Hälsa och samhälle
REASONABLE STANDARD
OF LIVING- A DIFFICULT
CONCEPT
A VIGNETTE STUDY FOR VARIOUS
MUNICIPALITIES AID ASSESSMENT UNDER
SOCIALTJÄNSTLAGEN
PETRA BRESELIUS
KRISTIN JONSSON
C- uppsats 15 p Malmö högskola
Socionomprogrammet Hälsa och samhälle
ABSTRACT
Titel: Skälig levnadsnivå- Ett svårfångat begrepp
En vinjettstudie om olika kommuners biståndsbedömningar enligt SoL
Författare: Petra Breselius och Kristin Jonsson Typ av arbete: C-uppsats (15p)
Handledare: Ingela Kolfjord
Program: Socionomprogrammet med inriktning social omsorg,
Malmö högskola
Datum: Januari 2010
Nyckelord: Skälig levnadsnivå, tolkning, biståndsbedömning
The purpose of this study was to research how assistance applications is handled based on 4 chapter 1 § socialtjänstlagen. We wanted to investigate if the term "reasonable standard of living" was interpreted in similar ways by different administrators and how the assessment of our specific case was handled. Our purpose was to find out if the size of the granted relief efforts differed between the administrators assessments and if the term is unambiguous enough to serve as a guideline to a fair assessment of people’s right to assistance according to 4 chapter 1 § socialtjänstlagen. The study was built on two issues; 1) how different administrators interpret the term "reasonable standard of living" and 2) if the term "reasonable standard of living" is unambiguous enough to serve as a guideline to a fair assessment of people’s right to assistance according to 4 chapter 1 §
socialtjänstlagen. The respondents in our research were fourteen administrators from different municipalities in Sweden who are working with social assistance applications according to socialtjänstlagen. The study was made in the shape of a vignette study. The results of the study showed that the administrators are not interpreting the term in a similar way and that the assessments are made in different ways. The size of the relief efforts varied in the different municipalities although they assessed the same case "Bertil 78 år". These differences seam to depend on the contradictions between the ambitions of the administrators and the legislation and also because of the administrators have to follow the economic frames in their work.
Vi vill tacka alla våra informanter för att ni tagit av er tid och hjälpt oss med denna studie, utan er hade vi inte kunnat genomföra arbetet. Det var en spännande och intressant läsning när vi fick in de olika bedömningarna och vi blev glatt överraskade över att få in svar från fjorton kommuner.
Vi vill också tacka vår handledare Ingela Kolfjord för hennes stöd och råd under arbetets gång.
Slutligen är vår förhoppning att denna uppsats kan komma till nytta och bidra till en önskan att läsa vidare i ämnet.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING……….…s 6 1.1 Socialtjänstlagen 4 kapitlet 1 §………...s 6 2. PROBLEMFORMULERING………...s 7 3. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR………....s 8 4. METOD………..…s 8 4.1 Vinjett som metod……….…..…s 8 4.2 Urval………..…..…s 10 4.3 Tillvägagångssätt……….…….…..s 10 4.4 Instrument………...….…..s 11 4.5 Validitet och reliabilitet……….…..s 11 4.6 Analysmetod……….…..s 13 4.7 Etiska övervägande………s 14 4.8 Metoddiskussion………..…s 14 5. BAKGRUND………..…..…..s 15 5.1 Socialtjänstlagen……….s 16 5.2 Skälig levnadsnivå………..s 18 5.3 Rätt till bistånd……….s 18 5.4 Kvarboendeprincip………..s 19 5.5 Hemtjänst……….s 20 5.6 Socialt frivilligarbete……….s 20 6. TIDIGARE FORSKNING OCH TEORETISKA
UTGÅNGSPUNKTER………..s 21 6.1 Proposition………...s 22 6.2 Kammarrättsdom……….s 23 6.3 Ramlagar och socialt arbete……….s 24 6.4 Gräsrotsbyråkrati……….s 26
7. RESULTAT……….…s 27 7.1 Bortfall………..s 27 7.2 Bearbetning………s 27 7.3 Resultat och analys……….…s 27 8. AVSLUTANDE DISKUSSION……….s 37 LITTERATURLISTA……….s 40 BILAGA
1 Presentation till handläggare………s 42 2 ”Bertil, 78år”………..s 43
1. INLEDNING
I denna studie har vi valt att undersöka socialt bistånd som handlar om insatser av omvårdnads och social karaktär enligt 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen. Exempel på detta ges senare i uppsatsen. Vilka värderingar läggs i begreppet ”skälig levnadsnivå” och hur tolkas och bedöms det av olika handläggare i olika lokala kontexter. Då det visar sig att bedömningarna skiljer sig åt mellan olika
kommuner är vi intresserade av att försöka utforska vilka strukturer det kan vara som påverkar den varierande bedömningen.
1.1 Socialtjänstlagen 4 kapitlet 1 §:
”Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning
(försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett
självständigt liv” (Norström & Thunved, 2007 s.78).
Många av personerna som ansöker om socialt bistånd har en hög ålder och ett försämrat hälsotillstånd. Dessa faktorer påverkar mötet mellan handläggaren och den enskilde och bidrar till i hur hög utsträckning den enskilde har ork och kraft att engagera sig i mötet. För att begreppet ”skälig levnadsnivå” skall vara användbart måste det föras en ständig diskussion kring det. Handläggarna måste även vara eniga kring hur begreppet skall tolkas och göra likvärdiga bedömningar i lika ärenden. Vi förstår att individuellt inriktade insatser måste anpassas utifrån den enskilde individens behov.
4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen är en så kallad portalparagraf och målen i den är allmänt formulerade. Syftet är i huvudsak att ge politiska riktmärken för
socialtjänstens långsiktiga utveckling och en sammanhållen socialtjänst som utmärks av en helhetssyn. Detta skall leda till att man i varje enskilt ärende tar hänsyn till alla aspekter kring individen och med möjlighet att använda alla de resurser socialvården disponerar över, (Clevesköld & Lundgren & Thunved, 2007).
Vi tror att olika handläggare tolkar och bedömer likvärdiga ärenden på olika sätt och skickade därför ut ett identiskt ärende till handläggare i tjugo olika kommuner för att se om så var fallet. Vi anser inte att bostadsorten bör påverka utfallet av bedömningen.
Vår önskan var att få en uppfattning om socialtjänstlagens ambitionsnivå för att tillförsäkra människor vissa livsvillkor.
