Självständighet som styrning: en studie om varför hembesök används inom ekonomiskt bistånd

Examensarbete i socialt arbete Malmö högskola

SJÄLVSTÄNDIGHET

SOM STYRNING

EN STUDIE OM VARFÖR HEMBESÖK

ANVÄNDS INOM EKONOMISKT BISTÅND

AMANDA LUNDKVIST

FILIP OLIN

SJÄLVSTÄNDIGHET

SOM STYRNING

EN STUDIE OM VARFÖR HEMBESÖK

ANVÄNDS INOM EKONOMISKT BISTÅND

AMANDA LUNDKVIST

FILIP OLIN

Lundkvist, A & Olin, F. Självständighet som styrning. En studie om varför hem-besök används inom ekonomiskt bistånd. Examensarbete i socialt arbete, 15 hög-skolepoäng. Malmö högskola: Fakulteten för hälsa och samhälle, institutionen för socialt arbete, 2017.

Syftet med föreliggande studie är att undersöka varför socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd i Malmö stad använder hembesök som utredningsmedel. Hembesök, som är ett av flera medel för att utreda rätten till ekonomiskt bistånd, är ett till synes outforskat område. För att få en inblick i arbetssättet bygger därför studien på sju kvalitativa intervjuer med socialsekreterare som i sitt arbete kom-mer i kontakt med hembesök. Studien visar att socialsekreterarna inte känner till några riktlinjer för när och hur hembesök ska genomföras, men att hembesök ändå främst används vid två ärendetyper – när en klient ansökt om hemutrustning samt vid utredning av klienters boendesituation. Vidare framgår att hembesöken kan generera såväl underlag för beslutsfattande som förbättrad klientrelation, men att det även kan medföra risk för subjektiva bedömningar och negativa konsekvenser för klienten. Centrala aspekter för vad som tycks avgörande för när ett hembesök beslutas att äga rum är åsikter från kolleger och socialsekreterarens relation till klienten. För att förstå varför hembesöken används har vi analyserat empirin med hjälp av de teoretiska begreppen självreglering och diskretion. Studien når slutsat-sen att då användandet av hembesök inte är detaljstyrt, både ges och upplever so-cialsekreterarna stor frihet att själva bedöma när, hur och varför ett hembesök be-höver användas. Inom denna frihet styrs socialsekreterarna av oskrivna regler för när och hur hembesök ska genomföras, vilka tycks präglade av professionella normer och samhälleliga logiker.

Nyckelord: diskretion, ekonomiskt bistånd, hembesök, självreglering, socialsekreterare

GOVERNED BY AUTONOMY

A STUDY ON WHY HOME VISITS ARE USED

WITHIN THE SOCIAL ASSISTANCE SERVICES

AMANDA LUNDKVIST

FILIP OLIN

Lundkvist, A & Olin, F. Governed by Autonomy. A Study on Why Home Visits Are Used Within The Social Assistance Services. Degree project in social work, 15 credits. Malmö University: Faculty of health and society, Department of social work, 2017.

The aim of this study is to examine why social assistance caseworkers in Malmö use home visits as an instrument for investigation. Home visits, being one of many methods used to investigate the right to social assistance, is a seemingly unexplored field of research. Therefore, in order to get an understanding of this work method, the present study is based on seven qualitative interviews with caseworkers who in their work carry out home visits. The study shows that the caseworkers do not know of any guidelines for when and how home visits should be carried out. Even so, home visits are still primarily used for two types of cases – when a client has applied for home equipment or for investigations regarding clients’ living situations. Moreover, it is shown that home visits form a basis for decision-making as well as generating better relationships with clients, however, it is also shown that home visits could risk leading to subjective decision-making and negative consequences for the client. Furthermore, the opinions of colleagues and the caseworker’s relationship to the client seem to be two central aspects in deciding when home visits should be carried out. To gain an understanding of why home visits are being used, the empirical material has been analyzed with the help of the theoretical concepts self-regulation and discretion. The study draws the conclusion that, since the use of home visits is not managed in detail, the case-workers both experience and are given a great deal of autonomy in deciding when, how and why a home visit becomes necessary. As a result of this independence, the caseworkers are governed by unwritten rules for when and how home visits should be carried out, which seem to originate from professional norms and socie-tal logics.

FÖRORD

Vi vill först och främst tacka de intervjuade socialsekreterarna för att ha delat med sig av sina erfarenheter och för att ha tagit sig tid att svara på våra frågor. Ett stort tack riktas även till vår handledare Paula Mulinari, för värdefulla synpunkter och stort engagemang i framställningen av denna studie.

Malmö 29 december 2016 Amanda Lundkvist & Filip Olin

Innehållsförteckning

2.1.2 Rätten till bistånd 9

3. TIDIGARE FORSKNING 10

3.1 Ekonomiskt bistånd 10

3.2 Hembesök 11

3.3 Socialsekreterare 12

3.4 Tidigare forskning i relation till föreliggande studie 14

4. TEORI 15

4.1 Självreglering 15

4.2 Diskretion 16

4.3 Teorins relevans för föreliggande studie 17

5. METOD 19

5.1 Ansats och metodval 19

5.2 Urval 20

5.3 Datainsamling och genomförande av intervjuer 21 5.4 Bearbetning och analysering av data 22 5.5 Etiska överväganden 24

5.6 Förförståelse 24

6. RESULTAT OCH ANALYS 26

6.1 Presentation av informanterna 26 6.2 När bedöms hembesök vara nödvändigt? 26

6.2.1 Riktlinjerna ger ingen vägledning 26

6.2.2 Vid två ärendetyper 28

6.2.3 När socialsekreterarna inte använder hembesök 31

6.2.4 Sammanfattning 32

6.3 Hur bidrar hembesök till utredningen och arbetet? 33

6.3.1 De ger ett underlag 33

6.3.2 Underlaget kan vara subjektivt 34

6.3.3 Det gynnar klienten 36

6.3.4 Sammanfattning 38

6.4 Vad är avgörande för när hembesök ska genomföras? 38

6.4.1 Kolleger 39

6.4.2 Klienten 40

6.4.3 Sammanfattning 43

6.5 Varför genomför socialsekreterare hembesök? 43

6.5.1 Diskretion 43 6.5.2 Självreglering 46 6.5.3 Slutsatser 48 7. SLUTDISKUSSION 50 8. REFERENSER 53 BILAGA 1 56 BILAGA 2 57

1. INLEDNING

Den 18:e december 2015 skriver Anna Jähke, Oliver Rosengren och Lars Råden, samtliga moderata kommunpolitiker, en debattartikel i Aftonbladet (2015). I de-battartikeln argumenterar de för att det i kampen mot bidragsfusk måste bli möj-ligt för kommunerna att göra oanmälda hembesök vid misstanke om felaktigt er-hållande av försörjningsstöd. I april följande år berättar moderatledaren Anna Kinberg Batra i en intervju med SVT (2016) att Moderaterna vill att genomföran-det av hembesök hos personer med försörjningsstöd ska bli obligatoriskt för alla kommuner, med syftet att minska fusk och felaktiga utbetalningar samt för att ”… fånga upp personer som levt länge på bidrag”. Frågan om hur bidragsfusk ska hanteras och motverkas, och vilken roll hembesöken ska spela i detta avseende, är emellertid inget nytt fenomen. Redan hösten 2005 beslutade regeringen att till-kalla Delegationen mot felaktiga utbetalningar, med målet att ta fram åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74). I delegationens rapport ses bland annat kontroller genom hembesök som ett sätt för att reducera antalet felaktiga utbetalningar (Delegationen mot felaktiga utbetalningar 2007, s. 26, 34-35). Samtidigt har Justitieombudsmannen (JO) vid ett flertal tillfällen kriti-serat hur socialtjänster har hanterat frågan om just hembesök som en del av utred-ningar för ekonomiskt bistånd. Kritiken rör bland annat fall då socialnämnder ge-nomfört hembesök utan samtycke från klienten (se JO:s ämbetsberättelse 2009/10 s. 249; JO:s ämbetsberättelse 2011/12 s. 377; JO:s beslut den 21 juni 2011, dnr 2542-2009). JO anför bland annat att hembesök utan samtycke, det vill säga oan-mälda hembesök, kan strida mot bestämmelser om grundläggande fri- och rättig-heter enligt regeringsformen och Europakonventionen, och råder därför social-nämnder till stor försiktighet i användandet av hembesök som utredningsmedel (Socialstyrelsen 2013). Varken i Socialtjänstlagen (SFS 2001:453), som reglerar rätten till ekonomiskt bistånd, eller i Socialstyrelsens allmänna råd om ekono-miskt bistånd (SOSFS 2013:1) finns några bestämmelser om hembesökens förfa-rande och tänkta funktion. I Socialstyrelsens handbok om ekonomiskt bistånd (2013) står att läsa att hembesök endast får ske när det anses vara nödvändigt för att få tillräckligt med underlag för att kunna fatta ett beslut (ibid., s. 118). I övrigt hänvisar handboken till ovan nämnda rekommendationer från JO, och några tydli-gare anvisningar än så går inte att hämta hos Socialstyrelsen.

