Risk och klimatanpassning - En kvalitativ studie i hur risk kommuniceras i Malmö

Risk och klimatanpassning

En kvalitativ studie i hur risk kommuniceras i Malmö

Risk and climate adaptation

A qualitative study in how risk is communicated in Malmö

Victor Malmberg

Kandidatexamen huvudområde Miljövetenskap 180 hp Miljövetenskap kandidatkurs MV109C 15 hp

Examinationstermin VT 2017

Sammanfattning

I den här studien analyseras de två senaste klimatrapporterna från FN:s klimatpanel IPCC med hjälp av kvalitativ textanalys. Temat och begreppet risk är föremålet för analysen, då uppsatsens teoretiska bakgrund tar upp hur riskkommunikation som ämne föddes under 60- och 70-talets ökade intresse för miljöfrågor, och risker med utsläpp från olika verksamheter uppmärksammades. Syftet med uppsatsen är att undersöka på vilka sätt riskbegreppet används av IPCC, vilket kopplas till Malmö Stads översiktsplanering. Malmös tidigare, nuvarande och kommande översiktsplaner analyseras för att identifiera i vilken utsträckning IPCC:s rön angående klimatrelaterade risker har anammats av Malmö Stad och implementeras i den fysiska planeringen för staden. I diskussionen av resultatet framgår det att risker relaterade till klimatförändringar ofta beskrivs på en högre abstraktionsnivå än omedelbara och påtagliga faror, men att det som av IPCC beskrivs som en risk innebär en mer än påtaglig chans för negativa effekter till följd av klimatförändringar. Malmö Stads översiktsplaneringar visar att de klimatrisker som är mest relevanta för staden tas på allvar och att förberedelsearbete för anpassning planeras. Nyckelord: Risk, klimatförändringar, klimatanpassning

Abstract

In this study the two latest issues of the climate reports from the UN: s panel on climate change, IPCC, is analyzed using qualitative analysis. The concept of risk is the subject of the analysis, as this study’s theoretical background deals with how risk communication as a subject of study was born during the 1960- and 70s increased interest in environmental issues, and the risks associated with pollution was highlighted. The purpose of this study is to examine in which ways the concept of risk is used by the IPCC, which is then connected to the physical planning of Malmö Stad. Malmö’s former, current and forthcoming municipal physical plans is analyzed to identify to what extent the IPCC findings regarding climate related risks has been adopted by Malmö Stad and implemented in its physical planning. Climate-related risks are often described at a higher level of abstraction than immediate hazards, but what constitutes as a risk in the eyes of the IPCC has a more than palpable chance of having negative effects because of climate change. The municipal physical planning of Malmö Stad shows that the climate risks most relevant for the city is taken into consideration, and that plans for adaptation is under way. Key words: Risk, climate change, climate adaptation

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 1

1.1. Syfte och frågeställningar ... 2

2. Metod ... 3 2.1 Kvalitativ textanalys ... 3 2.2 Val av material ... 4 2.3 Tolkning ... 4 3. Bakgrund ... 6 3.1 IPCC ... 6 3.2 Malmö ... 6 3.3 Klimatanpassning ... 7 3.4 Riskkommunikation ... 7 3.5 Policyprocessen ... 10 3.6 Försiktighetsprincipen ... 12 4. Analys ... 14

4.1 IPCC:s klimatrapporter – treatment of uncertainty ... 14

4.2 Headline Statements ... 15

4.3 IPCC Synthesis Report 2007 ... 15

4.4 IPCC Synthesis Report 2014 ... 17

4.5 Malmös Klimatanpassning ... 21

4.6 Malmös Översiktsplan 2000 ... 21

4.7 Malmös Översiktsplan 2014 ... 23

4.8 Malmö Stadsbyggnadskontor – Plan för Malmös Vatten ... 24

5. Diskussion ... 25

1

1. Inledning

FN:s klimatpanel Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) har i uppdrag att rapportera om det rådande kunskapsläget inom klimatforskning. Detta gör de genom att tre olika arbetsgrupper som ansvarar för olika forskningsområden sammanställer en rapport vardera, som sedan sammanfogas till en övergripande rapport, en Synthesis Report (SYR), som hädanefter i denna uppsats kommer att kallas Assessment Report (AR). AR4 gavs ut 2007 och ligger tillsammans med sina föregångare till grund för den kunskap som finns och de beslut som fattats i klimatrelaterade frågor världen över fram till AR5 gavs ut 2014.

Budskapet i rapporterna är tydligt: klimatförändringarna är verkliga och medför stora risker för såväl mänskliga som naturliga system och deras hälsa (IPCC, 2007 & IPCC, 2014). I en modern värld full av kommunikation och till synes motstridiga fakta är det viktigt att vara noggrann vid kommunikation om risker, då det finns en chans att målgruppen för kommunikationen inte uppfattar riskernas allvar, eller missuppfattar orsaken bakom kommunikationen. Riskkommunikation har varit ett ämne som stadigt behandlats med ett större allvar och som har genomgått olika faser beroende på det rådande paradigmet för olika tider. Idag står riskkommunikationen i en intressant position då fakta inte längre behöver innebära att något är eller uppfattas som sant, och den oerhörda mängden kunskap och insikter om framtidens risker gör det svårt att sortera ut vilka som faktiskt är värda att ge sin uppmärksamhet till, och där politiker och beslutsfattare ska representera en stor mängd intressen som i sin tur påverkas av tillgången till och tillförlitligheten av information.

I Malmö har det genomförts två översiktsplaneringar (Malmö Stad 2000 & 2014) och den tredje förbereds redan (Malmö Stadsbyggnadskontor, 2016). Översiktsplanerna ska utgöra en långsiktig fysisk planering av kommunens markanvändning, och riskbedömningar är centrala i det långsiktiga utformandet av bland annat infrastruktur. Det tas även hänsyn till långsiktiga klimatrelaterade risker. Översiktsplanerna är lämpliga att studera som en viktig länk i kedjan av riskkommunikation, där kunskapen om en risk ska färdas från upptäckaren av risken till den som är i position att åtgärda risken, i det här fallet från IPCC:s forskare till Malmö Stads stadsbyggnadskontor och till slut de beslutsfattare som ansvarar för implementeringen av beslut om klimatanpassning och översiktsplanering.

En stor del av de risker som tas upp i AR4 & AR5 kommer troligtvis inte att aktualiseras förrän om många årtionden. En höjd global havsmedelnivå är trolig vid allt varmare temperaturer, på

2

grund av värmeexpansion av vatten och smältande isar (IPCC 2007 & 2014) men är svår att projicera både i hur omfattande temperaturökningen blir, när den kommer ske och var den kommer ske. Det förväntas dessutom ske olika höjning i olika delar av världen. Projektionerna för havsnivåhöjning sträcker sig ända fram till år 2100, men en signifikant höjning kan ske tidigare än så och medelnivån kommer fortsätta stiga långt efter år 2100. Risken för havsnivåhöjning är ett bra exempel på vad som är en risk i IPCC:s tycke, det är för större delen av världen ingen omedelbar fara men det är i stort sett säkert att det kommer att ske, och att det kommer att påverka en stor del av världens naturliga system och befolkning på ett negativt sätt. Negativa effekter av havsnivåhöjning väntas bli bland annat översvämningar, högre högvattenstånd, saltvatteninfiltration i grundvatten och erosion av kustlinjer. Det är också den risken som, förutom ökade temperaturer i allmänhet, troligtvis kommer att påverka Malmö mest, och den här uppsatsen avgränsas till att undersöka och diskutera riskerna med höjd havsnivå på grund av det.

1.1. Syfte och frågeställningar

Uppsatsens syfte är att undersöka förekomsten och hanteringen av begreppet risk i IPCC:s fjärde och femte klimatrapporter. Undersökningen syftar till att undersöka om användningen av begreppet förändras från AR4 till AR5, samt belysa i vilka sammanhang begreppet används och om det finns sammanhang där liknande begrepp används istället. Vidare undersöks Malmö Stads före detta och nuvarande översiktsplaner, samt förberedande dokument inför nästa översiktsplanering, i syfte att identifiera kopplingar mellan IPCC:s riskkommunikation och Malmö Stads åtgärdsplaner för klimatanpassning. Analysen har avgränsats till att identifiera förekomsten av anpassningsåtgärder för höjd havsnivå i Malmös översiktsplaner.

De frågeställningar som använts för att uppfylla syftet är följande:

 I vilka sammanhang, och i vilken utsträckning används riskbegreppet i AR4 & AR5?  Vilka budskap är de centrala i AR4 & AR5?

