Varför genomför socialsekreterare hembesök?

Vi har ovan presenterat resultatet kring när informanterna genomför hembesök, hur de anser att hembesöken bidrar till utredningen och arbetet i stort, samt vad som tycks avgörande när socialsekreterarnas beslutar att genomföra hembesök. Med hjälp av begreppen diskretion och självreglering ska vi nu söka svar på var- för socialsekreterarna använder hembesök som utredningsmedel.

6.5.1 Diskretion

Utifrån det resultat vi presenterat ovan har vi kunnat urskilja tendenser som tyder på att socialsekreterarna i studien har visst utrymme att själv bestämma när hem- besök ska genomföras. Empirin pekar med andra ord på att informanterna har ett mått av frihet att själv välja hur de ska agera i frågan om hembesök. Därför, me- nar vi, kan frågan om varför socialsekreterarna genomför hembesök dels förstås med hjälp diskretionsbegreppet.

Måttet av förväntad diskretion hos professionella är bland annat styrt av hur hårt reglerad verksamheten är av riktlinjer och rutiner (Evans 2010). Det faktum att informanterna uppger att det helt saknas riktlinjer och regler för när hembesök ska äga rum, menar vi, tyder på att de i hög grad förväntas använda sin diskretion vid ärenden som rör hembesök. Vidare bygger graden av förväntad diskretion på att det finns en tillit till de professionella (Evetts 2006). Empirin tyder således på att det torde finnas en tillit från till exempel ledning och chefer till att socialsekrete- rarna i studien kan göra egna bedömningar och självständigt fatta beslut. Vad som

styrker detta är att informanterna dessutom själva upplever sig ha stor frihet att arbeta självständigt. Deras upplevelse av att ha stor diskretion att bestämma kring hembesök är emellertid kanske inte särskilt förvånande, eftersom diskretion ofta är något som värdesätts och eftersträvas av professioner (Hellberg 1991).

Diskretion är dessutom en nödvändig del av professioner, inte minst när generella regler, som i fallet med hembesök för informanterna, inte är tillämpbara (Grimen & Molander 2008). Detta torde göra att ärenden i högre grad kan individanpassas, men leder troligtvis också onekligen till att ärendet anpassas efter den enskilde socialsekreterarens preferenser. Detta tar sig i uttryck i vårt resultat, där socialsek- reterarnas utsagor visar på olika inställning till hembesöken; vissa menar att de gärna genomför dem, medan andra helst undviker dem. Denna olikhet informan- terna emellan tyder, enligt oss, på att det finns ett visst utrymme för dem att an- vända sin diskretion och själva bedöma hur respektive ärende bäst utreds och med vilka medel.Diskretion är vidare ett viktigt inslag i socialarbetares praktik, dels då det är en förutsättning för individanpassning i arbetet, dels då det behövs för att kunna utöva en kritisk och reflexiv praktik (Grimen & Molander 2008; Blom m.fl. 2011). Detta sätt att använda diskretionen, menar vi, tar sig uttryck i att informan- terna reflekterar över vad information som de får från hembesök egentligen säger. Å ena sidan menar de att hembesöken ger underlag som används till att fatta rätts- säkra beslut, medan de å andra sidan anser att underlaget kan vara subjektivt. Att informanterna har funderingar och resonemang kring sådana svåra dilemman som uppstår i deras arbete med hembesök, tyder både på att deras diskretion ges ut- rymme i svåra situationer, men även på att de tack vare diskretionen också ges möjlighet att reflektera kring sin praktik och de arbetsmetoder som den innehåller.

