SMÅ KOMMUNERS
MÖJLIGHETER ATT
PÅVERKA REGIONAL
UTVECKLINGSPOLITIK
En explorativ fallstudie av små och krympande
kommuners möjligheter att skapa tillväxt genom regional
utveckling i Kalmar län
Handledare: Patrik Hall
Malmö universitet
Statsvetenskap: Politik, organisation och ledning
VT 2020
Författare: Johan Liffner 770226
SMALL MUNICIPALITIES INFLUENCE
ON REGIONAL COHESION POLICY
An explorative case study of small and declining municipalities and
their possibilities to create economic growth through regional
cohesion policy in Kalmar county
Abstract
Syftet med uppsatsen är att studera hur kommunpolitiker i Kalmar län upplever möjligheterna att påverka den regionala utvecklingen i länet. Regional utveckling handlar om att skapa hållbar tillväxt i alla delar av EU och omsätts genom de nationella och regionala utvecklingsstrategierna. Sedan den 1 januari 2019 har samtliga tidigare landsting omvandlats till regioner med ansvar för regional utveckling. Många små kommuner saknar dock resurser att satsa på regional utveckling då demografiska och strukturella förändringar har bidragit till en ökad utflyttning och sämre ekonomi. Uppsatsen antar en explorativ ansats och genom semi-strukturerade intervjuer med tre av länets kommunstyrelseordförande försöker studien besvara frågan om kommunernas möjligheter att påverka den regionala utvecklingspolitiken har förändrats efter den 1 januari 2019. De empiriska resultaten bekräftar mycket av den tidigare forskningen och visar att kommunerna inte har tillräckliga resurser att satsa på regional utveckling. Studien visar också vikten av ett tydligt regionalt ledarskap och att regional utveckling till stora delar handlar om infrastruktur för en liten kommun.
Nyckelord: regional utveckling, kommuner, samverkan, Region Kalmar län, sammanhållningspolitik,
ledarskap, infrastruktur.
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 1
1.1PROBLEMFORMULERING ... 2
1.2SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 3
1.3DISPOSITION ... 3
2. LITTERATURÖVERSIKT OCH TIDIGARE FORSKNING ... 4
2.1FLERNIVÅSTYRNING OCH GOVERNANCE ... 4
2.2ETT ”REGIONERNAS EUROPA” ... 5
2.3EN FÖRÄNDRAD REGIONALPOLITIK ... 5
2.4DEMOKRATISK LEGITIMITET OCH REGIONAL RÖRA I SVERIGE ... 6
2.5UTMANINGAR FÖR MINDRE KOMMUNER ... 7
2.6TILLVÄXTPOLITISKA UTMANINGAR ... 8
2.7TILLVÄXTPOLITISKA UTMANINGAR I ETT NORDISKT PERSPEKTIV ... 9
3. METOD OCH MATERIAL ... 11
3.1METODOLOGI ... 11
3.2MATERIAL ... 12
3.3VAL AV INTERVJUPERSONER ... 12
3.4GENOMFÖRANDE AV INTERVJUER ... 13
4. REGIONAL UTVECKLING – EN BAKGRUND ... 15
4.1STATISTIK FÖR KALMAR LÄN ... 15
4.2EU:S REGIONALA UTVECKLINGSPOLITIK ... 19
4.3REGIONALT TILLVÄXTARBETE ... 21
4.4REGIONALISERINGEN AV KALMAR LÄN ... 21
4.5REGION KALMAR LÄNS UTVECKLINGSSTRATEGI ... 22
5. RESULTAT OCH ANALYS ... 23
5.1TILLVÄXTPOLITISKA UTMANINGAR FÖR SMÅ KOMMUNER ... 23
5.2REGIONALT LEDARSKAP – EN BRISTVARA I KALMAR LÄN? ... 25
5.3REGIONAL UTVECKLING - EN FRÅGA OM INFRASTRUKTUR FÖR SMÅ KOMMUNER ... 31
6. SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH FÖRSLAG TILL VIDARE FORSKNING ... 33
8. BILAGOR ... 36
Tabell och figuröversikt:
Figur 1: Samhällsutvecklarens tre dimensioner ... 10
Figur 2: Tabell över befolkningsutveckling i Kalmar län 1968–2019 ... 15
Figur 3: Diagram över andel utrikes födda i respektive kommun 2008 och 2018 ... 16
Figur 4: Tabell över demografisk försörjningskvot i Kalmar län ... 17
1. Inledning
”Sammantaget känner jag att på det sätt man arbetar så tycker jag att vi har fått större fokus på frågor som rör regional utveckling, så jag tycker att det känns väldigt bra så som det är nu.” (Rosander, Lars 2020)
Ovanstående citat är hämtat från en intervju med Lars Rosander, kommunstyrelsens ordförande i Hultsfred, i vilket han sammanfattar sin syn på hur arbetet med regional utveckling fungerar efter att Region Kalmar län tog över ansvaret för detta politikområde från det kommunala regionförbundet den 1 januari 2019. Regional utveckling handlar om att skapa hållbar tillväxt och utveckling i alla delar av Europeiska unionen. En liten öppen ekonomi som Sverige, med bland annat en stor exportsektor, är beroende av omvärlden och den globala ekonomiska utvecklingen för den egna tillväxten. Enligt ekonomisk teori är ekonomisk tillväxt grunden för ökat välstånd och en hög tillväxt under en längre tid är en av förutsättningarna för att kunna trygga en fortsatt hög levnadsstandard och en fungerande välfärd (Fregert och Jonung 2018, 31). Europeiska unionen har som mål att jämna ut ekonomiska, sociala och territoriella skillnader mellan unionens medlemsländer (Ivarsson 2019). Dessa målsättningar omsätts i den så kallade sammanhållningspolitiken som utgör verktyget för att kunna öka både tillväxten och sysselsättningen och på det viset minska arbetslösheten på lokal och regional nivå. I 3 § förordningen om regionalt tillväxtarbete (2017:583) står det att det ”regionala tillväxtarbetet ska bedrivas i syfte att uppfylla målen för den regionala tillväxtpolitiken och EU:s sammanhållningspolitik.” Vägledande för detta arbete ska vara den nationella strategin som löper från 2015 till 2020. Enligt 5 § ska det regionala tillväxtarbetet ”utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal, regional, nationell och internationell nivå.” Regionerna ska utarbeta och fastställa regionala utvecklingsstrategier och samordna de insatser som behöver genomföras för att uppnå målen i strategin. I detta arbete ska regionerna samverka med länets kommuner, länsstyrelsen och berörda statliga myndigheter. Dessutom ska regionen samråda med företrädare för berörda organisationer och det privata näringslivet i länet. Regional utveckling är således ett komplext politikområde i vilket regionerna förväntas vara en aktör som med ett tydligt ledarskap ska främja samverkan mellan olika nivåer och sektorer i syfte att skapa bra förutsättningar för hållbar tillväxt i alla delar av landet (Mellgren 2019).
Den 1 juli 1997 introducerades en försöksverksamhet i Kalmar län enligt modellen kommuner i
samverkan. I denna modell bildade kommunerna ett regionförbund som övertog ansvaret för bland annat
den regionala utvecklingspolitiken i länet vilket medförde att kommunerna fick ett stort inflytande över detta politikområde. Regionförbundet i Kalmar län avvecklades dock i och med att det regionala utvecklingsansvaret överfördes till regionerna den 1 januari 2019. Denna förändring innebar att landstinget i Kalmar län ombildades till Region Kalmar län som nu har huvudansvaret för den regionala utvecklingspolitiken. Kalmar län kännetecknas av stora avstånd och har i relation till ytan en relativt
liten befolkning. Länets tolv kommuner har också en rad ekonomiska och demografiska utmaningar att hantera. Många kommuner brottas med problem som befolkningsminskning och åldrande befolkning vilket i sin tur leder till minskade skatteintäkter. En stor del av kommunernas utmaningar i Kalmar län har sitt ursprung i de strukturförändringar som har skett under de senaste decennierna i samband med en ökande urbanisering, globalisering och ett skifte från industriproduktion till en ekonomi med en stor tjänstesektor (SOU 2020:8, 151). I denna uppsats kommer fokus att ligga på primärkommunernas roll i den regionala utvecklingspolitiken och vilket utrymme de ges i förhållande till den nybildade regionen. Många kommuner i Kalmar län har sämre förutsättningar än andra för att kunna hävda sina intressen, ofta på grund av bristande resurser och kompetens som en följd av bland annat befolkningsminskning vilket leder till mindre resurser i form av skattepengar.
