Höstterminen 2020
Klarspråk för vem?
– uppfattningar om språket i Försäkringskassans
beslutsbrev ur språkvårdarens, handläggarens och
mottagarens perspektiv
Elin Montecinos
Handledare: Fredrik Olsson Examinator: Kajsa Thyberg
Linköpings universitet SE-581 83 Linköping 013-28 10 00, www.liu.se
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställningar ... 1
1.2 Uppsatsens disposition ... 1
1.3 Bakgrund ... 2
1.3.1 Försäkringskassan, språkvården och arbetet med brevmallar ... 2
1.3.2 Handläggning av ”särskilt utredningskrävande tillfällig föräldrapenning” ... 3
1.3.3 Försäkringskassans beslutsbrev – möjligheter och svårigheter i teori och praktik ... 4
1.4 Centrala begrepp ... 5 1.4.1 Klarspråk ... 5 1.4.2 Handläggare ... 6 1.5 Tidigare forskning ... 6 1.5.1 Myndighetstexter ... 6 1.5.2 Myndigheters textproduktion ... 7 1.5.3 Läsande av myndighetstexter ... 7
1.6 Klarspråk som teoretisk bakgrund ... 8
1.6.1 Varför klarspråk? ... 8
1.6.2 Hur skriver man klarspråk? ... 9
1.6.3 En kritisk blick på klarspråk ... 9
2 Metod ... 10
2.1 Undersökningens design ... 10
2.2 Deltagare i undersökningen... 11
2.3 Metoder för informationsinsamling ... 12
2.3.1 Kvalitativa intervjuer och handläggarens redogörelse för brevutformningen ... 12
2.3.2 Enkäter ... 13 2.3.3 Klarspråkstestet ... 14 2.4 Analysmetod ... 14 2.5 Etiska hänsyn ... 15 2.6 Metodreflektion ... 16 3 Perspektiv på klarspråksarbete ... 17 3.1 Språkvårdens förutsättningar ... 17
3.2 Vad betyder klarspråk för Försäkringskassans språkvårdare? ... 18
3.3 Tydligt, begripligt och korrekt – är det möjligt? ... 18
3.4 Varför klarspråk? ... 20
4 Förutsättningar för klarspråk i beslutsbrev ... 21
4.1 Hur skriver man klarspråk? ... 21
4.2 Brevmallarna som verktyg i klarspråksarbetet ... 23
4.3 Utformningen av beslutsbrev ... 24
4.4 Sammanfattande kommentarer: Förutsättningar för klarspråk i beslutsbrev ... 25
5 Klarspråk och mottagaren ... 26
5.1 Vem ska förstå Försäkringskassans beslutsbrev och hur ska det gå till? ... 26
5.2 En kritisk blick på klarspråk ... 27
5.3 Sammanfattande kommentarer: Klarspråk och mottagaren ... 27
6 Bedömningar av det fingerade beslutsbrevet ... 28
6.1 Informanternas spontana uppfattningar om språket och innehållet i brevet ... 28
6.2 Faktorer som underlättar respektive försvårar förståelsen av brevets innehåll ... 28
6.2.1 Fria kommentarer om vad som påverkar förståelsen av brevets innehåll ... 28
6.2.2 Uppfattningar om brevet utifrån påståenden ... 29
6.3 Klarspråkstestet ... 33
6.4 Sammanfattande kommentarer: Bedömningar av det fingerade beslutsbrevet ... 35
7 Diskussion ... 36
7.1 En komplex skrivsituation ger beslutsbrev med individuell prägel och spår av språkvård ... 36
7.2 Uppfattningar om begriplighet påverkar de språkliga uttrycken ... 37
7.3 Är begriplighet inom räckhåll? ... 38
7.4 Metoddiskussion ... 39
8 Avslutande reflektion ... 41
Litteratur ... 42
Bilaga 1 – Intervjuguide språkvårdare ... 45
Bilaga 2 – Intervjuguide handläggare... 46
Bilaga 3 – Brevmall avseende beslut om delvis avslag TFP ... 47
Bilaga 4 – Det granskade beslutsbrevet ... 49
Bilaga 5 – Bakgrundsfrågor till språkvårdarna ... 52
Bilaga 6 – Bakgrundsfrågor till handläggarna ... 53
Bilaga 7 – Bakgrundsfrågor till mottagarna ... 54
Bilaga 8 – Enkätfrågor kopplade till brevet ... 55
Figur- och tabellförteckning
Figur 1. Informanternas uppfattningar om faktorer relaterade till Klarspråket i brevet ... 30
Figur 2. Informanternas uppfattningar om faktorer relaterade till Informationsurvalet ... 30
Figur 3. Informanternas uppfattningar om faktorer relaterade till Brevets struktur ... 31
Figur 4. Informanternas uppfattningar om faktorer relaterade till Beslutet ... 31
Figur 5 och 6. Informanternas uppfattningar om faktorer relaterade till Ord och meningar i brevet ... 32
Figur 7. Informanternas uppfattningar om vilka tre faktorer i brevet som är viktigast för begripligheten ... 32
Figur 8. Sammanfattande resultat från Klarspråkstestet ... 33
Tabell 1. Informanternas spontana uppfattningar om brevet ... 35
Tabell 2. Faktorer som försvårar förståelsen av brevets innehåll ... 35
Tabell 3. Uttryck för språkvårdarnas respektive handläggarnas uppfattningar om begriplighet i beslutsbrev ... 37
Sammanfattning
De flesta myndighetstexter skrivs idag med utgångspunkt i att språket ska vara vårdat, enkelt och begripligt enligt språklagens klarspråksparagraf, men vilken potential finns egentligen i denna typ av språkvård? Klarspråksarbetet på Försäkringskassan är både omfattande och pris-belönt och syftet med denna undersökning är att beskriva förutsättningarna för Försäkrings-kassans klarspråksintention att komma medborgarna till del i form av begripliga beslutsbrev. För detta syfte har jag i intervjuer och enkäter undersökt språkvårdares, handläggares och potentiella mottagares uppfattningar om språket i beslutsbrev.
Min undersökning visar att brevmallar, skrivstöd och utbildning är språkvårdens viktigaste verktyg för att förmedla klarspråkstanken till handläggarna. Brevmallarna verkar fungera effektivt, medan genomslagskraften för skrivstöd och utbildning framstår som mer begränsad. Ett kommunikationsglapp mellan språkvårdare och handläggare verkar ibland dessutom utgöra hinder för förmedlingen av klarspråk, liksom de komplexa klarspråksidealen. Det juri-diska innehållet och ofta negativa budskapet i beslutsbreven är utmaningar som ställer höga krav på handläggarna som skribenter och ju mer komplext ärendet är, desto högre blir kraven på handläggarnas språkliga förmåga och desto större blir det individuella avtrycket i brevet. Komplexiteten och brevens känsliga innehåll till trots, är språkvårdarna eniga med handlägg-arna om att brevmallhandlägg-arna utgör en bra grund att utgå från i skrivandet. Men trots att det i första läget är handläggarna som ska använda mallarna i syfte att verkställa språkvårdens avsikter, är det den slutliga mottagaren av det färdiga brevet som är i fokus vid utformningen av brevmallarna. Handläggarna betraktas alltså inte som primära mottagare av mallarna. Det finns också en enighet om att beslutsbrevet i slutändan måste vara begripligt för mottag-aren. Samtidigt har språkvårdare och handläggare olika uppfattningar om vad som främst ska begripliggöras, vilket får effekter på det språkliga uttrycket. Språkvårdarna fokuserar på mot-tagarperspektivet, medan handläggarna snarare har ett ärendeperspektiv. De skilda utgångs-punkterna skapar olika ideal för vad som betraktas som ett tydligt brev.
Sammantaget visar undersökningen på dilemman i både förmedlingen och förvaltningen av klarspråksintentionen. Brevmallarna verkar dock tas emot och fungera väl och kanske kan de bli ännu mer effektiva verktyg i klarspråksarbetet om handläggarna inkluderas som mottagare. Därför är det relevant att i framtida forskning närmare undersöka på vilket sätt brevmallarna kan utvecklas för att ytterligare tydliggöra klarspråksintentionen.
1
1 Inledning
Försäkringskassans omfattande arbete med språkvård har uppmärksammats av Språkrådet som en förebild inom klarspråk och 2008 fick myndigheten Klarspråkskristallen för sina omarbetade beslutsbrev. Språkvårdarna har en central plats i Försäkringskassans organisation, och för de anställda finns utbildningar och riktlinjer som ska bidra till att myndigheten
uttrycker sig enhetligt och begripligt i kommunikationen med medborgarna.