Socialsekreterarnas diskretion kan även tänkas ta sig uttryck i de olika sätt som de använder sig av hembesök. Många gånger väljer informanterna, utöver att obser- vera och samla in underlag för beslutsfattande, att fokusera hembesöken till att skapa en relation till klienten och prata om andrasaker som kan skapa större för- ståelse för klientens livssituation. Detta kan tolkas som att informanterna använ- der sin diskretion till att omvandla ett arbetsverktyg, som i grunden syftar till att utreda rätten till bistånd, till att också arbeta socialt. Utifrån ett sådant perspektiv kan det tänkas att socialsekreterarna i studien utnyttjar sin diskretion vid genom- förandet av hembesök till klientens fördel. Vidare i empirin ser vi ytterligare utsa- gor som tyder på att socialsekreterarna har och använder sin diskretion. Vi har tidigare argumenterat för att graden av tillit till klienten tycks påverka socialsekre- terarnas agerande vid hembesök. Informanterna har visserligen olika uppfattning kring huruvida det är en misstanke gentemot klienten som initierar hembesök. Ändå kan vi se att hembesök å ena sidan tycks aktualiseras då socialsekreteraren befarar att uppgifter från klienten inte stämmer, och å andra att vissa informanter anser att hembesök inte är nödvändigt då de har en god relation till klienten. Även här tycker vi oss se att informanterna använder sig av sin diskretion; socialsekrete- raren bedömer själv huruvida klientens utsagor är trovärdiga eller inte, och beslu- tar att antingen genomföra eller inte genomföra hembesök utifrån den egna tilliten till klienten.

Men ett alltför stort utrymme för diskretion kan också leda till att enskilda yrkes- utövare förväntas kunna hantera svåra situationer och dilemman på egen hand (Liljegren & Parding 2010). Detta kan vi se i empirin då socialsekreterarna ut- trycker att det kan vara svårt att veta hur de ska agera när underlaget från hembe- söken är subjektivt. Vidare riskerar även diskretionen att medföra att rättssäker-

heten sätts ur spel eller att klientens rättigheter frångås (ibid.). Ett allt för stort mått av diskretion skulle exempelvis kunna leda till att socialsekreterarnas tolk- ningsföreträde går före klienters utsagor, vilket i förlängningen kan leda till nega- tiva effekter för klienterna (jfr Dunér & Nordström 2001). Detta kan vi se tar sig i uttryck i hur graden av tillit till klienten tycks inverka på huruvida socialsekrete- rarna i studien bestämmer sig för att genomföra hembesök eller inte, vilket onek- ligen skulle kunna leda till icke-rättssäkra bedömningar och beslut. Här blir det tydligt att även diskretionens baksidor kan visa på hur diskretionen tycks avgö- rande för när hembesök äger rum eller inte.

Empirin pekar emellertid inte endast på att socialsekreterarna har diskretion vid beslut om hembesök, utan även på att det finns omständigheter som definierar och begränsar graden av denna. En tydlig sådan omständighet är att hembesök tar mycket tid från socialsekreterarnas arbete, vilket i relation till en hög arbetsbelast- ning verkar ha effekten att färre hembesök genomförs. Här blir det tydligt att denna tidsaspekt begränsar informanternas grad av diskretion då majoriteten framhåller att de gärna hade genomfört fler hembesök, om det hade funnits tid till detta. Vidare vänder sig samtliga socialsekreterare i studien sig i första hand till kolleger vid osäkerhet kring huruvida ett hembesök ska äga rum eller inte. Denna starka kollegialitet som verkar finnas inom informanternas arbetsgrupper, och den stora tillit som de tycks ha till kollegers åsikter, kan förstås med hjälp av Dworkins (2013) rättsliga normbälte. Dworkin menar att graden av diskretion bestäms utifrån ett rättsligt normbälte, där bland annat den professionelles förhåll- ningssätt till chefer, kolleger och kommunala riktlinjer ingår. Socialsekreterarna i denna studie uppger att det saknas riktlinjer för när hembesök ska genomföras, att chefer inte har en särskilt stor roll vid beslut kring hembesök, samt att de vid osä- kerhet i stor utsträckning förlitar sig på kollegers åsikter. Det verkar med andra ord inte som att det är socialsekreterarnas förhållningssätt till chefer eller kommu- nala riktlinjer som definierar deras rättsliga normbälte. I stället tyder resultatet på att informanternas rättsliga normbälte framför allt är bestämt utifrån deras förhåll- ningssätt till kolleger. Enligt Dworkin befinner sig diskretion inom det rättsliga normbältet, och blir således begränsad av det. Enligt denna förståelse av begrep- pet fungerar kollegers åsikter inte endast genom att de bestämmer graden av dis- kretion, utan även att de begränsar den. Å andra sidan behöver yttre faktorer inte förstås som att de begränsar diskretionen, utan de kan även fungera som ett red- skap för denna (Evans 2010). Exempelvis så behöver lagar inte begränsa social- sekreterares diskretion, eftersom de ofta innehåller motstridigheter som måste tolkas och omsättas i praktiken (ibid.). På liknande sätt kan det tänkas att kolle- gers olika åsikter fungerar; socialsekreterarna måste inte tvunget gå på kollegers rekommendationer, utan kan ta ställning till dessa och själv välja hur de ska tolka och använda dem. Oavsett huruvida kolleger begränsar eller möjliggör informan- ternas diskretion så tycker vi oss, i och med den stora tilliten till kolleger, se att deras frihet att själva välja huruvida ett hembesök ska äga rum eller inte åt- minstone definieras av deras medarbetares synpunkter i frågan. Det finns således anledning att tänka sig att det har skapats lokala arbetsnormer på arbetsplatserna, vilka utgör ett slags rättsligt normbälte som påverkar diskretionen (jfr Kjellbom 2014). Detta tyder i sin tur på att det troligtvis finns en tillit till att även kollegiet utnyttjar sin ställning och diskretion, eftersom det i avsaknaden av styrning från riktlinjer och chefer verkar vara kollegiet som till stor del bestämmer när hembe- sök ska äga rum.