1.1 Problemformulering
Denna studie bör förstås som ett fall av primärkommunalt inflytande på ett politikområde som kännetecknas av flernivåstyrning och samverkan och hur detta inflytande har påverkats av ett förändrat ansvarsförhållande. Regional utveckling är ett politikområde som under de senaste åren har präglats av en övergång från en mer traditionell hierarkisk form av styrning (government) till en styrningsform präglad av samverkan och flernivåstyrning (governance). Inom forskningen betonas ofta resurssparande och effektivitet som en av fördelarna med denna form av styrning. Emellertid får ibland demokratiska värden som ansvarsutkrävning och representation stå tillbaka då fokus istället ligger på samverkan och partnerskap mellan olika aktörer. I sakens natur ligger också en strävan efter konsensus vilket gör att den politiska debatten kring frågor som rör regional utveckling ofta försvinner helt. Det går också att se en tendens att kommunerna ibland får stå tillbaka för överordnade regionala intressen och att vissa delar av regionen gynnas mer än andra av den regionala utvecklingspolitiken.
Med hänsyn till denna problematik kommer denna uppsats att fokusera på kommunernas möjlighet att påverka regional utveckling i Kalmar län och hur deras möjligheter att påverka har förändrats efter att Region Kalmar län övertog ansvaret för detta politikområde den 1 januari 2019. Hur fungerar regional utveckling i verkligheten för en liten kommun med stora demografiska och ekonomiska utmaningar och som rent geografiskt ligger långt utanför de större arbetsmarknadsregionerna? Hur ser ansvariga kommunpolitiker på den nya situationen? Tidigare forskning visar att kommunerna har varit negativt inställda till att regionen ska ta över ansvaret för regional utveckling från de kommunala regionförbunden vilket gör det intressant att studera utifrån ett samhällsperspektiv. Kalmar län är extra intressant i och med att länet under cirka 20 år har haft ett kommunalt Regionförbund som har haft ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken och har således byggt upp ett fungerande institutionellt system. Det är också intressant ur ett statsvetenskapligt intresse att studera Kalmar län och jämföra
resultaten med tidigare svensk och nordisk regionforskning för att se om de resultat som har framkommit stämmer överens med de resultat som denna studie kommer fram till.
1.2 Syfte och frågeställningar
Utifrån problemformuleringen ovan är syftet med denna uppsats att studera hur kommunpolitiska företrädare för några av Kalmar läns mindre kommuner upplever primärkommunens möjligheter att påverka arbetet med regional utveckling i länet, framförallt med hänsyn till den organisationsförändring som genomfördes den 1 januari 2019 då regionfullmäktige tog över ansvaret för detta politikområde. Som en del av detta blir det också nödvändigt att studera vilka problem som uppstår i kommuner med minskande befolkning vilket är ett generellt problem för många svenska kommuner och som påverkar kommunens ekonomi och personella resurser. Uppsatsens syfte leder fram till följande frågeställningar:
• Vilka problem och utmaningar uppkommer som en följd av långvarig befolkningsminskning
i många av Sveriges kommuner?
• Har små kommuners möjligheter till inflytande på regional utveckling ändrats på grund av
regionbildningen i Kalmar län efter den 1 januari 2019?
1.3 Disposition
Uppsatsen börjar med en litteraturöversikt och en redogörelse för tidigare forskning som berör regional utveckling. Avsnitt 2.1–2.4 är tänkta att ge en förståelse för ämnet och de tre avslutande avsnitten i litteraturöversikten går igenom den forskning som har använts som empiri till analysen. I kapitel 3 presenteras studiens metodologiska tillvägagångssätt, material samt val av intervjupersoner och hur intervjuerna har genomförts. I kapitel 4 presenteras en bakgrund till regional utveckling som börjar med att gå igenom den demografiska och ekonomiska situationen för Kalmar läns kommuner. Denna del har som syfte att ge en förståelse för de problem och utmaningar som mindre kommuner måste hantera. Denna del ligger också till grund för urvalet av intervjupersoner. Kapitlet fortsätter sedan med en redogörelse för hur regional utveckling är organiserat. I kapitel 5 presenteras resultatet från den insamlade empirin som analyseras utifrån tidigare forskning. Analysen är strukturerad tematiskt utifrån ett antal teman som tagits fram genom en innehållsanalys av det insamlade materialet. Avslutningsvis presenteras studiens slutsatser i kapitel 6 tillsammans med förslag på vidare forskning.
2. Litteraturöversikt och tidigare forskning
I detta kapitel presenteras tidigare forskning som ligger till grund för besvarandet av uppsatsens frågeställning och kapitlet är indelat i sju avsnitt. I det första avsnittet diskuteras hur statlig styrning har gått från en strikt hierarkisk ordning till att mer präglas av flernivåstyrning och samverkan. En övergripande förståelse av dessa trender är betydelsefulla för att förstå den ökande regionaliseringen i Sverige och övriga Europa. I det andra avsnittet beskrivs hur idéerna om ett regionernas Europa har påverkat utformningen av regional utveckling. I de följande två avsnitten diskuteras hur regionalpolitiken har förändrats i Sverige och hur den tidigare beskrevs som en regional röra. I det femte avsnittet presenteras forskning om hur de senaste decenniernas demografiska förändringar har bidragit till en rad olika utmaningar för små och perifera kommuner. I de två avslutande avsnitten diskuteras utifrån ett svenskt och nordiskt perspektiv de tillväxtpolitiska utmaningar som små kommuner har att hantera och om regionerna och kommunerna har de förutsättningar som krävs för att fungera som kraftfulla aktörer inom regional utveckling.
2.1 Flernivåstyrning och governance
Mycket av den tidigare forskningen om regioner och regionalisering går att härleda till teorier om nätverksstyrning och flernivåstyrning. Där beskrivs utvecklingen som har ägt rum inom den offentliga sektorn från 1980-talet och framåt. Den statliga nivån har delegerat ansvar och befogenheter till regional och lokal nivå, men även till den europeiska nivån efter Sveriges inträde i EU 1995. Tidigare var den regionala och lokala nivån helt underordnad staten, men efter hand har detta ersatts av ett system där fler aktörer deltar i policyprocessen och statlig styrning har ersatts av samverkan (Pierre och Peters 2000, 266). Denna utveckling kan ses mot bakgrund av de ekonomiska åtstramningar som genomfördes under 1980- och 1990-talen samt introduktionen av New Public Management i den offentliga sektorn. Samtidigt förändrades människors förväntningar på vad staten skulle göra och hur den skulle organiseras. Forskning om flernivåstyrning och nätverksstyrning har visat att staten numera är beroende av andra aktörer, främst kommuner och regioner, men även av olika typer av privata aktörer för att kunna bedriva den önskade politiken.
Andra forskare försöker förklara den alltmer ökande flernivåstyrningen genom att knyta an till begreppen Government och Governance, i och med att många stater har övergett en mer traditionellt hierarkisk förvaltningstyp till förmån för en förvaltningstyp som inbegriper mer av samverkan mellan olika typer av aktörer, ofta både offentliga och privata (von Bergmann-Winberg 2010, 9). Bland annat menar von Bergmann-Winberg att en av anledningarna till detta systemskifte går att finna i den alltmer globaliserade ekonomin som påverkar stater på ett likartat sätt. Dessutom har moderniseringen av ekonomin med en alltmer avreglerad marknad lett till att stater och regioner samarbetar på ett helt annat
sätt än tidigare. Dessa förändringar ställer större krav på stater att effektivisera sin förvaltning, framför allt stater som har en ambition att bibehålla och utveckla de välfärdssystem som de har byggt upp. Genom skapandet av EU och den inre marknaden har regionernas betydelse ökat vilket har föranlett en betydande regionalisering i många länder. Tidigare var det endast de federala staterna som hade en stark regional nivå men under de senaste tio åren har många tidigare enhetsstater, som exempelvis Frankrike och Spanien, decentraliserat och utökat självbestämmandet för sina regioner.
2.2 Ett ”regionernas Europa”
Samma utveckling går att se i de nordiska länderna, även om länderna har kommit olika långt i processerna. Då Sverige gick med i EU den 1 januari 1995 talades det mycket om ett Regionernas
Europa och i detta Europa skulle nationalstaternas betydelse minska, och istället skulle regionerna,
provinserna, delstaterna och länen bli de viktigaste aktörerna i en allt mer federal union (Fernández 2000, 360; Johansson och Niklasson 2013, 8). I Sverige var det framförallt landstingen och det tidigare Landstingsförbundet som inspirerades av dessa tankar. Landstingen var ifrågasatta under 1990-talet och såg dessa idéer som ett sätt att stärka sin position i ett framtida Sverige. Landstingsförbundet började aktivt att argumentera för en gammal reformidé om ett starkare regionalt folkstyre där landstingen skulle ta över ansvaret för regionalpolitiken från staten och länsstyrelserna. Många politiker och debattörer började att tala om regionparlament med långtgående befogenheter i frågor som rör infrastruktur, gränsregionala samarbeten och framtagande av strategier för regional utveckling.