Själva betydelsen av begreppet ”skälig” som det formuleras i svenska akademiens ordbok beskrivs som den naturliga och normala uppfattningen om lämplighet kopplat till förstånd och förnuft som människor allmänt har (091109). Skälig levnadsnivå benämndes förr som en hjälp till livets nödtorft.
(ne.se/lang/fattigdom?i_h_word=levnadsniv%C3%A5 091116) Slås ordet skälig upp bland synonymer ges följande utbytesord:
Rimlig, tänkbar, passande, måttlig, lagom, tillräcklig, billig, rättvis, överkomlig, motiverad, berättigad, tillbörlig, vederbörlig (091109). Vi fann ingen synonym till levnadsnivå, men synonymer till nivå är exempelvis standard, läge eller tröskel (a a).
Vad som exakt menas med att den enskilde genom biståndet skall garanteras en skälig levnadsnivå anges inte närmare i lagtexten eller i förarbetena till
socialtjänstlagen (1980:620). Begreppet ”skälig levnadsnivå” anger inte på ett tydligt sätt vad som avses men det bör ses som ett uttryck för att den hjälp som samhället erbjuder förutom att täcka enskildas grundbehov även innehåller en viss kvalitet. Hjälpbehovet ska bedömas utifrån individens omständigheter samt med hänsyn till den tid individen befinner sig i (Fahlberg, 2009).
Vår uppfattning är att begreppet är otydligt och att handläggare därför tolkar och bedömer det olika. Denna uppfattning har bildats utifrån vår arbetslivserfarenhet samt från den praktik vi fått genom vår utbildning.
I denna uppsats vill vi med hjälp av en vinjettstudie försöka tydliggöra vilka faktorer som påverkar tolkning och bedömning.
Målsättningen för socialtjänstlagen är att tillförsäkra den enskilde en skälig
levnadsnivå. Men tolkas och bedöms begreppet på samma sätt i olika kommuner? Vi menar att begreppet ”skälig levnadsnivå” är alldeles för vagt och därför bör diskuteras. Det är de behov som inte kan tillgodoses på annat sätt som utgör rättigheten till insatser.
Av socialtjänstens allmänna bestämmelser följer att insatserna skall utformas i samförstånd med den enskilde hjälpbehövande. Den enskilde har dock givetvis inte någon ovillkorlig rätt att erhålla en viss bestämd insats. Vid valet av åtgärd måste således hänsyn tas till vilka alternativa resurser som finns att tillgå inom kommunen (prop. 1979/80:1 sid. 185).
Vilka insatser som beviljas är i stor utsträckning en policyfråga för kommunens socialtjänst
(socialstyrelsen.se/etiskafragor/etiskafragestallningar/arpromenaderanhorigaseller hemt 2009-11-25).
I en rapport från Socialstyrelsen (2003) har det undersökts i vilken utsträckning ett antal kommuner tillfredsställde gamla människors sociala behov. Socialstyrelsen ansåg att man borde tillfredsställa de sociala behoven och anvisade till förarbetena till socialtjänstlagen. I rapporten anses det att sociala behov inte skall ha mindre värde eller mindre rang än vad omvårdnadsbehoven har.
Det är politiska beslut som bestämmer vad som är en skälig levnadsnivå i en kommun. Vad som innefattas i begreppet kan variera i landet vilket det också gör. Vilka insatser som erbjuds är det kommunalpolitikerna som bestämmer över (socialstyrelsen.se/etiskafragor/etiskafragestallningar/arpromenaderanhorigaseller hemt).
2. PROBLEMFORMULERING
I samband med att vi under termin tre i vår socionomutbildning på Malmö högskola läste juridik kom vi i kontakt med begreppet ”skälig levnadsnivå”. Under utbildningens gång har begreppet återkommit flertalet gånger och vi har med våra kurskamrater fört diskussioner kring hur begreppet ska tolkas och förstås. Åsikterna kring hur tolkningen av begreppet ska förstås har skilt sig åt, de flesta har ansett att innebörden i ”skälig” är otydlig. Vidare har vi under
studietiden resonerat kring vilka insatser den enskilde är berättigad till för att uppnå en skälig levnadsnivå, tankarna kring detta har varit många. Uppfattningen om vad som räknas som skäligt kan upplevas som godtycklig och åsikterna har därför skilt sig från person till person mellan oss studenter. I lagen finns inga tydliga riktlinjer eller definitioner på hur man som biståndshandläggare bör tolka
och använda sig av begreppet i en ärendehandläggning.
Det är upp till varje myndighet att själva precisera lagen och ansvara för hur handläggningen går till. Det krävs att handläggarna har stora kunskaper kring det sociala arbetet som bygger på och bedöms med hänsyn till hela arbetsgruppen, verksamhetens politiska mål samt organisationen. Verksamheten styrs utifrån socialstyrelsens generella råd, lagens förarbeten samt av domstolarnas
prejudicerande beslut i överklagade ärenden. Ur olika rättsfall, både Länsrätts-, Kammarrätts- och Regeringsrättsdomar som rör begreppet ”skälig levnadsnivå” framkommer vad som anses nödvändigt för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. I flera av de rättsfall vi tagit del av skiljer sig handläggarnas beslut mot domsluten (nya socialtjänstlagen, Hydén). Problemet som vi ser det handlar dels om den varierade tolkningen av begreppet men även om den enskilde sökande som ofta tillhör en svag grupp och därför är beroende av styrka och förmåga för att kunna överklaga.
3. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR
Syftet med vårt arbete är att undersöka hur biståndsansökningar handläggs med utgångspunkt ur 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen. Vi vill undersöka om begreppet ”skälig levnadsnivå” tolkas på likartat sätt handläggare emellan och hur
bedömningen av det aktuella ärendet utförs. Vår fråga är om de beviljade
hjälpinsatsernas omfattning skiljer sig åt i bedömningen av olika handläggare. Är begreppet tillräckligt entydigt för att tjäna som riktlinje för en rättvis bedömning av människors rätt till bistånd enligt 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen?
Om det visar sig att bedömningarna skiljer sig åt så är vi intresserade av vilka strukturer som påverkar den varierande bedömningen. Dessa eventuella skillnader kan bli tydliga om olika handläggare bedömer samma situation som är fallet i vår vinjettstudie.
Utifrån vårt syfte formuleras här påföljande frågeställningar: 1). Hur tolkar olika handläggare begreppet ”skälig levnadsnivå”?