Sammanfattningsvis så tyder delar av vårt resultat på att socialsekreterarna i denna studie både förväntas ha och faktiskt har ett visst mått av diskretion att själva bestämma när hembesök ska genomföras. Exakt hur stort detta mått är går inte att utläsa av vår empiri, men vi kan se att det finns faktorer som både definie- rar och begränsar graden av diskretionen.

6.5.2 Självreglering

Oavsett hur benägna socialsekreterarna är att genomföra hembesök och oavsett i vilken grad de anser sig få ut någonting av dem, så är hembesök onekligen en del av deras dagliga arbete inom ekonomiskt bistånd. Vår empiri visar att det i avsak- nad av riktlinjer tycks ha skapats oskrivna rutiner eller regler för när hembesök generellt sett ska äga rum, och oftast verkar det ske vid ansökningar om hemut- rustning och vid utredning av boendesituationen. Denna tendens ser vi hos samt- liga informanter, oavsett förvaltning eller arbetsgrupp de tillhör. Det som indike- rar en form av oskrivna regler i detta fall, menar vi, återfinns i hur socialsekrete- rarna uttrycker sig: i vissa fall brukar de vanligtvis göra hembesök; i ett annat fall så måste de alltid göra hembesök; i ett tredje fall är de tvungna att genomföra hembesök. Dessa oskrivna regler tolkar vi som en indikation på att socialsekrete- rarna styrs av någonting som inte endast kan förklaras utifrån diskretionsbegrep- pet. Här, menar vi, att självreglering kan vara ett sätt att förstå varför socialsekre- terarna gör hembesök.

Det är högst troligt att socialt arbete i allmänhet och handläggning av ekonomiskt bistånd i synnerhet är för komplext för att detaljstyras, varvid det vuxit fram nya sätt för styrning av tjänstemän inom socialtjänsten. Denna styrningsform har tro- ligtvis inte uttryckts manifest från ledningens sida – detta är avsaknaden av rikt- linjer för hembesök ett tydligt tecken på. Denna styrningsform ska snarare förstås som att vedertagna logiker i samhället indirekt styr hur organisationer och tjäns- temän ska agera i sitt arbete (Foucault 2007). Det faktum att forskning på området visar att såväl verksamheterna för ekonomiskt bistånd som socialsekreterares be- dömningar är under stark påverkan av sin socialpolitiska samtid, styrker dessutom detta antagande ytterligare (Brännström & Stenberg 2007; Gustafsson 1998; Ny- bom 2008). Självregleringsbegreppet inom organisationer kan förklaras utifrån att organisationen främjar vad som är goda professionella beteenden som går i linje med organisatoriska intressen och målsättningar (Liljegren & Parding 2010). Tjänstemännen internaliserar omedvetet dessa beteenden som sina egna och ac- cepterar på så sätt organisationens kontrollstrukturer (ibid.). Kärnan i självregle- ringsbegreppet är således att det inte är tjänstemannens personliga uppfattning som styr dennes handlande, utan att övergripande kontrollstrukturer har accepte- rats och internaliserats så att tjänstemannen uppfattar det som en personlig upp- fattning (ibid.). Självregleringsbegreppet kan således hjälpa oss förstå varför soci- alsekreterarna i studien å ena sidan uppfattar att de har diskretion för när ett hem- besök ska äga rum eller inte, emedan de å andra sidan tycks följa någon form av oskrivna regler, eftersom de genomför dem vid ungefär liknande tillfällen.