I avsaknad av detaljstyrning från Socialstyrelsen och Socialtjänstlagen, utformar därför kommuner lokala riktlinjer för hur frågor om ekonomiskt bistånd ska han-teras i praktiken. I vilken omfattning sådana lokala riktlinjer behandlar hembesök ser emellertid mycket olika ut. Stockholm stad (2014) redogör relativt detaljerat för när hembesök ska äga rum och vad socialsekreteraren ska tänka på inför hem-besöket, emedan Västerviks kommun (2015) inte berör hembesök över huvud taget. Av de kommuner som har riktlinjer kring hembesök, finns oftast riktlinjer för när ett hembesök ska genomföras, och ofta tycks det anses nödvändigt när en person ansökt om bistånd till hemutrustning och vid utredning av boende (se till exempel Borås stad 2012; Eskilstuna kommun 2016; Stockholms stad 2014). Malmö stad tillhör den grupp vars lokala riktlinjer ger mycket lite vägledning kring när och hur hembesök ska genomföras. I deras riktlinjer står endast skrivet att hembesök kan vara ett sätt att få beslutsunderlag, samt att det kan användas för att få en konkret bild av ett barns hemmiljö eller för att kunna bedöma familjers och barns biståndsbehov (Malmö stad 2013, s. 5). Malmö stads riktlinjer betonar även vikten av att klienten ger samtycke till att ett hembesök äger rum, samt att hembesök aldrig får vara ett krav för att ha rätt till bistånd (ibid.).

I en situation där riktlinjerna är allmänt hållna, som i fallet Malmö, ligger det på kommunernas socialnämnder att själva besluta hur rätten till bistånd bäst utreds. De som till allra största del utreder rätten till och fattar beslut om ekonomiskt bi-stånd är enskilda tjänstemän i kommunerna, ofta socialsekreterare (Wörlén 2010). Följaktligen är det dessa socialsekreterare som utifrån nationella och lokala rikt-linjer bedömer när ett hembesök anses nödvändigt för utredningens räkning. Oav-sett i vilken omfattning socialsekreterarna får vägledning av lagrum och riktlinjer i sitt arbete, så är det med andra ord de som i praktiken beslutar när hembesöken ska äga rum. Utifrån ovanstående politiska intresse, JO:s uppmaning till försiktig-het och de allmänt hålla riktlinjerna i frågan, menar vi att det är av intresse att undersöka hur socialsekreterarna själva förhåller sig till frågan om hembesök. Vi har valt att intervjua socialsekreterare i Malmö stad eftersom de kan antas få mycket liten vägledning gällande hembesök, och därmed hittat egna sätt att han-tera utredningsmedlet. Det finns emellertid skäl att anta att socionomer i allmän-het och myndigallmän-hetsutövande socionomer i synnerallmän-het ofta möter liknande situat-ioner där de behöver ta ställning utifrån allmänt hållna riktlinjer för arbetet, inte minst med tanke på Socialtjänstlagens ramlagskaraktär. Att belysa hur frågan om hembesök hanteras, menar vi, har därutöver bäring för långt fler verksamheter inom socialt arbete, än enkom ekonomiskt bistånd. I denna studie fokuserar vi dock främst på frågan om just hembesök, där vi vill undersöka när hembesök ge-nomförs och vilka faktorer som styr socialsekreterarna till att genomföra dem. Vi vill också undersöka hur hembesöken påverkar utredningen och arbetet i stort. Vår ambition med studien är att söka ge klarhet i varför socialsekreterare använder hembesök som utredningsmedel inom ekonomiskt bistånd.

1.1 Syfte

Syftet med denna studie är att undersöka varför socialsekreterare inom ekono-miskt bistånd i Malmö stad använder hembesök som utredningsmedel.

1.2 Frågeställningar

• När bedöms hembesök vara nödvändigt?

• Hur bidrar hembesök till utredningen och arbetet i stort? • Vad är avgörande för när hembesök ska genomföras?

2. BAKGRUND

Följande avsnitt avser att redogöra för läsaren vad ekonomiskt bistånd som verk-samhet och ersättning innebär, samt vilka lagrum som styr verkverk-samheten och be-slutsfattandet. Avsnittet är avsett att ge läsaren en grundläggande förståelse för dels de begrepp som återkommande används i föreliggande studie, dels för den kontext som socialsekreterarna i studien befinner sig i.

2.1 Ekonomiskt bistånd

Socialstyrelsen (2013) skriver att ekonomiskt bistånd, även kallat socialbidrag, är ”samhällets yttersta skyddsnät”, vilket ska ges till människor då ersättning från samhällets generella system inte kan fås eller är otillräckligt. Varför människor är i behov av ekonomiskt bistånd beror på en kombination av dels strukturella fak-torer, exempelvis arbetslöshet och socialförsäkringarnas konstruktion, och dels individuella faktorer, exempelvis ålder och utbildningsnivå (ibid.). Oavsett anled-ning, så är behovet av ekonomiskt bistånd den vanligaste anledningen till att män-niskor kommer i kontakt med socialtjänsten, och behovet är som störst i storstäder (ibid.). I Malmö beviljades nästan tio procent av befolkningen ekonomiskt bistånd någon gång under 2015, vilket är en stor andel i förhållande till jämförbara städer som Göteborg med cirka sju procent, och Stockholm med cirka tre procent (Soci-alstyrelsen 2016). Vidare får alla dessa individer som någon gång har ansökt om eller har erhållit ekonomiskt bistånd i och med sin kontakt med socialtjänsten olika benämningar. Informanterna i denna studie benämner oftast de som ansöker om eller erhåller ekonomiskt bistånd klienter eller brukare, medan sökande, bi-dragssökande eller hjälpsökande är de vanligast förekommande benämningarna i kommuners lokala riktlinjer om ekonomiskt bistånd (jfr Stockholms stad 2014; Borås stad 2012; Malmö stad 2013). I föreliggande studie kommer samtliga av ovanstående benämningar att användas synonymt när vi skriver om en person som har ansökt om, eller som är aktuell för, ekonomiskt bistånd.

2.1.1 Beslutsfattarna

Enligt Socialtjänstlagen ansvarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt om-råde, och socialtjänstens uppgifter fullgörs av den eller de nämnder som kommun-fullmäktige bestämmer. I Malmö stad finns det fem olika stadsområdesnämnder – Väster, Öster, Norr, Söder och Innerstaden – inom vilka respektive individ- och familjeomsorg ansvarar för utredning och beslutsfattande av rätten till ekonomiskt bistånd. I praktiken är det emellertid oftast inte nämnderna i sig som utreder och fattar beslut, utan beslutanderätten delegeras till enskilda tjänstemän (Wörlén 2010). I arbetet med ekonomiskt bistånd kan dessa tjänstemän vidare ha olika benämningar, exempelvis socialsekreterare eller handläggare. Fortsättningsvis kommer vi att benämna de som utreder och beslutar om rätten till ekonomiskt bistånd som socialsekreterare, eftersom det är denna benämning tjänstemännen i Malmö har, och även den benämning informanterna refererar till sig själva som. Socialtjänsten, och således socialsekreterarna, har två uppdrag i arbetet med eko-nomiskt bistånd: hjälp till självförsörjning och hjälp med försörjningen (Social-styrelsen 2013). Huvuduppdraget är hjälp till självförsörjning, vilket innebär att socialtjänsten ska hjälpa individer till att klara sig utan ekonomiskt bistånd. Under tiden som denna hjälp ges kan individen ha rätt till ekonomiskt bistånd. Social-tjänstens andra uppdrag att utreda denna rätt och, om den enskilde uppfyller krite-rierna, hjälpa till med försörjningen (ibid.). Vi är i denna studie intresserade av att undersöka varför socialsekreterare använder hembesök som metod för att utreda

rätten till ekonomiskt bistånd, varför vi fokuserar på arbetet med det sistnämnda uppdraget. Hur arbetet med det förstnämnda huvuduppdraget, hjälp till självför-sörjning, går till kommer således inte att beskrivas närmre.