2). Är begreppet ”skälig levnadsnivå” tillräckligt entydigt för att tjäna som
riktlinje för en rättvis bedömning av människors rätt till bistånd enligt 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen?
4. METOD
I detta avsnitt behandlas studiens metod samt urval och tillvägagångssätt i metoden. Det beskrivs hur arbetet med vinjettmetoden fortlöpt och varför denna metod ansågs lämpa sig bäst för vår studie.
4.1 Vinjett som metod
Vinjettstudier används i utbredd bemärkelse för att fördjupa sig i människors val och bedömningar (Meeuwisse, 2008). Denna typ av metod lämpar sig då man vill utforska fastställda typer av handlingsval och värderingar samt relationen med olika förhållningssätt inom vissa sociala formationer.
Man kan säga att en vinjettstudie hanterar ett normerande material, det vill säga förhållningssätt som utgår från moraliska inställningar och professionella grunder (a a).
Vinjetten går ut på att respondenterna presenteras en förmodad situation eller en kort påhittad historia som de skall bedöma och ta ställning till (Jergeby, 1999). Genom vinjettens utformning kan forskaren bestämma det samband
respondenterna har att förhålla sig till samt vilka variabler som är viktiga för bedömningen av en specifik situation (Meeuwisse, 2008).
Hur professionella bedömer olika problemställningar, vilket kan ha stor betydelse för klienterna, utgör ett av kärnområdena i denna sorts metod. För att bilden av respondentens bedömning skall bli så trovärdig som möjligt bör vinjetten vara utformad på ett realistiskt och tydligt sätt.
Epistemologiskt utgår metoden från att man genom vinjetterna kan komma fram till en korrekt och tillförlitlig kunskap om de olikheter som finns mellan olika samhälleliga gruppers förhållningssätt och de variabler som fastställer individers val och uppfattningar.
När man väljer variabler till vinjetten bör man fundera över vad som är det konkreta syftet med undersökningen. Är det själva kunskapsintresset, att ta reda på vilka variabler som avgör bedömningen av det studerade fenomenet som står i fokus eller strävar man efter att se variationer i hur olika samhälleliga grupper svarar eller omfattar det bägge delar? Beroende på vad syftet med
undersökningen är blir valet av variabler mer eller mindre viktiga. De bör dock väljas så att de i rimligaste mån reflekterar teorierna på området eller inspireras av tidigare empiriska forskningsresultat.
Metoden lämpar sig för att klarlägga hur allvarsamt olika händelser upplevs av olika grupper samt då man vill undersöka variationer mellan olika professionella grupper, t ex mellan socialarbetare och sjukvårdspersonal. Vinjetter ska vara verklighetsskildrande och representativa för den typen av förhållande man vill gestalta, generellt så bör ens hypotetiska vinjett vara konstruerad som ett verkligt fall. Vinjettstudier härstammar från den kvantitativa kunskapsteorin och hade tidigare karaktären av enkät eller survey men har med tiden även börjat använda sig av den mer kvalitativa forskningstraditionen med öppna svarsalternativ och frågor.
Vinjettstudier kan inte beskrivas som renodlad kvantitativ eller kvalitativ metod utan ses som en korsning mellan experiment och survey- experiment för att alla respondenter utsätts för samma anspelning och survey för att surveyteknik
används i frågorna (a a). Vinjetten utformas utefter studiens frågeställningar, syfte och antal respondenter och avgör ansatsen i arbetet. Om syftet kräver en
kvantitativ ansats utformas vinjetten med åtföljande fasta svarsalternativ, är frågeställningen mer kvalitativ är det bättre om svarsalternativet är helt öppet eller att respondenten får möjligheter till att reflektera och motivera sitt svar (Jergeby, 1999).
Inom socialt arbete används vinjettstudier främst för att skaffa sig kunskap om socialarbetares värderingar av sina klienters förhållande och om de åtgärder som deras värderingar resulterar i. Studier av detta slag har åskådliggjort att det råder en stor variation i tolkningarna av en och samma situation och även att det finns individuella variationer i socialarbetarnas åsikter (Meeuwisse, 2008).
4.2 Urval
Med tanke på syftet med studien passar den beskrivande ansatsen
forskningsintresset bäst. Frågeställningarna och de teoretiska utgångspunkterna har bestämt valet av population. Vi tyckte det var viktigt att erfarna och
professionella personer bedömde det fiktiva ärende eftersom vi ville ha ett så informativt och verklighetstroget studiematerial som möjligt.
Risken med denna metod, att det inte funnits någon personlig kontakt med handläggarna, skulle ha kunnat medföra att det förekom ett visst bortfall. Det fiktiva ”fallet” är själva utgångspunkten för undersökningen. Att använda sig av ett identiskt ”fall” ansåg vi blev mer informativt än om det bara allmänt frågats om själva begreppet ”skälig levnadsnivå”. Dessutom görs biståndsbedömningen utifrån individens personliga behov, därför var det viktigt att alla handläggare fick samma ”fall”. Det var önskvärt att få ett så representativt urval som möjligt och för att i största möjliga mån kunna dra allmänna slutsatser av resultatet av
undersökningen valde vi att genomföra ett slumpmässigt stickprov genom att välja ut tjugo kommuner i Sverige.
Studien är avgränsad på grund av tid och resurser, av det urvalet av population. Detta stickprov skulle representera handläggares bedömningar i Sverige i allmänhet. Metoden kan benämnas som ett tvåstegsurval, s. k kluster genom att det först slumpmässigt valdes ut ett antal kommuner för att sedan slumpmässigt väljas ut handläggare i dessa kommuner. I studien har dock inte OSU metoden använts på så sätt att vi använt slumptalstabell eller datorprogram, detta kanske är viktigare då det är fråga om en större undersökning med en stor population. Antalet respondenter i undersökningen skulle givetvis ha kunnat vara större men tidsmässigt ansåg vi att ett allt för stort antal skulle bli svårhanterligt. Storleken på urvalet påverkar dock inte representativiteten som säkras genom det slumpartade urvalet. Det fanns en tanke om att bedömningsnivån kan variera i olika kommuner och därför undveks det att göra utskick till handläggare inom samma kommun.
4.3 Tillvägagångssätt
Arbetet började med att vinjetten skapades och sedan skickades ut till de olika handläggarna för att få in bedömningar på ärendet. För att all fakta som behövdes med säkerhet skulle komma med och för att bedömningarna skulle bli så
verklighetsskildrande som möjligt lät vi vår handledare, med sin erfarenhet, gå igenom ”fallet”.