 I vilken utsträckning har Malmö Stad tagit till sig informationen i AR4 & AR5 och anammat den i översiktsplaner?

3

2. Metod

En kvalitativ textanalys har genomförts på AR4 & AR5.

2.1 Kvalitativ textanalys

I genomförandet av en kvalitativ textanalys eftersöks det väsentliga innehållet i en text, eller en samling texter, genom en noggrann läsning av texternas delar, helhet och den kontext vari de ingår. Det är väsentligt att läsa aktivt, att ställa frågor till texterna och se om texter, eller en själv, kan besvara dessa frågor. Frågorna handlar ofta om hur argumentationskedjan ser ut: Vilken är författarens poäng? Vad säger författaren faktiskt? Stöds poängen av det som sägs? Vilket är egentligen argumentet och på vilka premisser vilar dessa argument? I användandet av kvalitativ textanalys antas helheten i texten vara något annat än summan av delarna, det vill säga att vissa passager i texterna anses vara viktigare än andra (Esaiasson et al., 2004).

Textanalyser börjar med en övergripande problemställning. Det är lösningen på detta övergripande forskningsproblem som skall sökas efter i den kvalitativa textanalysen. Den övergripande problemställningen bryts lämpligen ned i ett antal preciserade frågor som ställs till texterna. Svaret på dessa frågor utgör lösningen på forskningsproblemet. Frågorna utgör grunden i undersökningens analysredskap, frågorna bör betraktas som empiriska indikatorer på det generella fenomen som forskaren är intresserad av att undersöka (Esaiasson et al., 2004). I idécentrala studier såsom denna är det egentligen oviktigt vem som tar upp idéerna, de är framlyfta av ett kollektiv som förvisso finns tillgängliga för granskning individuellt eller som grupp, men de aktuella texterna är klart idécentrala.

Studien är idécentral då de analyserade rapporterna från IPCC består av granskad litteratur inom klimatområdet, och inte innehåller någon egen forskning. Idéerna som ligger till grund för IPCC:s rapporter kommer från vetenskapliga rön och objektiva fakta, därför är idéerna som presenteras i rapporterna inte ett verktyg för att främja en viss åsikt, utan bara presentation av fakta. Framläggandet av dessa fakta och hur det beskrivs i lekmannatermer kan däremot vara mer åsiktscentralt än idécentralt.

4

2.2 Val av material

Materialet har valts ut med tanke på relevansen för problemställningen. IPCC är i egenskap av FN-organ auktoritärt och teoretiskt sett objektivt, även om det inte går att känna till medverkande individers fördomar eller partiskhet i olika frågor. Mängden deltagande forskare bör dock ge ett resultat som representerar genomsnittet för vad den aktuella uppfattningen om kunskap inom ämnet är.

Enligt Plan- och Bygglagens kapitel 3, paragraf 1 (SFS: 2010:900) ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ge inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön, med syftet att bidra till en god miljö och hållbar utveckling. En översiktsplan är inte bindande utan har enbart en vägledande funktion, den tar heller inte hänsyn till enskilda intressen. Enskilda intressen tas hänsyn till i detaljplanering, som utgår från översiktsplaneringen (Boverket, 2016). Översiktsplanen ska hållas aktuell, minst vart fjärde år tar kommunen ställning till om översiktsplanen måste göras om eller inte. Ett alternativ till att göra en ny plan är att göra tillägg på de delar av översiktsplanen där planeringsbehovet är som störst.

De två studerade rapporterna är utformade enligt IPCC:s modell för klimatrapporter. Tre arbetsgrupper har skrivit rapporter som sedan sammanfogas till det som kallas Synthesis Report, eller Assessment Report. Arbetsgrupp I arbetar med The Physical Science Basis, arbetsgrupp II med Impacts, Adaptation and Vulnerability och arbetsgrupp III med Mitigation of Climate

Change. De båda rapporterna har sammanfattningar för beslutsfattare, Summary For Policymakers (SPM), som presenterar resultaten på ett koncist och komprimerat sätt som ska

vara lätt tillgängligt för beslutsfattare, journalister och allmänheten (IPCC, 2007 & 2014).

2.3 Tolkning

Vid tolkningsarbetet av de aktuella texterna ämnas följande faktorer som Esaiasson et al (2004, s. 245-246) föreslår följas; frågans karaktär, tankens klarhet, valet av tolkningsperspektiv och avståndet mellan texten och forskaren. Frågans karaktär syftar till huruvida textens budskap är latent eller manifest. Tankens klarhet är en diskussionspunkt som behandlar textförfattarnas intresse av att uttrycka sig otvetydigt. Valet av tolkningsperspektiv är högst relevant i sammanhanget, och svarar på minst en av följande frågor: vad betyder texten för mig som forskare? Vad betyder texten för avsändaren? Vad betyder texten för en annan, mer eller mindre

5

specificerad grupp av mottagare? Avståndet mellan texten och forskaren behandlar frågan om hur bekant forskaren är vid den miljö där texten producerats, med forskaren menar jag i det här fallet mig själv. Eftersom texterna i det här fallet är samtida och det kulturella avståndet är litet dras slutsatsen att forskarens förståelse för texten är relativt stor, med reservation för att det saknas expertis tillräcklig för att följa vissa tekniska och tematiska resonemang inom forskningsområden jag inte är bekant med.

Tolkningar av texterna redovisas i form av sammanfattande referat, citat av nyckelpassager och argumenterande slutsatser.

6

3. Bakgrund

3.1 IPCC

IPCC är ett FN-organ som startades 1998 av FN:s miljöprogram UNEP och den meteorologiska världsorganisationen WMO (IPCC, 2013). Syftet är att regelbundet utvärdera den vetenskapliga kunskapsgrunden om klimatförändringarna, dess effekter, risker och vilka alternativ för minskning av utsläpp och anpassning som finns. IPCC arbetar genom att utvärdera publikationer, och utför inte någon egen forskning.

3.2 Malmö

Malmö blev Sveriges första Fairtrade City 2006 (Fairtrade, 2017). 2009 antog kommunfullmäktige i Malmö ett miljöprogram som sträcker sig till år 2020, där ambitionen är att bli en ledande miljöstad genom att arbeta med ett antal övergripande mål: att bli Sveriges klimatsmartaste stad, arbeta med hållbar stadsutveckling, bruka naturtillgångar på ett hållbart sätt samt att underlätta för att agera hållbart gällande bland annat resor, transport och avfallshantering (Miljöförvaltningen Malmö, 2009). Stadens engagemang i att vara en hållbar miljöstad visar sig också i den rådande översiktsplanen, där kommunstyrelsens ordförande Katrin Stjernfeldt-Jammeh i förordet skriver att miljömässig hållbarhet är ett självklart mål för Malmö Stad, och att en mer resurseffektiv stad med mindre miljöbelastning ger förutsättningar för en levande och trygg stadsmiljö (Malmö Stad, 2014, s. 5).

De huvudsakliga konsekvenserna av klimatförändringarna som är att vänta i Malmö är:  Ökad nederbörd med risk för översvämning

 Höjd havsnivå  Varmare klimat (Miljöförvaltningen, 2012).

Konsekvenser från höjd havsnivå, som den här uppsatsen är avgränsad till, är bland annat saltvattenintrång i grundvattnet, översvämning och erosion av kustlinjen. Vid översvämning riskerar också stadens bebyggelse och infrastruktur att skadas, varför anpassningsåtgärder kommer behövas.

7

3.3 Klimatanpassning

Med klimatanpassning menas åtgärder som vidtas för att begränsa eller förhindra att negativa effekter till följd av klimatförändringar påverkar samhället. Ett exempel på åtgärder för klimatanpassning är att skydda städer mot översvämning till följd av höjd havsnivå och högre tillfälliga vattenståndshöjningar (Klimatanpassningsportalen, 2017).

I AR4 menar IPCC att det finns ett stort antal lösningar för klimatanpassning tillgängliga, men att större åtaganden och insatser krävs för att minska sårbarheten för klimatförändringar. Åtgärder för klimatanpassning sker på en sådan nivå som gör det nödvändigt för stater eller kommuner eller motsvarande att vidta dessa åtgärder. Det finns ett stort antal tillgängliga och genomförbara åtgärder, men det är svårt att förutse vilka kostnader olika åtgärder innebär på olika platser. Det finns en stark tilltro till att anpassningslösningar kan vara kostnads-nyttoeffektiva, men på grund av mängden intressenter som behöver samarbeta för att åtgärder ska genomföras riskerar många delar av världen, även delar med hög anpassningskapacitet, att förbli sårbara för klimatförändringar. Risken är särskilt hög i delar av världen som är både ekonomiskt utsatta och väntas drabbas hårt av klimatförändringarna (IPCC, 2007, s. 19).