2.1.2 Rätten till bistånd

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (för-sörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (Socialtjänstlag SFS 2001:453)

Detta citat är hämtat ur 4 kap. 1 § Socialtjänstlagen, förkortas SoL, där rätten till ekonomiskt bistånd regleras. Här går att utläsa att ekonomiskt bistånd endast be-viljas till människor som inte kan försörja sig själva eller sina familjer. Dessutom ska försörjningen inte kunna tillgodoses på annat sätt, till exempel genom lönein-komst, socialförsäkringar eller via en make, maka eller sambo som har försörj-ningsplikt gentemot den sökande. I 4 kap. 3 § SoL preciseras det vidare att bistån-det ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, även om lagtexten inte definierar detta begrepp närmre. Biståndet som den sökande kan ha rätt till är vi-dare indelat i två delar: försörjningsstöd1 och livsföring i övrigt. Försörjningsstöd-et består dels av en riksnorm2 vilken innefattar kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon, samt radio- och TV-avgift, dels av kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa (Socialsty-relsen 2013). Livsföring i övrigt innefattar alla andra kostnader som den enskilde kan vara behöva för att uppnå en skälig levnadsnivå, till exempel hälso- och sjuk-vård, tandvård eller spädbarnsutrustning (ibid.).

När en individ ansöker ekonomiskt bistånd ska en socialsekreterare, på delegation från socialnämnden, fatta beslut enligt SoL om huruvida denna person är berätti-gad bistånd eller inte. Inom ramen för detta finns en rad utredningsmedel för att kunna bedöma rätten till bistånd, där de hembesök som är föremål för denna stu-die är ett av dem. SoL är emellertid en målinriktad ramlag vilket innebär att den inte innehåller någon detaljreglering för beslutsfattande, utan endast grundläg-gande värderingar och riktlinjer, och beslutsfattarna måste således göra egna tolk-ningar av lagtexten (Kjellbom 2009). När vi i följande text skriver om ekonomiskt bistånd, eller socialbidrag, syftar vi dels till den verksamhet inom vilken social-sekreterarna arbetar, dels till den ersättning som biståndet utgör.

1 _{Försörjningsstöd är med andra ord en del av det ekonomiska biståndet, men används} ibland felaktigt synonymt med ekonomiskt bistånd.

2 _{Riksnormen fastställs av regeringen och är en norm för hela riket som grundas på} offici-ella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion. Normen tar hänsyn till hur många personer som finns i hushållet, ålder på barn och skolungdomar, om barn och skolungdomar äter lunch hemma och om vuxna är ensamstående eller sambor (Socialsty-relsen 2013).

3. TIDIGARE FORSKNING

Föregående bakgrundsavsnitt ger en bild av den verksamhet som informanterna verkar inom, men ger ingen förklaring till varför hembesök används inom ekono-miskt bistånd. Inte heller ger vår genomsökning av tidigare forskning på området något tydligt svar på denna fråga. Däremot har vi funnit tidigare forskning som tillsammans ger oss en översiktlig bild av vår studies huvudsakliga syfte. Denna tidigare forskning har vi valt att dela in i tre teman. I vårt inledande avsnitt kom-mer vi att presentera forskning kring hur synen på fattigdom och ekonomiskt bi-stånd har formats över tid och hur det ser ut i dag. Därefter följer ett avsnitt som behandlar den forskning som finns om hembesök inom socialt arbete. För att knyta an den tidigare forskningen till vårt val av informanter har vi i forskningsö-versiktens tredje avsnitt valt att lyfta fram delar av den forskning som behandlar hur professionella inom den människobehandlande sektorn hanterar och förhåller sig till lagar, riktlinjer och rutiner som ger ett stort utrymme för tolkning. Forsk-ningsöversikten avslutas med en sammanfattning av samtliga tre delar samt en diskussion kring hur de ställer sig i relation till förekommande studie.

3.1 Ekonomiskt bistånd

Ekonomiskt bistånd, eller socialbidraget som det också kallas, finner sin grund i fattighjälpssystem som sträcker sig tillbaka till 1500-talet (Sunesson 2002). Synen på fattigdom och hur generös eller restriktiv staten har varit i sin fördelning av resurser har växlat sedan dess. I olika tider har olika samhällsgrupper ansetts mer eller mindre ”förtjänta” att erhålla ersättning, liksom att uppfattningen om att eko-nomiskt stöd från staten är en rättighet för samtliga medborgare inte alltid har varit självklar (Johansson 2001; Sunesson 2002). Flera studier på området finner att verksamheterna för ekonomiskt bistånd förändrar sina regelverk och arbetssätt som en reaktion mot eller i samklang med sin socialpolitiska samtid, ofta i relation till hur arbetsmarknaden förändras och utformas (se Brännström & Stenberg 2007; Gustafsson 1998). I detta forskningsavsnitt har vi valt att fokusera på två studier som studerat hur ekonomiskt bistånd förändrats i förhållande till andra lagrum och tolkningar av begreppet skälig levnadsnivå.

Håkan Johansson (2001), professor i socialt arbete vid Lunds universitet, har i sin avhandling kartlagt hur synen på socialbidrag och fattigdom förändrats bara under 1980- och 1990-talet. Johansson finner, i linje med ovanstående studier, tydliga kopplingar mellan arbetslöshet och arbetslöshetsersättningar å ena sidan och eko-nomiskt bistånd å andra sidan. Under 1980-talet utformades socialtjänsten som en motreaktion till fattigvården, som i hög grad varit selektiv och moralistisk (ibid. s. 41-44). Enligt Johansson sökte socialtjänsten därför efterlikna socialförsäkrings-systemet, vars ersättningar var utformade som rättigheter som alla medborgare hade rätt till. Detta var också möjligt, eftersom socialbidraget inte var lika hårt ansatt till följd av ett under 1970-talet kraftigt expanderat socialförsäkringssystem (ibid.). När sedan arbetslösheten steg under 1990-talet, exkluderades allt fler medborgare från socialförsäkringssystemen, vars förmåner utbetalas i relation till hur mycket en individ har arbetat. Ett ökat antal medborgare hade därmed att lita sig till socialbidragen, vilket Johansson menar förändrade förutsättningarna för socialtjänsten. Nu sökte i stället socialtjänsten hitta arbetssätt som garanterade att endast de som inte själv kunde försörja sig skulle få rätt till ekonomiskt stöd, vil-ket gjorde att handläggningen utvecklade allt fler kontrollmoment och krav på motprestationer. Exempel på detta, enligt Johansson, var de handlingsplaner som synliggör om och i vilken utsträckning den sökandes försökt hitta andra sätt att

försörja sig, för att hen överhuvudtaget ska få sin ansökan prövad. Johansson me-nar att det i och med detta skett en förskjutning inom socialbidraget, från att ha betonat de sökandes rättigheter till att i stället fokusera på densammes skyldighet-er. Sammantaget drar Johansson slutsatsen att verksamheterna för socialbidraget återgått till en logik som liknar den selektiva hållning som funnits inom fattig-vårdstraditionen (ibid.).

Åke Bergmark är professor i socialt arbete vid Stockholms universitet och har studerat ekonomiskt bistånd i en rad studier. I artikeln Socialbidrag – en urholkad stödform (Bergmark 2013) beskriver han hur hanteringen av riksnormen har för-ändrats och hur en allt restriktivare hållning för ekonomiskt bistånd har utvecklats. När Socialtjänstlagen infördes gavs kommunerna frihet att själv bedöma vilka belopp som ansågs vara skälig levnadsnivå. Detta beslut kunde sedan den sökande överklaga till förvaltningsrätten. Vid riksnormens införande år 1998 var tanken att det i stället skulle finnas en lägsta gräns för socialbidraget, som skulle reflektera det övriga samhällets konsumtionsmönster (prop. 1996/97:124). Trots det, tycks normen allt mer ha kommit att hamna på efterkälken i förhållande till samhällets disponibla inkomst3 (Bergmark 2013). Socialbidragstagare är relativt sett fatti-gare4 _{i dag än jämfört med till exempel år 1985 (ibid.). Kommunerna gavs efter} införandet av riksnormen fortsatt möjlighet att göra bedömningar både över och under riksnormen, men nytt var att det blev svårare för den enskilde att överklaga beslutet. I samband med detta, menar Bergmark, tycktes också kommunerna bli allt återhållsammare i sina bedömningar. Dels tycks det ha blivit svårare att över huvud taget beviljas bistånd, dels tycks de som beviljats bistånd erhålla låga er-sättningsnivåer. Bergmark menar att utvecklingen delvis kan förklaras utifrån av-saknaden av politisk vilja för socialbidraget; på lokal nivå tenderar kommunerna att nedprioritera socialbidraget när de ämnar göra nedskärningar; på nationell nivå finns inget intresse för att höja riksnormen. Bergmark resonerar kring att detta troligtvis beror på att det finns en misstro till socialbidragstagares moral samt till huruvida socialtjänsten förvaltar skattepengarna väl, och dels att det beror på före-ställningen om att riksnormen bör hållas låg, för att öka incitamenten för lönear-bete (ibid.).