Men når klarspråksintentionen hela vägen fram till mottagaren? Ur ett klarspråksperspektiv är just beslutsbreven en utmaning, då de – till enskilda mottagare med varierande språklig förmåga – förväntas förmedla ett juridiskt innehåll med utgångspunkt i ärendespecifika de-taljer. Dessutom utmärker sig brevens utformning på så sätt att de formuleras utifrån språk-granskade brevmallar som anpassas av handläggaren till det specifika ärendet och en enskild mottagare. Därför är uppfattningar om språket i beslutsbreven intressant att undersöka ur åtminstone tre olika perspektiv: språkvårdarens, handläggarens och mottagarens.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna undersökning är att beskriva förutsättningarna för Försäkringskassans klar-språksintention att komma medborgarna till del i form av ett vårdat, enkelt och begripligt språk i beslutsbrev. Syftet bottnar i min nyfikenhet på vilken effekt professionell språkvård har/kan ha i praktiken, särskilt i de fall då språkvårdaren bara har indirekt kontroll över den skriftliga slutprodukten. Denna nyfikenhet berör klarspråk ur tre olika perspektiv – språk-vårdarens, handläggarens och mottagarens – och kan formuleras i frågeställningarna nedan:
• Hur förmedlas klarspråksintentionen från språkvårdare till handläggare? Hur förvaltas klarspråksintentionen av handläggaren vid utformningen av beslutsbrev?
• Vilka uppfattningar finns inom de olika perspektiven om klarspråk och begriplighet i Försäkringskassans beslutsbrev? Hur kommer dessa uppfattningar till uttryck i och i förhållande till beslutsbrev?
1.2 Uppsatsens disposition
I det närmast följande avsnittet presenterar jag en bakgrund till uppsatsens ämne. Därefter definierar jag några centrala begrepp och presenterar tidigare forskning inom området. Sist i kapitel 1 beskriver jag klarspråk som en teoretisk utgångspunkt för undersökningen. I kapitel 2 beskriver jag undersökningens design, deltagare och metoder. Jag presenterar därefter mina resultat i fyra kapitel, en uppdelning som bär spår av uppsatsens syfte och frågeställningar. De
2
tre första resultatkapitlen har en uppenbar betoning på vart och ett av de tre perspektiven, men alla perspektiv behandlas i alla resultatkapitel. I kapitel 3 finns resultat som berör klarspråks-arbetet, i kapitel 4 behandlas utformning av beslutsbrev och i kapitel 5 klarspråk i relation till mottagaren. Kapitel 6 innehåller resultat kopplade till granskningen av ett fingerat besluts-brev. I kapitel 7 diskuterar jag mina resultat och metoder och i kapitel 8 gör jag en avslutande reflektion.
1.3 Bakgrund
I detta avsnitt tecknar jag en bakgrund som beskriver och delvis problematiserar undersök-ningens huvudelement, det vill säga språkvård, brevmallar, handläggning och beslutsbrev på Försäkringskassan.
1.3.1 Försäkringskassan, språkvården och arbetet med brevmallar
Försäkringskassans främsta uppdrag är att administrera den svenska socialförsäkringen. Det gör de genom att ”utreda rätten till, besluta om och betala ut förmåner, bidrag och andra ersättningar” (Försäkringskassan 2020a, s 5), men också genom att ”ge information och service, motverka felaktiga utbetalningar och motverka brott mot socialförsäkringen” (Försäkringskassan 2020a, s 5). Det säger sig självt att Försäkringskassans omfattande upp-drag innebär en stor textproduktion och mycket kontakt med enskilda medborgare, självklart vad gäller beslut och utbetalning, men också inom ramen för informationsuppdraget. Det är myndighetens sex språkvårdare som ansvarar för klarspråksarbetet och terminologin och det är en av dessa språkvårdare som i en intervju har bidragit med information till detta avsnitt. Språkvårdarna arbetar framför allt med de texter som ska nå många (enskilda medborgare eller handläggare), bland annat beslutsbrev och webbtexter externt, och vägledningar och processbeskrivningar internt. Utöver faktisk språkgranskning av texter, arbetar språkvårdarna också mycket med utbildning – både lärarledd och på webben – för handläggare och andra medarbetare. Som komplement till dessa utbildningar tar språkvårdarna fram skrivstöd, det vill säga riktlinjer som ska hjälpa medarbetarna att formulera begripliga texter.
Språkvårdarna är placerade vid kommunikationsavdelningen, men samarbetar också mycket med framför allt jurister och verksamhetsutvecklare. Utöver detta samarbete mellan yrkes-roller, är det också nödvändigt med samverkan mellan verksamheter inom organisationen för att uppnå ett enhetligt språkbruk; om det står en sak till exempel på webben eller i e-tjänsten, ska det uttryckas på samma sätt i brevmallarna och tvärtom.
3
Utformningen av en ny brevmall kräver alltså hänsyn i flera riktningar, men startar oftast i att verksamhetsutvecklarna signalerar ett behov av en ny mall, till exempel på grund av en lag-ändring. Språkvårdarna tar sedan fram ett förslag, som ibland också granskas av en jurist innan det skickas för konstruktion. Utformningen av brevmallar utgör en relativt stor del av språkvården på Försäkringskassan; uppskattningsvis drygt 20 procent av den totala språk-vårdsverksamheten ägnas åt brevmallar och det finns totalt ungefär 2500 brevmallar, varav cirka 600 är beslutsbrev.
1.3.2 Handläggning av ”särskilt utredningskrävande tillfällig föräldrapenning”
Den förmån som utgör exempel i denna undersökning är tillfällig föräldrapenning (TFP), det vill säga den ”ersättning som betalas ut till föräldrar som tillfälligt avstår från arbete på grund av ett barns behov av vård i olika situationer” (ISF 2015, s 7), i folkmun kallat VAB. Inom ramen för handläggningen av tillfällig föräldrapenning finns en enhet som hanterar särskilt utredningskrävande ärenden. Det är handläggare från denna specifika enhet som har bidragit med information till min undersökning och till den arbetsbeskrivning som tecknas under denna rubrik. De utredningskrävande ärendena, där barnet kan ha en allvarlig eller långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning, kräver ofta komplicerade tolkningar både av socialförsäk-ringsbalken och av medicinska underlag och förhållanden. Dessa förutsättningar präglar också beslutsbreven.
För handläggarna på enheten utgör de uppgifter som föräldern lämnar i sin ansökan, tillsam-mans med eventuella bilagor i form av till exempel läkarintyg, underlag i ärendet. Handläg-garen avgör om underlaget behöver kontrolleras eller kompletteras med föräldern eller någon annan part. När det finns tillräckliga uppgifter för att bevilja en ansökan skickas normalt inget beslutsbrev. När det, efter eventuell kontroll och komplettering, finns tillräckligt underlag för att bedöma att en ansökan ska avslås, skickas ett avslagsbeslut. I de fall då Försäkringskassan fått uppgifter i ärendet från någon annan part än föräldern själv, ska föräldern informeras om dessa i ett kommuniceringsbrev innan beslutet fattas. Det faktum att beslutsbrev i princip bara skickas när en ansökan avslås, innebär att en stor majoritet av beslutsbreven som formuleras på den undersökta enheten är negativa för mottagaren.
Det finns inom tillfällig föräldrapenning ett tjugotal textmallar för beslutsbrev och hand-läggarna har i systemet tillgång till det egna ärendeslagets mallar. Givet i brevmallarna är rubriker och några färdiga texter, vissa gemensamma för alla ärendeslag och vissa mer
speci-4
fika. Där handläggaren förväntas fylla i ärendespecifik information finns en kortfattad anvis-ning om det (se exempel på mall för beslutsbrev i bilaga 3).
1.3.3 Försäkringskassans beslutsbrev – möjligheter och svårigheter i teori och praktik Dagens beslutsbrev på Försäkringskassan har mycket gemensamt med det brev som togs fram efter en omfattande revision i början av 2000-talet. Vid revisionen byttes oväsentlig och svår juridisk information mot innehåll som ansågs vara mer relevant och begripligt för mottagaren, rubrikerna gjordes mer informativa, huvudbudskapet tydliggjordes, facktermer förklarades och tonen mjuknade. Gemensamt för förändringarna var mottagaranpassning (Hedlund 2006, s 33–34). Detta arbete låg också till grund för Försäkringskassans fortsatta språkvårdsarbete som utöver den nya beslutsmodellen också innebar ett ökat samarbete mellan jurister och språkvårdare och skrivutbildning för handläggarna – och ledde till att Försäkringskassan 2008 tilldelades Klarspråkskristallen (Swahn 2008).
Som hjälp till de handläggare som skriver beslutsbrev finns ett skrivstöd: riktlinjer för kom-municeringsbrev och beslutsbrev i Försäkringskassan (Försäkringskassan 2020b). Skrivstödet innehåller få detaljerade råd om till exempel meningslängd och grammatiska val. I stället är det råd som rör anpassning till mottagaren och ärendet som genomsyrar riktlinjernas alla delar, liksom vikten av att skriva korrekt – vad gäller både språk och sak. Råden syftar till att mottagaren ska förstå, men också till att skapa förtroende för Försäkringskassan. Skrivstödet specificerar vilka rubriker och vilket innehåll som är obligatoriskt i beslutsbreven. Särskilt motiveringen till beslutet bör ägnas stor omsorg av skribenten och skrivas på ett begripligt sätt. Det finns också tydliga anvisningar för hur brevmallarna ska användas; de är ett stöd med förslag till formuleringar, men vissa formuleringar och strukturer ska aldrig ändras. Gemen-samt för alla brevmallar är att de behöver anpassas till ärendets och beslutets karaktär och till mottagarens behov.