3.4 Riskkommunikation

Det är många lager av kommunikation som ska skäras igenom innan kunskapen om en situation når ett genomförande till svar på den situationen. I den här uppsatsen antar jag att kunskapen om en risk föds hos forskare som uppmärksammar situationen och att kunskapen anammas av andra forskare, kunskapen granskas kritiskt enligt den vetenskapliga metoden och när den är tillräckligt väldokumenterad presenteras den i det här fallet i IPCC:s klimatrapport där riskens orsak och framtida konsekvenser beskrivs med övertygande vetenskaplig auktoritet och osäkerhetsbedömning. För att en klimatrisk ska åtgärdas krävs beslut från de som bestämmer i det samhälle och över de människor som utsätts för risken. Här följer en redogörelse för vad som kännetecknar riskkommunikation, hur det har använts och på vilka sätt riskkommunikation kan påverka beslutsfattare.

Vad är risk? Enligt nationalencyklopedin (NE) betyder ordet ”i allmän betydelse möjlighet att något oönskat ska inträffa”. Även IPCC och Malmö Stad har definierat begreppet. IPCC säger att risk är potentialen för konsekvenser när något av värde står på spel och resultatet är ovisst (IPCC, 2014). Malmö Stad skrev på liknande vis i översiktsplanen från 2000 att gemensamt för alla risker är att det handlar om dels sannolikheten för, dels konsekvenserna av en händelse som

8

är ogynnsam. Ordet ’fara’ är nära förknippat men används jämförelsevis sällan i sammanhang där miljöproblem och dess effekter diskuteras. Fara betyder enligt NE ”hot om mycket skadlig utveckling, ofta livshotande”.

Under 1960- och 70-talet ökade allmänhetens intresse för policyfrågor och regleringar. Experter och vetenskapsmän lämnades att fatta beslut och göra riskbedömningar på egen hand utifrån deras expertis och därmed auktoritet, men i och med det ökade intresset ville folk istället ha insyn och möjlighet att påverka (Sandman & Covello, 2001, s. 1). Detta väckte en större riskdebatt med allt större krav på kommunikation från beslutsfattare och experter. Det antogs att allmänheten generellt skulle intressera sig för de risker som beskrevs som störst och att de skulle tänka och agera rationellt i så viktiga frågor. Så blev inte fallet, och antagandet att det fanns en slags universell rationalitet ställdes på sin spets.

Anledningen till motsägelserna mellan allmän riskuppfattning och faktiska riskkalkyler beror enligt Sandman & Covello (2001, s. 4) på att den allmänna riskuppfattningen ofta handlar om upprördhet snarare än fara. I deras mening uttrycker begreppet fara i första hand en oro över dödlighet, medan begreppet upprördhet uttrycker oro över ytterligare faktorer:

 Begränsad förståelse för teknologi,  i vilken grad risken är frivillig,  allmänhetens intryck av faror,

 överdriven argumentation för säkerhet,  rättvisa.

Det faktum att allmänhetens uppfattning om risk tycktes skilja sig från experternas intresserade många. Fältet för forskning av och förståelse för riskkommunikation föddes i och med detta. Studier har visat att den mest effektiva riskkommunikationen genomförs genom att starta med det människor redan vet, fortsätter med att upptäcka vad de behöver veta, och sedan skräddarsy meddelandet så att det förser dem med den kunskap som hjälper dem att göra en mer utbildad utvärdering av risker”. Riskkommunikation bör involvera dialog mellan alla involverade parter – politiker, beslutsfattare, allmänheten, experter, och andra intressenter (Wright & Boorse, 2010, s. 446).

Allmänheten förväntades agera rationellt när den började intressera sig för riskfrågor, och den förväntade rationaliteten var mer subjektiv än objektiv. Här skedde ett paradigmskifte, där den tidiga riskdebatten dominerades av ett teknisk-ekonomiskt riskbegrepp som definierade och

9

kvantifierade risk med hjälp av dödstal, sannolikhetsberäkningar och konsekvensanalyser. Med hjälp av dessa verktyg ansåg man sig kunna beräkna acceptabel risk.

I detta paradigm användes acceptabel risk som en måttstock för att väga samhällsfördelar, men när allmänhetens mer subjektiva och personliga riskförståelse började ta över som paradigm byttes acceptabel risk ut mot upplevd risk.

Den upplevda risken kännetecknas av ett antal faktorer som påverkar individens upplevelse av risk, och gör att en person till exempel känner sig mindre hotad av farorna med tobaksrökning eller att köra bil, två högst dödliga och vardagliga, allmänt accepterade risker, än i vissa fall obskyra risker med små vetenskapliga belägg eller mindre relevans i verklighet än i uppfattning. Vad uppfattas då som risk av befolkningen? Här är det relevant att belysa skillnaden mellan fara och risk i sammanhanget. Enligt Thomas Breck (2002, s. 40) finns det ett antal subjektiva riskfaktorer som avgör huruvida en fara upplevs som en risk. Faktorerna är:

 Kännedom och förtrogenhet,  inflytande och kontroll,  nytta och rättvisa,  verkan och konsekvens.

Den upplevda risken är generellt mindre om faktorerna är välkända, frivilliga, till personlig fördel och/eller fördröjda. Motsatserna gäller vid en större upplevd risk som präglas av att faktorerna är okända, ofrivilliga, inte till personlig fördel och omedelbar.

Brian Wynne (Breck, 2002, s. 57) menar att allmänhetens lekmän också kan vara bärare av objektivt sann kunskap och därför bör ges samma status som experter, som i sin tur också kan göra subjektivistiska värderingar, men att den dominerande rationaliteten kommer från risketablissemanget, som kan påtvinga allmänheten sin syn på frågor om risk, till skillnad från allmänheten (Hannigan, 2006, s. 118). Vanliga människor kan inte alltid lita på den riskkommunikation som praktiseras av samhälleliga instanser och kontrollmekanismer som styr och kontrollerar teknologi och vetenskap. Inte för att de medvetet manipulerar med fakta, utan för att deras kunskap och perspektiv alltid begränsas av administrativa procedurer och regler och är underordnade den vetenskapliga osäkerhet som har blivit ett grundvillkor i det moderna samhället.

10

3.5 Policyprocessen

För att information och kunskap om klimatförändringar och de risker de för med sig krävs att beslutsfattare agerar på den informationen de får. Det finns en mängd faktorer som påverkar politiska beslut och åtaganden, inte bara tillgången till information. Som folkvalda representanter i ett demokratiskt system bör allmänheten vara en viktig influens i skapandet av den politiska agendan. Allmänhetens riskuppfattning är dock starkt påverkad av media, som är bättre på att rapportera upprördhet än faktisk fara (Wright & Boorse, 2010). Allmänhetens oro är också, snarare än mer rationella metoder som kostnad-nyttoanalys eller risk-nyttoanalys av information, det som oftast är drivande i policybeslut.

Det leder till att vissa allvarliga risker kan få mindre uppmärksamhet än de tarvar. Miljörisker i synnerhet är vanligtvis uppfattade som mindre viktiga än vad de är i realiteten på grund av att allmänheten generellt sett är upptagen med att fokusera på andra mer omedelbara risker. Den här skillnaden påvisar ett behov av riskkommunikation, som inte bör lämnas enbart till media. Framgångsrik riskkommunikation bör involvera alla involverade parter – beslutsfattare, media, experter, allmänheten och andra intressenter. Allmänhetens intryck och varierande intresse bör dock inte förbises, det är beslutsfattares uppgift att ta in intryck från allmänheten, försöka förstå dess ståndpunkt och ge svar på de frågor som ställs (Wright & Boorse, 2010. s. 446).

I ett demokratiskt system finns alltid risken att allmänhetens intresse pekas i en viss riktning som kanske inte är stämmer överens med vetenskapens riskanalyser, men det är ett sätt att täcka intressen som den rationella vetenskapen kan ha förbisett, och dömt som mindre viktigt i sammanhanget. En nödvändig balans krävs, där beslutsfattare står i mitten och behöver ta alla intressenter på allvar samtidigt som de har en djupgående förståelse för vilka grunder de olika intressenterna står på.

