Upphandling från externa aktörer

En etableringsplan för nyanlända med full prestationsförmåga ska omfatta insatser på heltid, dvs. 40 timmar per vecka. Däri ingår sfi (vanligen 15 timmar) och samhällsorientering vilket kommunen ansvarar för.

Arbetsförmedlingen har ansvar för övriga insatser i etableringsplanen, och de flesta upphandlas av externa leverantörer. Som tidigare framgått (avsnitt 2.3.1) har Arbetsförmedlingen en centralt organiserad upphandlingsfunktion.

En viktig förutsättning för att upphandlingen ska fungera effektivt är att verksamhetens behov fångas upp, prioriteras samt omvandlas till ett lämpligt upphandlingsunderlag på ett ändamålsenligt sätt. Det är också viktigt med en effektiv uppföljning och kontroll av levererade tjänster så att myndigheten – och ytterst de nyanlända – får de insatser som staten betalar för.

Förmedlingskontoren i samtliga av Riksrevisionens fallstudiekommuner betonar starkt att tillgången till upphandlade insatser och insatsernas kvalitet är av avgörande betydelse för de nyanländas etablering. Detta framhålls av såväl arbetsförmedlingschefer som arbetsförmedlare.

I absoluta tal uppgår anslaget för etableringslotsar och insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget till cirka 1 961 miljoner kronor för budgetåret 2014. Motsvarande för budgetåret 2013 var 1 783 miljoner

244 Intervju F2.

245 Intervju B2.

kronor. Anslagsförbrukningen 2013 var 929 miljoner kronor (52 procent), varav ersättning till lotsar uppgick till 370 miljoner kr samt ersättning till förberedande utbildning till 312 miljoner kronor och arbetsmarknadsutbildning till 117 miljoner kronor.

En orsak till överskottet är enligt Arbetsförmedlingen att man haft svårt att hitta lämpliga programinsatser för nyanlända som bor på anläggningsboende och har etableringsplan. Man påpekar att dessa orter i många fall ligger avsides och inte har det utbud av insatser som är nödvändigt. Ytterligare en förklaring enligt Arbetsförmedlingen är en kombination av lägre förvaltningsanslag för förmedlare inom etableringsuppdraget och ett högt inflöde av deltagare. Man anser att detta har som konsekvens att arbetsförmedlarna har svårare att hinna med att ta fram individuella planer innehållande programinsatser.²⁴⁶

5.2.1 Utbudet tillgodser inte behovet

Många av de intervjuade arbetsförmedlarna anser att det utbud av upphandlade insatser man har tillgång till inte räcker för att tillgodose de nyanländas behov.

En orsak till det bristande utbudet är att många upphandlingar överklagas, vilket leder till stora förseningar. Ett överklagande kan ta upp till sex månader och under den tiden kan Arbetsförmedlingen ha betydande svårigheter att erbjuda den aktuella insatsen med önskvärd kvalitet. Risken för överklagande är vanligen störst vid stora upphandlingar och när stora utbildningsföretag är inblandade.²⁴⁷ I Gävle saknades vid intervjutillfället insatserna Meritportfölj samt

grundläggande moduler för analfabeter.²⁴⁸ Man väntade även på en

upphandling som innebär att olika moduler av grundläggande utbildning ska ges av samma leverantör. Ett sådant upplägg syftar till att underlätta logistiken när exempelvis sfi ska kombineras med olika insatser.²⁴⁹

5.2.2 Bristande kvalitet ställer krav på arbetsförmedlarinsatser

I flera fall uppges leverantörerna ha svårt att säkerställa kvaliteten i de levererade tjänsterna. Några exempel som tas upp handlar om utbildningar som mest innehåller självstudier och kartläggningsinsatser som inte tillför någon ny information. Avtalen reglerar vilka som ska delta och vad insatserna ska innehålla, men när de omsätts i praktiken uppstår ofta problem.

Många gånger krävs att arbetsförmedlarna aktivt följer upp och ”ligger på”

246 Frågor till Arbetsförmedlingens huvudkontor (2014-03-03) inom ramen för Riksrevisionens granskning av Mottagande och bosättning av nyanlända, s.5f.

247 Intervju G1, intervju F2.

248 Intervju G1.

249 Intervju G1.

de kompletterande aktörerna för att få det som behövs.²⁵⁰ Handläggare som är aktiva i detta avseende får som regel bättre resultat.²⁵¹ Arbetssättet kräver emellertid tid, vilket ofta är en bristvara för arbetsförmedlarna. Flera arbetsförmedlare anger att om man inte följer upp insatserna så blir kvaliteten lidande.²⁵² Enligt Arbetsförmedlingens leverantörsuppföljningsmodell ska klagomål i första hand hanteras lokalt. Arbetsförmedlingens huvudkontor betonar samtidigt vikten av att klagomål också rapporteras officiellt så att myndigheten kan agera utifrån en helhetssyn.

Problem uppstår ibland till följd av upphandlingsavtalens utformning. Å ena sidan behövs detaljerade formuleringar för att Arbetsförmedlingen ska kunna styra och följa upp verksamheten. Å andra sidan behövs mer allmänna formuleringar för att inte vissa grupper av sökande ska exkluderas.

Generellt sett är det svårare för leverantörerna att ta emot personer med begränsade svenskkunskaper.²⁵³ Ibland är leverantörerna ovilliga att ta emot etableringsdeltagare som läser sfi på A- eller B-nivå, trots att de ska göra det enligt avtalen. Enligt arbetsförmedlarna kan detta bero på bristande kapacitet att ta emot sådana grupper.²⁵⁴

5.2.3 Ökad lokal anpassning och bättre kontinuitet önskas

Ytterligare en problematisk aspekt som framhålls av arbetsförmedlare är bristen på kontinuitet i leverantörskontakten. Många gånger kan det ta tid att bygga upp ett välfungerande och förtroendefullt samarbete där det finns samsyn kring insatsernas utformning. Leverantören kan i sin tur vara beroende av goda kontakter med det lokala näringslivet för att kunna ordna praktikplatser och liknande, vilket också kan ta sin tid. När ett gott samarbete väl etablerats kan det vara dags för en ny aktör att komma in och hela processen måste starta om.²⁵⁵ Samtidigt tillåter lagen (2007:1091) om offentlig upphandling i normalfallet inte avtal som är längre än fyra år. Därför behövs metoder för att uppnå ett väl fungerande samarbete inom ramen för regelverket.

Det efterfrågas också en tydligare koppling mellan behovet lokalt och den upphandlade utbildningen. Man framhåller att t.ex.

arbetsmarknadsutbildningar ska avse brist- eller framtidsyrken och att utbudet

250 Intervju G1.

251 Intervju F2.

252 Intervju F2, Intervju B2.

253 Intervju G1, Intervju B2.

254 Intervju G3.

255 Intervju B2.

därmed borde variera över tid beroende på hur behovet ser ut. Men i praktiken finns vissa utbildningar kvar år efter år, oavsett hur behoven ser ut.²⁵⁶