Kraven på anpassning gör att riktlinjer och brevmallar inte är en garanti för begripliga beslut; en granskning av Försäkringskassans beslutsbrev gällande tillfällig föräldrapenning visade att en femtedel av breven saknade beskrivning av vilka krav som ska vara uppfyllda för att man ska ha rätt till ersättning, i vissa brev saknades tydliga motiveringar för beslutet och ibland saknades förklaring av lagtexter. I några fall hade handläggarna valt fel brevmall, vilket ledde till otydlighet. Det förekom också att avslaget motiverades på felaktig grund och vissa texter var så kortfattade att nödvändig information hade utelämnats (ISF 2015, s 80–82). Denna granskning gäller hela förmånen tillfällig föräldrapenning, inte enheten för särskilt
utred-5
ningskrävande ärenden specifikt, men den säger ändå något om vilken typ av svårigheter som kan uppstå i samband med textproduktionen.
Det är viktigt att betona att förståelse av beslutsbrevet inte är samma sak som förståelse för beslutet. Beslutsbrevet är ett verktyg av flera för att individen ska förstå beslutet och på vilka grunder det fattats. I en rapport från Försäkringskassan (2018) om besluten inom sjukförsäk-ringen, framhåller man vikten av muntlig kontakt både under handläggningsprocessen och i samband med beslutsfattandet. Ett klart och enkelt språk i beslutsbreven beskrivs som ännu en faktor som underlättar för mottagaren att ta till sig beslutet.
Samtidigt verkar det finnas en stor tilltro till beslutsbrevet som kommunikationsmedel. I rikt-linjerna för beslutsbrev beskrivs flera funktioner: ”En begriplig motivering är en förutsättning för rättssäkerheten och nödvändig för att den enskilde ska kunna känna förtroende för att ärendet handlagts korrekt och att beslutet är riktigt. Det minskar risken för onödiga samtal, omprövningar och överklaganden.” (Försäkringskassan 2020b, s 8). Också i en rapport om Försäkringskassans kundnöjdhet diskuteras hur ett välformulerat och tydligt beslutsbrev, framför allt tydliga motiveringar, har potential att minska missnöjet med Försäkringskassan vid avslagsbeslut (Försäkringskassan 2016, s 28–29).
1.4 Centrala begrepp
I det här avsnittet preciserar jag ett par begrepp som är centrala i min undersökning. 1.4.1 Klarspråk
I utgångsläget ansluter jag mig till en allmän definition av klarspråk som ett ”språk som dels är tydligt, dels är begripligt för de avsedda mottagarna”, närmare bestämt ett lagom komp-licerat språk som är anpassat till den eller de som avsändaren vill nå (Rikstermbanken 2020). Med denna definition som utgångspunkt kan begreppet klarspråk ytterligare konkretiseras som "ett samlande begrepp för den språkvård som särskilt riktar in sig på att underlätta kommunikationen mellan myndigheter och medborgare" (Nyström Höög, Söderlundh & Sörlin 2012, s 17–18). Enkelt uttryckt kan man alltså säga klarspråk handlar om att underlätta kommunikationen genom att begripliggöra språket.
Dessutom vill jag understryka att en del av syftet med denna undersökning är att låta infor-manterna själva ge sina definitioner av begreppet klarspråk och på så sätt nyansera bilden av vad klarspråk egentligen är eller borde vara.
6 1.4.2 Handläggare
Trots att medarbetarna på den undersökta enheten formellt har titeln försäkringsutredare har jag valt att genomgående använda termen handläggare för att beteckna de personer på Försäk-ringskassan som handlägger ärenden. Jag har valt begreppet handläggare eftersom det är mer genomskinligt och har en tydligare koppling till andra begrepp som är centrala i undersök-ningen, till exempel ärende, handläggning, beslut och beslutsbrev.
1.5 Tidigare forskning
I det här avsnittet redogör jag för tidigare forskning om myndighetsspråk och klarspråk med inriktning på text, textproduktion och läsning av texter.
1.5.1 Myndighetstexter
En stor del av den klarspråksforskning som har bedrivits genom åren har fokuserat på myndighetstexterna i sig. Det gäller till exempel studier av informalisering av myndighets-språket och framställningen av mottagare och sändare i myndighetstexter (Nyström Höög, Söderlundh & Sörlin 2012, s 24–26), men också Statskontorets "klassiker" inom klarspråks-forskningen som presenterades i rapporten På väg mot ett bättre myndighetsspråk (2001). Rapporten utgjorde samtidigt en utvärdering av begripligheten i myndighetstexter och en ut-gångspunkt för densamma, då den dels undersökte de språkliga problemen i myndighetstexter, dels lyfte fram de mest angelägna förbättringsområdena. De mest framträdande resultaten i undersökningen visade att ordval sällan vållade några större bekymmer för myndighetsskri-benterna, medan mottagaranpassning, disposition och textbindning var områden som kunde förbättras. Svårigheterna visade sig alltså finnas på en nivå som man inte så lätt kommer åt med generella råd till skribenterna. Därför resulterade uppdraget också i att ett "diagnos-instrument" för bedömning av begriplighet i myndighetstexter (i dag uppdaterat och känt som Klarspråkstestet) gjordes tillgängligt för myndighetsskribenter.
År 2011 gjordes en uppföljning av Statskontorets undersökning och Försäkringskassans be-slutsbrev var en av de texttyper som studerades. De tydligaste skillnaderna tio år senare var att texten hade blivit betydligt längre, att du-tilltalet hade slagit igenom, att den grafiska formen hade utvecklats och att meningarna hade blivit kortare och orden enklare. Andra iakttagelser i relation till beslutsbrevet var att själva beslutet presenterades först i brevet, att texten var konstaterande saklig och att den saknade förmildrande uttryck (såsom kanske, tyvärr). Detta är drag som är gemensamma för myndighetstexter och som kan uppfattas som opersonliga och distanserande (Nyström Höög 2012, s 73–88).
7 1.5.2 Myndigheters textproduktion
I Statskontorets rapport (2001) presenterades också några myndighetsspecifika villkor för textproduktionen, bland annat att lagtexter hade starkt inflytande på myndighetstexterna och att de förhållanden som skribenterna skulle omsätta i begriplig text var komplicerade i ut-gångsläget. Förutsättningarna för myndighetsskribenter och för klarspråksarbetet i praktiken har också undersökts i andra studier och resultaten visar på att skribenterna många gånger måste ha en flexibel inställning till klarspråksråden, som ofta är generella och måste anpassas till den specifika situationen. Dessutom är klarspråksråden sällan de enda riktlinjerna en myndighetsskribent har att ta hänsyn till vid textproduktionen (Nord 2017, s 19–20).
Att skrivsituationen på en myndighet ofta är komplex, framkom också i en studie av textpro-duktion och klarspråksarbete på Försäkringskassan. Resultaten visade att skrivandet på myn-digheten i hög grad var präglat av vissa institutionella ramar och lokala villkor, där kravet att förmedla ett juridiskt innehåll framstod som en särskilt viktig omständighet som genomsyrade hela skrivprocessen. Dessutom präglades skrivandet av en föreställning om att texten ska vara "självbärande", det vill säga den ska både vara begriplig, skapa trovärdighet och förtroende, besvara frågor och innehålla all nödvändig information, så att mottagaren inte ska behöva kontakta myndigheten i samma ärende igen (Söderlundh 2012, s 63–64).
Ett utmärkande drag för den praktiska textproduktionen på Försäkringskassan visade sig vara att den är uppdelad mellan olika skribentroller. Specialister, med ansvar för textens juridiska innehåll, och språkvårdare, med ansvar för form och tilltal, utformar textmallar, medan hand-läggarna i sin tur situationsanpassar och lägger sista handen vid texten. Trots detta betraktade sig handläggarna inte som skribenter och de upplevde att textmallarna snarast hade en restrik-tiv karaktär som begränsade deras möjligheter att uttrycka sig självständigt. Ur klarspråkssyn-punkt kan det bli problematiskt då handläggarna ändå är de som har kännedom om mottaga-ren och därmed har störst möjlighet att mottagaranpassa texten (Söderlundh 2012, s 61–63). 1.5.3 Läsande av myndighetstexter
Exakt vad som i slutändan – det vill säga för mottagaren – skiljer en begriplig myndighetstext från en obegriplig är svårt att avgöra och området är relativt outforskat, men en studie av Anne Kjærgaard (2015) visade att omarbetning av myndighetstexter kan ha en viss effekt på begripligheten. I studien jämförde Kjærgaard läsarnas förståelse av tre olika versioner av ett brev från den danska skattemyndigheten. Breven var produkter av en autentisk språkvårds-insats och Kjærgaard föreslår några olika faktorer (kopplat till tidigare forskning) som kan ha
8
positiv påverkan på förståelsen: texten är skriven ur läsarens perspektiv, fakta presenteras i en logisk struktur, läsaren uppmärksammas på relevant information och texten är skriven med hänsyn till läsarens förväntningar på innehållet.