För att förstå hur allmänhetens intresse, med hjälp av media, fastnar för en fråga och för upp den på den politiska agendan skapade Downs (1972, s.39) en modell han kallade the issue

attention cycle (IAC). Downs påstår att allmänhetens uppfattning om kriser i hemmiljön inte

reflekterar förändringar i det faktiska miljötillståndet utan reflekterar en cykel av förhöjt allmänt intresse som sedermera byts ut till uttråkning. IAC består av fem steg, där varaktigheten av de olika stegen varierar beroende på vilken fråga det handlar om, men sker enligt Downs nästan alltid i följande ordning:

11

1. Pre-problem stage. I detta skede finns vetskap om ett problem, vissa intressenter och experter är oroade, men allmänhetens intresse är försumbart.

2. Alarmed discovery and euphoric enthusiasm. En dramatisk händelse eller upptäckt påkallar allmänhetens uppmärksamhet. Allmänheten kräver att myndigheterna agerar, vilket de generellt lovar att göra. Den euforiska entusiasmen förekommer i vetskapen om att samhället som har möjlighet att påverka situationen på ett positivt sätt.

3. Counting the cost of progress. Både politiker och allmänheten blir medvetna om de kostnader som tillkommer lösningen av det aktuella problemet. Både ekonomiska kostnader och kostnader i form av personliga uppoffringar.

4. Gradual decline of intense public interest. Allmänheten börjar tänka om i frågan, deras uppmärksamhet börjar riktas mot nya frågor.

5. Post-problem. Allmänhetens intresse dalar ytterligare, men de institutioner, agendor och ansträngningar som lyfts fram för att lösa problemet finns kvar och fortsätter vara verksamma.

Ett problem måste vara stort och spännande för att fånga allmänhetens intresse, mycket på grund av att många konsumerar nyheter som en form av underhållning (Downs, 1972 s.42). I samtiden när modellen skapades ansåg Downs att allmänhetens (den amerikanska) intresse för miljöfrågor var någonstans i mitten av modellens skala. När han talar om miljöfrågor och allmänhetens intresse för dem menar han i första hand förorenande utsläpp. Han ansåg att denna fråga hade potential att vara seglivad och förbli i cykelns tredje och fjärde skede under en ovanligt lång tid, med tanke på utsläppens synlighet och det faktum att de påverkade en så pass stor mängd människor, det handlade inte längre om en utsatt minoritet på en fixerad geografisk plats.

Modellens kanske viktigaste poäng är den sista. Om en fråga skapat tillräckligt med uppståndelse för att orsaka skapelsen av lagstiftning, myndigheter, organisationer och metoder för att hantera frågan. På så sätt kan intressenter fortsätta ha inflytande över hur frågan hanteras även långt efter den försvunnit från strålkastarljuset.

En annan modell som på ett mer omfattande sätt beskriver policy-processen är Sabatiers (1988)

advocacy coalition framework (ACF). Här menar Sabatier att ändringar i policy förstås bäst

genom att fokusera på faktorer som uppmuntrar skiften i åsiktssystem. ACF fokuserar på intressentgrupper som är en samling av aktörer från olika delar av samhället som är aktivt berörda av en policyfråga och som regelbundet försöker påverka den allmänna policyn angående den frågan. I dessa intressentgrupper kan det formas flertalet advocacy coalitions,

12

befrämjandekoalitioner. De består av individer som har samma tro på hur policymål bäst uppnås. Åsiktssystemen hos dessa koalitioner är organiserade i en tre-stegshierarki (Carter, 2007, s.194):

1. Deep Core Beliefs. Består av de breda filosofiska värden som gäller alla intressentgrupper.

2. Policy Core Beliefs. De fundamentala värden och strategier som återfinns hos specifika intressegrupper. Vilka frågor som är viktiga för gruppen och de policyinstrument som är bäst lämpade att hantera dessa.

3. Secondary Aspects. Smalare åsikter om specifika aspekter av problem och implementering av policy.

En intressentgrupp domineras generellt av en dominant koalition, samtidigt som flera mindre koalitioner försöker influera policyprocessen bäst de kan. Sabatier (1988) menar att ändringar i policy oftast sker i den tredje och sista biten av åsiktshierarkin, till följd av att koalitioner tar in ny information och reflekterar över de bästa metoderna att åstadkomma de förändringar de strävar efter. På grund av detta är de flesta förändringar som sker i policy mindre, men bygger vidare på varandra. Enligt Carter (2007, s. 195) är ACF relevant för att utvärdera frågor som är tekniskt komplexa och står i öppen politisk konflikt. Inom EU till exempel, fattas en stor del av miljöpolitiska beslut i ett forum som ger intressentgrupper större tillgång till beslutsfattare än de normalt skulle ha på nationell nivå.

Att åstadkomma förändringar inom miljöpolicy tycks vara lättare där det finns ett öppet forum för intressentgrupper och allmänhet att påverka beslutsfattare, men de förändringar som går igenom är inte nödvändigtvis positiva för miljön då industrilobbyister ofta har större inflytande i sådana situationer, och kan påverka beslut i deras intresse snarare än i miljögrupper eller ens den breda allmänhetens intressen. Det vanligaste är dock fortfarande förändringar av secondary

aspects.

3.6 Försiktighetsprincipen

En aspekt beslutsfattare bör ta hänsyn till i frågor om risk och otydliga framtidsscenarier är den så kallade försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen finns som hjälpmedel för beslutsfattare, den är väl förskansad i europeisk lagstiftning och definierades av United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Unesco, 2005, s. 14, box 2):

13

När mänskliga aktiviteter kan leda till moraliskt oacceptabel skada som är vetenskapligt trolig men inte säker ska åtgärder tas för att undvika eller minimera den skadan. Med moraliskt

oacceptabel skada menas skada mot människor eller miljö som är:

 Ett hot mot mänskligt liv eller hälsa, eller  Allvarlig och i praktiken irreversibel, eller

 Orättfärdig mot nuvarande eller framtida generationer, eller

 Förelagd utan tillräcklig omtanke om mänskliga rättigheter för de som påverkas. Omdömet om sannolikhet bör grundas i vetenskaplig analys. Analysen bör vara pågående så att de metoder som valts kan vara föremål för granskning. Åtgärder är interventioner som genomförs innan skadan sker som söker undvika eller minimera skadan (Unesco, 2005). Åtgärder bör väljas som är proportionella till allvarligheten av den potentiella skadan, med hänsyn till positiva och negativa konsekvenser, samt med en utvärdering av moraliska implikationer vid både genomförd åtgärd och ej genomförd åtgärd. Beslut om åtgärd bör vara resultatet av en deltagande process.

Försiktighetsprincipen är ett sätt att stödja beslutsfattare i att agera utifrån vetenskapliga fakta som fortfarande går att bestrida, men är mer ett praktiskt verktyg än ett teoretiskt. Det är relevant att nämna dock eftersom det på ett direkt sätt gör konstruktivistiska argument om riskers vara eller icke vara irrelevanta; finns det vetenskapliga belägg för framtida risk bör åtgärder vidtas, oavsett hur synen på den risken har uppstått.

14

4. Analys

I detta kapitel presenteras och diskuteras de texter som analyserats i syfte att svara på uppsatsens frågeställningar.

4.1 IPCC:s klimatrapporter – treatment of uncertainty

Både AR 4 och AR5 använder sig at de olika arbetsgruppernas metoder för att hantera osäkerhet. I AR4 finns en omfattande förklaring av de olika metoderna, men den finns inte i SPM utan är en del av inledningen till den huvudsakliga rapporten (IPCC, 2007, s.27). Det finns därför risk att många läsare av SPM ser hur de olika begreppen för osäkerhetshantering används i olika sammanhang men vet inte vad de innebär. Då målgruppen för SPM är både beslutsfattare, journalister och allmänheten, med målet att människor med olika kunskapsbas ska kunna läsa och förstå innebörden av rapporten, är det olyckligt att frågan om osäkerhet inte förs fram på ett tydligare sätt.

I AR5 används samma metod, men här har författarna lagt in en paragraf i introduktion till SPM som förklarar att det är samma metod som de olika arbetsgrupperna använder i sina separata rapporter. Även här finns en mer detaljerad beskrivning i inledningen till den huvudsakliga rapporten (IPCC, 2014, s.37).