Landstingsförbundets försök att stärka landstingens befogenheter motarbetades emellertid av Svenska kommunförbundet som menade att primärkommunerna riskerade att bli en sorts ”underkommun” i förhållande till landstingen (Johansson och Niklasson 2013, 8). Kommunförbundet försökte istället påverka regeringen att införa ett system där regionala utvecklingsfrågor skulle hanteras av primärkommunerna genom ett system som kom att kallas ”kommuner i samverkan”. Landstingen ansågs olämpliga att handha regionala utvecklingsfrågor då deras huvudsakliga uppgift berörde sjukvård och Kommunförbundet befarade att regionala utvecklingsfrågor skulle hamna i skuggan av sjukvårdsfrågor.
2.3 En förändrad regionalpolitik
Olsson och Åström beskriver i sin forskning orsakerna till den ökande regionaliseringen i Sverige under 1990-talet. De utgår från att regionaliseringen både sker i en nationell och i en regional kontext. De menar att på nationell nivå är det den dåvarande socialdemokratiska regeringens snabba omsvängning i EU-frågan som har haft störst betydelse för den pågående regionaliseringen (Olsson och Åström 2003, 77–78). Olsson och Åström menar att det har skett en långsam förändring av den toppstyrda regionalpolitiken. Under 1980-talet skedde en gradvis decentralisering av framför allt regionalpolitiken då effektiviteten började att ifrågasättas. Detta ledde till att regionalpolitiken förändrades, från att ha
varit omfördelande till att inriktas mot ökad tillväxt. Skiftet innebar också att Länsstyrelserna fick en mer framträdande roll, från att tidigare endast ha verkställt regeringens beslut till att organisera och koordinera regionalpolitiken.
Montin och Granberg belyser också förändringen av regionalpolitiken i deras forskning. De menar att det har skett en gradvis förändring av näringslivspolitiken i Sverige. Tidigare bestod den främst av bidrag i form av billiga lokaler eller andra former av subventioner för att locka till sig företag till den enskilda kommunen. Numera är det en mer komplex bild där kommunerna agerar som någon sorts entreprenör som sammanför olika kompetenser och idéer och genom marknadsföring av den egna kommunen försöker att underlätta företagsetableringar. Denna typ av privat-offentlig samverkan har blivit betydligt vanligare under senare år i syfte att förbättra den lokala ekonomiska utvecklingen. Detta har på lång sikt bidragit till en ökad konkurrens mellan kommunerna, men även mellan regionerna nu när de har övertagit ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken (Montin och Granberg 2014, 73).
2.4 Demokratisk legitimitet och regional röra i Sverige
Tidigare var det Länsstyrelserna som hade i uppgift att verkställa regeringens näringspolitik ute i respektive län. Emellertid är Länsstyrelserna inte folkvalda vilket föranledde en debatt om hur den demokratiska förankringen kunde öka inom regionalpolitiken. Samtidigt ökade svårigheterna med att koordinera insatserna på regional nivå vilket gav upphov till termen ”regional röra”1 (Olsson och Åström
2001, 79). Även Stiegmann Mccallion är inne på samma spår i sin forskning. Hon förklarar bakgrunden till varför de regionala samverkansorganen infördes på prov. I sin forskning beskriver hon den svenska ”regionala röran” och den regionala nivåns utveckling och otydliga roll i svensk förvaltning (Stegmann Mccallion 2008, 580). Hon jämför den svenska förvaltningen med ett timglas med en stark centralmakt i form av staten och en stor kommunal nivå där mycket av välfärden produceras. I mitten av timglaset finns den regionala nivån som alltid har varit svag i Sverige. Den första orsaken till regionernas ökade betydelse utgörs av den alltmer tilltagande globaliseringen och internationaliseringen av världen, vilket även von Bergmann-Winberg menade var den främsta orsaken till en övergång från government till
governance. Den andra orsaken är att staten har decentraliserat många beslut och åtaganden, framförallt
när det gäller välfärdstjänster, till kommuner och landsting (regioner). En annan viktig orsak är EU:s fokus på ett regionernas Europa där skillnaderna mellan regionerna ska jämnas ut med den så kallade sammanhållningspolitiken. Den fjärde orsaken är den ökande privatiseringen av välfärden som har sitt samband med utvecklingen av NPM (New Public Managment) under slutet av 1900-talet och framåt. Den sista orsaken hon tar upp är olika försök till att föra demokratin närmare medborgarna, bland annat
1 Olsson och Åström använder det engelska uttrycket regional mess för att uttrycka det faktum att Sverige vid den
i form av kommundelsnämnder, där man vill minska avståndet mellan beslutsfattarna och de som påverkas av beslut, och på så sätt öka den demokratiska legitimiteten för politiken.
2.5 Utmaningar för mindre kommuner
De senaste decenniernas demografiska förändringar i både Sverige och andra länder har bidragit till forskning om hur dessa förändringar påverkar kommuner och regioner. Jan Amcoff har genom att analysera data om befolkningsförändringar visat att urbaniseringen har varit som störst under decennierna kring det senaste sekelskiftet och att befolkningen tenderar att samlas i vissa delar av landet, framför allt i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö (SKL 2015, 15). Liknande mönster går även att se på länsnivå där människor söker sig till den största tätorten inom länet. Följden blir inte bara en förändrad befolkningsstorlek utan också en förändrad sammansättning av befolkningen som medför att både förutsättningarna och kraven på kommunerna förändras. Den främsta orsaken till att kommuner växer är ofta ett positivt flyttnetto av yngre människor som flyttar från mindre till större tätorter. Resultatet blir att mindre kommuner tappar delar av sin yngre befolkning vilket på längre sikt bidrar till färre barnfamiljer. Födelseunderskottet ökar samtidigt som andelen äldre ökar. (SKL 2015, 9).
Enligt SKR finns det heller inga belägg för att dessa mönster kommer att förändras framöver. Befolkningsstorleken varierar stort mellan de svenska kommunerna och sannolikt kommer skillnaderna att öka. Vissa kommuner har endast 2 500 invånare medan de största har uppemot 900 000 invånare (SKL 2015, 15). Sedan 1970-talet har 28 procent av de svenska kommunerna haft en minskning av befolkningen på mer än 10 procent. Samtidigt har 40 procent av de svenska kommunerna fått en befolkningsökning på mer än 10 procent, varav 29 kommuner ökat med så mycket som 83 procent i genomsnitt (SKL 2015, 121). Dessa förändringar påverkar hur mycket skatt som kommunerna kan få in. Även sammansättningen av befolkningen påverkar skattebasen. Kommuner med minskande befolkning har ofta en stor andel äldre, få barnfamiljer och ett överskott på män i förhållande till kvinnor. Under de senaste åren har emellertid en viss ökning skett till följd av ett positivt migrationsnetto och många små kommuner har tagit emot många asylsökande i förhållande till folkmängd. Denna utveckling kan vara positiv men den bidrar också till förändrade krav och utmaningar för de svenska kommunerna, vilket tas upp utförligare i avsnitt 4.1. (SKL 2015, 121).
De förändringar som presenterades ovan bidrar till en rad utmaningar för kommuner med minskande befolkning. Utmaningarna finns framför allt i hur kommunen ska kunna skala ned sin verksamhet utan att sänka kvaliteten på den service som måste tillhandahållas till invånarna (SKL 2015, 124). Lagstiftningen gör ingen skillnad på storleken på kommunen utan alla kommuner är skyldiga att tillhandahålla samma typ av service. En minskning av befolkningen leder till en minskning av ekonomin
vilket i sin tur medför att kommunen hela tiden måste anpassa både organisation och verksamhet. En åldrande befolkning ställer också krav på en utökad äldreomsorg samtidigt som ett minskande elevunderlag bidrar till att anpassningar måste vidtas inom skolan. Skolresultaten är också sämre i kommuner med minskande befolkning, ofta på grund av svårigheter att hitta lärare och specialpedagoger med rätt kompetens då små kommuner ofta har svårigheter att erbjuda konkurrenskraftiga löner. Dessutom är de tekniska systemen, som exempelvis vatten och vägar, anpassade för en större befolkning och kostnaderna för dessa kvarstår även om befolkningen minskar (SKL 2015, 124). Dessa kommuner har också ofta en svag soliditet och högre skuldsättning samtidigt som verksamheten kostar mer än i kommuner med ökande befolkning.
Alla dessa faktorer påverkar även kommunpolitikerna som måste hantera följderna av en minskande befolkning. Ofta har kommuner en uttalad vilja att växa befolkningsmässigt vilket gör det svårt för den politiska ledningen att minska och skära ner i sin verksamhet (SKL 2015, 126). Nedskärningar skapar också starka reaktioner hos invånarna när skolor och verksamheter läggs ner vilket kan skapa oro och känslor av att samhället hela tiden försämras. Det kan också leda till minskat förtroende för den politiska ledningen vilket i sin tur kan skapa förutsättningar för nya partier och större splittring. De beslut som är bäst för kommunens ekonomi är således inte alltid politiskt genomförbara.