Mottagarperspektivet har också studerats av Marie Sörlin (2012) i en enkätundersökning av mottagarnas upplevelse av bland annat språk och innehåll i ett utskick från Skatteverket. De flesta av deltagarna i studien bedömde att språket (ordval och meningsbyggnad) i utskicket var lätt att förstå, men samtidigt upplevde många att budskapet på flera nivåer i texten var tvetydigt, att anvisningarna var otydliga och att det saknades information i texten. Trots att den språkliga svårighetsgraden i utskicket var låg upplevde alltså mottagarna brister i textens utformning, vilket ledde till misstolkning av budskapet.
1.6 Klarspråk som teoretisk bakgrund
Klarspråk är på flera sätt centralt i denna undersökning; klarspråksarbete är föremålet för undersökningen och begreppet klarspråk är den grund på vilken hela undersökningen vilar. Som en teoretisk bakgrund beskriver jag därför här begreppet klarspråk ur ett historiskt, ett normativt och ett vetenskapligt perspektiv.
1.6.1 Varför klarspråk?
De flesta av dagens myndighetstexter utformas med utgångspunkt i att språket ska vara vår-dat, enkelt och begripligt i enlighet med språklagens § 11, också kallad klarspråksparagrafen (SFS 2009:600). Men språklagen kom först 2009 och klarspråksambitionen har en längre tradition än så i Sverige. Begreppet klarspråk myntades första gången 1979, men alltsedan mitten av 1900-talet har begripligare myndighetstexter efterfrågats av såväl språkfolk som politiker. Kritiken mot det byråkratiska myndighetsspråket växte fram ur (språk)politiska argument om demokrati, rättssäkerhet, förtroende och effektivitet, det vill säga med fokus framför allt på medborgarnas möjlighet att förstå sina rättigheter och skyldigheter (Ehrenberg Sundin & Sundin 2015, s 27–35, 71, 268–274).
Under 1980-talet fick mottagaranpassningen ännu starkare fäste inom begriplighetsforsk-ningen (bland annat genom Britt-Louise Gunnarssons välfunna avhandling Lagtexters begriplighet 1982), textreformer blev fokus för klarspråksarbetet och regler om ett begripligt myndighetsspråk tog sig ända in i förvaltningslagen. På 1990-talet kom den första versionen av Myndigheternas skrivregler, textbegreppet vidgades och layouten blev viktigare. Det var också på 90-talet som klarspråksarbetet fick verklig spridning. 2000-talet kom med utmanin-gar som globalisering, teknisk utveckling, mångspråkighet och krav på lättläst, faktorer som
9
bidrog till en mer aktiv språkpolitik och ledde till språklagens instiftande, men också till en nyansering av begreppet mottagaranpassning. Under 2010-talet präglades klarspråksarbetet av frågor om jämställdhet och flerspråkighet – men också av kritik mot språkvården och ett ifrågasättande av klarspråksforskningen (Ehrenberg Sundin & Sundin 2015, s 91–92 144–150, 183–186, 223–224). Jag återkommer till detta ifrågasättande i avsnitt 1.6.3, men först något mer konkret om den praktiska tillämpningen av klarspråk.
1.6.2 Hur skriver man klarspråk?
Det är alltså myndighetsspråket som står i centrum för klarspråksarbetet och det är oftast på och för myndigheter som de klarspråkliga råden formuleras. Det finns vissa svårigheter i att få en samlad bild av klarspråksnormen i dag, men de förekommande råden är ofta allmänt hållna och de berör språk- och textutformning på olika nivåer (Nyström Höög, Söderlundh & Sörlin 2012, s 17–19).
I skriften Klarspråk lönar sig (Hedlund, 2006, s 7–8) listas bland annat följande råd för den som vill skriva klarspråk:
• tänk på läsaren (mottagar- och situationsanpassning) • vägled läsaren (struktur, rubriker, sambandsord) • skriv det viktigaste först
• skriv kort
• undvik ålderdomliga och svårbegripliga ord och förklara svåra ord • använd ett aktivt språk (undvik meningar i passiv form)
• tänk på textens utseende (typsnitt, storlek, radavstånd) 1.6.3 En kritisk blick på klarspråk
Hur väl råden faktiskt fungerar är dock inte alldeles klart; det finns en tendens till tradering över tid och den vetenskapliga anknytningen är ibland tveksam eller inaktuell (Nord 2017, s 16–18). Det finns också, eller har åtminstone funnits, tecken på ett ömsesidigt ointresse mellan språkforskning och myndighetsspråkvård; språkforskarnas intresse för klarspråks-frågor är lika svalt som språkvårdarnas intresse för nya forskningsrön (Nyström Höög 2010). På senare tid har dock en del forskare ifrågasatt giltigheten i och argumenten bakom klar-språksråden, framför allt vad gäller deras ytliga och generella karaktär. En kritisk genomgång av några av klarspråksråden har genomförts av Åsa Wengelin (2015), som konstaterar att den forskning som ligger bakom råden i vissa fall inte är relevant då resultaten har feltolkats eller
10
generaliserats på tveksamma grunder. Dessutom, menar hon, tenderar klarspråksråden att inte omvärderas utifrån nya forskningsresultat. Lena Lind Palicki (2010) har i sin avhandling stu-derat broschyrer från Försäkringskassan och problematiserar där bland annat det i klarspråk rekommenderade du-tilltalet som hon menar kan leda till exkludering av vissa läsare. Ytterlig-are en anledning att ifrågasätta klarspråksrådens giltighet är att det i stor utsträckning saknas forskning om mottagarperspektivet i myndighetskommunikation, trots att mottagaranpassning är en så central utgångspunkt för klarspråksarbete (Sörlin 2012, s 125).
Men trots ett befogat ifrågasättande av klarspråksråden och argumenten bakom dem, finns i dag ett stort politiskt stöd bakom klarspråk och klarspråksarbete. Och även om det kanske finns ett behov av att uppdatera råden i sig, kvarstår en konsensus kring de argument för klar-språksarbete som nämndes inledningsvis; att skriva så att medborgarna förstår har både demo-kratiska och ekonomiska förtjänster.
2 Metod
I det här kapitlet redogör jag först för utformningen av min undersökning på ett övergripande plan, därefter beskriver jag urvalet av deltagare och vilka metoder jag har använt för informa-tionsinsamling och analys. Slutligen tar jag upp etiska överväganden och reflekterar kort över potentiella problem kopplade till undersökningen och dess metoder. En diskussion om under-sökningens praktiska genomförande finns i kapitel 7.
2.1 Undersökningens design
Begreppet fallstudie kan förstås på många olika sätt, men gemensamt för de flesta definitioner av begreppet är att det handlar om ingående studier av en enskild, specifik enhet. Syftet med en fallstudie är att gå på djupet i en klart avgränsad företeelse för att skapa verklighetsnära och detaljerade beskrivningar med potential att utveckla ny förståelse (Jacobsen 2017, s 66– 68). Min undersökning har utifrån den beskrivningen karaktären av en fallstudie, där Försäk-ringskassans beslutsbrev utgör undersökningsenheten, som ska beskrivas och förstås i sin(a) kontext(er).
När man genomför en fallstudie är det vanligt att kombinera flera olika metoder för informa-tionsinsamling (Bell & Waters 2016, s 23), men ofta faller det sig naturligt att välja en kvali-tativ ansats, eftersom dess öppenhet i såväl frågor som svar tenderar att ge nyanserade och specifika resultat. Den kvalitativa ansatsen skapar också en relevans i undersökningen; den målar upp en bild av informanternas individuella och ”riktiga” förståelse (Jacobsen 2017, s
11
86–89). Det faktum att jag ville få syn på individuella uppfattningar om språket i Försäkrings-kassans beslutsbrev talade alltså för att kvalitativa data skulle ligga till grund för min under-sökning. Jag har samlat in data genom intervjuer med en språkvårdare och en handläggare, men också genom en enkätundersökning av kvalitativ karaktär riktad till både mottagare, handläggare och språkvårdare. Frågorna i enkäten var kopplade till ett konkret beslutsbrev, som formulerades av en handläggare baserat på fingerade uppgifter. Brevet formulerades i samband med intervjun och efter skrivandet redogjorde handläggaren för de språkliga över-väganden som brevet innebar. Brevet utformades alltså under konstruerade förhållanden, men avsikten var att i möjligaste mån efterlikna ett autentiskt beslutsbrev.