3.2 Hembesök

Fenomenet att myndighetspersonal besöker individer i deras hem i syfte att skaffa sig underlag för någon form av beslut eller åtgärd är långt ifrån ett nytt påfund. Tvärtom, var hembesök mer vanligt förekommande för några decennier sedan, främst då gällande äldre, barn och mödrar (Dunér & Nordström 2001; Jönsson 2003). Etnologen Lars-Eric Jönssons (2003) kartläggning av dokumenterade hembesök i samband med sociala personutredningar mellan år 1940 och 1970 visar, att dåtidens hembesök motiverades utifrån uppfattningen att många sociala problem kunde härledas till bostadens standard. Jönsson har vidare funnit att hembesökens huvudsakliga syften tycktes vara personlig kontakt och kontroll. Genom att observera hur hemmet såg ut och hur familjen interagerade avsåg man dels kunna få bekräftat eller dementerat tidigare muntliga utsagor, dels kunna er-hålla ny information som tidigare inte framkommit. Hemmets skick, i form av antal sängar, utrustning, trångboddhet etcetera, antogs till exempel kunna visa

3 _{Disponibel inkomst är förenklat den summa en familj eller individ har att använda när} alla intäkter räknats samman, skatten är borträknad och hänsyn tagits till familjens storlek (Folkhälsomyndigheten 2016).

4 _{EU:s definition av relativ fattigdom är en person som har en disponibel inkomst som} understiger 60 procent av landets medianinkomst (SCB 2016).

huruvida bostaden var lämplig för ett barn att bo i, men det kunde också säga nå-got om familjens moraliska standard. Hembesöken skedde därtill oftast oannonse-rat, eftersom hemmet var en arena som det allmänna ansågs ha givet tillträde till (ibid.).

Sociolog och lektor Monica Nordström har tillsammans med Anna Dunér, tidigare enhetschef inom äldreomsorgen och nu forskningsassistent, genomfört en studie som åsyftar till att belysa hembesök inom äldreomsorgen. De menar att hembesök inom äldreomsorgen har gått från att förr ha varit kontrollerande och hjälpande till att i dag vara av utredande och stödjande karaktär (Dunér & Nordström 2001). Författarna framhåller även att hemmet i dag dessutom anses vara en skyddad zon från det offentliga, och att ett hembesök därav riskerar att uppfattas som en kränk-ning för den enskilde. Inom äldreomsorgen är hembesök ändå ett vanligt före-kommande inslag i det dagliga arbetet, eftersom de dels sker på grund av att många äldre helt enkelt inte klarar av att ta sig till socialkontoret, dels för att äl-dres behov av serviceinsatser bättre antas kunna förstås när de presenteras i deras hemmiljö (ibid.). Dunér och Nordström intresserar sig i sin studie för hembesöket som utredningsmedel, eftersom det är ett etablerat men osynligt arbetssätt bland biståndshandläggare inom äldreomsorgen. Studien visar att hembesök troligen ökar chansen för den äldre att påverka bedömningen till sin egen fördel, samt att observationer under hembesöket kan ge svar på sådant som kan vara känsligt för biståndshandläggaren att fråga om. Studien visar också å andra sidan att bistånds-handläggaren kan få ett överhängande tolkningsföreträde, eftersom klientens muntliga utsagor ställs jämsides handläggarens upplevelse, tolkningar och obser-vationer. Tolkningsföreträdet förstärker i sin tur handläggarens försprång vad av-ser juridiska kunskaper, erfarenhet och maktposition. Författarna når bland annat slutsatsen att behovsbedömningarna i äldreomsorgen har blivit hårdare, och att allt färre insatser beviljas i allt mindre omfattning. Enligt författarna har hembesökens funktion och karaktär därför förändrats, till att snarare vara ett verktyg för att ran-sonera kommunens resurser (ibid.).

3.3 Socialsekreterare

Socialsekreterarna, som fattar beslut om när ett hembesök anses nödvändigt, om-sätter dagligen politiska mål och lagar till praktiskt arbete. Deras bedömningar befinner sig i spänningsfältet mellan politik, förvaltning, den egna kunskapen samt klientens behov, och om hur detta hanteras finns det åtskilliga studier om (se bland annat Billqvist 1999; Martilla 2012; Panican & Ulmestig 2011). Vi har i detta avsnitt valt att fokusera på studier som sökt förstå vad som påverkar social-sekreterares bedömningar och beslut.

Angelin, Hjort och Salonen (2014), som alla forskar inom socialt arbete i Lund respektive Malmö och som tillsammans har varit delaktiga i arbetet med Malmökommissionen5, har gjort en studie som dels baserar på analyser från nämnd kommission, dels på intervjuer med handläggare och deras chefer i Malmö stad. Malmökommissionen fann att allt fler Malmöbor står utan sysselsättning och lönearbete, varför denna studie avsåg att undersöka vilka kommunala handlings-strategier som används inom Malmö stad för att genom försörjningsstöd

5 _{Malmökommissionen, eller Kommission för ett socialt hållbart Malmö, hade i uppdrag} från kommunstyrelsen att ta fram vetenskapligt underlag som bas för att förbättra hälsan hos Malmös medborgare, särskilt för de mest utsatta (Malmö stad 2016). Deras arbete avslutades 2013 med slutrapporten Malmös väg mot en hållbar framtid – hälsa, välfärd

säkra Malmöborna en skälig levnadsnivå (ibid.). Studien visar att begreppet skälig levnadsnivå uppfattas som ett svårdefinierat begrepp som lämnar öppet för tolk-ning av beslutsfattarna. Författarna kan emellertid urskilja tre teman för hur greppet hanteras och tolkas i praktiken (ibid., s. 483-484). Det första temat be-handlar huruvida socialsekreterarna utnyttjar sitt handlingsutrymme. Inom detta tema tycks nyutexaminerade socionomer i lägre utsträckning använda sitt hand-lingsutrymme för att gå utanför det formella regelverket, till skillnad från de mer erfarna som ofta känner sig bekväma med att göra avsteg från densamma. Det andra temat som författarna ser var att socialsekreterarna som arbetsgrupp tycktes ha utvecklat en informell riktlinje i form av att oftare bevilja bistånd som översteg riksnormen, eftersom de var eniga om att riksnormen inte motsvarade vad de an-såg vara skälig levnadsnivå. Det tredje temat gällde de bistånd som beviljas för det som inte anses som absoluta nödvändigheter, till exempel vinterkläder, hemut-rustning, cyklar etc. Studien visar att det sällan fanns tydliga direktiv om hur såd-ana bedömningar skulle gå till, eftersom de dels förekommer mer sällan och ef-tersom de dels i högre grad måste individanpassas. Författarna fann att även här spelade arbetsgruppens normer, rättsfall och lokala policyer roll. De fann även att socialsekreterarna i viss grad utgick från egna moraliska uppfattningar och sin egen levnadsstandard (ibid.).

Även sociologen Jenny Nybom menar att moraldimensionen fått stor plats i styr-dokument och lagar i Norden och Europa sedan 1990-talet, vilket ger sig i uttryck i form av ökade skyldigheter och krav på motprestationer för att ha rätt till eko-nomiskt bistånd. Nyboms (2008) enkät- och intervjustudie över hur socialsekrete-rare inom ekonomiskt bistånd bedömer försörjningshinder visar, att bedömningar tenderar att göras utifrån en moraldimension. En ansökan om ekonomiskt bistånd prövar inte bara rätten till bistånd, utan även vad som hindrar personen från att självständigt försörja sig, så kallat försörjningshinder. Detta för att garantera att endast personer som inte själva kan tillgodose sina behov får ekonomiskt bistånd (ibid). Moralen är mer eller mindre framträdande beroende på målgrupp, och stu-dien visar att den är som tydligast i ärenden som gäller unga sökande. Exempel på försörjningshinder som rymmer inom moraldimensionen är bristande motivation, lågt självförtroende, trasslig uppväxt samt icke-diagnosticerad ohälsa (ibid.). Ny-bom menar att en tänkbar slutsats är att socialsekreterarnas moraliserande bedöm-ningar har färgats av socialpolitikens betoning på motprestationer inom socialbi-draget, och att det sammantaget har skett en förskjutning där allt fler försörjnings-hinder förklaras utifrån individens egenskaper. Enligt Nybom påvisar studiens resultat att det finns skäl att belysa sådana förgivet tagna resonemang inom soci-alpolitiken, eftersom de tycks påverka socialsekreterarnas syn på klienterna, deras handlingsutrymme till trots (ibid.).

Marie Wörlén (2010), doktorand i socialt arbete vid Mittuniversitetet, belyser i sin enkätstudie bland tjänstemän och politiker hur paradoxen mellan handlingsut-rymme och riktlinjer kan bidra till rättsosäkra prioriteringar inom socialtjänsten. Studien visar bland annat att tjänstemän inom individ- och familjeomsorgen är ”… tydliga exempel på s.k. »gräsrotsbyråkrater«” (ibid., s. 33). Författaren menar att socialsekreterarna å ena sidan vittnar om ett stort handlingsutrymme när de ska besluta om och prioritera vem som ska få hjälp och i vilken omfattning hjälpen ska ges. Å andra sidan ansåg socialsekreterarna att lagstiftning hade stor inverkan vid beslutsfattande, vilket innebär att lagar, interna regler och riktlinjer i hög ut-sträckning begränsar och definierar gränserna för deras handlingsutrymme. Tjäns-temännen upplevde att det var just denna motsättning som gjorde arbetet

kom-plext att prioritera (ibid.). Studien visar därtill att barn och äldre tycktes prioriteras framför grupper som socialbidragstagare, missbrukare, invandrare/flyktingar samt funktionsnedsatta. Wörlén menar att gemensamt för de nedprioriterade grupperna är att deras problematik uppfattades som att de hade mer av en beteendedimens-ion, vilket gör att de kanske uppfattas som mer ovärdiga stödet (ibid.).