Tre olika metoder för att beskriva osäkerhet används beroende på vilken typ av osäkerhet som adresseras, och på författarens bedömning av hur omfattande den rådande vetenskapliga förståelsen för ämnet är. Vid kvalitativa bedömningar ämnas mängden och kvaliteten på bevis angående osäkerheten i fråga bedömas, tillsammans med en nivå av överensstämmande i rådande forskning och litteratur i frågan. Denna metod används av arbetsgrupp III genom bland annat följande termer: high agreement, much evidence; high agreement, medium evidence;

medium agreement, medium evidence (IPCC, 2007).

Vid kvantitativa osäkerhetsbedömningar används expertbedömningar av korrektheten i underliggande data, modeller eller analyser, sedan används följande termer för att redovisa nivån av säkerhet/osäkerhet i frågan: very high confidence betyder att säkerheten är minst 9 på en skala av 10; high confidence betyder ungefär 8 av 10; medium confidence betyder ungefär 5 av 10; low confidence betyder ungefär 2 av 10 medan very low confidence är lika med mindre än 1 av 10. Denna metod används i första hand av arbetsgrupp II i kombination med sannolikhetsbedömning (IPCC, 2007).

15

Sannolikhetsbedömning har även använts av arbetsgrupp I. Den typen av bedömning används vid utvärdering av vissa resultat där expertbedömningar och statistisk analys av data eller modell utförs. Följande sannolikhetsintervall används: virtually certain >99%; extremely likely

>95%; very likely >90%; likely >66%; more likely than not >50%; about as likely as not 33 – 66%; unlikely <33%; very unlikely <10%; extremely unlikely <5%; exceptionally unlikely <1% (IPCC, 2007).

4.2 Headline Statements

Varje stycke i båda rapporterna har minst ett headline statement, en slags sammanfattande redogörelse som beskriver innehållet i stycket på ett okomplicerat och koncist sätt för att göra innehållet i rapporten tillgängligt för läsare med olika kunskapsbaser. Tanken är att de här redogörelserna tillsammans ska fungera som en sammanfattning av hela SPM. De förekommer i färgade rutor som i exemplet i bild 1 nedan för att fånga läsarens öga.

Bild 1. Exempel på headline statement i SPM (IPCC, 2014, s. 2).

4.3 IPCC Synthesis Report 2007

Riskbegreppet är vanligt förekommande i beskrivningar av vilken inverkan klimatförändringar kan ha på människors omedelbara hälsa – skador, sjukdomar, svält och naturkatastrofer. Det används ofta i konnotation med increased, och beskriver alltså en existerande risk som är relativt bekant för läsaren och görs mer pressande genom användandet av begreppet ökad risk som spelar på mottagarens bekantskap med risken i dess nuvarande form och omfattning. I en tabell med exempel över olika sätt klimatförändringarna förväntas påverka olika regioner tas riskbegreppet upp i samband med risker för tätbefolkade områden, mänskliga aktiviteter som jordbruk och stadsutveckling längs kuster (IPCC, 2007, s.11); i dessa fall kommer risken från förändrade vattenflöden i form av ökad översvämningsrisk från hav på grund av höjd havsnivå och från fler, alternativt förändrade stormtillfällen. Även tunga regnfall väntas bidra till översvämmade floder. Värmeböljor och skogs- och gräsbränder utgör enligt tabellen en risk

16

för människors hälsa och säkerhet i vissa landskap. Enbart i exemplet Latinamerika förekommer riskbegreppet i en mening utan direkt koppling till människors omedelbara välfärd, då risken för en betydande utarmning av den biologiska mångfalden tas upp som en punkt. I nästa mening förklaras dock även risken med att produktiviteten hos ett antal grödor väntas minska, med risk för hungersnöd som följd. De två riskerna kan mycket väl vara kopplade till varandra, men det framgår inte med någon önskvärd tydlighet i den här tabellen.

I kapitel 3, Projected Climate Change and its Impacts, redovisas en mängd data i form av punktlistor. Här redovisas troliga scenarier som alla medför en betydande risk för mänsklig hälsa och aktivitet, men ordet risk förekommer sällan. Istället används beskrivande uttryck som påverkan.

Because understanding of some important effects driving sea level rise is too limited, this report does not assess the likelihood, nor

provide a best estimate or an upper bound for sea level rise

(IPCC, 2007, s.9).

Problemet med havsnivåhöjning beskrivs som ett hot snarare än en risk. Höjning av havsnivån är oundviklig vid ett varmare klimat. Värme-expansion av havsvattnet skulle fortsätta hundratals år även efter det att nivåerna av växthusgaser i atmosfären stabiliserats. Detta leder rapportförfattarna att tro att höjningen kommer att bli långt större efter år 2100, som är det året där projiceringarna slutar.

Climate change is likely to lead to some irreversible impacts. There is medium confidence that approximately 20 to 30% of species assessed so far are likely to be at increased risk of extinction if increases in global average warming exceed 1.5 to

2.5°C (relative to 1980-1999) (IPCC, 2007, s30).

I det här stycket används ett antal ord (likely; medium confidence; approximately; likely to be;

if) som tycks försvaga det centrala påståendet i stycket: att klimatförändringarna troligtvis

kommer att ha en bestående inverkan. Det står klart att klimatförändringarna kommer ha en inverkan, och osäkerheten gäller huruvida förändringarna som kommer ske blir bestående eller om det finns en möjlighet att upphäva negativa konsekvenser. I en SPM där den gemene läsaren inte kan förväntas ha undersökt vad begreppen likely och medium confidence betyder i det rådande sammanhanget på grund av bristen på genomgång av osäkerhetshanteringen framstår

17

det som högst osäkert om risken för artutrotning är en fråga om det kommer att ske någon utrotning överhuvudtaget, eller med hur stor säkerhet utrotningens omfattning kan bedömas bli. Kapitel 4, Adaptation and mitigation options, hanterar frågan om klimatanpassning. Här används uttryck som opportunities och potential. I detta kapitel tycks kommunikationen vara avsedd för beslutsfattare i än större grad än tidigare kapitel. Här kommuniceras också i vilken omfattning åtgärder faktiskt bör vidtas för att både minska utsläpp som bidrar till klimatförändringar och vilka fysiska åtgärder som är lämpliga för att skydda mot till exempel höjd havsnivå.

Riskerna som beskrivs är inte begränsade till ekosystem och människors hälsa. År 2050 beräknas den globala makroekonomiska kostnaden för att åstadkomma en stabilisering av CO2 -ekvivalenter mellan 710 och 445 ppm vara mellan 1% ökning och 5.5% minskning av globalt BNP.

I slutet av SPM trycker författarna på punkten att det kommer att kosta stora mängder pengar att både minska utsläpp och klimatanpassa samhällen.

4.4 IPCC Synthesis Report 2014

Här används riskbegreppet i samband med osäkerhetsmåttet medium confidence som används vid kvantitativa bedömningar. Medium confidence motsvarar en osäkerhet på ca 50%, vilket kan stämma överens med riskbegreppets status som möjligt hot snarare än omedelbar fara. På sidan 8 används riskbegreppet i kapitlets headline statement;” Limiting climate change

would require substantial and sustained reductions in greenhouse gas emissions which, together with adaptation, can limit climate change risks”. Här används begreppet för att

beskriva de risker som klimatförändringarna medför, och möjligheten att begränsa dessa risker. Några sidor senare används riskbegreppet på ett starkare sätt då de i en sammanfattande redogörelse för stycket future risks and impacts caused by a changing climate (IPCC 2014, s.13) säger att klimatförändringarna kommer att förstärka befintliga risker och skapa nya risker för naturliga och mänskliga system. Riskerna är ojämnt fördelade och är generellt större för missgynnade människor och samhällen som kanske inte har möjlighet att genomföra åtgärder för klimatanpassning. Skillnaden mellan detta och stycket innan är att det första behandlar frågan om att begränsa klimatförändringarna jämte frågan om vilka risker klimatförändringarna medför. Möjligheten att begränsa klimatförändringarna beror på en mängd faktorer och kräver

18

att nationer och beslutsfattare samarbetar om utsläppsminskningar, vilket är klart mycket svårare att förutse än det faktum att klimatförändringar kommer att medföra stora och ökade risker.

Kapitel 2 stycke 3 heter Future risks and impacts causes by a changing climate (IPCC, 2014, s. 13). Här presenteras alla risker som befaras både förstärkas och orsakas av klimatförändringarna. Riskerna beskrivs som ett resultat av interaktion mellan klimatrelaterade faror och förmågan hos mänskliga och naturliga system att anpassa sig. Vilken nivå av klimatförändringar som krävs för att trigga omfattande riskscenarion är oklar säger författarna, men att risken ökar ju högre temperaturen blir.