2.2 Deltagare i undersökningen
I kvalitativa undersökningar måste antalet deltagare begränsas, eftersom både insamling och analys av kvalitativa data är tidskrävande. Ett urval i någon form måste göras bland de perso-ner som ingår i den totala populationen och som uppfyller inkluderingskriterierna (Jacobsen 2017, s 118–122). Inkluderingskriterierna för språkvårdarperspektivet i min undersökning var att intervjupersonen skulle ha kännedom om Försäkringskassans klarspråksarbete och pro-cessen kring utformning av brevmallar. Kriterierna för handläggarperspektivet var att infor-manterna regelbundet skulle formulera och skicka beslutsbrev i sitt arbete. För mottagarpers-pektivet var inkluderingskriterierna att informanterna skulle vara potentiella mottagare av Försäkringskassans beslutsbrev gällande tillfällig föräldrapenning, det vill säga de skulle vara föräldrar, helst till barn i förskole-/skolåldern. För att få en ännu tydligare koppling till den specifika typ av tillfällig föräldrapenning som fokuseras i denna undersökning var det också önskvärt att föräldrarna skulle ha erfarenhet av långvarig eller svår sjukdom hos sina barn. Bland Försäkringskassans språkvårdare föll det sig naturligt att intervjua den person som jag först fick kontakt med och som erbjöd sig att medverka i min undersökning. I enkätundersök-ningen deltog samtliga av Försäkringskassans sex språkvårdare. Handläggarna som blev aktuella för min undersökning arbetar alla på enheten för Tillfällig föräldrapenning särskilt utredningskrävande (TFP SU), en enhet som jag valde utifrån personlig kännedom. För min handläggarintervju valde enhetschefen ut en handläggare på enheten baserat på i första hand frivillighet, men också utifrån mitt önskemål att personen skulle ha minst tre års erfarenhet i yrkesrollen. För enkätundersökningen valde enhetschefen ut fyra handläggare med varierande erfarenhet från enheten.
12
Av naturliga skäl är det svårt att söka upp informanter inom mottagarperspektivet. Jag har fått kontakt med mina mottagarinformanter via en privat Facebook-grupp för föräldrar till hjärt-sjuka barn. De som svarade var två män och två kvinnor i åldrarna 37–43 år. Alla hade svenska som modersmål, tre var högskoleutbildade och en hade gymnasium som högsta avslutade utbildning. Överlag beskrev mottagarna att de hade en neutral eller relativt positiv bild av Försäkringskassan.
2.3 Metoder för informationsinsamling
Undersökningens syfte rymmer olika aspekter av klarspråk i beslutsbrev. Jag redogör här först för vilka metoder jag valde för informationsinsamlingen relaterat till var och en av dessa aspekter och specificerar sedan utformningen av respektive metod under egna rubriker. För det första ville jag få en förståelse för uppfattningar om språket i Försäkringskassans beslutsbrev samt hur dessa förmedlas och kommer till språkligt uttryck. För detta ändamål lämpar sig intervju som metod och dialogen kring brevskrivandet kompletterar. För det andra ville jag ta reda på vilka språkliga uttryck som enligt mottagaren, handläggaren respektive språkvårdaren bidrar till brevens begriplighet eller obegriplighet. Eftersom denna aspekt var starkt kopplad till ett faktiskt brev och dessutom skulle fungera som underlag för en jämför-else, såg jag här fördelar med att ställa standardiserade frågor i enkätform. För det tredje ville jag relatera mottagarens, handläggarens och språkvårdarens personliga (eller professionella) uppfattningar till en mer oberoende bedömning av klarspråkshalten i beslutsbrevet. Jag ville alltså ta reda på i vilken utsträckning det undersökta brevet hade ett vårdat, enkelt och begripligt språk enligt klarspråksstandard och för det finns Språkrådets bedömningsverktyg Klarspråkstestet.
2.3.1 Kvalitativa intervjuer och handläggarens redogörelse för brevutformningen
De flesta kvalitativa intervjuer är i någon mån förstrukturerade, men graden av strukturering kan variera på en skala från helt sluten, då intervjun snarare har formen av ett fast frågeformu-lär, till helt öppen, då intervjun kan liknas vid ett vanligt samtal utan plan. För att säkerställa att man inte missar någon viktig aspekt, men utan att för den skull göra intervjun sluten, kan man utarbeta en intervjuguide (Jacobsen 2017, s 98–106). Jag valde att utforma intervjuguider med medelhög struktureringsgrad, vilket innebär att jag i förväg bestämde vilka teman som var viktiga att beröra under respektive intervju, men att informanterna utifrån frågorna inom dessa teman fick frihet att själva utveckla sina svar (se bilaga 1 och 2). Mina teman i intervjun med språkvårdaren berörde (Försäkringskassans) språkvård ur olika vinklar – bakgrund,
13
uppdrag, klarspråk och förmedling – men också utformning av och syftet med brevmallar. I intervjun med handläggaren fokuserade jag på handläggningsarbetet, användandet av brev-mallar och utformningen av beslutsbrev.
Jag genomförde intervjun med språkvårdaren först. Den ägde rum på den digitala mötesplatt-formen Zoom och tog ungefär en timma. Intervjun med handläggaren genomfördes ett par veckor senare på plattformen Skype och tog drygt två timmar inklusive brevutformning. Valet av digitala möten föll sig naturligt på grund av att samhälleliga omständigheter vid tiden för intervjun gjorde fysiska möten olämpliga. Intervjuerna, med undantag för själva brevutform-ningen, spelades in efter godkännande av respektive informant.
Intervjun med handläggaren bestod av två delar; först formulerades brevet och sedan genom-fördes den egentliga intervjun. Vid intervjutillfället formulerade jag i samråd med handlägga-ren fingerade uppgifter som skulle fungera som underlag för beslutsbrevet. De fingerade upp-gifterna omfattade bakgrundsuppgifter om den som hade ansökt, om barnets hälsotillstånd, om tidigare turer i ärendet och om inkomna handlingar som skulle kunna ligga till grund för beslutet. På handläggarens begäran bröt vi tillfälligt det digitala mötet och inspelningen under själva brevskrivandet och förde en dialog om utformningen först då brevet var klart. Brev-mallen som handläggaren utgick från finns i bilaga 3 och det färdiga brevet i bilaga 4. 2.3.2 Enkäter
Enkäter är den vanligaste datainsamlingsmetoden vid kvantitativa undersökningar och de fun-gerar bra när man vill undersöka många enheter och när forskaren på förhand har definierat vilken information som ska samlas in (Jacobsen 2017, s 164). I min undersökning var det dock enkätens karaktär av standardiserat mätinstrument som var av värde snarare än möjlig-heten att samla in svar från många respondenter. Syftet med att på förhand precisera de centrala begrepp som jag ville att informanterna skulle ta ställning till var framför allt att generera jämförbara data från de olika perspektiven.
Innan man kan sätta ihop en enkät måste man ta ställning till vilka områden som är viktigast att undersöka utifrån syftet, omsätta och konkretisera dessa områden i tänkbara frågor, välja ut de mest adekvata frågorna och dessutom bestämma vilka frågetyper som ska användas (Bell & Waters 2016, s 169-171). I min enkät var det förekomsten och betydelsen av olika språkliga uttryck i det specifika beslutsbrevet som skulle värderas och relateras till begreppet begrip-lighet. Efter ett fåtal bakgrundsfrågor (olika för de olika perspektiven, se bilaga 5-7), inleddes enkäten med öppna frågor om brevet för att fånga informanternas spontana uppfattningar.
14
Därefter följde ett antal påståenden om språket i brevet som informanten skulle ta ställning till. Dessa påståenden var starkt inspirerade av frågorna i Klarspråkstestet (se nedan) och syftade till att visa på eventuella skillnader i hur ”klarspråkligt” brevet uppfattades. I anslut-ning till dessa påståenden med slutna svarsalternativ fanns också möjlighet att lämna fritext-kommentarer (de enkätfrågor som var kopplade till brevet finns i bilaga 8).
Enkäten skapades i webbverktyget EasyQuest, den distribuerades till informanterna som en länk och beräknades ta cirka 40 minuter att besvara.
2.3.3 Klarspråkstestet
Klarspråkstestet är ett verktyg som mäter begripligheten i en text. Det är utvecklat av Språk-rådet och finns i två versioner – ett för beslut och ett för rapporter – på SpråkSpråk-rådets hemsida. Testet består av totalt 31 frågor som har att göra med till exempel ton, innehåll, disposition och ord i texten (se bilaga 9). Genom att besvara frågorna kan man få ett omdöme om texten och tips för att öka begripligheten (Språkrådet 2020). För att få en bedömning av begriplig-heten i beslutsbrevet i min undersökning besvarade jag alltså frågorna i testet för beslut. Jag tog stor hjälp av de förklarande texter som finns i anslutning till varje fråga, för att säkerställa att jag använde testet på ett ändamålsenligt sätt.
2.4 Analysmetod
För att de rådata som kommer ur intervjuer och enkäter ska bli relevanta i förhållande till syf-tet, måste de analyseras. Därför är det viktigt att man redan vid utformningen av intervju- och enkätfrågorna har funderat på hur svaren ska bli användbara efter analys (Bell & Waters 2016, s 243). Jag bestämde mig tidigt för att det huvudsakliga målet med enkäten – som traditionellt är en kvantitativ metod – inte skulle vara att generera kvantitativa resultat i form av procentu-ella fördelningar eller statistiska samband. Eftersom undersökningen har en i huvudsak kvali-tativ ansats riktade jag i stället in mig på att en kvalikvali-tativ analys skulle kunna appliceras även på enkäten. Jag bedömde att detta var möjligt eftersom jag förväntade mig förhållandevis få enkätsvar, vilket per definition också minskar metodens kvantitativa karaktär.