3.4 Tidigare forskning i relation till föreliggande studie

Forskningen visar att ekonomiskt bistånd utbetalas med allt restriktivare hållning, och att det politiska intresset för verksamheten och dess målgrupp är förhållande-vis litet. Socialbidragstagarnas rättigheter tycks därtill ha tonats ned till förmån för hårdare behovsbedömningarna med tydligare fokus på skyldigheter och motpre-stationer. Forskningen påvisar tydligt hur socialtjänstens dagliga bedömningar på lokal nivå betingas av det politiska klimatet och demografiska förändringar på nationell nivå. Vidare visar forskningen att det i avsaknad av detaljstyrda lagar ges utrymme för kommunalt utformade riktlinjer i socialsekreterares bedömning-ar, men att även arbetsgruppens normer, oskrivna rutiner och regler samt den pro-fessionelles egna moraliska uppfattning och levnadsstandard påverkar hur beslu-ten fattas. I de fall där socialsekreterarna ska bedöma om bistånd utöver det som ses som absoluta nödvändigheter, fanns det lite riktlinjer och regler att tillgå, var-för socialsekreterarnas bedömningar skiljde sig mycket åt. Här finns det skäl att anta att en stor del av de hembesök som vi intresserar oss för i denna studie äger rum. Flertalet studier visar att en stor del av arbetet tycks falla tillbaka på social-sekreterarnas handlingsutrymme, vilket kan ge upphov till icke-rättssäkra bedöm-ningar såväl som svårigheter att prioritera. Samtidigt har det visat sig att hand-lingsutrymmet inte alltid utnyttjas, kanske som en konsekvens av hur det socialpo-litiska klimatet indirekt formar hur socialsekreterarna ser på klienterna. Antal tidi-gare studier om hembesök är begränsat, och den forskning som gjorts visar på att hembesöken har inslag av kontroll och observation, men även alliansskapande och personlig kontakt. Hembesöken inom äldreomsorgen har visat sig kunna utöka både den sökandes inflytande i bedömningen såväl som den professionelles tolk-ningsföreträde. Vad hembesöken inom äldreomsorgen har gemensamt för den-samma inom ekonomiskt bistånd är, att de sker i syfte att bedöma rätten till bi-stånd enligt 4 kap. 1 § SoL. I övrigt sker hembesöken inom olika fält och verk-samheter, vilket torde göra att hembesöken får olika karaktär, vad gäller såväl omfattning och syfte, som grad av maktutövning. Vad exakt som karakteriserar hembesöken inom ekonomiskt bistånd förtäljer dock inte vår genomsökning av tidigare forskning. Sammantaget kan det antas att hembesök inom ekonomiskt bistånd genomförs på grunder som har beröringspunkter med samtlig tidigare forskning som vi har tagit upp, vilket talar för att detta arbetssätt tål att belysas och forskas djupare i. Föreliggande uppsats ämnar komplettera denna kunskaps-lucka.

4. TEORI

Vi har valt ett teoretiskt ramverk med vilket vi vill belysa de ideal och tankesätt som påverkar hur socialsekreterare förhåller sig i sitt dagliga arbete. I vår empiri har vi sett tendenser som speglar hembesöken både ur ett individuellt och ett strukturellt perspektiv. Därför har vi valt två teoretiska begrepp, å ena sidan det strukturella begreppet självreglering och å andra sidan det individuella begreppet diskretion, som vi menar fångar in dessa två nivåer. Med hjälp av dessa begrepp avser vi att belysa vad som styr socialsekreterarna i studien till att använda hem-besök, och i förlängningen få svar på varför hembesök används som utrednings-medel. Självreglering och diskretion presenteras här i enskilda avsnitt i ett slags motsatsförhållande. Det bör dock poängteras att en så tydlig gräns mellan dessa begrepp inte helt går att applicera på verkligheten, eftersom de intervjuade social-sekreterarna befinner sig i en komplex arbetssituation som inte kan förklaras uti-från endast två begrepp. Teoriavsnittet avslutas därför med ett avsnitt där vi redo-gör för hur begreppen är tänkta att användas i denna studie.

4.1 Självreglering

Begreppet självreglering kommer ursprungligen från Michel Foucaults teoribild-ning om governmentality6. För att förstå vad självreglering innebär och hur det kan appliceras på socialt arbete och denna studie, inleder vi först med en kort re-dogörelse för governmentality-teorin. Governmentality är ett försök att beskriva den moderna formen av makt, som Foucualt (2007) menar tar sig i uttryck i form av styrning. Makten i dag verkar inte bara genom en styrning från den centrala statsapparaten i ett samhälle likt förr i tiden. Makten verkar därtill genom att sam-hället styrs utifrån en rad mekanismer, däribland institutioner, lagar och byråkra-tier, men även procedurer, analyser, reflektioner och taktiker (ibid.). Så, i stället för att makten, till exempel, tar sig i uttryck genom att enskilda individer pådyvlas lagar likt förr i tiden, så arrangeras makten i dag genom flertalet styrningsmekan-ismer på flera nivåer i samhället, som i slutändan når samma mål som lagen ofta vill åstadkomma (Foucault 2007). Denna styrning gör att statens makt å ena sidan blir allt mer närvarande i människors liv, och å andra sidan att makten blir allt mer dold (Börjesson & Rehn 2009).

Foucault (2007) menar vidare att eftersom dagens moderna samhällen är så pass komplexa att de inte längre ensamt kan styras av en central statsapparat, behöver staten möjliggöra för att problemen i samhället ska kunna lösas utan detaljstyr-ning. Därför sker styrningen av samhället genom att ”goda” mänskliga beteenden, som går i linje med statsapparatens behov, intressen och mål, definieras och främ-jas (ibid.). Dessa goda beteenden förmedlas ofta via att auktoriteter med makt i samhället för en retorik kring att de vill allas bästa, att de vill skapa en sund be-folkning eller att de inte vill att människor ska skada sig själva (Börjesson & Rehn 2009). Vi människor lär oss förknippa avvikelser från dessa goda beteenden med sanktioner av något slag, varför vi också tenderar att successivt anpassa oss utefter dessa ”goda” mänskliga beteenden för att inte avvika. Ett exempel på ett sådant mänskligt beteende är att människor ”självmant” väljer att träna och äta sunt, vil-ket indirekt verkar gynnande för statsmaktens intressen om en sund befolkning (ibid.). Denna process hos oss människor kallar Foucault för självreglering, och är mycket centralt för att förstå moderna former av makt och styrning (Dean 2010). Självreglering kännetecknas av att den sker omedvetet – vi människor uppfattar

det inte som att vi blir styrda eller utsatta för makt. Tvärtom, så internaliserar vi människor omedvetet de goda mänskliga beteenden som statsapparaten främjar och tar dem för våra egna: vi uppfattar därför våra handlingar som aktiva val uti-från personlig vilja och ansvarstagande (ibid.). I och med att vi internaliserar stat-liga intressen som våra egna, accepterar vi också statens kontrollstrukturer och märker inte att vi blir utsatta för makt och styrning – vi lär oss att styras av andra, genom att vi lärt oss att styra oss själva. Denna form av styrning genom självre-glering har inte plötsligt uppstått eller aktivt implementerats av auktoriteter uppi-från, utan det är en effekt av en generellt sett ökad grad av bland annat styrnings-mentalitet och individualisering i det moderna samhället (ibid.).

Självreglering kan även appliceras på praktiker, eftersom kontrollstrukturerna internaliseras även inom professioner. Detta visar Liljegren och Parding (2010) i sin studie om hur professionella inom socialt arbete påverkas av sin organisation. Författarna menar att organisationen, likt statsapparaten, formulerar välmenande visioner och målsättningar för arbetsplatsen, och definierar och främjar också vad som är ”goda” professionella beteenden. Tjänstemännen internaliserar organisat-ionens värden och intressen, men upplever samtidigt att de är relativt självständiga i sitt yrkesutövande och att de arbetar utifrån sin egen definition av vad som är professionellt. Ett uttryck för självreglering på arbetet kan till exempel vara att ”självmant” ta budgetansvar eller följa organisationens regler framför att ta till-vara klienternas intressen, eftersom sådant agerande uppfattas som professionellt (ibid.). Poängen med självreglering inom professioner är att det inte är den pro-fessionelles personliga uppfattning som styr dennes handlande, utan att övergri-pande kontrollstrukturer har accepterats och internaliserats så att den profession-elle uppfattar det som en personlig uppfattning (ibid.).