2.6 Tillväxtpolitiska utmaningar
Med detta i åtanke är det rimligt att ställa sig frågan om perifera regioner med många små och minskande kommuner har rimliga förutsättningar att kunna bedriva en effektiv regional utvecklingspolitik med syfte att skapa tillväxt. I rapporten Regionala tillväxtutmaningar (2017) tar bland annat Hofstad och Hanssen upp detta ämne utifrån en rad olika aspekter. De menar ”att det finns ett glapp mellan å ena sidan politiska motiv och förväntningar på genomförandet av utvecklingspolitiken, och å andra sidan faktiska förutsättningar och utfall.” (Johansson, Niklasson och Persson 2017, 14). Enligt författarna finns det några specifika utmaningar som aktörerna inom regionalpolitiken har att hantera. För det första är det de demografiska utmaningarna och urbaniseringen som får till följd att små och perifert belägna kommuner och regioner får svårt med kompetensförsörjningen, både i offentlig och privat sektor. En minskande befolkning bidrar också till en försvagad ekonomi med en ökad försörjningskvot som följd. För det andra bidrar globaliseringen och en strukturell förändring på arbetsmarknaden att de flesta nya jobben skapas i tjänstesektorn som framför allt finns i de större storstadsområdena. Mindre och perifert belägna kommuner har dominerats av tillverkningsindustrin och när denna lokaliseras till låglöneländer drabbas landsbygdskommunerna extra hårt. Därmed ökar betydelsen av att det bildas större arbetsmarknadsregioner (Johansson, Niklasson och Persson 2017, 17). Vid den stora kommunsammanslagningen år 1971 var ett bärande motiv att så många kommuner som möjligt skulle utgöra egna lokala bostads- och arbetsmarknadsregioner. Sedan 1971 har de demografiska
förändringarna medfört att många kommuner idag är för små för att kunna ses som funktionella utifrån den aspekten. För Sveriges regioner varierar således förutsättningarna för en effektiv regionalpolitik avsevärt.
2.7 Tillväxtpolitiska utmaningar i ett nordiskt perspektiv
I ett nordiskt perspektiv finns det både likheter och skillnader mellan länderna hur den regionala utvecklingspolitiken är utformad. Förutsättningarna skiljer sig också något åt mellan framför allt Danmark och de övriga länderna. Medan Sverige, Norge och Finland till ytan är relativt stora länder med en liten befolkning är Danmark litet och tättbefolkat. Däremot är skillnaderna tämligen små hur den regionala utvecklingspolitiken formuleras i lagstiftningen: (Johansson, Niklasson och Persson 2017, 27).
1) Ansvaret för regionalpolitiken finns hos en regional aktör: I Danmark regionerna, i Finland landskapsförbunden, i Norge fylkeskommunerna och i Sverige regionerna sedan den 1 januari 2019.
2) Regionerna har en svagare position än kommunerna.
3) Regionernas genomförande av den regionala utvecklingspolitiken präglas av samverkan med kommuner, myndigheter och privata näringslivet.
4) Samverkan mellan regioner och kommuner sker inom ramarna för statlig lagstiftning.
En avgörande skillnad är dock att de danska regionerna och de finländska landskapsförbunden saknar beskattningsrätt, vilket medför att deras handlingsutrymme begränsas något i jämförelse med Norge och Sverige (Johansson, Niklasson och Persson 2017, 34). Problembilden när det gäller samverkan mellan regional och kommunal nivå är dock likartad i samtliga länder:
1) Regionernas möjligheter att ta en ledande ställning inom den regionala utvecklingspolitiken är begränsade.
2) Det finns brister i hur samarbetet och samverkan sker mellan regioner och kommuner, ofta beroende på att det existerar en makt-asymmetri mellan större och mindre kommuner.
För perifert belägna regioner, som exempelvis Kalmar län, är regionen ofta viktigare som aktör än i storstadsregionerna. Pengar avsatta för regional utveckling gör större skillnad i perifert belägna regioner än i storstadsregionerna och vanligtvis saknas det starka kommunala aktörer i perifera regioner som kan axla ett större ansvar för regional utveckling. Därmed ökar behovet av ett starkt regionalt ledarskap i perifert belägna regioner.
Utifrån behovet av ett starkt regionalt ledarskap diskuterar Hofstad och Hansen hur de norska fylkeskommunerna har gått från att främst vara tjänsteproducenter till att i nuläget agera som samhällsutvecklare (Johansson, Niklasson och Persson 2017, 48). De menar att det finns tre dimensioner i rollen som samhällsutvecklare. Den första dimensionen handlar om att ge en strategisk riktning åt samhällsutvecklingen där regionen/fylkeskommunen genom ett långsiktigt arbete måste engagera och mobilisera många olika aktörer inom samhällslivet. De norska kommunerna har gett uttryck för att det krävs tydliga och överordnade regionala mål för samhällsutvecklingen vilket regionen har möjlighet att göra på flera olika sätt; dels som regional planmyndighet och dels som drivande i den regionala näringslivsutvecklingen. Den andra dimensionen handlar om att engagera och mobilisera relevanta resurskontrollerande aktörer. Regionerna är beroende av att kunna samarbeta med bland annat kommuner, statliga myndigheter och andra offentliga och privata aktörer som inte styrs av regionen. Den tredje och sista dimensionen handlar om samordning av offentliga insatser och verktyg. Regionen måste kunna lösa konflikter mellan motstridiga målsättningar i syfte att få alla olika lokala och nationella aktörer att gå i samma riktning i arbetet med regional utveckling. Sammantaget kan dessa dimensioner ses som ett polycentriskt ledarskap i vilket flera olika maktcentra konkurrerar eller samarbetar för att nå uppsatta mål. Regionen som har ansvaret för regional utveckling har inte befogenhet att styra genom förordningar på det sätt som regeringen gör, utan måste istället i en polycentrisk miljö förlita sig på samverkan, nätverk och partnerskap. I tabellen nedan beskrivs samhällsutvecklarens tre dimensioner enligt Hofstad och Hanssen:
Figur 1: Samhällsutvecklarens tre dimensioner
Ge samhällsutvecklingen strategisk riktning
• Avtäcka och skapa konsensus om regionens utmaningar
• Etablera mål som alla sluter upp kring genom att smälta samman preferenser
• Välja strategisk riktning för utvecklingen • Förankra hos alla relevanta aktörer
• Använda samhällsplanering och översiktsplanering som verktyg
Mobilisera privat sektor, kulturliv och lokalsamhälle
• Mobilisera resurskontrollerande aktörer • Mobilisera planprocesser
• Stimulera samarbete, etablera arenor och mötesplatser
• Nätverksnod: underlätta samverkan, skapa arenor där aktörer kan mötas
Samordna offentliga insatser och verktyg
• Samordna sektorsansvariga myndigheter och göra dem delaktiga • Regional plan som pekar ut riktningen för en samordnad insats och
samordnat bruk av resurser från olika offentliga aktörer • Förbindelselänk mellan förvaltningsnivåer
• Vägleda Källa: (Johansson, Niklasson och Persson 2017, 50).
3. Metod och material
I detta kapitel diskuteras metodval och vilka överväganden som har gjorts för att kunna besvara uppsatsens frågeställning. Fokus ligger på metodologiska avvägningar, insamling av material, forskningsprocessen och tillvägagångssätt vid genomförandet av intervjuerna.
3.1 Metodologi
Denna uppsats baseras på en fallstudie av regionalpolitiken i Kalmar län och antar en explorativ ansats, där syftet med studien har varit att undersöka hur kommunernas inflytande har förändrats sedan den nybildade regionen tog över ansvaret för regional utveckling i Kalmar län. För att förstå vilka tillväxtpolitiska utmaningar de tolv kommunerna i Kalmar län har att hantera har statistik använts i syfte att jämföra den demografiska och ekonomiska situationen som kan utgöra hinder för regional utveckling. Genom att studera kommunernas inställning till den förändrade styrformen är förhoppningen att kunna bidra med en djupare förståelse kring hur förändringar i de institutionella formerna kring regional utveckling påverkar kommunernas inflytande. Att avgränsa studien på endast en företeelse, i detta fall Kalmar län, ökar möjligheterna att upptäcka orsakssamband som annars hade varit svåra att upptäcka om studien varit mer omfattande (Denscombe 2014, 92). En av nackdelarna med fallstudien som metod är dock att det kan vara svårt att dra några generaliserbara slutsatser som stämmer in på andra liknande fall. En förändring av kommunalt inflytande i Kalmar län betyder inte automatiskt att kommuner i andra län har upplevt samma förändringar, även om grundförutsättningarna påminner om varandra. Grundförutsättningen är att samtliga län från och med den 1 januari 2019 har ett regionfullmäktige med ansvar för regional utveckling. Skillnaderna mellan länen kan dock medföra att slutsatserna från Kalmar län inte automatiskt är applicerbara på andra län.