Kvalitativa data är komplexa eftersom de innehåller så stora mängder information; för att kunna överblickas behöver de förenklas och struktureras. Först när man bryter ner och struk-turerar sina data kan man få syn återkommande mönster och avvikelser från dessa, vilket kan ge nya insikter om helheten, vilket i sin tur kastar nytt ljus över detaljerna. Denna pendling mellan delar och helhet är karaktäristisk för kvalitativa analyser och kallas hermeneutisk metod (Jacobsen 2017, s 130).
15
Det första steget i struktureringen av data är transkribering. Att transkribera en intervju är att ge den en analyserbar form, men också ett sätt att påbörja analysen. Samtidigt finns en risk att detaljer som skulle kunna vara relevanta i analysen försvinner i översättningen från muntligt till skriftligt språk. Hur detaljerad transkriberingen ska vara beror på materialets natur och undersökningens syfte (Kvale & Brinkmann 2014, s 217–220). I min undersökning är det framför allt innehållet i det sagda som är i fokus; andra faktorer blir relevanta bara i de fall de har direkt påverkan på innehållet. Vad som påverkar innehållet är givetvis svårt att avgöra, men i min transkribering har jag valt att markera pauser/tvekan och skratt. I övrigt är den skriven med ett talspråksnära skriftspråk, som tydligt återger att det är talat språk, men utan att det går ut alltför mycket över läsbarheten och överblickbarheten.
Ett sätt att sedan ta sig an informationen är att sortera ut framträdande kategorier ur materia-let. Det innebär att informanternas uttalanden koncentreras och hänförs till ett mindre antal kategorier. Kategorierna kan vara fördefinierade eller växa fram under analysens gång. Kate-gorisering som tillvägagångssätt kan göra det möjligt att hitta samband och undersöka skill-nader (Kvale & Brinkmann 2014, s 243–246). Genom kategorisering försökte jag alltså koka ner innehållet från både intervjuer och enkäter till framträdande och jämförbara enheter. Jag använde mig dels av kategorier kopplade till den teoretiska bakgrunden, det vill säga klar-språk, dels av kategorier anpassade till materialet. Det som framför allt fick styra min analys och kategorisering var dock mina frågeställningar; jag sökte i materialet efter olika aspekter av förmedling respektive förvaltning av klarspråksidealen samt uppfattningar om klarspråk och begriplighet. Jag presenterar kategorierna och de utsagor som kan kopplas till dem i mina resultatkapitel.
2.5 Etiska hänsyn
I förberedelserna för min undersökning ingick även etiska överväganden i förhållande till informanterna. Ett grundläggande forskningsetiskt krav är deltagarnas informerade samtycke. För att uppnå informerat samtycke ska studiens deltagare ha fått tillräcklig information om undersökningens syfte, dess eventuella konsekvenser och användningen av lämnade uppgifter. Det är också nödvändigt att låta deltagarna veta att deras deltagande bygger på frivillighet. I idealsituationen krävs också att deltagarna ska ha förstått informationen om undersökningen och det frivilliga deltagandet. (Jacobsen 2017, s 35–36).
Ett annat forskningsetiskt krav som aktualiserades i min undersökning var rätten till privatliv. (Jacobsen 2017, s 36–37). Det faktum att Försäkringskassans beslutsbrev innehåller känslig
16
information om hälsa innebar att Försäkringskassan inte hade möjlighet att lämna ut några beslutsbrev, inte ens i avidentifierat skick. Jag var därför hänvisad till att använda ett fingerat brev, vilket begränsade risken för ingrepp i människors privatliv. Kopplat till rätten till privat-liv uppstår också krav på konfidentialitet, vilket framför allt innebär att den som genomför undersökningen ska kunna garantera att personuppgifter inte sprids och att enskilda individer inte kan identifieras i presentationen av resultaten (Jacobsen 2017, s 37).
För att så långt som möjligt leva upp till kraven på informerat samtycke fick samtliga deltag-are information om undersökningens syfte, om frivilligheten i deltagandet, om möjligheten att avbryta deltagandet och om konfidentialitet. De informanter som besvarade enkäten fick denna information i anslutning till enkäten, medan intervjudeltagarna fick informationen i förväg. Intervjudeltagarna fick dessutom lämna sitt samtycke till att intervjuerna spelades in. 2.6 Metodreflektion
En (kvalitativ) studie präglas av den som genomför den. Det gäller allt från vilka frågor som ställs och hur de följs upp till hur svaren tolkas, kategoriseras och analyseras. För genomför-andet av denna undersökning var framför allt min erfarenhet som handläggare på den under-sökta enheten av betydelse. Jag tror dock att min förförståelse för organisationen och dess förutsättningar främst var av godo; det underlättade att jag känner till både ärendehanterings-system, processer och vilken typ av ärenden handläggarna kan ställas inför. Samtidigt kan denna förförståelse också ha fört med sig att jag förbisåg relevanta aspekter därför att de är självklara för mig.
Mottagarinformanterna i undersökningen är inte autentiska mottagare i en autentisk situation och de skiljer sig från faktiska mottagare i minst två viktiga avseenden; dels saknar informan-terna insikt i den ansökande förälderns och familjens totala situation och erfarenheter, dels saknar beslutet faktisk betydelse för informanterna. I ett försök att minska det känslomässiga avståndet till beslutet och skapa en relevans för informanterna, har brevet baserats på upp-gifter som kan förväntas ligga nära deras egna erfarenheter.
Inom åtminstone två av perspektiven – handläggare och mottagare – är det en mycket liten andel av den totala populationen som har fått ge uttryck för sina åsikter. Det är en konsekvens av den kvalitativa ansatsen, som syftar till att ge en djup snarare än en bred bild. Men det betyder också att man måste vara medveten om att det finns många röster som inte har fått komma till tals och att resultaten i min undersökning i bästa fall kan ses som indikationer på de olika gruppernas syn på klarspråk och begriplighet.
17
3 Perspektiv på klarspråksarbete
Detta är det första av fyra resultatkapitel och här presenterar jag aspekter av Försäkrings-kassans klarspråksarbete på ett mer allmänt plan. Det är framför allt intervjuerna med språk-vårdaren och handläggaren som ligger till grund för resultaten, men också enkätsvar från språkvårdarna och handläggarna. Från dessa källor kommer de utsagor som jag i min analys har sammanfört i kategorierna språkvårdens förutsättningar (avsnitt 3.1), språkvårdarnas definitioner av klarspråk (avsnitt 3.2), att skriva begripligt och korrekt (avsnitt 3.3) respektive argument för klarspråk (avsnitt 3.4).
3.1 Språkvårdens förutsättningar
Mitt övergripande intryck efter intervjun med en av Försäkringskassans språkvårdare, är att språkvårdarrollen är full av kontraster. Å ena sidan har språkvårdarna mandat att påverka språket i organisationen och relativt goda möjligheter att skapa (förutsättningar för) begripliga myndighetstexter, å andra sidan finns stora utmaningar med att möta höga krav från såväl handläggare och andra inom organisationen som mottagare.
Språkvårdare har funnits på Försäkringskassan sedan 2006 och då handlade det, enligt den intervjuade språkvårdaren, om att ”kämpa ganska mycket för att… skapa sig ett namn i organisationen… och mer eller mindre göra allt”1. I dag är situationen en annan. På pappret är språkvårdarnas uppdrag att ansvara för klarspråksarbetet och eftersom klarspråk i dag är ”väldigt integrerat i hela verksamheten” har ”efterfrågan på [språkvårdarnas]… hjälp ökat så mycket så att nu är det liksom [de] som gör prioriteringarna”. Språkvårdarnas huvudsakliga arbetsuppgifter är språkgranskning (bland annat utformning av mallbrev), utformning av skrivstöd och utbildning i skrivande.
Men samtidigt som språkvård är en integrerad del i verksamheten, slår klarspråksarbetet inte alltid igenom i till exempel utbildningssammanhang. Skrivande är inte en del i den introduk-tionsutbildning som nya medarbetare får, vilket språkvårdaren beklagar i intervjun och hon uttrycker att ”Det har vi… kämpat för att det ska bli, men… det är inte det”. Andra gånger då utbildning i skrivande inte får så stort genomslag, är då erfarna medarbetare som har hittat sitt sätt att skriva inte ser någon anledning att ändra på det, eller då nya medarbetare visserligen får och tar till sig utbildning, men sedan inte jobbar kvar på Försäkringskassan särskilt länge.
1 I transkriberingen markeras pauser i uttalandet som tre punkter (…). Hakparentes, [], betyder att citatet inte är
ordagrant återgivet inom parenteserna, utan att formuleringen har justerats så att den ska fungera i den språkliga omgivningen.