Därefter valdes områdeschefer från tjugo olika kommuner i landet ut, det är de som har det övergripande personalansvaret. På några kommuners hemsidor var det lätt att hitta områdeschefernas namn, adress och telefonnummer.
När detta var gjort skickades via post samtyckesblanketter och informationsbrev där en kort presentation av oss själva framfördes och undersökningen från den etiska prövningen samt vår vinjett (se bilaga 1och 2). I de kommuner där det inte gick att hittade områdeschefernas namn ringdes istället växeln upp och vi fick på så vis namnuppgifter för att sedan kunna posta breven till respektive kommun. Områdescheferna valde ut och frågade handläggare om de ville medverka i undersökningen. De handläggare som var intresserade av att delta i
undersökningen fick genom områdeschefen våra namn, hemadresser, mailadresser samt telefonnummer.
När kontakten med handläggarna etablerats bedömde de ”fallet” och skickade bedömningen antingen via post eller via mail.
Handläggarna hade cirka två veckor på sig att bedöma ärendet för att sedan skicka tillbaka det, ett slutdatum hade satts då bedömningarna senast skulle vara oss tillhanda.
Tanken med tidsbegränsningen var att underlätta för både oss själva men även för handläggarna, bedömningarna kunde göras när som helst under denna
tvåveckorsperiod och det behövdes inte reserveras bestämda tider, vilket vore svårt med alla inblandade.
Tre dagar innan sista svarsdatum skickades en påminnelse via mail till de handläggare som fortfarande inte svarat. Efter denna påminnelse inkom större delen av bedömningarna. En vecka efter slutdatumet skickades ytterligare en påminnelse med förhoppning att få in också de resterande svaren.
Sammanlagt inkom fjorton handläggares bedömningar av totalt tjugo stycken.
4.4 Instrument
Det instrument som använts i undersökningen är den vinjett som vi själva utformat. Vinjetten beskriver kort ”Bertil 78 år”, hans livssituation, hans
bakgrund, hans funktionshinder och vad detta innebär i den dagliga livsföringen samt vilka insatser han har och vilka han ansöker om.
4.5 Validitet och reliabilitet
Validitet innebär att en undersökning verkligen mäter det den är avsedd att mäta alltså det som från början var avsett (Rosengren & Arvidsson, 2002). I en valid mätning är överensstämmelsen mellan det empiriska och teoretiska begreppet god och här finns inga systematiska mätfel.
Det finns olika former av validitetsbegreppet; ytvaliditet, extern validitet och
begreppsvaliditet. Den vanligaste och enklaste formen kallas ytvaliditet. Här
redovisas operationaliseringen av det teoretiska begreppet vilket åskådliggör att det i högre eller lägre grad mäter det som avses att mätas. En sådan bedömning är inte alltid mycket värd, man bör därför eftersträva en mer formaliserad
validitetsprövning. Ytvaliditet har att göra med hur man lägger upp sin undersökning, exempelvis att man använder sig av rätt mätinstrument eller diskuterar vem man väljer att ställa frågor till (a a).
Extern validitet har att göra med i vilken omfattning resultaten av en studie kan generaliseras. Med hjälp av en individs mätvärde på en variabel skall man kunna förutsäga mätvärdet på en annan osv. Denna form används ofta på olika sorters urvalstest och framförallt i kvantitativa studier (a a). Denna undersökning har både kvalitativa och kvantitativa drag och generaliserbarheten hänger samman med urval av både deltagare som val av situation samt andra sakförhållanden. Eftersom totalundersökningar sällan görs på grund av begränsade möjligheter blir urval många gånger ofrånkomligt (Wedin & Sandell, 1995).
Alla varianter av urval leder till generaliseringsproblem och det finns tre typer av generaliserbarhet som bör uppmärksammas, 1) generalisering av situationen, 2) generalisering av själva utförandet samt 3) generalisering med hänsyn till deltagarna i undersökningen. För att erhålla en hög extern validitet måste
undersökningsförhållandet utformas så att urvalet av medverkande är typiskt för den grupp som undersöks och situationen vara utformad på så vis att de som medverkar svarar på samma sätt som de skulle ha gjort i en ”vanlig” situation. Undersökningen skall även kunna upprepas utan osäkerhet kring att små ändringar
ska kunna påverka resultatet. Nästan alla undersökningar har problem med generaliserbarheten och möjligheten till tillämpningen av resultatet utifrån situationen (a a).
Den tredje formen, begreppsvaliditet förutsätter en förhållandevis utvecklad teori som uppger ett starkt samband mellan två abstrakta begrepp. För att mäta ett abstrakt begrepp måste det finnas en empirisk motsvarighet med tidigare konstaterad validitet för att man skall kunna testa validiteten hos det abstrakta begrepp man avser (a a).
Reliabilitet är ett mått på hur tillförlitliga svaren är. Allt som mäts riskerar att utsättas för slumpmässiga mätfel, är dessa stora blir undersökningen otillförlitlig. Egenskaper som kan påverka dessa mätfel är störande omgivning, dåligt
anpassade mätinstrument, tillfälliga egenskaper hos intervjupersonerna som påverkar svaren och så vidare. En hög reliabilitet är beroende av att effekterna av både slumpmässiga och systematiska mätfel minimeras, upprepade mätningar skall ge samma resultat och får inte påverkas av slumpmässiga fel.
Mätsituationerna skall vara så identiska som möjligt och de faktorer som kan påverka resultatet bör standardiseras. Ju mindre variationer som finns mellan mätsituationerna, ju mindre blir också risken för att slumpmässiga faktorer skall påverka det slutliga resultatet (a a).
Om vinjettmetoden tillämpas på rätt vis anses den ha en god reliabilitet eftersom vinjetten är standardiserad (Jergeby 1999) Vad gäller denna undersökning så är reliabiliteten god, det använda mätinstrumentet, det vill säga vinjetten, är identisk och alla handläggare har bedömt samma ”fall”.Däremot framkommer det inte hur och när handläggarna bedömde ärendet eftersom vinjetterna skickats ut via post och bedömningarna mottagits inom en treveckorsperiod. Det kan bara antas att handläggarnas bedömning av vinjetten skedde i en normal arbetssituation. Det finns även en risk för att slumpfaktorer kan ha påverkat bedömningarna, vilket inte kunnat kontrolleras. Det har inte förekommit någon direktkontakt med handläggarna även om vissa av dem skickat med både telefonnummer och mailadresser. På grund av detta harvare sig resultatet eller handläggarnas
bedömningar kunnat påverkas.Vissa brister kan finnas i undersökningens externa validitet men det minskar inte trovärdigheten i analysen, det beror enbart på i vilken utsträckning resultatet kan generaliseras.