Att valet föll på just Kalmar län beror på flera orsaker. För det första har länet haft ett kommunalt regionförbund sedan 1997 vilket innebär att kommunerna har haft ett avgörande inflytande på den förda politiken, vilket ändrades då ansvaret överfördes till regionfullmäktige. För det andra finns det mig veterligen inga tidigare studier som berör det kommunala inflytandet i just Kalmar län med avseende på regional utveckling. Enligt Denscombe (2014, 97–98) finns det fyra olika typer av undersökningsenheter: 1) Den typiska undersökningsenheten 2) den avvikande undersökningsenheten 3) den teoriprövande undersökningsenheten och 4) den minst sannolika undersökningsenheten. Tidigare forskning inom detta område har till stora delar berört de större regionerna, som exempelvis Skåne län och Västra Götalands län, som var först ut med att bilda regioner med ansvar för bland annat regional utveckling. Valet av Kalmar län torde således falla under kategori fyra, den minst sannolika. Genom att undersöka Kalmar län kan studien bidra med kunskap om huruvida slutsatserna som gäller de stora och
resursstarka länen även är giltiga för de mindre länen med färre invånare och stora avstånd till de stora arbetsmarknadsregionerna.
3.2 Material
En av fördelarna med fallstudien är att den tillåter och uppmuntrar forskaren att använda flera olika metoder för att få en helhetssyn på det studerade objektet (Denscombe 2014, 93). Till denna studie har framförallt dokumentstudier och intervjuer använts som material. Denscombe menar att urvalet av material är viktigt för om utfallet i en fallstudie ska bli framgångsrikt eller inte. För att hitta tidigare forskning inom ämnet genomfördes sökningar på Google Scholar med hjälp av sökorden regional
utveckling, regionalisering, sammanhållningspolitik, European cohesion policy och regional development. Vid urvalet lades tyngdpunkten på svensk och nordisk forskning om regional utveckling.
Det var relativt enkelt att få en överblick av den tidigare forskningen då det är ett förhållandevis litet forskningsfält i Norden. Slutligen valdes ett antal artiklar/rapporter ut som särskilt intressanta och som sedan har använts för att belägga de resultat som presenteras i analysen. Dessa artiklar lästes sedan igenom noggrant i syfte att hitta teman som sedan ligger till grund för den tematiska indelningen av analysen.
För att påvisa vilka problem och utmaningar som kommunerna har att hantera har tidigare forskning tillsammans med ekonomisk och demografisk statistik gällande Kalmar län använts i syfte att försöka förklara varför situationen ser ut som den gör inom regional utvecklingspolitik i Kalmar län. I och med att många av Sveriges kommuner står inför liknande problem gällande befolkningsminskning och svag tillväxt finns det möjligheter att generalisera insikterna från denna studie även till kommuner utanför Kalmar län med liknande situation. Emellertid måste slutsatserna sättas i relation till hur varje region har valt att organisera arbetet kring regional utveckling samt de ingående kommunernas likheter och olikheter. Statistiken som har använts för att beskriva den ekonomiska och demografiska situationen i Kalmar län har hämtats från Region Kalmar läns hemsida och är den statistik som används för att genomföra de årliga utvärderingarna av regional utveckling som regionen är ålagda att presentera för regeringen, vilket berörs djupare i avsnitt 4.3 Regionalt tillväxtarbete.
3.3 Val av intervjupersoner
I och med att uppsatsen fokuserar på små kommuners inflytande på regional utvecklingspolitik blev det naturligt att välja ett antal politiska företrädare för några av de mindre kommunerna i Kalmar län för intervjuerna. De lokalpolitiker som är mest involverade i regional utveckling är i de flesta fall kommunstyrelsens ordförande då det är de som representerar kommunen i länsberedningen för regionala utvecklingsfrågor och det är också de som sitter i styrelsen för det nybildade Kommunförbundet i
Kalmar län2 (Region Kalmar län 2018, 30). Urvalet av kommuner baseras på avsnitt 4.1 Statistik för
Kalmar län där det tydligt framgår att Hultsfred, Nybro och Emmaboda är några av de kommuner i
Kalmar län som kan kategoriseras som små och minskande kommuner med de utmaningar och problem som finns beskrivna i avsnitt 2.5 Utmaningar för mindre kommuner.
På grund av att antalet respondenter uppgår till endast tre personer kan urvalet inte ses som representativt för samtliga lokalpolitikers åsikter och inställning till området regional utveckling, utan ska mer ses som ett explorativt urval. Hade fler intervjuer genomförts skulle resultatet bli mer representativt, men på grund av det begränsade formatet och tidsåtgången för genomförande av intervjuer valde jag att begränsa mig till tre respondenter. En annan viktig aspekt att ha i åtanke är att det är politiker som intervjuas. Politiker tillhör olika partier med olika ideologiska utgångspunkter för sina åsikter vilket måste beaktas vid tolkning av intervjusvaren. Emellertid visar tidigare forskning att området regional utveckling är meritokratiskt och saknar viktiga ideologiska skiljelinjer vilket gör att betydelsen av att informanterna tillhör olika partier minskar.
Vidare måste även validiteten i intervjusvaren ifrågasättas. Som forskare är det viktigt att säkerställa sanningshalten i informanternas svar, vilket bland annat kan göras genom att jämföra de uppgifter som framkommer i svaren med exempelvis statistik och data från andra skriftliga källor (Denscombe 2014, 285). Dock är det svårare att kontrollera svar som innehåller uppgifter om respondentens uppfattningar, känslor och erfarenheter. I och med att denna studie fokuserar på kommunpolitikernas uppfattning om hur deras inflytande har förändrats efter överföringen av regional utveckling till regionfullmäktige, blir det naturligt att informanternas svar i mångt och mycket baseras på uppfattningar och känslor. En möjlig väg att komma tillrätta med detta problem är att genomföra flera intervjuer och leta efter återkommande teman i respondenternas svar (Denscombe 2014, 287). Om vissa teman återkommer i flera intervjuer kan detta indikera att just den tanken eller åsikten delas av en större grupp.
3.4 Genomförande av intervjuer
Intervjuerna har genomförts med en semi-strukturerad intervjuteknik där ett antal frågor har ställts till intervjukandidaterna. Till intervjuerna användes en mall som finns bifogad som bilaga 1 i slutet av uppsatsen. Tekniken ger utrymme till en viss nivå av flexibilitet gällande frågornas ordningsföljd. Den tillåter dessutom den intervjuade personen att utveckla sina svar och följdfrågor kan ställas beroende på vilka svar som ges. Svaren kan inte ses som uttömmande utan ger endast en indikation på hur politiska företrädare för kommunerna resonerar kring frågor rörande regional utveckling i Kalmar län.
2 Av de 12 ledamöterna i styrelsen för Kommunförbundet i Kalmar län är det endast en ledamot som inte innehar
Intervjuerna genomfördes under juni 2020 och augusti 2020 med tre kommunpolitiker som alla är ordförande i sina kommunstyrelser. De intervjuade politikerna redovisas i listan nedanför:
Intervjuade politiker:
• Hultsfreds kommun: Lars Rosander (S), 24 juni 2020 via telefon. • Nybro kommun: Christina Davidsson (C), 4 augusti 2020 via telefon. • Emmaboda kommun: Johan Jonsson (C), 5 augusti 2020 via telefon.
Intervjuerna genomfördes av uppsatsens författare och samtliga intervjuer genomfördes per telefon. Anledningen till att de inte genomfördes vid ett personligt möte är främst avståndet till Kalmar län men även den pågående situationen med det nya coronavirusets spridning. Intervjuerna spelades in med hjälp av en mobilapplikation och transkriberades samma dag intervjuerna genomfördes. Samtliga intervjuer varade mellan 30–45 minuter. En av fördelarna med att intervjuerna genomfördes sent i skrivandeprocessen är att jag som intervjuare har hunnit läsa in mig på ämnet och förbereda intervjuerna vilket är avgörande för att få ett så bra resultat som möjligt (Denscombe 2014, 273).
4. Regional utveckling – en bakgrund
I detta kapitel följer en bakgrundsbeskrivning till arbetet med regional utveckling. I första avsnittet beskriver jag situationen i Kalmar län genom att presentera statistik för länets tolv kommuner inom en rad olika demografiska och ekonomiska områden. Dels bidrar avsnittet till att ge en bild av den demografiska och ekonomiska situationen i länet och dels för att ta reda på vilka kommuner som kan kategoriseras som små och med minskande befolkning i syfte att genomföra ett urval av respondenter till intervjuerna.