18
Den handläggare som jag har intervjuat kan inte minnas att hen har fått någon utbildning alls om språket, vare sig webbutbildning eller lärarledd, trots att hen har jobbat på Försäkrings-kassan i sju år. Hen har däremot kommit i kontakt med riktlinjerna för kommuniceringsbrev och beslutsbrev, men påpekar att det var längesedan och hen kände inte till att de har omarbet-ats det senaste året. Alla de fyra handläggare som har svarat på enkäten har gått webbutbild-ningen om språket i Försäkringskassan, men ingen av dem använder dokumentet med rikt-linjerna, även om en handläggare har tittat i det någon gång.
Handläggaren i intervjun upplever också att det finns ett glapp mellan språkvården och hand-läggarna, till exempel när det gäller tillkomsten av nya brevmallar: ”helt plötsligt så fanns dom bara där i systemet. Så det var ju ingen dialog med oss.” Glappet kan ha en organisator-isk förklaring, nämligen att den mesta kommunikationen om behovet av nya brevmallar går via myndighetens verksamhetsutvecklare och språkvårdaren uppger också i intervjun att det inte är språkvårdarnas uppgift att ha insyn i handläggningsprocessen i det avseendet.
3.2 Vad betyder klarspråk för Försäkringskassans språkvårdare?
Enkätsvaren från språkvårdarna visar på vidden i begreppet klarspråk; de beskriver klarspråk på olika funktionsnivåer och ur olika perspektiv. Tre av de sex språkvårdarna kopplar begrep-pet till skribentens mottagaranpassning av textens olika nivåer. Det kan tolkas som en norm-ativ definition med (det initiala) målet att skribenten ska uppnå en viss standard i sin text. Två av språkvårdarna ger definitionen att läsaren ska kunna hitta, förstå och använda relevant information, en definition som fokuserar mer på textens funktion hos mottagaren.
Den ena definitionen utesluter på intet sätt den andra och ett av enkätsvaren från språkvård-arna uppmärksammar också svårigheten i att definiera begreppet klarspråk, just eftersom det är mångbottnat: ”Det kan betyda så mycket: ett förhållningssätt, en metod eller ett stilideal”. Från intervjun med språkvårdaren får jag bilden av att klarspråk används på Försäkrings-kassan snarare som ett förhållningssätt än som en konkret metod; klarspråk är ett förenklat sätt att prata om ett mer genomgripande språkvårdsarbete. En av språkvårdarna beskriver också i enkäten begreppet klarspråk ur ett mer övergripande perspektiv: ”att en organisation har koll på sina texter så att de inte är för många, överlappar varandra osv.”
3.3 Tydligt, begripligt och korrekt – är det möjligt?
Det är ofta det byråkratiska och juridiska innehållet i Försäkringskassans texter som gör dem krångliga och samtidigt är det just detta innehåll som måste vara tydligt och begripligt. För handläggarna kan denna motsättning yttra sig på olika sätt. Handläggaren i min intervju
19
uppger till exempel att hen – mot bättre vetande – ofta använder det byråkratiska ordet kommunicering ”för att det ska bli så rätt som möjligt”. I just det fallet prioriterar handlägga-ren alltså ordets precision framför dess begriplighet, men samtidigt ger handläggahandlägga-ren också exempel på andra byråkratiska ord som känns naturliga och korrekta för hen, men som hen skulle välja bort till förmån för enklare ord i ett brev av hänsyn till mottagaren.
Handläggaren framhåller att något av det svåraste med att skriva beslutsbrev är att hålla en vänlig ton när man samtidigt måste förhålla sig till beslutets juridiska karaktär. Ett tydligt exempel på när det juridiska språkbruket kan framstå som känslolöst är när det gäller uttryck som har en rättslig betydelse och en allmän betydelse, såsom begreppet allvarligt sjuk, som i lagens mening innebär ett påtagligt hot mot livet, medan det i allmänspråket har en mycket vidare betydelse:
så skrev jag det i beslutet såhär att det finns ingen påtaglig fara för ditt barn, alltså det blir ju väldigt… du vet, föräldern ser det ju naturligtvis som att det är allvarligt sjukt […]. Sånt får man försöka tänka på.
Det faktum att ett negativt beslut i sig kan vara känsligt att förmedla, kommenteras också av en av språkvårdarna i enkäten om det fingerade beslutsbrevet. Att regelverket inte ger rätt till ersättning i en situation då föräldern faktiskt behöver vara hemma med sitt barn gör att ”det stora bekymret med brevet egentligen [är] ’empatiskt’”.
Det juridiska språket är centralt för språkvården på flera sätt. Språkvårdaren berättar i intervjun om en stor utbildningsinsats för rättsavdelningens medarbetare med syfte att förändra attityden till det juridiska språkbruket. Hon menar att det språkvårdarna har försökt förmedla är att ”man kan vara en jätteduktig jurist utan å… använda språket som maktmedel. Att vara en jätteduktig jurist på Försäkringskassan innebär att… man… är enkel å… tydlig i sitt sätt å skriva.” Att förmedla juridiskt innehåll på ett begripligt sätt ska alltså betraktas som en del av yrkesutövningen.
Juristerna är också i hög grad involverade i klarspråksarbetet. De deltar vid utformningen av interna dokument såsom vägledningar och processbeskrivningar, en språkvård som syftar till mer effektiv och rättssäker handläggning. Men också brevmallarna granskas ofta av jurister, något som borde borga för att handläggarna ska kunna känna sig trygga med att de föreslagna texterna förmedlar begriplig och korrekt information. Jag utvecklar tankarna om relationen mellan begripligt och korrekt ytterligare i kapitel 7.
20 3.4 Varför klarspråk?
Symtomatiskt nog beskriver språkvårdaren i intervjun också lagen som ett användbart argument för språkvård; språklagen och begreppet klarspråk ger mandat för och minskar motståndet mot språkvårdsarbetet.
Som vi har liksom vår klarspråksparagraf där, så att man har nånting å hänvisa till. Det tycker jag är jättebra […] det här är nånting vi ska jobba med… och… a, dom flesta är med på det helt enkelt
Utöver den juridiska skyldigheten att uttrycka sig begripligt, tar språkvårdaren också upp argument för klarspråk kopplade till ekonomi, rättssäkerhet, effektivitet och förtroende. Dessutom finns ett slags medmänskliga argument för begriplighet inbakade i inställningen till medborgarna:
kravet på oss är väldigt högt… om man jämför med typ Arbetsmiljöverket eller Kemikalieinspektionen liksom. Dom är inte särskilt viktiga i människors liv. Men Försäkringskassan är det och… särskilt i skeden av livet där man är svag… så att… jag… vi kan liksom aldrig bli tillräckligt bra.
För handläggarna som har svarat på enkäten är framför allt effektivitet och rättssäkerhet argument för att skriva begripligt. Flera av handläggarna uttrycker att beslutsbreven måste vara begripliga dels för att undvika onödiga frågor och kontakter från mottagaren, dels för att skapa tydlighet kring hur ärendet har handlagts.
3.5 Sammanfattande kommentarer: Perspektiv på klarspråksarbete
Klarspråksarbetet på Försäkringskassan kan alltså motiveras på många olika sätt, inte minst utifrån språklagen och med hänsyn till medborgarnas rätt att förstå information som rör dem. Och med en relativt lång tradition av språkvård, många anställda språkvårdare och en med-vetenhet hos handläggarna om vikten av att skriva begripligt, finns det goda förutsättningar för klarspråksarbete på Försäkringskassan. Samtidigt ger både språkvårdare och handläggare uttryck för omständigheter som, enligt min tolkning, kan utgöra hinder i klarspråksarbetet. För det första utgör beslutsbreven och deras innehåll i sig en stor utmaning; breven ska
förmedla ett juridiskt innehåll och dessutom ofta negativa budskap. Att skriva en sådan text på ett begripligt och empatiskt sätt kräver hög kompetens hos skribenten. Därför är det olyckligt att två viktiga verktyg för förmedling av klarspråkstanken inte fungerar helt tillfredsställande; utbildning i skrivande är inte obligatoriskt för handläggarna, och att döma av svaren från de
21
fem handläggarna i min undersökning används inte riktlinjerna för skrivande som det stöd som det är avsett att vara.
För det andra finns ett glapp mellan språkvården och handläggarna. Språkvårdarnas insyn i handläggningsprocessen är lika liten som handläggarnas insyn i språkvårdens arbete. Denna ömsesidiga brist på insyn och avsaknad av samarbete skulle kunna vara en förklaring till att handläggaren i vissa fall har svårt att ta till sig av språkvårdens rekommendationer om ett enkelt språk.
För det tredje riskerar språkvårdarnas många olika definitioner av klarspråksbegreppet att otydliggöra målet för språkvården och kanske dessutom skapa onödigt många och orimligt komplicerade normer för Försäkringskassans skribenter, det vill säga ytterligare komplicera det som redan är svårt. Hur dessa utmaningar kan påverka klarspråksarbetets utfall tar jag upp i kapitel 7.
4 Förutsättningar för klarspråk i beslutsbrev
I detta andra resultatkapitel redogör jag för vilka möjligheter och svårigheter som kan kopplas till handläggarnas skrivande i allmänhet och användandet av brevmallar i synnerhet. Till detta kapitel hör analyskategorierna Hur skriver man klarspråk? (avsnitt 4.1), brevmallarna som verktyg i klarspråksarbetet (avsnitt 4.2) och utformningen av beslutsbrev (avsnitt 4.3) Här finns resultat både från intervjuerna med språkvårdaren och handläggaren, och från enkäterna till språkvårdare och handläggare.