Löpande i vår empiri tycker vi oss se att informanterna ger uttryck för vad de upp- fattar som professionellt och inte i förhållande till hembesöken. Ett exempel på ett sådant resonemang är att socialsekreterare inte ska bevilja hemutrustning utan att först genomföra ett hembesök som styrker att utrustningen inte finns eller är i för dåligt skick. Ett annat exempel är att de inte heller kan bevilja en full hyreskost- nad när folkbokföringen indikerar att fler bor på adressen, utan att först göra ett hembesök för att få en känsla av hur många vuxna som egentligen bor på adres- sen. Det kanske tydligaste exemplet på det som socialsekreterarna uppfattar som

professionellt är just i de fall som socialsekreterarna uttrycker att man i vissa fall brukar, måste eller är tvungen göra hembesök. Det faktum att det framstår som vedertaget att socialsekreterare vid hemutrustning och utredning av boende ska göra hembesök är dock inget som verkar kännetecknande för endast socialsekrete- rarna i vår studie. Inte minst är det faktum att en rad andra kommuner skriftligen specificerar att hembesök ska göras vid just dessa två ärendetyper ett tecken på detta (se Borås stad 2012; Eskilstuna kommun 2016; Stockholm stad 2014). Detta, menar vi, tyder på att det finns någon form av logik som styr socialsekreterare och socialtjänsten i gemen till att uppfatta det som självklart att genomföra hembesök vid vissa specifika tillfällen.

Vidare kan de intervjuade socialsekreterarnas sätt att motivera hembesöken uti- från att de ger underlag, tolkas som ytterligare ett uttryck för vad de uppfattar som professionellt och inte: dels anses hembesök nödvändigt när det saknas underlag som styrker klientens behov av bistånd, dels anses hembesök inte nödvändigt när det finns annat underlag att tillgå. Detta skulle kunna förstås som ett uttryck för att socialsekreterarna internaliserat och accepterat övergripande kontrollstrukturer, där det ses som naturligt att klienten ska styrka sitt behov av ekonomiskt bistånd. Detta skulle tänkbart kunna härledas till en allt mer vedertagen uppfattning i sam- hället, att socialbidragstagare är skyldiga att styrka sitt behov av ekonomiskt bi- stånd utifrån olika former av skyldigheter, underlag och motprestationer (Berg- mark 2013; Johansson 2001; Nybom 2008).

Vår empiri ger vidare indikationer på vad socialsekreterarna i studien uppfattar som professionellt: Ett första exempel är att socialsekreterare ska göra hembesök i ärenden där det råder oklarheter kring klienternas utsagor eller ansökningar. Ett annat exempel är att hembesök i allmänhet ökar chanserna för att ta ett rättssäkert beslut. Ett tredje exempel är att hembesök med kortvarsel i synnerhet ökar chan- serna för att fatta ett rättssäkert beslut. Ett fjärde exempel är att hembesök inte behövs om socialsekreteraren känner till klienten och hens historia. Sådana exem- pel, har vi tidigare i resultatavsnittet argumenterat för, indikerar att hembesöken kommer till stånd på bas av en misstro gentemot klienten. Även här ser vi att soci- alsekreterarnas utsagor kan tyda på att de har internaliserat och accepterat över- gripande kontrollstrukturer. I det här fallet kan utsagorna kopplas till en generellt ökad misstro gentemot socialbidragstagares moral, eftersom det råder uppfatt- ningar om att deras utsatthet bottnar i en beteendedimension och att de därför torde anses mindre värdiga kommunens resurser (Bergmark 2013; Wörlen 2010). Det är också troligt att denna misstro mot klienterna är ett uttryck för ökad press på verksamheter för ekonomiskt bistånd att förvalta skattepengarna väl och inte göra felaktiga utbetalningar till klienter som egentligen inte behöver bistånd (Bergmark 2013). När dessutom frågan om bidragsfusk återkommande tas upp på den politiska agendan, är det troligt att uppfattningen om att socialbidragstagare fuskar blir en allt mer vedertagen sanning (Aftonbladet 2015; SOU 2008:74; SVT 2016).