4.1 Statistik för Kalmar län
I syfte att ta reda på vilka problem och utmaningar som kommunerna i Kalmar län har att hantera presenteras här statistik inom följande områden: befolkningsutveckling, andel utrikes födda, åldersstruktur, försörjningskvot, näringslivsstruktur, utbildningsnivå och arbetslöshet. Dessa parametrar är några av de indikatorer som Region Kalmar län använder för att mäta hur länet lyckas med de målsättningar som finns uppställda i den regionala utvecklingsstrategin. För att denna del av uppsatsen inte ska bli för stor har en avgränsning gjorts till de tidigare uppräknade indikatorerna.
Figur 2: Tabell över befolkningsutveckling i Kalmar län 1968–2019
Kommun 2019 Differens
1968 % Senaste året Inrikes inflyttning 1968–2019 Inrikes utflyttning 1968–2019 Inrikes nettoflyttning 1968–2019 Borgholm 10 839 204 1,9 -34 24 401 24 468 -67 Emmaboda 9 445 -2 223 -19,1 45 17 804 20 576 -2 772 Högsby 5 921 -2 648 -30,9 -173 14 198 18 197 -3 999 Hultsfred 14 224 -5 238 -26,9 -136 28 950 41 178 -12 228 Kalmar 69 467 17 988 34,9 957 141 975 135 111 6 864 Mönsterås 13 430 95 0,7 -135 25 167 27 677 -2 510 Mörbylånga 15 249 5 310 53,4 201 32 884 28 497 4 387 Nybro 20 318 -1 748 -7,9 -32 37 308 40 610 -3 302 Oskarshamn 27 102 2 120 8,5 174 46 177 48 752 -2 575 Torsås 7 125 -658 -8,5 27 14 644 14 421 223 Västervik 36 679 -5 406 -12,8 -1 56 814 63 464 -6 650 Vimmerby 15 647 -1 505 -8,8 -117 26 135 28 973 -2 838 Totalt 243 446 6 291 1 552 276 595 302 062 -25 467
Källa: (Region Kalmar län 2020)
Sedan 1990-talet uppvisar Kalmar län ett negativt inrikes flyttningsnetto gentemot andra län i Sverige, vilket innebär att det är fler som flyttar från Kalmar län än som flyttar till länet. De största grupperna som flyttar från länet är personer i 20- till 30-årsåldern. Det motsatta gäller personer över 55 år där Kalmar län uppvisar ett mindre nettoöverskott på inflytningen. Det som är mest slående för befolkningsutvecklingen i Kalmar län är att inlandskommunerna Emmaboda, Högsby och Hultsfred har tappat mest procentuellt sedan 1968, även om den trenden har avtagit något på grund av en hög invandring de senaste åren (Region Kalmar län 2020).
Andel utrikes födda
Invandringen till Kalmar län har de senaste åren kraftigt överstigit utvandringen vilket har lett till en ökad andel utrikesfödda i kommunerna. De kommuner med störst andel utrikes födda i länet är ojämnt fördelat och högst andel har inlandskommunerna Högsby, Hultsfred, Emmaboda och Nybro som alla överstiger 20 procent av befolkningen. Under de senaste åren har de största grupperna av utrikesfödda invandrat från Syrien, Afghanistan och Irak (Region Kalmar län 2020).
Figur 3: Diagram över andel utrikes födda i respektive kommun 2008 och 2018
Källa: (Region Kalmar län 2020)
Den ökande invandringen av asylsökande och flyktinginvandrare till Kalmar län under de senaste åren har inneburit nya utmaningar för framför allt Högsby, Emmaboda och Hultsfreds kommuner som har en stor andel utrikes födda invånare. Även om migranterna har potential att kunna ta jobb i branscher där det råder arbetskraftsbrist är deras deltagande på arbetsmarknaden låg i förhållande till inrikes födda personer. Arbetslösheten bland utrikes födda var år 2016 15,8 procent och för personer födda i Sverige 4,8 procent (OECD 2019, 20). Den största utmaningen på arbetsmarknaden är att de nyanlända i stor utsträckning saknar den kompetens som behövs för de jobb som finns lediga. Mest efterfrågan finns det för jobb som kräver utbildning och goda språkkunskaper i svenska vilket nyanlända generellt saknar. På längre sikt innebär en hög andel arbetslösa att kommunernas kostnader ökar och skatteintäkterna minskar.
Åldersstruktur
Åldersmässigt har alla kommuner i Kalmar län, förutom Kalmar kommun, en högre genomsnittsålder än riksgenomsnittet. Framför allt Borgholm, Västervik och Torsås har haft en högre ökning än länet i övrigt medan Kalmar, Nybro och Högsby har en lägre ökning än genomsnittet i Kalmar län.
0 5 10 15 20 25 30 Högsb y Hults fred Emma boda Nybro Möns terås Oska rsham n Kalm ar Vimme rby Väste rvik Torså s Borgh olm Mörb ylång a 2008 Kvinnor 2008 Män 2018 Kvinnor 2018 Män
Anledningen är en stor inflyttning av studenter till Kalmar och en stor invandring av utrikes födda till Högsby och Nybro av vilka många är under 40 år. Befolkningspyramiden smalnar därmed av på mitten och växer i toppen med denna utveckling. Även om prognoserna pekar på att befolkningen som helhet kommer att öka i länet kommer andelen människor i arbetsför ålder, d.v.s. mellan 16 – 64 år, att minska på sikt. Andelen är redan lägre än riksgenomsnittet vilket är en klar nackdel för länet då den demografiska försörjningskvoten blir högre. Se tabell och förklaring nedan:
Figur 4: Tabell över demografisk försörjningskvot i Kalmar län
Kommun 2006 2018 Differens 2006–2018 Prognos 2030 Borgholm 89 109 20 125 Mörbylånga 82 101 19 113 Torsås 84 97 13 111 Högsby 86 95 9 105 Västervik 80 95 15 107 Emmaboda 82 93 11 106 Hultsfred 85 93 8 107 Mönsterås 83 91 9 103 Nybro 80 89 9 99 Vimmerby 81 88 7 95 Oskarshamn 76 87 11 92 Kalmar 67 74 7 80 Riksgenomsnittet 69 74 5
Källa: Region Kalmar län 2020
Genom den demografiska försörjningskvoten går det att utläsa behoven av välfärdstjänster i en befolkning. Ju högre kvot desto större är behovet av exempelvis vård, skola och äldreomsorg. I Sverige är det Kalmar län tillsammans med Dalarna och Södermanlands län som har de högsta demografiska försörjningskvoterna på 84 personer per 100 förvärvsarbetande (Region Kalmar län 2020).
De kommuner som har högst försörjningskvot i Kalmar län är Ölandskommunerna Borgholm och Mörbylånga på 109 respektive 101. I Mörbylånga finns det alltså 109 äldre och yngre personer per 100 förvärvsarbetande i åldern 20–64 år. Kvoten säger dock inget om hur många som egentligen förvärvsarbetar utan detta tal får sedan ställas i relation till arbetslösheten i kommunen (Region Kalmar län 2020).
De största utmaningarna på några års sikt kommer att vara att mindre än hälften av befolkningen kommer att vara i arbetsför ålder och år 2030 beräknas 8 av 12 kommuner att ha en försörjningskvot på 100 eller mer, d.v.s. det kommer att finnas fler än 100 yngre och äldre per 100 förvärvsarbetande.
Näringslivsstruktur
Näringslivet i Kalmar län präglas av dels ett stort antal små företag utspritt i många olika branscher och dels ett fåtal stora företag inom tillverkningsindustrin som utgör grunden i ekonomin. Denna näringslivsstruktur kan utgöra både en styrka och en svaghet. Styrkan består i att det ofta är småföretag som står för en stor andel av nya arbetstillfällen, men samtidigt är det ofta småföretag som förvinner i lågkonjunktur och vid andra ekonomiska kriser. År 2017 utgjorde företagen med mindre än 10 stycken anställda hela 96 procent av det totala antalet företag i länet. Det totala antalet företag är ungefär 24 000. Antal nystartade företag ligger i Kalmar län på cirka 1 200 företag per år. De största branscherna utgörs av fåmansbolag inom jord- och skogsbrukssektorn, handel samt konsultverksamhet inom ekonomi och juridik (Region Kalmar län 2020).
Utbildningsnivå
Utbildningsnivån har stadigt ökat i Kalmar län även om den fortfarande ligger under riksgenomsnittet. Sedan år 2000 har andelen ökat med 12 procent och år 2017 utgjorde befolkningen i åldern 25–64 år med en eftergymnasial utbildning cirka 35 procent medan riksgenomsnittet ligger på cirka 43 procent. Andelen personer med gymnasial utbildning ligger på 50 procent och har legat konstant ända sedan år 2000. Andelen personer med endast förgymnasial utbildning har samtidigt minskat, från 26 procent år 2000 till 14 procent år 2017.