Nedan följer en samling paragrafer och meningar från stycket future risks and impacts caused

by a changing climate (IPCC 2014, s.13-16) där uttrycket uttrycket risk förekommer:

 Uppvärmning av och andra förändringar i klimatsystemet, tillsammans med havsförsurning, ökar risken för allvarlig, bestående och i vissa fall bestående skadlig påverkan.

 Vissa risker är särskilt relevanta för specifika regioner, medan andra är globala.  De allmänna riskerna med klimatförändringarna kan minskas vid en begränsning av

mängden av och takten av klimatförändringar.

 Den exakta nivån av klimatförändringar som krävs för att orsaka plötsliga och bestående förändringar förblir osäker, men risker som uppstår i samband med överträdande av sådana trösklar ökar med ökad temperatur (medium confidence).

 För riskbedömning är det viktigt att utvärdera alla möjliga effekter, även sådana som har låg sannolikhet och stora konsekvenser.

 Ett stort antal arter utsätts för en ökad risk för utrotning på grund av klimatförändringar under och efter 2000-talet, särskilt som klimatförändringar samverkar med andra belastningar (high confidence).

 Marina organismer kommer att utsättas för progressivt lägre syrehalter och omfattande försurning (high confidence), medan samhörande risker förstärks av stigande vattentemperaturer i haven (medium confidence).

 Globala temperaturökningar om 4°C eller mer över det sena 1900-talets nivåer kombinerat med ökad efterfrågan på livsmedel skapar stora risker för den globala livsmedelssäkerheten (high confidence).

19

 I urbana områden väntas klimatförändringarna öka risken för människor, tillgångar, ekonomier och ekosystem. Riskerna väntas komma från höga temperaturer, stormar och extrem nederbörd, inlands- och kustöversvämningar, jordskred, luftföroreningar, torka, vattenbrist, havsnivåhöjning och plötsliga stormtillfällen (very high confidence). Dessa risker är ökade för de som saknar grundläggande infrastruktur och tjänster eller bor i utsatta områden.

 Internationella dimensioner, som handel och relationer mellan stater är också viktiga för att förstå riskerna som klimatförändringarna innebär på regional skala.

 Klimatförändringarna kan indirekt öka risken för våldsamma konflikter genom att öka väldokumenterade faktorer till dessa konflikter, som fattigdom och ekonomiska chocker (medium confidence).

Riskbegreppet används här till största del för att beskriva risker som hotar stora sammanhang, till exempel marina organismer som ju är en oerhört stor grupp. Vid beskrivningar av risker i mer specifika sammanhang används ofta ord som påverkan och effekt istället för eller tillsammans med ordet risk.

Utan ytterligare ansträngningar att minska utsläppen utöver de som redan finns idag, och även med anpassningsåtgärder, kommer uppvärmningen mot slutet av 2000-talet leda till väldigt stor risk för allvarliga, utbredda och beständiga effekter globalt (high confidence). Utsläppsminskningar innebär både sidovinster, som minskad växthuseffekt och bättre luftkvalitet, och risker på grund av negativa sidoeffekter, men dessa risker innebär inte samma möjlighet av allvarliga, utbredda och beständiga effekter som risker från klimatförändringar, vilket ökar nyttan med kortsiktiga minskningsåtgärder. Risken som beskrivs är här inte enbart risken från klimatförändringar, utan också risker som kan uppstå i samband med utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder tas upp här, om än i liten skala.

Ytterligare en gång poängteras i rapporten vikten av att öka ansträngningarna för att minska utsläppen. Utan ytterligare försök att minska utsläppen av växthusgaser utöver de ansträngningar som redan görs idag, trots anpassning, kommer global uppvärmning till slutet av 2000-talet leda till hög/väldigt hög risk för allvarliga, utbredda och bestående effekter globalt (high confidence).

I kapitlet som hanterar frågan om klimatanpassning används riskbegreppet på ett mindre dramatiskt vis, det handlar det mer om att begränsa framtida risker. Följande paragrafer kommer från kapitel 4 – Adaptation and mitigation (IPCC 2014, s.26):

20

 Anpassning kan reducera riskerna med klimatförändringarnas effekter, men effektiviteten är begränsad, särskilt vid större uppvärmning och fler förändringar i klimatet.

 En integrering av klimatanpassning i planering och beslutsfattande kan främja synergier mellan utveckling och katastrofriskreducering.

 Lokala regeringar och myndigheter tillsammans med den privata sektorn anses alltmer vara kritiska (viktiga) för att främja anpassning med tanke på dess roller i att öka anpassningsnivån i samhällen, hushåll och civilsamhället och i att hantera riskinformation och finansiering (medium evidence, high agreement).

 Anpassningsplanering och implementering på alla styrningsnivåer är betingade av sociala värden, mål och riskperceptioner (high confidence).

 Vanliga hinder för implementering av anpassningsåtgärder är: begränsade finansiella och humanitära resurser; begränsad integration eller koordination av styrning; osäkerhet angående projicerade effekter; olika riskuppfattning; motstridiga värden; frånvaro av nyckelpersoner som främjar anpassning; samt begränsade verktyg för att kontrollera anpassningsåtgärders effektivitet.

I frågan om hur världen faktiskt ska hantera riskerna som klimatförändringarna medför ställs alltså stora krav på beslutsfattare. Vidare kommenteras metoden Solar Radiation Management (SRM) som ska reducera andelen absorberad solenergi i klimatsystemet, men detta förkastas av författarna som riskabelt och otestat (IPCC, 2014, s. 25).

För många regioner och sektorer är en förhöjd förmåga att minska utsläpp och införa klimatanpassningsåtgärder en fundamental del av möjligheten att hantera klimatrelaterade risker (high confidence). Förbättring av institutioner likväl som samarbete och koordination av styrning kan hjälpa till att övervinna regionala hinder associerade med utsläppsminskning, anpassning och en minskad risk för katastrofer (very high confidence).

SPM AR5 inleds med ett tydligt budskap: klimatförändringarna är verkliga och pågående, och är orsakade av mänsklig aktivitet. I de första sidorna finns ett antal tabeller och grafer som från de senaste 150 åren visar temperaturökning, havsnivåförändringar, växthusgaskoncentration och antropogena koldioxidutsläpp globalt. Kapitel 2 inleds med att uttrycka att fortsatta utsläpp av växthusgaser kommer leda till ytterligare uppvärmning och att begränsa klimatförändringarna skulle kräva omfattande åtgärder som kan begränsa riskerna med klimatförändringarna.

21

Kapitlet fortsätter med att presentera de olika scenarier för uppvärmning och utsläpp som kallas Representative Concentration Pathways (RCP) som tydligt visar att en fortsatt och troligtvis ökad uppvärmning till följd av än högre utsläpp av växthusgaser är att vänta. Ordet risk används inte än trots beskrivningar om hur ökade temperaturer under de olika scenarierna kommer att påverka förekomsten av torka, värmeböljor och särskilt snabb uppvärmning av Arktis. Istället används de osäkerhetsbedömningar som beskriver tillförlitligheten i resultaten: high

agreement, very high confidence samt very likely.

4.5 Malmös Klimatanpassning

Medelhavsnivån förväntades i AR4 höjas mellan 18 – 59 cm till år 2100, där den övre nivån inte representerar den övre gränsen, utan är en konservativ bedömning som tar viss hänsyn till avsmältning från Grönland, men svårigheter i att projicera issmältning gör att höjningen kan bli både högre och lägre (IPCC, 2007, s. 8). I AR5 har projektionen höjts till att vara från 22 cm upp till 1 meter (IPCC, 2014, s. 11), men projektionerna är fortfarande osäkra. Säkert är dock att varmare klimat orsakar höjd havsnivå på grund av värmeexpansion utöver den svårberäknade issmältningen. 70 procent av världens kustlinjer kommer enligt rapporten drabbas av havsnivåhöjningar inom 20 procent av det globala medelvärdet.

I Malmö Stads senaste översiktsplan (2014) anges 22 – 66 cm havsnivåhöjning vara ett troligt scenario till år 2100. I dialog-pm om havsnivån och klimatet (2008) var den förväntade höjningen 18 – 59 cm, med hänvisning till AR4. I dialog-pm finns förslag på ett antal anpassningsåtgärder, till exempel att anlägga jordvallar på land längs med kusten, i stadsmiljöer är förslaget att bygga murar. Temporära skydd föreslås för områden där man inte vill göra några markanta förändringar i stadsmiljön, till exempel plastslangar eller sandbarriärer. Utanför kusten kan konstgjorda sandrevlar anläggas. Hamnbarriärer kan anläggas för att skydda inlopp till hamnar vid extrema högvattenstånd. Den mest grundläggande anpassningsåtgärden är dock att förbjuda all nybebyggelse på en nivå under 3 meter över havsnivån, vilket anses vara tillräckligt för att skydda byggnation mot framtida högvattenstånd.