Det kan sägas att validitet avser att forskaren mäter det som är relevant i
sammanhanget medan reliabilitet avser att forskaren mäter detta på ett tillförlitligt sätt. I forskningen bör alltid en hög validitet och reliabilitet eftersträvas. Validitet handlar om att nyttja rätt sak vid rätt tillfälle och i forskningen handlar validitet om att kunna ange i vilken situation och för vilken population resultaten är giltiga. Reliabilitet handlar om pålitlighet. En hög reliabilitet garanterar inte en hög validitet men en hög validitet förutsätter en hög reliabilitet.
I kvalitativ forskning skattas inte tillförlitligheten med hjälp av siffror som i den kvantitativa forskningen. Här handlar reliabiliteten och validiteten istället om att kunna beskriva att man på ett hederligt och systematiskt sätt samlat in och bearbetat sitt material (a a).
I denna studie skulle det kunna diskuteras om det ”fall” som skickats ut till de olika handläggarna skulle kunna påverkas av att handläggarna svarar på ett sätt som de tror förväntas av dem i en undersökningssituation. För att inte
undersökningssituationen skall påverka handläggarna och deras bedömningar är det viktigt att ”fallet” efterliknar handläggarnas vanliga arbetssituation så mycket som möjligt. Handläggarna kan inte kommunicera med den enskilde i detta fall, vilket vanligtvis alltid görs antingen genom telefonkontakt eller genom ett
personligt möte. Det är detta som främst skiljer undersökningssituationen från den normala arbetssituationen. Resonemang bör även föras kring det faktum att
handläggarna ställs inför en hypotetisk situation och kanske inte handlar så som de skulle ha gjort i en verklig situation. Det får dock antas att handläggare ofta ställs inför liknande situationer i sina arbeten. Vidare kan det diskuteras huruvida urvalet är representativt för hela populationen. De tjugo utvalda kommunerna i Sverige har en god spridning. Svar från fjorton kommuner inkom, vilket kan anses vara tillräckligt för att kunna dra vissa slutsatser utifrån resultatet rörande
biståndsbedömning enligt SoL. I kvalitativ forskning är det viktigt att diskutera urval, analys, datainsamling samt forskarens förmåga att kommunicera för att trovärdigheten ska bli av hög kvalitet (a a).
4.6 Analysmetod
Vid analysen och bearbetningen av det insamlade materialet användes
analysmetoderna tematisering, kategorisering och kodning för att lyfta fram och belysa likheter, skillnader, mönster och motsägelser från de olika bedömningarna samt för att reducera datamängden (Svensson & Starrin, 1996).
Att tematisera innebär att arbeta med utgångspunkt i materialet som helhet. Ibland går materialet utöver de frågeställningar som uttryckts, då är det bra om hela materialet analyseras (a a).
Eftersom vi är två personer som har arbetat med bearbetning och tolkning av materialet är risken för att personliga faktorer påverkat tolkningen liten. Det insamlade material har lästs igenom ett flertal gånger för att på så sätt se om tolkningen blir densamma vid varje tillfälle. Materialet har aktivt prövats och omtolkats för att undvika personliga tolkningar.
Att söka teman i texter innebär att forskaren letar efter genomgående ämnen och grundtankar som respondenten har. Teman svarar på det som är centralt i
respondentens känslor och tankar. Återkommande ämnen eller röda trådar i texterna namngavs och sammanfattades för att det skulle gå att få en större inblick i materialet. Vid kategorisering utgår forskaren från delar av materialet för att utveckla nya beskrivningar och begrepp (koder), grovt uttryckt kan det sägas att texten bryts ner i små delar.
När det skapats en överblick över dessa delar sorteras de om och bildar nya sammanhang, därefter byggs en ny helhet upp. Långa motiveringar i
bedömningarna kortades ner till kortare meningar som sedan lyftes fram med hjälp av de teman hittades. I analysen av det insamlade materialet lästes de inkomna svaren igenom och de olika bedömningarna kategoriserades utifrån exempelvis om den sökta insatsen avslogs eller beviljades eller vem som skulle ansvara för en insats som beviljades (a a).
4.7 Etiska överväganden
De handläggare som bedömt vinjetten har valts att inte namnges och de
kommuner där de är verksamma har avidentifierats eftersom det inte har någon betydelse för syftet med studien. Till att börja med informerades respondenterna om syftet med studien, det vill säga hur biståndsansökningar handläggs med utgångspunkt ur 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen. Områdescheferna och
handläggarna har upplysts om att deltagandet är frivilligt och att bedömningarna behandlas konfidentiellt och enbart i syfte till denna studie. Respondenterna har också informerats om att de när som helst, utan negativa konsekvenser kan dra sig ur studien. Vidare har de även informerats om att resultaten inte kommer att kunna kopplas till enskilda handläggare. Områdescheferna har gett handläggarna tillstånd att bedöma ärendet för att sedan återsända det. Studien har dessutom genomgått en etisk prövning och Malmö högskolas lokala etikprövningsnämnds riktlinjer har följts. Medvetet valdes det att inte nämna förslag på hjälpinsatser i vinjetten eller på ett allt för tydligt sätt på grund av vår egen förförståelse påverka handläggningen och resultatet av ärendet.
4.8 Metoddiskussion
Innan arbetet påbörjades fördes en diskussion kring användandet av en rent kvalitativ metod i form av intervjuer. I förhållande till vinjettmetoden hade kvalitativa intervjuer kunnat ge ett större djup i svaren eftersom möjligheten att kunna ställa följdfrågor till svaren då funnits.
Diskussionen kring själva begreppet ”skälig levnadsnivå” hade kunnat föras på ett mer djupgående sätt och handläggarnas egen syn på detta hade kunnat bli mer detaljerad. Med denna metod hade det varit möjligt att bättre kunna kontrollera själva sammanhanget i vilket diskussionen skedde samt att kunna ha en större kontroll av själva intervjusituationen. Nackdelen med intervjuer är att resultaten genom intervjuareffekt kunnat påverkas. Det fanns också en tanke om att det kan finnas en risk att handläggarna istället för att berätta hur de verkligen gör istället berättar om hur de borde eller skulle vilja göra. Kvalitativa intervjuer ansågs dessutom bli alltför tidskrävande och eftersom det verkar som att
arbetsbelastningen bland biståndsbedömare allmänt är mycket stor hade det därför kunnat bli svårt att få handläggarna att medverka.