4.2 Diskretion

Diskretionsbegreppet har åtskilliga teoretiker behandlat på olika sätt, varför vi i kommande avsnitt avser vi redogöra för de delar som belyser begreppet ur ett pro-fessionsperspektiv. Diskretion är en central del för många professioner, och besk-rivs ofta som synonymt med handlingsutrymme (Grimen & Molander 2008; Laanemets m.fl. 2008). Diskretion innebär att de professionella i viss mån har frihet att själv välja mellan olika sätt att agera eller inte agera i sitt dagliga arbete (Evans 2010). Begreppet kopplas också ofta samman med yrkesutövare inom of-fentliga organisationer som i sitt dagliga arbete bistår med någon form av tjänster till medborgarna, till exempel poliser, lärare, vårdpersonal och socialarbetare. Så-dana yrken karaktäriseras av att yrkesutövarna ständigt möter nya och svåra situ-ationer i mötet med människor, som det inte alltid finns vägledning eller rutiner kring. I och med denna komplexitet i sådana yrken förväntas yrkesutövarna an-vända sin diskretion för att kunna fatta beslut (ibid.).

Diskretion kräver att det finns ett visst mått av ansvar och tillit inom den organi-sation som den professionelle verkar: för att kunna ta ansvar krävs visst utrymme för diskretion inom professionen; för att kunna ha diskretion krävs att det finns en tillit till att de professionella sköter sitt arbete som de ska (Evetts 2006). Hur stor diskretion som de professionella förväntas ha beror på hur hårt verksamheten och dess anställda är reglerade av lokala riktlinjer och rutiner (Evans 2010). Men oav-sett grad av diskretion, så är det en nödvändig del av professionen, främst av tre anledningar: det är en viktig beslutsmekanism när generella regler inte är tillämp-bara, det är nödvändigt när generell kunskap ska tillämpas på specifika fall, och det är en förutsättning för individanpassad behandling (Grimen & Molander 2008, s. 182-184). Diskretion är en viktig källa till reflektion och kritiskt tänkande när

professionella handskas med komplexa och osäkra situationer (Blom m.fl. 2011). Diskretion värdesätts och eftersträvas också ofta av professionen själv – att få styra över sitt arbete och inte helt styras av riktlinjer är något som många yrkesut-övare gärna identifierar sig med (Hellberg 1991).

Dworkin (2013) menar att graden av diskretion bestäms utifrån ett rättsligt norm-bälte, som innefattar chefer, kolleger, kommunala riktlinjer, rutiner och vanor samt klienternas behov. Därför är det, enligt Dworkin, inte möjligt att uppnå full diskretion, eftersom det i sådant fall skulle motsvara ett slags standard som i sig motsäger sig diskretionsbegreppet. Dworkin menar således att diskretionen befin-ner sig inom detta rättsliga normbälte och därmed begränsas utav det. Lipsky me-nar, i motsats till Dworkin, att dessa yttre faktorer som den professionelle har att förhålla sig till inte ska ses som något begränsande, utan som något som snarare möjliggör full diskretion (Evans 2010). Lipsky menar till exempel att lagtexter inte nödvändigtvis begränsar socialarbetares diskretion, utan snarare är ett redskap för den: eftersom lagar ofta innehåller motstridigheter är det upp till socialarbeta-ren själv att välja hur lagen tolkas och används i praktiken (ibid.).

Diskretion är med andra ord nödvändigt och eftersträvansvärt inom människobe-handlande verksamheter, och det kan också fungera begränsande eller möjliggör-ande, beroende på hur begreppet används. Men diskretion hos professionella med-för också vissa risker. Diskretion riskerar att underminera implementeringar av policyer från chefer och ledning (Evans 2010). En hög grad av diskretion gör också att insynen i arbetet blir begränsad, liksom att de professionella förväntas kunna hantera även svåra situationer och dilemman på egen hand (ibid.). Diskret-ionen kan också innebära att klientens rättigheter frångås, att rättssäkerheten sätts ur spel, eller att organisationen inte håller sig inom budget (Liljegren & Parding 2010).

Diskretionsbegreppet används ofta i studier för att belysa hur yrkesutövare gör en samlad bedömning utifrån alla de faktorer som de har att förhålla sig till. Ofta används begreppet för att visa på vad som begränsar diskretionen, och hur det i sin tur påverkar hur professionen agerar och gör bedömningar. Blom m.fl. (2011) visar att socialarbetares diskretion begränsas av allt mer standardiserade moment i arbetet som syftar till att reducera risken för att göra fel. Blom m.fl. använder i sin studie diskretionsbegreppet för att påvisa att begränsad diskretion leder till mindre utrymme för en reflexiv praktik hos socialarbetare. Kjellbom (2014) visar hur socialsekreterare å ena sidan förväntas använda sin diskretion för att kunna tolka Socialtjänstlagen, och å andra sidan hur lokala arbetsplatsnormer för hur lagen ska tolkas begränsar diskretionen. Kjellbom använder i sin studie Dworkins rättsliga normbälte för att förklara vilka faktorer runt om socialsekreterarnas som begrän-sar deras diskretion (ibid.).

4.3 Teorins relevans för föreliggande studie

Socialsekreterarnas praktik kan, som detta teoriavsnitt visat, förstås både utifrån självreglerings- och diskretionsbegreppet. Inom myndighetsutövning formas det dagliga arbetet av en rad faktorer som både möjliggör och begränsar socialsekre-terarnas praktik. Inom ramen för detta skapas en diskretion där socialsekreterarna förväntas kunna hantera frågan om hembesök utifrån givna förutsättningar samt hur respektive fall och ärende är beskaffat. Vi menar att diskretionsbegreppet där-för kan hjälpa oss där-förstå de individuella aspekterna av hur hembesök praktiseras och vilka avvägningar som informanterna gör. Samtidigt är socialsekreterare ”bara” människor som verkar inom ett större system. I detta system är såväl

män-niskor och organisationer som lagar och riktlinjer formade av samtida ideal och normer. Med hjälp av självregleringsbegreppet kan vi förstå hur socialsekreterarna styrs av allt mer närvarande men också allt mer dolda maktsystem som genomsy-rar hela samhället. Hembesök som fenomen kan tänkas vara en situation där soci-alsekreterarens makt gentemot klienten blir extra tydlig. Vi vill dock understryka att självregleringsbegreppet i denna studie inte i huvudsak kommer att användas för att förstå maktrelationen mellan klient och socialsekreterare. Maktbegreppet självreglering kommer i föreliggande studie i stället att ta sig i uttryck i hur social-sekreterarna kan förstås som styrda av någonting, som påverkar hur de agerar och hanterar frågan om hembesök. Vår förhoppning är att begreppen tillsammans kan ge en något mer komplex förklaringsmodell till varför hembesök används, än vad någon av begreppen ensamt hade kunnat göra.

5. METOD

Kommande avsnitt redogör inledningsvis för hur vi har gått tillväga i vår studie, samt vilka ansatser som har föranlett detta tillvägagångssätt. Därefter presenteras hur vårt val av informanter gick till och vad vi mötte för problem i samband med detta. Sedan följer två avsnitt som redogör för hur insamlingen av data gick till respektive hur empirin sedermera bearbetades. Avsnittets näst sista del går ige-nom etiska överväganden, och avslutas med en problematisering av vår, och in-formanternas, förförståelse av studien.

5.1 Ansats och metodval

Vi avser i denna studie att undersöka ett samhälleligt fenomen – hembesök inom ekonomiskt bistånd. Vi är intresserade av att undersöka när ett hembesök används, hur hembesöken bidrar till utredningen och arbetet i stort samt vad som är avgö-rande när ett hembesök beslutas att äga rum. Detta med syftet att kunna analysera varför hembesök äger rum. För att få inblick i de framträdande dragen och egen-skaperna i ett samhälleligt fenomen, kan det vara en fördel att vända sig till de människor som kommer i kontakt med fenomenet (Ahrne & Svensson 2015). Vi är därför intresserade av att höra vad de som genomför hembesök har att berätta, för att sedan kunna analysera vad det i sin tur säger om fenomenet. Således har vi en kvalitativ ansats för såväl datainsamlingen som analysen av data (ibid.). Kvali-tativa data kan inhämtas genom att till exempel fråga, observera eller läsa, och ofta sker det med syftet att komma åt ”mjuka” data som inte ska kvantifieras eller förstås utifrån sin omfattning (ibid.). Vi hade med fördel kunnat observera till exempel de socialsekreterare som kommer i kontakt med hembesöket, förslagsvis genom att följa med dem under just ett hembesök. Observationer är ett bra sätt att närma sig ”den andres utkikspunkt” (ibid., s. 93), för att sedan låta denna förstå-else bana väg för den resterande forskningen, till exempel genom djupintervjuer. Detta, menar vi, är inte möjligt för vår studies räkning, inte minst då det kan vara svårt att få tillträde till fältet, genom till exempel godkännande från förvaltningar-na (ibid.). Observation vore också problematiskt av etiska skäl, eftersom det dels vore riskfyllt att närvara vid en pågående utredning, och dels då kan antas vara mycket känsligt att en forskare närvarar vid en så prekär och utsatt situation för de klienter som blir fall för ett utredande hembesök (Vetenskapsrådet 2002).