4.6 Malmös Översiktsplan 2000

I avsnittet ’Miljö’ i Malmös översiktsplan antagen år 2000 nämns inte klimatförändringar eller havsnivåhöjningar per se. Däremot är det starkt influerat av FN:s klimatmöte i Rio de Janeiro

22

1992. Punkter finns för hållbar utveckling, Agenda 21 och de nationella miljömålen. Den fysiska planeringen för staden diskuteras också utifrån hållbarhetsperspektivet, om staden bör förtätas eller spridas ut. Argument för båda alternativ finns och inga beslut var vid det här laget tagna, men idag vet vi att Malmö Stad har en tydlig strategi för att förtäta staden och bibehålla jordbruksmarken i utkanten av staden i så stor mån som möjligt (Malmö Stad, 2014, s. 6). Angående den fysiska planeringen finns också ett stycke som beskriver hur Miljöbalken trädde i kraft året innan översiktsplanen antogs, och att ansvaret för att ta hänsyn till den fysiska planeringen och skydd av riksintressen därmed ligger hos kommunerna. Glappet mellan miljöbalkens införande och den här översiktsplanen är troligtvis för litet för att kommunens ansvar för den fysiska planeringen ska ha hunnit komma så långt som att börja ta hänsyn till klimatanpassning 100 år senare.

Plan och Bygglagen (PBL) ändrades år 1996 till att innehålla nya krav på översiktsplanering (Malmö Stad, 2000, s. 2:110). Ett av dessa nya krav var att översiktsplanen nu utöver allmänna intressen också ska redovisa sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark och vatten.

I avsnittet miljö- och riskfaktorer slår översiktsplanen fast att ny bebyggelse inte ska förläggas till nivåer under 2,5 meter över havets medelnivå på grund av den långsiktiga risken av havsnivåhöjning på grund av ett förändrat klimat.

Ett av de övergripande målen i översiktsplanen är att ta hänsyn till de risker för miljö, hälsa och säkerhet som uppstår i samhället. I den översiktliga planeringen skall kommunen redogöra för hur marken skall användas för en lång tid framöver. Kommunen skall redovisa miljö- och riskfaktorer av betydelse för beslut om användning av mark och vatten (PBL 4 kap §1). I den här översiktsplanen finns det, som ovan nämnt, ett kort och koncist utlåtande om att den minsta höjden för nybebyggelse ska förläggas på 2.5 meter istället för tidigare rådande 2 meter. Separerat från detta utlåtande finns ett stycke som beskriver att klimatförändringarna väntas orsaka en höjning av havsnivån på mellan 15 – 95 cm globalt, och att en höjning på ca 50 cm är trolig, samt att detta skulle innebära en större risk för översvämningar i lågt liggande områden som Limhamn och Bunkeflo. Åtgärder för att skydda utsatta områden bör undersökas. Det rekommenderas också att ingen ny bebyggelse bör förläggas till de mest utsatta områdena. Det är intressant att notera att kunskapen om klimatförändringarna och vilka effekter de kan komma att ha på Malmös stadsmiljö redan fanns integrerat i översiktsplaneringen, med

23

information från IPCC och riskscenarier som liknar de som används idag efter nyare forskning och rön. Skillnaden ligger främst i de konkreta förslag för att skydda olika delar av kustsnittet från översvämningar som i det senaste planeringsarbetet för kommande översiktsplan finns beskrivet med olika alternativ som förslag, men i slutändan utan några fasta beslut i frågan då mer omfattande analyser måste göras innan arbetet med anpassning startar.

4.7 Malmös Översiktsplan 2014

Angående riskbegreppet i översiktsplanen används det främst för att beskriva risken för olyckstillbud, till exempel trafikolyckor eller utsläpp vid hantering eller transport av farliga ämnen.

Det finns ett avsnitt dedikerat åt stadens plan för klimatanpassning. Där anges AR4 som källa till den senaste informationen angående en projicerad havsnivåhöjning, och att en höjning mellan 22 – 66 cm är trolig till år 2100. Det är samma spår de var inne på i den förra översiktsplanen, även om det mest extrema scenariot med en höjning om 1 meter inte längre tas upp som ett realistiskt alternativ. I AR5 finns dock en global höjning av medelnivån med 1 meter fortfarande kvar som den högsta projicerade höjningen vid RCP8.5. Trots en i övrigt grundlig genomgång av risker och alternativ för anpassning följer de i den här frågan inte IPCC:s rekommendation att ta med värsta tänkbara scenario i sina anpassningsstrategier. Det kan argumenteras att det i en fråga som kommer att kräva så omfattande utgifter som att klimatanpassa kusten är viktigt att vara så precis som möjligt för att förbereda sig på det mest troliga scenariot snarare än det värsta. Eftersom det faktiska arbetet med klimatanpassning fortfarande ligger långt i framtiden, och mycket input från både staten och grannkommuner, likväl som nyare uppgifter och projektioner för havsnivåhöjning, finns det gott om utrymme att korrigera anpassningsnivån.

I Länsstyrelsens granskningsyttrande finns en kommentar på översiktsplanens punkt för höjd lägsta nivå för ny bebyggelse med tanke på förhöjd risk för översvämningar. I översiktsplanen anges 3 meter som rekommenderad lägsta nivå för bebyggelse, men att undantag kan göras om lämpliga åtgärder vidtas. Enligt Länsstyrelsen är inte dessa åtgärder och omständigheter tillräckligt utvecklade i översiktsplanen för att kunna godkänna ny bebyggelse under nivån 3 meter över havet (Malmö Stad, 2014, s. 75).

24

4.8 Malmö Stadsbyggnadskontor – Plan för Malmös Vatten

Plan för Malmös vatten är ett tillägg till rådande översiktsplan, och används också som en del i förberedelsearbetet för nästa översiktsplan (Stadsbyggnadskontoret, 2016, s. 3).

Samtidigt som miljön vid havet är lockande måste riskerna som platsernas läge innebär beaktas: vågor, vattenståndshöjningar och potentiellt höga anläggnings- och underhållskostnader. Gemensamt för alla havsnära områden som planeras för bebyggelse i Malmö är att de i utgångsläget ligger under nivån +3,0 m över havet som i översiktsplanen anges som lägsta nivå vid ny bebyggelse (förutsatt att inte andra åtgärder kan vidtas för att skydda mot översvämning). Angående höjd havsnivå till följd av klimatförändringar hänvisar rapporten till AR5, och säger att havets medelnivå globalt kan stiga med omkring en meter till år 2100, vilket stämmer överens med RCP 8.5 som är det scenario med mest utsläpp och störst temperaturökning. Författarna till både AR 4 och AR5 är tydliga med att det är viktigt att ta hänsyn till värsta tänkbara scenario i planeringen för klimatanpassning, även om risken för detta scenario är jämförelsevis liten. I det här skedet av översiktsplaneringen tycks Malmö Stad ta tillvara på detta råd. Om medelhavsnivån stiger med omkring en meter riskerar stora delar av västra och centrala Malmö att hamna under vatten vid tillfälliga havsvattenstånd på över tre meter, något som är troligt vid en generell havsnivåhöjning. Tillfälliga höga havsvattenstånd kan infalla i samband med mycket nederbörd och stormar. Här ser man risker för bland annat infrastruktur och energiförsörjning, men även människors hälsa och säkerhet. Planeringsarbetet för klimatanpassning anses vara långsiktigt och beroende av noggrann övervägning med hjälp av kostnads-nyttoanalyser och konsekvensbeskrivningar som i detalj går över hur olika alternativ påverkar riksintressen, infrastruktur, historiska värden, natur- och fastighetsvärden. Ansvaret för att skydda befintlig bebyggelse ligger hos fastighetsägarna, men för att skydda samhällsviktiga funktioner och allmänna värden krävs initiativ från statligt eller kommunalt håll. Detta stämmer överens med AR4 och AR5 som menar att det finns stor potential i att effektivisera anpassningsarbetet om privata och offentliga intressen samarbetar.

Den huvudsakliga metoden för att anpassa staden för höjda havsnivåer är att all ny bebyggelse ska ske minst tre meter över havsnivån. Detta anses som tillräckligt säkert för att stå emot de flesta högvattentillfällen. Vidare ska olika åtgärder utredas som är lämpliga för olika delar av kustsnittet, med så liten påverkan som möjligt på natur- och kulturmiljön.