En högre utbildningsnivå i befolkningen som helhet är en förutsättning för att näringslivet och den offentliga sektorn ska kunna klara av kompetensförsörjningen på sikt. Det är också vitalt för att kunna öka det så kallade kunskapsinnehållet i näringslivet för att på sikt kunna öka förädlingsvärdet på det som produceras i länet. I jämförelse med andra län har Kalmar län en låg andel med gymnasial utbildning. Riksgenomsnittet ligger på 82,4 procent medan det i Kalmar län ligger på 79,7 procent, vilket på sikt riskerar att undergräva Kalmar läns konkurrenskraft gentemot andra län. Det kommer också att medföra att skillnader i löner mellan stad och landsbygd kommer att öka på sikt. Människor med högre utbildning söker sig oftast till de större tätorterna då det är där de mest högavlönade arbetena finns vilket bidrar till ökade skillnader. Inkomsterna i Kalmar län är således ojämnt fördelade då människor i kustkommunerna generellt sett tjänar mer än invånarna i inlandskommunerna.
Arbetslöshet
Figur 5: Diagram över arbetslöshet för respektive kommun i procent år 2018
Källa: (Region Kalmar län 2020)
I Kalmar län finns det fyra stycken lokala arbetsmarknadsområden: Kalmar, Oskarshamn, Västervik och Vimmerby-Hultsfred. Region Kalmar län har som mål att dessa ska bli två men avstånden talar emot detta (Region Kalmar län RUS 2030, 30). Andelen som bor i en kommun men som arbetar i en annan kommun utgör cirka 20–30 procent av de som har ett arbete. Däremot är pendlingen över länsgränsen till en annan kommun låg i Kalmar län. I Kalmar län utgör Kalmar det största lokala arbetsmarknadsområdet med cirka 60 000 arbetstillfällen, följt av Oskarshamn med 44 100, Västervik med 30 850. Det minsta lokala arbetsmarknadsområdet är Hultsfred-Vimmerby med cirka 26 700 arbetstillfällen. I samtliga arbetsmarknadsområden har antalet arbetstillfällen ökat, förutom i Västervik där det har minskat något de senaste åren (Region Kalmar län 2020).
4.2 EU:s regionala utvecklingspolitik
I föregående avsnitt framgår det tydligt att det är några kommuner i Kalmar län som har stora strukturella problem i form av exempelvis befolkningsminskning och hög arbetslöshet. Europeiska unionen har som mål att jämna ut ekonomiska, sociala och territoriella skillnader mellan unionens medlemsländer (Ivarsson 2019). Dessa målsättningar omsätts i den så kallade sammanhållningspolitiken som utgör verktyget för att kunna öka både tillväxten och sysselsättningen och på det viset minska arbetslösheten på lokal och regional nivå. Sammanhållningspolitiken står för cirka en tredjedel av hela EU:s budget och omfattar cirka 350 miljarder euro och genomförs genom de fyra så kallade struktur- och investeringsfonderna: Regionalfonden, Socialfonden, Havs- och fiskerifonden samt
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Kalmar län Mörbylånga Borgholm Oskarshamn Vimmerby Kalmar Västervik Torsås Mönsterås Nybro Emmaboda Hultsfred Högsby Arbetslöshet
Landsbygdsprogrammet. Sammanhållningspolitiken genomförs i programperioder där den nuvarande perioden sträcker sig från 2014 fram till 2020. Sverige tar emot cirka 20 miljarder kronor och dessa pengar fördelas framför allt på lokal och regional nivå genom den regionala utvecklingspolitiken som genomförs av de svenska regionerna sedan den 1 januari 2019.
Målsättningen för EU:s programperiod 2014–2020 är att stärka tillväxten i alla regioner i EU. Denna strategi kallas Europa 2020-strategin och är sedan 2010 den gemensamma europeiska strategin för ökad tillväxt och sysselsättning (Regeringskansliet 2020, 4). Europa 2020-strategin bygger på tre olika målsättningar som är tänkta att förstärka varandra: Smart tillväxt, hållbar tillväxt och tillväxt för alla. Smart tillväxt innebär att unionen vill främja innovationer och att ekonomin ska vara baserad på kunskap. Hållbar tillväxt innebär att unionen vill främja en miljövänligare ekonomi som använder resurserna på ett effektivare sätt men som på samma gång är konkurrenskraftig. Denna tillväxt ska samtidigt komma alla till del och bidra till att fler har ett arbete och att både den sociala och territoriella sammanhållningen ökar inom unionen. Varje medlemsland redovisar sedan till kommissionen de reformprogram som genomförs och vilka resultat som har uppnåtts. Årets rapport utgör dock ett undantag då mycket resurser går åt till att minska det nya coronavirusets effekter på ekonomin som normalt sett hade satsats på åtgärder för att uppnå målsättningen i Europa 2020-strategin. Regeringen påpekar dock i rapporten att så snart som smittspridningen har stoppats ska den ekonomiska politiken riktas in mot en snabb återhämtning. Därefter fortsätter arbetet med att Sverige ska bli det första fossilfria välfärdslandet i världen och att Sverige fortsatt ska kämpa för att genomföra Parisavtalet och Agenda 2030 (Regeringskansliet 2020, 9).
I rapporten redogör regeringen också för den partnerskapsöverenskommelse som har slutits mellan Sverige och Europeiska kommissionen och som gäller över hela programperioden 2014–2020 (Regeringskansliet 2020, 49). Överenskommelsen ska hjälpa till att förbättra samordningen mellan de fyra struktur- och investeringsfonderna och har som främsta syfte att uppnå målen i Europa 2020-strategin och öka både Sveriges och EU:s sammantagna konkurrenskraft gentemot omvärlden. I den nuvarande överenskommelsen har Sverige valt att prioritera tre områden för att uppnå EU:s övergripande målsättning om att öka sin andel av världsekonomin med betoning på hållbar tillväxt och skydd av arbetskraften (Tillväxtverket 2018). Dessa tre mål är följande:
• Främja konkurrenskraft, kunskap och innovation
• Hållbart och effektivt nyttjande av resurser för en hållbar tillväxt
• Öka sysselsättningen, främja anställbarhet och förbättra tillgängligheten till arbetsmarknaden
Partnerskapsöverenskommelsen ligger sedan till grund för den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft som ska vägleda regionerna i utvecklandet av den regionala
utvecklingspolitiken under perioden 2015–2020 (Regeringskansliet 2020, 55). Att få en lokal och regional förankring av Europa 2020-strategin anses vara avgörande för att uppnå de uppsatta målen. Den nationella strategin ligger sedan till grund för regionernas utvecklingsarbete och ska vara vägledande i framtagandet av bland annat regionala utvecklingsstrategier (RUS) och andra strukturfondsprogram. Tanken med dessa är att de ska skapa förutsättningar för att öka effektiviteten och samspelet mellan nationell och regional nivå i tillväxtarbetet och att varje region ska kunna arbeta utifrån sina egna förutsättningar och prioriteringar. Här har den kommunala nivån en viktig roll att spela i och med att de planerar och genomför stora delar av de regionala målsättningarna, vilket ska avspeglas och redovisas i de kommunala översiktsplanerna.
4.3 Regionalt tillväxtarbete
I 3 § förordningen om regionalt tillväxtarbete (2017:583) står det att det ”regionala tillväxtarbetet ska bedrivas i syfte att uppfylla målen för den regionala tillväxtpolitiken och EU:s sammanhållningspolitik.” Vägledande för detta arbete ska vara den nationella strategin som löper från 2015 till 2020. Enligt 5 § ska det regionala tillväxtarbetet ”utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal, regional, nationell och internationell nivå.” Regionerna ska utarbeta och fastställa regionala utvecklingsstrategier och samordna de insatser som behöver genomföras för att uppnå målen i strategin. I detta arbete ska regionerna samverka med länets kommuner, länsstyrelsen och berörda statliga myndigheter. Dessutom ska regionen samråda med företrädare för berörda organisationer och det privata näringslivet i länet. Regional utveckling är således ett komplext politikområde i vilket regionerna förväntas vara en aktör som ska främja samverkan mellan olika nivåer och sektorer i syfte att skapa bra förutsättningar för hållbar tillväxt i alla delar av landet. Regionerna ska också beakta de lokala och regionala förutsättningarna (Mellgren 2019). Kortfattat består uppgifterna av dessa punkter:
• Utarbeta och fastställa en strategi för den regionala utvecklingen i hela länet • Genomföra och samordna insatser inom ramen för utvecklingsstrategin
• Besluta om hur regionen ska fördela de medel som är avsatta för regional utveckling
• Uppföljning, utvärdering och delgivning av resultat till regeringen för den regionala
utvecklingen
• Genomföra vissa arbetsuppgifter inom ramen för EU:s strukturfondsprogram • Utarbeta och fastställa länsvisa transportinfrastrukturplaner
4.4 Regionaliseringen av Kalmar län
Regionaliseringen i Kalmar län påbörjades 1996 då riksdagen beslutade att påbörja viss försöksverksamhet genom att testa nya sätt att organisera den regionala nivån i Sverige och decentralisera vissa beslut från statlig nivå (Olsson och Åström 2003, 66). Försöksverksamheten
påbörjades den 1 juli 1997 då Skåne län, Kalmar län och Gotland övertog ansvaret för bland annat den regionala utvecklingspolitiken. Från den 1 januari 1999 ingick även det nybildade Västra Götalands län i försöksverksamheten. Beslutet innebar att staten överförde beslut inom en rad olika politikområden till folkvalda beslutande församlingar på regional nivå samt att länen testade olika sätt att organisera genomförandet.