Genom att i stället intervjua socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd får vi en chans att både få en inblick i själva hembesökens förfarande, men också att få en bild av hur socialsekreterarna själva ser på och förklarar hembesökens konstrukt-ion och funktkonstrukt-ion. Av denna anledning har vi också valt att genomföra just kvalita-tiva intervjuer (Ahrne & Svensson 2015). Det finns emellertid problematiska aspekter av intervjuandet, som har varit viktiga för oss att ha i åtanke vid plane-ringen och genomförande. En sådan aspekt kan vara att intervjuer tenderar att göra enskilda socialsekreterares åsikter och uppfattningar till de primära i empirin, på bekostnad av att vi förbiser att den omgivande kontexten och strukturen också har en central roll för det som socialsekreterarna uttrycker (Repstad 2007). Det kan också vara svårt för intervjupersonen att ”översätta” den verklighet som fors-karna vill få kunskap om – en del personer besitter enorm kunskap men har svå-righeter att verbalisera den, emedan andra har förmågan att verbalisera, knapp-händig kunskap till trots (Alvesson 2011). Därför ställer kvalitativ intervju som metod krav på att vår tolkning och analys av intervjuerna sker med allt detta i åtanke, men även att vi har viss kännedom om den kontext som socialsekreterarna verkar och hembesöken äger rum i (Repstad 2007). Denna kunskapslucka avser vi kunna reducera med hjälp av teori och tidigare forskning.

5.2 Urval

För att besvara studiens syfte hade vi med fördel kunnat intervjua chefer eller motsvarande positioner inom socialtjänsten, eftersom de styr och ansvarar över det dagliga arbetet med ekonomiskt bistånd. Vår inläsning på ämnet och den egna erfarenheten av myndighetsutövning gjorde dock att vi valde bort dessa som tänk-bara informanter, eftersom vi vet att utredningsarbetet sällan är detaljstyrt av just chefer eller överordnade positioner. De som dagligen bedömer inom utrednings-förfarandet, oavsett grad av beslutanderätt, är socialsekreterare. Vi valde därför informanter som arbetar som socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd, och som har erfarenhet av att ha genomfört hembesök inom ramen för verksamheten. Även om valet av informanter på många sätt förefaller sig självklart, så vet vi också med oss att ekonomiskt bistånd i allmänhet och dess socialsekreterare i synnerhet ofta utsätts för mycket kritik, ifrågasättanden och fördomar, inte minst då ekono-miskt bistånd generellt sett har låg status inom socialt arbete (se Börjeson 2008). Vi beslutade oss trots detta för att intervjua socialsekreterare då de dagligen ge-nomför den praktik som vi intresserar oss för, och därför onekligen torde vara den bäst lämpade informationskällan.

Vårt mål med val av informanter var primärt att hitta personer som kunde ge rele-vant och viktig information kring hembesök – såväl åsikter och attityder, som kunskap och erfarenheter – framför att få data som kan anses vara representativ för en större population, säg samtliga socialsekreterare i Sverige. Eftersom förfat-tarna till föreliggande studie själva har erfarenhet av myndighetsutövning inom socialtjänsten i Malmö stad valde vi att i första hand kontakta före detta kolleger. Vårt mål var att få informanter från minst två olika förvaltningar inom Malmö stad, inte för att göra en jämförande studie dem sinsemellan, utan för att förhopp-ningsvis få flera olika nyanser av svar. Det finns emellertid vissa risker med ett sådant så kallat bekvämlighetsurval, eftersom de mest lättillgängliga källorna förmodligen inte ger den bästa informationen, men också eftersom att resultatet kan bli snedvridet (Yin 2013). Bekvämlighetsurval är däremot en bra strategi när forskaren, som vi, har knappt om tid och resurser, och när den kvalitativa delen av studien väger tyngre än den representativa. Vi strävade med andra ord huvudsak-ligen efter att finna personer med erfarenhet av det vi vill undersöka, för att få mer djup i svaren och i förlängningen nå en djupare analys av vår data (jfr Alvesson 2011; Repstad 2007).

Vi började med att göra en intressekoll bland våra befintliga kontakter, där vi in-formerade om studiens övergripande syfte och forskningsfrågor. Majoriteten av våra kontakter uppgav att de var intresserade. Denna intressekoll ledde vidare till att vi fick tips om nya kontakter, som vi själva inte känner, som uppgav att de var intresserade av att intervjuas. Detta snöbollsurval bidrog att vi kunde utöka vårt val av informanter och på så sätt förhoppningsvis få en större variation på svaren (Yin 2013). Sammanlagt uppgav ett tiotal personer på två olika förvaltningar att de var intresserade av att delta i studien. Bland dessa föredrog vissa att genomföra intervjuerna under arbetstid och andra utanför arbetstid. För att få intervjua infor-manterna under arbetstid vände vi oss till respektive chef för att få godkännande för detta. Då vi endast fick bekräftat från en av två chefer att vi fick intervjua den-nes anställda under arbetstid, ledde detta till att ett antal tänkta informanter föll bort. När vi fastställt vilka vi hade möjlighet att intervjua, skickade vi en utförli-gare informationsblankett till respektive informant per mejl. Sammanlagt gavs vi möjlighet att få intervjua sju socialsekreterare på två olika förvaltningar i Malmö stad. Socialsekreterarna har arbetat inom ekonomiskt mellan fem månader och

fem år, och har olika mycket erfarenhet av hembesök. Denna bredd bland infor-manterna såg vi enkom som positiv, då det kunde tänkas ha bidragit till en större variation på svaren, och förmodligen även motstridiga synpunkter eller resone-mang (jfr Yin 2013).

5.3 Datainsamling och genomförande av intervjuer

För datainsamlingen valde vi att utforma en intervjuguide7 _{utifrån tre större} te-man. Vi ville för det första skapa oss en översiktlig bild av hembesökens förfa-rande, eftersom vi har begränsad kunskap kring själva arbetet med hembesök. Sedan ville vi genom vårt andra tema försöka gå djupare in på vilken roll hemsöken får i relation till utredning, bedömningar och beslut. Det tredje temat be-handlade de olika faktorer runt om socialsekreteraren som kan tänkas påverka hur hembesöken hanteras i praktiken. Tanken var att vi genom att höra hur socialsek-reterarna resonerar kring dessa teman skulle kunna få en uppfattning kring varför hembesök äger rum.

Från början var vår ambition att ha en tematiskt öppen intervju, där vi ville vara flexibla under intervjun och utforma frågor varefter intervjun och samtalet löpte, men med vissa förutbestämda teman som vi ville behandla (Aspers 2011). Detta är en empiriskt givande intervjuform, eftersom informanten kan vara delaktig i utformandet av intervjun (ibid.). När vi så skulle utforma intervjuguiden kände vi oss mer bekväma med att utöka nämnda teman med ett antal specifika frågor, med anledning av att vi båda har liten erfarenhet av intervjusituationer och ville ha något att luta oss mot. Därför utformades vår intervjuguide till att bli mer av semi-strukturerad karaktär, där vi hade teman med förberedda frågor, men där vi även var öppna för att kunna ställa följdfrågor eller spinna vidare på nya resonemang (ibid.). Under utformandet av intervjuguiden strävade vi efter att bolla respektive fråga med våra forskningsfrågor, samt undvika att ställa ledande- eller ja- och nej-frågor. I stället strävade vi efter att ha frågor där informanten gavs möjlighet att öppet beskriva skeenden och tankar, snarare än att förklara eller motivera sina ageranden och reflektioner (jfr Alvesson 2011).

En testintervju med en informant som har erfarenhet av att ha arbetat som social-sekreterare inom ekonomiskt bistånd genomfördes innan den första riktiga inter-vjun. Detta gav oss möjlighet att testa frågorna och även testa på intervjusituat-ionen i ett icke-skarpt läge. Utifrån hur informanten svarade på och förstod frå-gorna, reviderades sedan intervjuguiden något, men behöll i stort samma form som innan testintervjun genomfördes. Informanten som ställde upp på testinter-vjun är inte inräknad som en av de sju informanterna som deltagit i vår studie. Under de riktiga intervjuerna ställde vi inte alltid samtliga förberedda frågor i ex-akt följd, eftersom den som intervjuade kunde bedöma att vissa frågor redan hade besvarats i samband med en tidigare fråga. Det faktum att vi valde att förbereda frågor på förhand gjorde oss dock förmodligen mer bekväma och lugna i situat-ionen, vilket kan ha påverkat intervjusituationen i positiv riktning.