Studier av alternativ för sammanhängande skydd mot höga havsvattenstånd för olika kustsnitt ska tas fram till planens utställningsförslag.

25

5. Diskussion

Om vi tänker oss Downs (1972) IAC-modell som relevant för dagens beslutsfattare tycks opportunism vara en viktig faktor hos intressenter. För att på ett effektivt sätt använda sig av att ett problem hamnar i allmänhetens uppmärksamhet måste åtgärder vidtas för att dels bibehålla intresset så länge som möjligt, och därmed både tvinga och ge beslutsfattare tid att genomföra åtgärder. Ur beslutsfattarens synvinkel är det en balansgång mellan att tillgodose allmänhetens önskemål, oavsett om deras intresse för vissa frågor tycks vara mindre relevant än andra frågor, och samtidigt förutse hur långlivad eller allvarlig frågan egentligen är, och i min mening, parallellt med den officiella responsen kunna skaffa en mer objektiv bedömning av frågan och dess implikationer. För att återkoppla till Downs modell kan jag inte utifrån den analys jag genomfört identifiera exakt vilken fas frågan om klimatanpassning i Malmö befinner sig i just nu, men fas tre: counting the cost of progress beskriver den tid då både politiker och allmänheten blir medvetna om de kostnader som tillkommer lösningen av det aktuella problemet, och dessa lösningar började diskuteras lite lätt i Malmös översiktsplan från år 2000 men inte i större utsträckning än att åtgärder för att skydda utsatta områden bör undersökas. Från IPCC:s sida fanns dock kunskapen om en trolig havsnivåhöjning redan vid panelens första rapport från 1990, och förekommer i alla deras rapporter sedan dess med mer eller mindre samma förutsägelse; att till år 2100 kommer det ha skett en global havsnivåhöjning på upp till 1 meters höjd, beroende på utsläpp av växthusgaser och avsmältning av isar.

Fasen counting the cost of progress förekom från och med översiktsplanen från år 2000 och realiserades i större grad år 2008 när Malmö Stad i dialog-pm 2008:2 diskuterade tänkbara anpassningsåtgärder, vilket indikerar att kostnaderna med anpassningsåtgärder blir mer kända, om än inte utredda. Det är svårt att säga när fas 4 träder i kraft, fas 4 beskrivs som gradual

decline of public interest, och inget i de dokument jag har analyserat indikerar varken stort eller

litet intresse från allmänheten i frågan om klimatförändringar eller klimatanpassning.

Fas 5, post-problem, består i att institutioner, agendor och ansträngningar som lyfts fram för att hantera det aktuella problemet finns kvar trots att allmänhetens intresse dalat ytterligare, och denna fas kommer att vara aktuell för Malmö under en överskådlig framtid i och med att IPCC:s rön angående klimatförändringar och specifikt angående anpassningsåtgärder har integrerats i Malmös två senaste översiktsplaner, och med största säkerhet kommer att vara mer och mer relevant i kommande översiktsplaneringar.

26

Då nuvarande klimatanpassning till höjda havsnivåer enbart existerar som förslag och planer är det fortfarande upp till bevis om beslutsfattare i Malmö kommer att assimilera den här kunskapen fullt ut. Denna kunskap som färdats från upptäckt av forskare till status som vedertagen kunskap, till IPCC:s klimatrapporter, vidare till Malmö Stad och dess stadsbyggnadskontor och slutligen hamnat i händerna hos lokala beslutsfattare som har ansvar för att förvandla den här kunskapen till åtgärder som gynnar staden och dess medborgare i framtiden. Det enda konkreta beslut som fattats angående Malmös klimatanpassning för höjda havsnivåer är det tidigare nämnda beslutet om att höja den lägsta nivån för ny bebyggelse till tre meter över havsnivån istället för tidigare rådande 2,5 meter (Malmö Stad, 2014, s. 51), dock med parentesen att bebyggelse kan tillåtas om lämpliga åtgärder till skydd mot höjt grundvatten och översvämning vidtas.

I Länsstyrelsens granskning av översiktsplanen kritiseras förslaget eftersom det inte innehåller några förslag på vilka lämpliga åtgärder som kan tillämpas vid bebyggelse under 3 meters nivå. ”Innan det finns en närmare plan för kustskyddsåtgärder kan Länsstyrelsen inte anse det lämpligt att planera för ny bebyggelse på nivån under 3 m” (Malmö Stad, 2014, s. 75), säger Länsstyrelsen i frågan. Bild 2 på nästkommande sida visar var gränsen för 3 meter över havet går, och bild 3 visar både existerande och förslag på områden för ny bebyggelse av både särskilda verksamheter, som till exempel industri, och stadsbebyggelse som består av bostäder, detaljhandel, skolor med mera. Bild 3 visar tydligt att ett flertal områden som ligger under 3 meters havsnivå planeras för nybebyggelse, inte minst ett omfattande område för särskilda verksamheter i Malmös Norra Hamn.

27

Bild 2. Kartan redovisar marknivåkurvan för +3.0 meter över havet och området

utanför linjen är ett

uppmärksamhetsområde för bestämmelsen (Malmö Stad, 2014,

http://www.malmo.se/op/karta).

Bild 3. Kartan redovisar marknivåkurvan för +3.0 meter över havet, ny (mörkröd) och befintlig (ljusröd) blandad stadsbebyggelse och nya (mörklila) och befintliga (ljuslila) särskilda verksamhetsområden (Malmö Stad, 2014, http://www.malmo.se/op/karta).

28

I översiktsplanen beskrivs områden för särskilda verksamheter: ”särskilda verksamhetsområden ska i första hand tillgodose markbehov för verksamheter som är störande eller farliga för omgivningen, eller av andra skäl inte kan infogas i den blandade staden.” I avsnittet Risk & Säkerhet presenteras följande strategi för att hantera risker i stadsmiljön: ” Tung industri med riskfylld verksamhet ska inte blandas med känsliga verksamheter utan lokaliseras till särskilda verksamhetsområden.” (Malmö Stad, 2014, s. 47)

Det rör sig alltså om riskabla verksamheter, verksamheter som inte är acceptabla i närheten av annan bebyggelse, som ska uppföras i en del av Malmö som väntas vara särskilt utsatt för risker från höjd havsnivå, som uppförs trots att det i översiktsplanen inte finns förslag på lämpliga åtgärder som ska skydda mot höga vattennivåer, trots kritiken från Länsstyrelsen. Kanske förlitar sig de som fattat beslut om bebyggelse på de här platserna att ett kustskydd kommer vara på plats innan riskerna aktualiseras. Kustskyddet finns även det inplanerat i översiktsplan, men bara den geografiska dragningen över var skyddet ska placeras. Redan 2008 presenterades en skiss över ett preliminärt förslag till kustskydd i Malmö i Malmö Stads dialog-pm.

29

Värt att notera angående denna skiss är bland annat att det område som i den aktuella översiktsplanen markerats för ny bebyggelse för särskild verksamhet föreslås höjas upp till en nivå 3 meter över havet, men som enligt kartan i bild 2 fortfarande ligger under denna nivå. Enligt både IPCC och alla Malmö Stads dokument angående anpassning för höjd havsnivå är det viktigt att samarbeta både över kommungränser och mellan kommunen och den privata sektorn för att hantera alla aspekter av anpassningsfrågan. Det finns fortfarande inga beslut fattade om kustskydd eller hur det skulle tänkas se ut, men även om utformandet av detta kustskydd inte kommer att aktualiseras än på flera decennier, och havsnivån antagligen inte kommer höjas till riskabla nivåer innan dess, är det nog lämpligt att till nästa översiktsplan sätta ned foten och se till att både nybyggnation och existerande byggnader och infrastruktur inte utsätts för risker som är så väldokumenterade och förutsägbara.

Även om exemplet med ny bebyggelse i Malmös Norra hamn kanske inte i sig rättfärdigar åkallandet av försiktighetsprincipen, som säger ”när mänskliga aktiviteter kan leda till moraliskt oacceptabel skada som är vetenskapligt trolig men inte säker ska åtgärder tas för att undvika eller minimera den skadan” (Unesco, 2005, s. 14), framgår det ändå i IPCC:s klimatrapporter att havsnivån kan höjas med så mycket som en meter till sekelskiftet, och det är helt säkert att havsnivån kommer fortsätta stiga i många år efter det.