des i slutet av 1960-talet, skedde en omfattande kunskapsuppbyggnad kring de olika naturresurserna och anspråken på dessa. Den fysiska planeringen breddades till att omfatta hela landets yta. Nyckel- begrepp var ekologisk grundsyn i planeringen och sektorsövergripande arbete. Med FRP utvecklades

medel för att hantera hushållningsfrågor, vilka tog sig rättsliga uttryck först genom ändringar i bygg- nadslagen, senare genom tillkomsten av Natur- resurslagen – och nu senast avläsbara i miljöbalk- ens hushållningsbestämmelser i tredje och fjärde kapitlet.

Krav på kommunala energi- och avfallsplaner växte fram under 1970-talet. Miljöansvaret decentralise- rades ytterligare genom olika författningsändringar. Kommunerna fick instrument för bredare ansvar och större inflytande i naturresursfrågor. Det lokala miljöarbetet innebär nu alltmer förebyggande insat- ser.

Inspirerat av Rioöverenskommelsen om Agenda 21 har kommunernas miljöarbete breddats. Människors ökade kunskaper och växande intresse har drivit på. Nya aktörer, inte minst näringslivet, engagerar sig i det lokala miljöarbetet. Det lokala miljöarbetet

Figur 5. DPSIR-modellens uppbyggnad.

Drivkraft Åtgärd

kunde bland annat bygga vidare på traditioner från byalagsrörelsen i Sverige på 1970-talet. Idag har alla kommuner någon form av program för lokal Agenda 21. I många kommuner har också arbetet för lång- siktigt hållbar utveckling och goda livsmiljöer ut- vecklats till en av huvuduppgifterna i den samlade kommunala verksamheten. Hållbarhetsarbetet kon- kretiseras ofta mer systematiskt i den kommunala fysiska översiktsplaneringen.

I utredningen Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:113) utvärderas och föreslås utveckling av det samlade miljö- och hälsoskyddsarbetet i kommu- nerna. Utredningens slutsats är bland annat att: ”För att kunna lösa många av de uppgifter som för fram- tiden ställs på kommunerna i miljöarbetet krävs det att ett väl fungerade samarbete över sektors- gränserna etableras. Vi lägger därför stor vikt vid att gemensamma mål utarbetas i kommunen och att en samlad strategi för miljöarbetet utvecklas. Vi anser också att det är angeläget att metoder för att mäta resultat och revidera verksamheten utvecklas och används i kommunerna.”

Utredningen menar att målen måste utformas på ett enhetligt sätt och vara tillräckligt konkreta för att kunna ligga till grund för en intern prioriterings- diskussion. De bör också vara möjliga att följa upp. En annan slutsats är att lokala mål bör formuleras med utgångspunkt från nationella miljömål, och från målsättningar i det internationella miljöarbetet som är relevanta för kommunen.

3.2.4 Kommunala miljömål

Många kommuner har utarbetat lokala miljömål som en del i kommunala miljöprogram eller i handlings- program inom ramen för Agenda 21. Propositionen Svenska miljömål anger att de nationella miljömålen, och deras regionala preciseringar, blir viktiga ut- gångspunkter för lokala mål och åtgärdsprogram. Kommunernas miljömålsarbete bör ske i samver-

kan med länsstyrelserna och i dialog med det lokala närings- och föreningslivet och kommuninvånarna. Kommunerna har också ansvar att följa upp och utvärdera målen. Många kommuner kombinerar ar- betet med Agenda 21 och arbetet med att formulera mål för översiktsplaneringen.