Båda undertecknade författare deltog vid samtliga intervjuer. Vid de intervjuer där någon av oss kände informanten i fråga, valde vi att den som inte kände informan-ten skulle genomföra intervjun, och att den andra blev observatör. Att vara två personer som genomför intervjun är en styrka, eftersom en person kan fokusera på samtalet och den andra kan observera interaktionen och dynamiken (Alvesson 2011). Om observatören kände att någon fråga inte hade berörts tydligt nog,

sade hen även på att ställa dessa frågor mot intervjuns slut. Observatören förde även anteckningar under intervjuns gång, som hen sedan sammanfattade för in-formanten vid slutet av samtalet. Anteckningarna kom oftast att beröra de åter-kommande teman och mönster som observatören tyckte sig ha hört, till exempel i form av återkommande ord eller resonemang. Sammanfattningarna av intervjuer-na gav också informanterintervjuer-na möjlighet att korrigera eller förtydliga det som sagts (Kylén 2004). Vi upplevde det också som att sammanfattningen gav informanten en rättvis möjlighet att bemöta vårt sätt att välja ut vad som hade varit centrala andemeningar i intervjun. Det faktum att vi under tiden som intervjuerna ägt rum har kunnat kontrollera att vi uppfattat det som sagts rätt, alltså riktigheten och relevansen i svaren, gör vidare att validiteten, inom kvalitativ forskning oftare benämnd tillförlitligheten, för studien höjs (jfr Denscombe 2000). Det finns emel-lertid också nackdelar med att vara två personer som intervjuar, eftersom den en-samma informanten kan uppleva att hen befinner sig i ett underläge (Trost 2010). Likväl lär det faktum att vi spelade in intervjuerna också ha påverkat informanter-nas grad av avslappning och lugn i situationen.

5.4 Bearbetning och analysering av data

Liksom att datainsamlingen karaktäriseras av olika typer av ansatser, ofta grovt indelat i kvalitativa eller kvantitativa, gör även empirin det (Ahrne & Svensson 2015). I bearbetningen av vår data återfinns en liten andel kvantitativa inslag, ef-tersom delar av vår empiri har varit avhängig att vi förstår i vilken omfattning och hur ofta som hembesöken sker. Huvudsakligen har vi dock varit mer intresserade av att förstå hembesök utifrån vad informanterna lägger för betydelse i arbetssättet samt hur det används, varför den kvalitativa ansatsen varit överhängande vägle-dande i vår databearbetning.

Bearbetningen påbörjades i form av transkribering innan samtliga intervjuer var genomförda. Förutom att transkribera själva intervjuerna, gick vi även igenom de anteckningar som observatören fört under respektive intervju. Vi valde också att spela in och transkribera den sammanfattning observatören genomförde i slutet av respektive intervju, eftersom den ofta utmynnade i förtydliganden och utvecklade resonemang. Under transkriberingen strävade vi efter att återge allt som sades i intervjuerna ordagrant. Vi återgav fraseringar och meningsuppbyggnader i tal-språklig form, även om de inte var i enlighet med skriftspråket, för att inte riskera att gå miste om en poäng eller missförstå något. Det faktum att vi transkriberade intervjuerna efterhand de pågick, torde onekligen ha satt igång vårt analytiska arbete på ett omedvetet plan. Detta torde i sin tur ha påverkat kommande inter-vjuer; dels i form av att vi fick en bättre överblick och att vi således kunde ställa bättre frågor till framtida informanter; men troligtvis också i form av att vi skap-ade oss en allt större förförståelse och tolkning av hembesöken som fenomen. Transkriberingarna alstrade till slut en mängd skrivna sidor, vilket är synnerligen vanligt förekommande inom kvalitativ forskning (Ahrne & Svensson 2015). För att på något sätt kunna reducera empirin till en överskådlig enhet, gjorde vi oss förtrogna transkriberingarna genom att läsa igenom respektive intervju två gånger vardera. Därefter diskuterade vi vad vi tyckte var intressanta och centrala delar i respektive intervju. Ahrne och Svensson menar att det är lätt hänt att forskare tror sig ha en uppfattning om vad empirin handlar om, men att detta ofta motbevisas genom flertalet grundliga genomläsningar. Likaså blev även vi motbevisade, då dessa genomgångar gav oss nya ingångar och förståelser av materialet.

Efter de första genomläsningarna valde vi att läsa igenom intervjuerna ytterligare en gång, i syfte att kategorisera delar och resonemang ur intervjuerna som vi

tyckte stämde in med våra forskningsfrågor. Det såg till exempel ut så här: en informant berättar om hur ärendegångar med chefer och kolleger brukar gå till, varvid vi ”placerade” detta resonemang under forskningsfrågan ”Vad avgör när socialsekreterare beslutar att genomföra hembesök?”. Ibland citerade vi resone-manget rakt av, ibland sammanfattade vi det med egna ord. Dessa sammanfatt-ningar och utvalda delar av intervjuerna valde vi sedan att koda in i ytterligare mindre enheter, genom att klippa ut respektive del och lägga dem på golvet för att få en bättre överblick. Ovan nämnda exempel på resonemang delades till exempel in i underkategorin ”Chefer och kolleger”, i meningen att den underkategorin är en av flera faktorer som kan tänkas påverka socialsekreterarna. En sådan andra kodning gör att mönster i empirin börjar ta form, liksom att det blir tydligt vilka resonemang som återkommer ofta eller mer sällan (Ahrne & Svensson 2015). Det är emellertid viktigt att inte söka vara alltför konsekvent i att ta fram antingen det vanligast förekommande eller bara det som bryter mönstret i empirin, utan att försöka förhålla sig öppen för allt som kan svara till forskningsfrågorna (ibid.). Samtidigt är det också viktigt att som forskare ha i åtanke att utgångspunkten i forskningsfrågorna både möjliggör och begränsar analysen, vilket gör att forskar-na aldrig kan möta empirin med ett helt nollställt sinne (ibid.). Detta problem för-sökte vi bemöta genom att ha en fjärde kategori, där vi samlade allt det som vi tyckte var intressant och relevant för vår forskning, men som inte svarade till nå-gon av våra tre övergripande forskningsfrågor.

I inledningsskedet av studien hade vi inte tydligt formulerat en teori eller några teoretiska begrepp som skulle styra intervjuernas utformning, utan vi hade snarast bara funderingar kring eventuella teoretiska ansatser som hade kunnat vara an-vändbara. Detta abduktiva förhållningssätt innebär att forskarna inte utformar in-tervjun eller kodar empirin utifrån en förutbestämd teori (Alvesson & Sköldberg 1994). Det innebär inte heller att intervjuer och kodning sker helt frånkopplat teo-retiska glasögon (ibid.). I litteraturen beskrivs förståelseansatser förenklat genom att ett induktivt förhållningssätt låter mönster i empirin bana vägen för analys och val av teori, emedan ett deduktivt förhållningssätt innebär att empirin tolkas uti-från en på förhand vald teori (ibid.). Ett abduktivt förhållningssätt kan förstås som ett mellanting mellan induktion och deduktion, eftersom forskaren ofta tar fram empiri utifrån generella teorier, och sedan låter empirin förfina teorin efterhand (Ahrne & Svensson 2015; Alvesson & Sköldberg 1994). I och med denna abduk-tiva teorigenerering prövade vi efter intervjuerna empirin mot flertalet teorier och begrepp som vi hade funderat kring, och beslöt oss för att landa i begreppen självreglering och diskretion. I analysen har vi sedan sökt se hur begreppen dels tillsammans kan svara på vårt syfte, dels åtskilda kan visa på motstridigheter i vad som styr socialsekreterarna till att använda hembesök. Valet av begrepp ska för-stås som ett sätt att förstå vår empiri, vilket gör att den verklighet som informan-terna förmedlar onekligen blir förenklad. Inte heller förmår två begrepp ensamt förklara varför hembesök finns som arbetssätt inom socialtjänsten. Vår förhopp-ning har snarare varit att de teoretiska begreppen tillsammans med den tidigare forskningen ska kunna ge en tänkbar förklaring till varför informanterna i studien använder hembesöket i sitt dagliga arbete.

När vi senare i denna uppsats presenterar empirin ber vi läsaren ha följande i åtanke: I citat kommer vi att markera funderingar eller tystnad med ”…”. När vi har vi tagit bort enstaka ord eller en mening som inte har någon bäring för inne-börden av citatet har vi markerat detta med ”(…)”. Vid de tillfällen vi valt att ta bort mer än en mening eller längre resonemang så markeras detta med ”(---)”. När