4.1 Hur skriver man klarspråk?
Den intervjuade språkvårdaren är väl medveten om kritiken som förts fram mot de klassiska klarspråksråden och att den vetenskapliga anknytningen är tveksam. Därför menar hon att ”dom här klassiska som kanske… tas upp i… Klarspråkstestet… dom här klassiska… råden… tycker jag nog att vi tar väldigt mycket med en nypa salt”. Hon använder inte heller alltid klarspråksbegreppet, utan pratar hellre om ” begriplighet på ett annat sätt”. Hon nämner bland annat att hon brukar använda strategier baserade på forskning om hur läsaren tar till sig text och i praktiken innebär det att hon, när hon håller utbildning, ofta utgår från konkreta exempel på texter som inte fungerar så bra av olika anledningar.
Språkvårdaren säger också att ”vi har egentligen inte särskilt mycket egna skrivråd… så, utan det är mer såhär… hjälp att ta fram texter såhär… ja… såhär ska du tänka när du fram den här… texttypen”. Några generella råd som hon ändå nämner under intervjun är:
22 • Utgå från syftet med texten
• Ha inte för mycket och inte för lite information
• Undvik interna och onödigt komplicerade begrepp och termer
• Använd mellanrubriker
• Läs igenom texten utifrån mottagarens perspektiv och kontrollera att det finns ett sammanhang
Framför allt den sista punkten återkommer hon till flera gånger och hon ger också uttryck för att det ofta verkar vara korrekturläsning som saknas i färdiga brev.
Språkvårdarnas enkätsvar om vilka språkliga faktorer som generellt kan bidra till förståelsen av ett beslutsbrev handlar bland annat om att använda vardagliga ord, sambandsord och enkel meningsbyggnad, använda du-tilltal och ha en tydlig struktur och ett tydligt resonemang. Men flera informanter betonar också samspelet mellan olika faktorer; det går inte att skilja ut enskilda faktorer som i sig skapar (o)begriplighet, utan det handlar om en helhet där många delar ingår. Dessutom, menar en av språkvårdarna: ”Klarspråket börjar innan texten tar form med en analys av syfte, mottagare och situation.”
Handläggaren i intervjun säger sig känna till begreppet klarspråk, men har svårt att sätta fingret på vad det är och ger också uttryck för att utövandet av ett begripligt myndighetsspråk är svårt. Men det första som kommer på tal när vi pratar om klarspråk är ändå vikten av att läsa igenom och reflektera över sin text: ”det går fort ibland å själv hamnar man ju i sina… som man tycker tydliga kommuniceringar… tydliga formuleringar, men det är nog viktigt ändå att reflektera, vad har jag skrivit egentligen, hur uppfattas det här”, vilket stämmer väl överens med språkvårdarens förväntningar på handläggaren.
Enligt handläggaren är dispositionen det viktigaste för begripligheten i breven: ”Beslutet först å så sen vad som har hänt i ärendet å så motiveringen, å i beskrivningen av ärendet så en kronologisk ordning. Det tycker jag är viktigt.” När jag frågar hur handläggaren gör för att skriva klarspråk får jag svar framför allt på ordnivå. Hen ger ett exempel från brevet och förklarar hur hen har försökt förenkla för mottagaren: ”berättade läkaren tror jag jag skrev eller nåt sånt… först skrev jag påtalar eller upple-, jag försökte förenkla [skratt] just för att möta mottagaren.”
Disposition (följa en tydlig struktur) och ordval (undvika eller förklara krångliga ord) är faktorer som återkommer också i handläggarnas enkätsvar om vilka språkliga faktorer som
23
generellt kan bidra till förståelsen. Andra faktorer som tas upp av flera handläggarinformanter är att använda ett professionellt/sakligt språk och ha en röd tråd.
Det verkar finnas en stor medvetenhet hos handläggaren i intervjun om hur breven ska ut-formas, hen använder alltid brevmallarna och vet vilka ord hen bör undvika, men särskilt vad gäller just ordvalen är det tydligt att riktlinjerna går emot handläggarens egen språkkänsla; hen uppger att hen många gånger känner sig obekväm med det informaliserade myndighets-språket och är till exempel ”inte så förtjust i när vi, när det står hej i inledningen på våra myndighetsbrev å så vidare.”
4.2 Brevmallarna som verktyg i klarspråksarbetet
Språkvårdaren betonar i intervjun att målet med brevmallarna är att det ska bli ett bra brev i slutändan: ”det får ju aldrig vara så att… brevmallen ska vara bra för handläggaren… utan… i första hand är det att det ska bli ett bra brev på slutet.” För att uppnå det måste brevmallen ha en balans mellan skribentperspektivet och läsarperspektivet; brevmallen ska inte vara för komplicerad för handläggaren att använda, men det är handläggarens ansvar att förvalta brevmallen på ett sätt som gynnar mottagarens förståelse. Och ”hur handläggaren väljer att använda brevmallen påverkar ju slutresultatet jättemycket… Å det är ju det… vi försöker utbilda i.” Brevmallarna beskrivs alltså av språkvårdaren som ett verktyg för att skapa be-gripliga beslutsbrev, men de måste kombineras med till exempel utbildning och riktlinjer. Handläggaren uppger i intervjun att hen tycker att befintliga brevmallar fungerar bra och att hen alltid utgår från mallarna och deras struktur. Handläggaren upplever också att det finns brevmallar för de flesta situationer hen kan ställas inför, även om hen hade vissa svårigheter att välja en passande mall för brevet i denna undersökning, vilket framför allt berodde på att beslutet hade flera delar och att flera olika brev därför kunde användas som utgångspunkt. Handläggarens strategi blev då att välja den mall som till största delen passade ärendet och sedan klistra in information från andra brevmallar. Enligt språkvårdaren förekommer det också att handläggarna hanterar avsaknaden av exakt tillpassade mallar genom att använda gamla mallar eller ta fram egna mallar, något som riskerar att bli rättsosäkert och inte alltid helt begripligt.
Handläggarna som har svarat på enkäten håller med om att mallarna överlag fungerar bra som grund, men att de behöver anpassas ganska mycket till det specifika ärendeslaget, vilket ibland går ut över enhetligheten då olika handläggare uttrycker sig olika. Ett par av
handlägg-24
arna nämner också att rubrikerna och strukturen i brevmallarna bidrar till att breven blir lätta att följa och förstå.
Språkvårdaren upplever att verksamheten ställer höga krav på vad brevmallarna ska bidra med och hon menar att det ibland finns förväntningar på att mallarna ska ”serva handläggarna på ett helt orimligt sätt”, att ”man vill att mallen ska göra hela jobbet”. Men hon konstaterar att effekten av brevmallarna nog ändå är ganska stor: ”Man får ju jämföra med hur skulle det vara att inte ha några brevmallar alls å bara sitta å skriva varje brev från början. Det skulle inte bli särskilt bra.”
4.3 Utformningen av beslutsbrev
Medan mallen utgör grunden för ett beslutsbrev, är det till sist handläggaren och inte minst ärendet som avgör den slutliga språkliga utformningen. Utformningen av det fingerade be-slutsbrevet visade sig bli en komplicerad uppgift och trots att jag i samråd med handläggaren gjorde förenklingar i det fiktiva ärendet blev beslutet komplext. Det berodde inte främst på att regelverket var oklart eller att på att det var ett särskilt annorlunda ärende, utan snarare på att beslutet bestod av delvis beviljande och delvis avslag och att skälen för beslutet behövde kopplas till flera olika delar av Socialförsäkringsbalken.
Ändå var det inte komplexiteten i sig som vållade de största problemen för handläggaren, utan avsaknaden av fullständigt underlag i ärendet och då framför allt det kommuniceringsbrev (information om det underlag som ligger till grund för det tänkta beslutet) som skulle ha föregått beslutsbrevet i ett verkligt ärende:
När man, när vi kommer till beslutsbrev så har vi ju alltid ko-, den skriftliga
kommuniceringen, så det är ju, det enklaste är ju egentligen att skriva beslutsbreven… det är ju kommunicering [skratt] som är det svåra
Skrivandet är alltså starkt kopplat till ärendet och till stegen i handläggningsprocessen. Hand-läggaren tar också upp svårigheten med att skriva beslutsbrev i någon annan handläggares ärende, även om de i grunden gör samma bedömning av rätten till ersättning: ”hur man har tänkt med en kommunicering. Vi tänker ju lite olika… å så ska man då, det är ju alltid svårt å ta över… nån annans kommunicering.”
När vi pratar om innehållet i beslutsbreven blir det också tydligt att processen är mycket central: ”Alltså, i brevet så måste finnas hennes anspråk, vad läkarutlåtandet säger… och… ja, hela gången, alltså, vad, vad är det vi har gjort, alla steg vi har gjort.” Även i enkätsvaren