Sedan regionförsöken inleddes i Sverige i slutet på 1990-talet har det funnits tre olika modeller för vem som har ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken. I vissa län har det funnits ett regionalt statligt
ansvar där Länsstyrelsen har haft ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. I andra län, som i Kalmar
län, har modellen med kommuner i samverkan fungerat genom ett så kallat regionförbund. Sedan den 1 januari 2019 gäller dock den tredje modellen i samtliga län, d.v.s. den modell där landstinget har tagit över det regionala utvecklingsansvaret, men nu under beteckningen regionfullmäktige. (Johansson 2010, 93).
4.5 Region Kalmar läns utvecklingsstrategi
I enlighet med förordningen om regionalt tillväxtarbete (2017:583) har Regionförbundet i Kalmar län varit huvudansvarig för att ta fram den regionala utvecklingsstrategin och det är de som har tagit fram den nu gällande strategin som heter RUS 2030 – Klimat att växa i (RUS 2016, 8). Sedan Region Kalmar län bildades den 1 januari 2019 har de tagit över ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. Uppdraget innebär i korthet att regionen ska utarbeta den regionala utvecklingsstrategin och samordna implementeringen och genomförandet av strategin. Regionen ska löpande följa upp och utvärdera hur utvecklingen ser ut i länet i förhållande till de nationella mål som staten har satt upp och rapportera till regeringen en gång per år resultatet från utvärderingen. På statlig nivå ska myndigheter arbeta för att uppnå målen för den regionala utvecklingspolitiken inom sina arbetsområden och det är länsstyrelsen i varje län som har uppgiften att bevaka statens intressen. På kommunal nivå är det kommunerna som har ansvaret för att använda kommunens resurser i syfte att uppnå målen för den regionala utvecklingsstrategin lokalt. Strategin är utarbetad i samverkan med länets kommuner, dåvarande landstinget, statliga myndigheter, näringslivet, utbildningssamordnare, representanter för föreningslivet samt dessutom representanter för grannlänen.
5. Resultat och analys
I detta kapitel analyseras inhämtad empiri i form av tidigare forskning och intervjusvar. I och med att studien har en explorativ ansats har analysen delats upp i ett antal strategiska frågor som har framkommit under studiens gång och kapitlet organiseras därmed tematiskt utefter dessa teman i ett antal underrubriker. I första avsnittet diskuteras de tillväxtpolitiska utmaningar som små kommuner har att hantera inom ramen för regional utveckling. I det andra avsnittet diskuteras det regionala ledarskapet i förhållande till kommunerna. I det avslutande avsnittet diskuteras hur regional utveckling tenderar att handla om främst infrastruktur och kommunikationer för små kommuner. I analysen förkortas kommunstyrelsens ordförande till KSO för att underlätta läsningen.
5.1 Tillväxtpolitiska utmaningar för små kommuner
Som tidigare har beskrivits i avsnitt 2.5 Utmaningar för mindre kommuner och i avsnitt 4.1 Statistik för
Kalmar län framgår det att små kommuner med minskande befolkning har en rad utmaningar att hantera
för att på sikt kunna växa och behålla förmågan att upprätthålla den service till invånarna som staten har ålagt dem. Sedan 1970-talet har det skett en befolkningskoncentration till storstadsområdena vilket har medfört att många landsortskommuner har minskat kraftigt i befolkning. Många yngre flyttar till universitetsstäderna medan den äldre delen av befolkningen blir kvar vilket på sikt urholkar kommunens ekonomi och skattebas. Några svenska kommuner har så lite som 2 500 invånare men ska ändå upprätthålla samma nivå av service till invånarna som en kommun med flera hundra tusen invånare. En viss befolkningsökning har dock skett i många kommuner de senaste åren på grund av ökad inflyttning av flyktingar och asylsökande, däribland några kommuner i Kalmar län där andelen utrikes födda överstiger 20 procent av befolkningen. Denna beskrivning stämmer också in på de kommuner vars KSO har intervjuats till denna uppsats. Emmabodas KSO anser att kommunen har en ansträngd ekonomi och arbetar för att befolkningen ska öka så att fler kan vara med och bidra till kommunens ekonomi. Han betonar också vikten av att fortsätta den positiva befolkningstillväxten som Emmaboda kommun har uppvisat de senaste åren:
”Ekonomin är bekymmersam för oss, men det är ingen katastrof. Vår utmaning ligger i att fortsätta öka vår befolkning. Från att i stort sett varje år minska i befolkning så har kommunen ökat sedan 2013. Utmaningen ligger i att fortsätta att öka befolkningen. Vi måste ha en större massa som delar på de fasta kostnaderna. Vi är en kommun som har en infrastruktur som i väldigt stora delar skulle klara av att ha en befolkning på kanske upp mot en 12 000–13 000, kanske till och med 15 000 invånare. Vi har ytor, vi har gator, vi har vägar, vi har VA-system som i och för sig börjar bli gammalt men som det finns en plan för, men vi har mycket av det där. Vi har inte de här höga brytkostnaderna, vi behöver fortsätta att öka befolkningen, det är vår stora utmaning.” (Johan
Även Nybros KSO ser ekonomin som en av de största utmaningarna för Nybro kommun i framtiden. Samtidigt som kommunen tappar skatteintäkter måste ändå stora investeringar göras, vilket torde gälla för många av landets kommuner.
”Den största utmaningen rent generellt är ju ekonomin de kommande åren utifrån att vi tappar skatteintäkter, så vi har det väldigt tufft att få ekonomin att gå runt. Sen har vi lite stora projekt när det gäller investeringar som måste till, som också är en utmaning, inte för att investeringarna i sig är det stora problemet utan driften sen när investeringarna är gjorda. Och det är ju återigen ekonomin som blir konsekvensen där.” (Christina Davidsson 2020)
Investeringarna som nämns i citatet ovan gäller dels nybyggnation av en skola och dels investeringar i vatten- och avloppsystem. Dessutom måste kommunen detaljplanelägga och förbereda mark för nyetableringar av företag för att kunna fortsätta att växa. Kommunen ökade med cirka 1 000 invånare under några år, framför allt som en följd av flyktingkrisen, och många av de nyanlända har valt att stanna kvar vilket medför att kommunen måste skala upp sin verksamhet i form av skola, barnomsorg och äldreomsorg. Även om befolkningen har ökat kraftigt minskar skatteintäkterna samtidigt som investeringar måste göras för att tillhandahålla service till alla kommuninvånare. Nybro kommuns nettokostnader ökade med 6,1 procent mellan åren 2017–2018, framförallt på grund av ökade kostnader inom lärande- och kulturnämnden och individ- och familjenämnden som har behövt anställa mer personal som arbetar med nyanlända och asylsökande (Nybro kommun 2019, 6). Det statliga stödet har samtidigt succesivt trappats ned och upphör från och med 2021, och övergår istället till en schablonersättning per invånare.
Enligt statistik från SOU 2015:101 Långtidsutredningen, som presenteras i en rapport från Tillväxtverket, kommer de demografiska förändringarna troligtvis att fortsätta på liknande sätt framöver där storstadsområdena fortsatt kommer att växa medan landsbygdskommuner och perifera områden fortsatt kommer att minska i befolkning (Johansson, Niklasson och Persson 2017, 13). Därmed kommer kommunernas ekonomi även i framtiden vara bekymmersam och det kommer också vara svårt att rekrytera rätt kompetenser som är en förutsättning för tillväxt. Därmed blir arbetet med regional utveckling desto viktigare för att på sikt kunna bryta denna utveckling. Emellertid är det svårt för många kommuner med små organisationer att kunna lägga lika mycket tid och resurser på regional utveckling som många större kommuner. Emmabodas KSO beskriver denna problematik i citaten nedan:
”Det kan ju jag se nu när vi den sista tiden har haft en del möten med Trafikverket om Kust-till-kust-banan så ser ju jag det att Kalmar och Karlskrona har resurser att göra egna miniutredningar som de kan skicka in i debatten, så här skulle vi vilja göra. Man kan modellera lite olika alternativ och visa att det här kan ge det och det här kan ge något annat.” (Johan Jonsson