Genom att använda denna metod har det gått att få en stor spridning mellan olika kommuner, vilket inte varit möjligt om undersökningen byggt på intervjuer. Vinjettmetoden sägs vara en blandform mellan kvantitativ och kvalitativ metod, i denna studie valdes en mer kvalitativ form av undersökning och den utformades kring en hypotetisk situation där en person vill ha hjälp med att rasta sin hund och därför söker bistånd genom 4:1 § SoL.
Anledningen till valet att inte använda exempelvis en enkätundersökning, vilket är en kvantitativ metod, var att det inte skulle passa syftet med undersökningen, vi ville ha mer öppna svarsalternativ. Om det istället formulerats fasta svarsalternativ till fallet ”Bertil” hade det inte funnits samma förutsättningar att ta del av
handläggarnas tankar och motiveringar kring besluten. Vinjetten skulle visserligen ha kunnat utformas rent kvantitativt men hade då gått miste om många nyanser i svaren.
Vinjettmetoden rymmer både nackdelar och fördelar. En av nackdelarna med att utforma vinjetten så som det gjorts är att det inte varit möjligt att kontrollera hur handläggarna gjorde i själva undersökningssituationen. Det är oklart hur mycket
tid handläggarna avsatte för bedömningen, om den gjordes individuellt eller tillsammans med andra handläggare, eller vilken betydelse dessa faktorer har för resultatet. Det kan dock antas att det även i verkliga fall och bedömningar finns variationer kring hur mycket tid som läggs ner vilket kan vara beroende av hög arbetsbelastning eller stress samt att man diskuterar fall med sina kollegor.
Handläggarna hade ingen möjlighet att kommunicera med den enskilde i detta fall vilket försvårar bedömningen.
En annan nackdel är att det kan vara svårt att utforma vinjetten så att den blir tillräckligt heltäckande och verklighetsskildrande. Vår egen erfarenhet av biståndsbedömning enligt SoL är till viss del begränsad. För att kunna försäkras om att alla detaljer som krävdes för att handläggarna skulle kunna göra en så verklighetsskildrande bedömning som möjligt kommit med fick vi stöd och hjälp av vår handledare.
En av fördelarna med metodvalet och tillvägagångssättet beror på själva metoden i sig, vinjettmetoden är inte så vanlig vilket skapar nyfikenhet och har därför troligtvis underlättat möjligheten att få tag i respondenter.
Med denna metod kunde inte resultatet påverkas genom intervjuareffekt, vilket också är fördelaktigt. En annan fördel är att alla handläggarna utgick från samma fall då de gjorde sina bedömningar och därför hade samma förutsättning för sina svar. Handläggarna hade två veckor på sig att bedöma ärendet och kunde själv lägga upp hur och när de skulle handlägga ärendet. Det realistiska sätt som vinjetten utformades på påminde om handläggarnas vanliga arbetsuppgifter och underlättade därmed så att handläggarna inte kände sig allt för främmande för att medverka.
Valet av metod har gett möjlighet till ett större antal medverkande med god geografisk spridning samt en djupare insikt i argumentationen bakom bedömningen än vad som kunnats få genom intervjuer.
Inom socialt arbete används vinjettstudier främst för att skaffa sig kunskap om socialarbetares värderingar av sina klienters förhållande och om de åtgärder som deras värderingar resulterar i. Studier av detta slag har åskådliggjort att det råder en stor variation i tolkningarna av en och samma situation och även att det finns individuella variationer i socialarbetarnas åsikter (Meeuwisse, 2008).
Vinjettmetoden kan tydliggöra eventuella brister i rättsäkerheten och om den tillämpas på rätt vis anses den ha en god reliabilitet då vinjetten är standardiserad (Jergeby, 1999). I undersökningen så är reliabiliteten god eftersom det använda mätinstrument, det vill säga vinjetten, är identisk och alla handläggare har bedömt samma ”fall”.
5. BAKGRUND
I förhållande till tidigare lagstiftning på området skedde en viktig förändring då socialtjänstlagen trädde i kraft 1982, nu skulle lagen lämna större plats för
enskilda bedömningar i de individuella ärendena. Detta medförde att kommunens politiska mandat vidgades samtidigt som det öppnades upp för handläggarna att söka sig fram till individuella lösningar med grundval i socialpolitiska mål som anges i lagtexten (Socialstyrelsen 2002).
Det som nu skulle styra verksamheten var lagens förarbeten, Socialstyrelsens allmänna råd samt domstolarnas prejudicerande beslut i överklagade ärenden. Men först och främst skulle myndigheterna själva definiera ramlagen och
kommunernas socialtjänst fick ansvar och utrymme för att skapa egna tillvägagångssätt och rutiner för handläggning (Byberg, 2002).
Vissa betänkligheter fanns kring denna typ av målrationella lagstiftning och det befarades att regeltillämpningen skulle komma att skilja sig i olika delar av landet. Enligt lagen medges en viss kommunal variation men för att göra
rättstillämpningen enhetlig i landets olika kommuner utökades besvärsrätten som innebär att få ett myndighetsbeslut granskat och överprövat av en
förvaltningsdomstol. Denna rättighet utgör den enskildes yttersta försäkran för att myndighetsutövningen som denne utsätts för överensstämmer med gällande lag och praxis (Socialstyrelsen 2002).
Eftersom de sociala och individuella förutsättningarna skiftar från individ till individ så hänvisas handläggarna i varje särskilt ärende till en individuell och för just den aktuella situationen passande bedömning
(sfpnorramellansverige.se/download/18.60d24d5d1134f3b74a4800015923/bistand 1.pdf). Bedömningen skall utgå ifrån vad som är skälig levnadsnivå, om det finns möjligheter att få behoven tillgodosedda på annat sätt samt att i
handläggningsarbetet hela tiden lyfta fram individens förutsättningar för ett självständigt liv. Detta är en uppgift som måste handläggas varsamt på grund av de stora ekonomiska och mänskliga kostnaderna det varje gång handlar om. Den personliga välfärden skall tryggas samtidigt som det oftast saknas enkla
bedömningskriterier (a a).