Vi har även tyckt oss se delar i empirin som ger uttryck för andra delar av självre- gleringsbegreppet. Foucault (2007) menar att styrning genom självreglering är möjlig, eftersom människor tenderar att internalisera kontrollstrukturer när de är förknippade med någon form av avvikelse. Detta gör, i sin tur, att människor inte bara tenderar att styra sig själva utan även sina medmänniskor i en riktning som gynnar statsmaktens intressen och mål (ibid.). I vår empiri kan detta ta sig i ut- tryck i hur socialsekreterarna förhåller sig till sina kolleger. Det faktum att infor-

manterna i första hand vänder sig till sina kolleger vid osäkerheter, torde såväl upprätthålla som förstärka självregleringen, eftersom de på så vis också styr varandra. Att medarbetarnas ståndpunkter spelar så stor pass roll vid beslutsfat- tande kring hembesök talar för att det torde finnas ett professionellt förhållnings- sätt som anses vara ”det rätta” inom informanternas arbetsgrupper. Att informan- terna i första hand vänder sig till kollegerna kan också vara ett uttryck för att de söker undvika att avvika från arbetsgruppens normer.

I empirin kan vi se ytterligare tendenser för att socialsekreterarna inte bara styr sig själva – självregleringsbegreppet kan även belysa hur socialsekreterarna styr sina klienter. Foucault (2007) menar att självregleringen är möjlig, eftersom den sker omedvetet hos de som blir utsatta för den: detta eftersom statsmaktens intentioner sällan uttrycks explicit, utan i stället förmedlas implicit genom välmenande idéer om att man vill allas bästa eller att man inte vill att människor ska skada sig själva (ibid.). Socialsekreterarna motiverar stundtals hembesöken utifrån att de även kan gynna klienten. Ett exempel är då socialsekreterarna upplever att hembesöken ger en helhetsbild och ökad förståelse för klientens ekonomiska utsatthet och livssitu- ation. Ett annat exempel är att hembesöken gör mötet mer avslappnat eftersom det sker på klientens hemmaplan. Ett tredje exempel är att hembesöken kan leda till att klienten slussas vidare till andra insatser och på så sätt ges bättre stöd. Dessa anledningar, tolkar vi, emellertid inte som att de är den huvudsakliga anledningen till att hembesöken genomförs – dessa positiva saker tycks i stället komma på köpet av att socialsekreteraren utför ett hembesök i syfte att utreda rätten till bi- stånd. Här skulle empirin kunna förstås utifrån att socialsekreterarnas intention, att använda hembesöken för att kontrollera om klientens muntliga utsagor stämmer, sällan uttrycks explicit, utan att intentionen i stället uttrycks implicit via välme- nande idéer om att hembesöket i slutändan ändå gynnar klienten.

6.5.3 Slutsatser

Så, varför genomför socialsekreterarna i studien hembesök som en del av utred- ningen av rätten till ekonomiskt bistånd? Diskretionsbegreppet visar å ena sidan att det på grund av avsaknaden av riktlinjer kring hembesök är upp till socialsek- reterarna själva att bestämma när de ska äga rum. Socialsekreterarna anser sig också själva ha stor frihet att avgöra när ett hembesök behöver äga rum – inte minst är socialsekreterarnas olika benägenhet till att genomföra och använda sig av underlagen från utredningsmedlet ett tecken på detta. Graden av självständig- het definieras och begränsas onekligen av en rad praktiska faktorer, bland annat tid, arbetsbelastning och kolleger. Det kan tolkas som att om förutsättningarna på arbetet hade varit annorlunda, hade förmodligen också socialsekreterarna tillåtit sig själva att använda hembesök i större utsträckning. Bortsett från det som be- gränsar socialsekreterarnas frihet, kan det med andra ord tänkas att socialsekrete- rarna använder sig av hembesök för att de utifrån ärendets karaktär bedömer det nödvändigt.

Vidare har självregleringsbegreppet å andra sidan visat att genomförandet av hembesöken kan förklaras utifrån att socialsekreterarna är styrda av någonting som de inte själva kan påverka. Självregleringsbegreppet tydliggör hur socialsek- reterarna, i avsaknad av detaljstyrning från chefer och ledning, får större utrymme att utveckla och följa oskrivna regler för när och hur hembesök ska äga rum. Av-