I svensk lagstiftning har benämningen fattigvård ersatts av socialhjälp och senare socialtjänst. Hjälp till livets nödtorft har via erforderligt stöd numera övergått till skälig levnadsnivå. Idag definieras fattigdom i förhållande till vad som är
"normalt" i ett samhälle.
I nutida välfärdssamhällen diskuteras termen inre fattigdom, dvs.
ensamhetskänslor, upplevelser av bristande hänsynstagande etc. Medan yttre fattigdom sätter en individs levnadsnivå i centrum är det livskvalitet som är i centrum när man talar om inre fattigdom. Låginkomstutredningen på 1970-talet visade i sitt betänkande om levnadsförhållanden för svenska folket att materiellt välstånd inte kunde jämföras med livskvalitet vilket innefattar en social aspekt. (ne.se/lang/fattigdom?i_h_word=levnadsniv%C3%A5, 091116).
5.1 Socialtjänstlagen
Socialtjänstens överordnade mål fastställs i 1 kapitlet 1 § socialtjänstlagen som lyder följande:
Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas
– Ekonomiska och sociala trygghet, – Jämlikhet i levnadsvillkor,
– Aktiva deltagande i samhällslivet.
Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (Clevesköld & Lundgren & Thunved, 2007).
Socialtjänstens skall göra vårdtagaren förtroget med och samordna insatser från andra samhällsinstanser. Även andra förhållanden som kan skapa sociala svårigheter för individen skall uppmärksammas för att man på detta sätt skall arbeta utifrån en helhetssyn.
Socialtjänstlagen benämns som en målinriktad ramlag vilket innebär att kommunerna har en relativt stor frihet att själva utveckla och utforma
socialtjänsten så att den skall ta hänsyn till kommunmedlemmarnas behov. I lagen uttrycks en viktig princip som betonar den enskildes eget ansvar för sitt liv. Socialtjänsten skall komplettera och förstärka individens egna resurser och individen skall själv ta ansvar för sin sociala situation. Den enskilde kan inte förlita sig på att socialtjänsten skall ta över det fulla ansvaret för personens tillvaro utan socialtjänstens uppgift är att utveckla och frigöra personens egna tillgångar. Biståndet skall utformas på ett sätt som undviker passivitet och beroende. Detta krav får dock inte föras för hårt då det i vissa fall inte är möjligt för den enskilde att ta ansvar för sig själv och att klara av sin tillvaro.
Socialtjänsten får inte heller, med tanke på individens eget ansvar och resurser, utforma insatser utan att involvera den enskilde och ta hänsyn till dennes vilja och önskemål. Då socialtjänstlagen inte är någon tvångslag är det den enskildes vilja som styr eventuella insatser.
Men det är också viktigt att försöka motivera den enskilde på olika sätt då handläggaren uppfattar att personen har behov av en viss insats.
Det är svårt att få en helhetsbild över dagens äldreomsorg utan att nämna ÄDEL -reformen. Denna reform innebär att kommunerna sedan 1992 har ett samlat ansvar för varaktig service och vård till äldre, (a a).
I 3 kapitlet 6 § socialtjänstlagen står det skrivet:
”Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.”
Vidare står det att ”Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) med
uppgift att hjälpa den enskilde…”(Norström & Thunved 2007 s.65)
I första stycket uttrycks en av de väsentligaste principerna i socialtjänstlagen, nämligen normaliseringsprincipen. Det innebär att samhället skall arbeta för att stödja människor så att de har möjlighet att kunna leva som andra. Hjälpinsatserna skall utformas så att den enskilde i största möjliga mån skall kunna bo kvar i sitt hem. Olika sociala serviceinsatser kan underlätta för äldre och de som på grund av sin hälsosituation har svårt att klara sig själva. Det poängteras också att
socialnämnden på olika vis skall hjälpa till att bryta eventuell isolering som kan följa på ovan nämnda exempel. Samt att ge den hjälp och stöd som den enskilde kan vara i behov av.
I socialtjänstlagen bedöms ansökan om bistånd utifrån målet om att den som ansöker ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Begreppet är tänkt att fungera som en målsättning för hur ansökan om insats och bistånd bedöms samt på hur
omfattande insatsen blir. Genom att utgå ifrån begreppet ”Skälig levnadsnivå” har lagstiftaren velat garantera att biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen håller en viss kvalitet.
En skälig levnadsnivå är minimistandard och kommuner har rätt att lägga sig på högre nivåer i enskilda ärenden (Bergstrand, 2009). Vi uppfattar det som att begreppet ”skälig levnadsnivå” inte är särskilt tydligt vare sig i förarbetena till
socialtjänstlagen eller i själva lagtexten utan ger möjlighet för ett fritt tolkningsutrymme.
5.2 Skälig levnadsnivå
Begreppet ”skälig levnadsnivå” står som tidigare nämnts i 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen:
”Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning
(försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.”
”Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett
självständigt liv”(Norström & Thunved, 2007 s.78).
Eftersom denna studie undersöker begreppet utifrån socialt bistånd och inte ekonomiskt är det ”livsföring i övrigt” studien handlar om. Bedömningarna behandlar hjälp och stöd, rehabiliteringsbehandling och bistånd som inte handlar om ekonomiskt stöd utan hjälpinsatser från hemtjänst eller
ledsagare/kontaktperson.
Den enskildes ekonomi får inte påverka beslutet om bistånd. Vid
biståndsbedömningen är alltså den enskildes ekonomi oväsentlig då det gäller beslutet om denne skall få biståndsinsatserna han eller hon är i behov av. Däremot har kommunerna rätt att ta ut en inkomstrelaterad avgift för hjälpinsatserna (a a). Norström & Thunved (a a) menar att då det gäller handläggningsarbetet innebär arbetet myndighetsutövning mot enskild. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att följa vissa grundläggande regler då verksamheten ofta får en mycket stor påverkan för den enskilde. Myndighetsutövning handlar om beslut eller åtgärder som ger uttryck för maktbefogenheter över medborgarna från samhällets sida. Det är bara ärenden som för fram till förbindande beslut som går under begreppet myndighetsutövning och inte upplysningar och råd (a a).
5.3 Rätt till bistånd
Socialtjänstlagen 4 kapitel 1 § är konstruerad som en rättighetsparagraf för den enskilde. Uppfylls kriterierna i paragrafen har den enskilde rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Kriterierna uppfylls om personen har ett behov av bistånd som denne inte kan tillgodose på egen hand eller inte kan
tillgodoses på annat sätt. Kommunerna har en skyldighet att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå och därmed leva upp till lagens krav. Enligt rättspraxis utgör inte resursbrist ett acceptabelt skäl för avslag på en ansökan om bistånd om premisser i övrigt är uppfyllda för att få bistånd (Bergstrand 2009). För att som enskild få reda på om man har rätt till bistånd måste en
biståndsansökan till kommunen göras. Denna ansökan handläggs av en
biståndsbedömare. Den enskilde måste informeras om vilka förutsättningar och olika valmöjligheter som finns (Clevesköld & Lundgren & Thunved, 2007). Det är socialnämnden som ansvarar för att ansökan prövas, en så kallad
biståndsprövning. Om kommunen beslutar att den enskilde inte är berättigad till den sökta insatsen kan beslutet överklagas till domstol. Socialstyrelsens
information om hur en biståndshandläggare bör bemöta de enskilde är att den enskilde skall få ett gott bemötande och en rättssäker handläggning. Den enskilde
skall bemötas med respekt och på ett sakligt, noggrant och rättvist sätt (socialstyrelsen.se/Lists/Artikelkatalog/Attachments/9979/2005-114-11_200511411.pdf, 091118).
Socialtjänsten har som skyldighet att informera om rättigheter enligt
socialtjänstlagen. Vad det gäller rätten till bistånd finns inga gränser för vad den enskilde kan ansöka om. Det är däremot vanligt att den enskilde inte känner till att det finns en lag som styr socialtjänsten. Den enskilde är även ofta omedveten om att denne har rätt att ansöka om andra insatser än de som ingår i de kommunala riktlinjerna. Önskemålen om eventuella biståndsinsatser anpassas till det kommunala utbudet och de riktlinjer som förekommer i respektive kommun. I den enskildes kontakt med socialtjänsten förekommer det att handläggaren informerar om att det inte går att ansöka om insatser som inte ingår i riktlinjerna. Detta bör ses som en brist i informationen som den enskilde skall kunna ta del av för att på bästa sätt tillvarata sina rättigheter
(lansstyrelsen.se/NR/rdonlyres/394DB76F-1D4E-4F6E-BD62-A8E9CBD044FB/0/aldreomsorg_lstgem.pdf).
En annan viktig utgångspunkt är att insatserna skall anordnas utifrån den
enskildes aktuella förutsättningar och behov. Socialtjänsten bör alltså förfoga över en mängd olika handlingsalternativ vad gäller individuellt inriktade insatser. Självbestämmande och frivillighet är vägledande när det gäller
handläggningsarbetet av enskilda ärenden, (Clevesköld & Lundgren & Thunved, 2007).
I Socialstyrelsens rapport (2000:12) menar utredarna att när det gäller
handläggningsarbetet skall det strävas efter att nå ett bra socialt handlande och en god social praxis som bör grunda sig på lagstiftning, kommunala regler, kunskap om nytta och resultat för den enskilde samt etiska övervägande.
De etiska frågorna som kan vara aktuella inom handläggningsområdet är viktiga att uppmärksamma då de sökande ofta befinner sig i utsatta positioner och är beroende av socialtjänstens insatser. Utredarna (a a) vill också att det skall
upprättas ett forum för behandling av etiska frågor inom socialtjänsten. Inom detta forum skulle det diskuteras och tas ställning kring frågor som rör etiskt
uppförande i konkreta situationer samt föras en diskussion kring riktlinjer och rekommendationer i detta ämne.
Lindevall (2005) påpekar att det korrekta sättet att handlägga ärenden är att följa lagen och alla regler kring handläggningsarbetet. Den enskilde skall mötas av respekt och få sin rätt tillgodosedd. Vidare poängteras att allas likhet inför lagen skall beaktas och att det i handläggningen skall iakttas saklighet och opartiskhet (a a).
5.4 Kvarboendeprincip
För att den enskilde inte skall känna sig stigmatiserad så skall den hjälp och de stödinsatser det finns behov av normaliseras och främst försöka utföras i hemmet istället för utanför. Om hjälpinsatserna behöver utföras utanför hemmet bör dessa organiseras så nära hemmet som möjligt. Människor skall ges möjlighet att kunna välja att bo kvar hemma även i de fall då vårdbehoven är stora och detta kallas kvarboendeprincipen, (Clevesköld & Lundgren & Thunved, 2007).
5.5 Hemtjänst
Norström och Thunved (2007) skriver att hemtjänst som begrepp är inte angivet i lagen, det är dock beskrivet i diverse propositioner och betänkanden vilken sorts insatser som skall var inräknat i hemtjänsten. Det är insatser som har
servicekaraktär vilket innefattar hjälp med städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, hjälp att anrätta måltider samt måltidsdistribution. Det är även hjälp med uppgifter där den enskilde får stöd kring sin personliga
omvårdnad. Alltså hjälp att tillgodose psykiska, fysiska och sociala behov. Exempel på detta kan vara hjälp för att kunna äta och dricka, sköta sin personliga hygien och att klä sig, hjälp med att förflytta sig. Här avses också övriga insatser för att den enskilde skall känna sig säker och trygg i det egna hemmet samt de insatser som behövs för att bryta isolering. När det gäller planering och dagligt arbete inom service och vård skall människors självbestämmande och integritet respekteras och vara vägledande (a a).
I vissa kommuner utövas det projekt med att ge service till äldre utan att först genomföra en behovsprövning. Kommunerna som använder sig av detta sätt menar bland annat att servicetjänster kan ha en preventiv effekt samt inverka på funktionsförmåga och hälsa (a a).
Det är alltså kommunerna som har skyldighet att ge olika former av stöd till de äldre kommuninnevånarna. Olika former av stöd kan exempelvis vara hemtjänst, korttidsboende, särskilt boende, matdistribution och ledsagning. För att få en stödinsats beviljad krävs förts att det skett en behovsprövning. Enligt
kommunallagen 2 kapitlet 1 § får nämligen inte kommuner ge stöd till enskilda utan att först ha gjort en prövning. Kommunmedlemmarna måste också behandlas lika om det inte finns objektiva skäl för något annat. För att kunna ge stöd enligt 4 kapitlet 1 § eller 2 § socialtjänstlagen måste det hos den enskilde finnas ett behov som behöver tillgodoses (Clevesköld & Lundgren & Thunved, 2007).
5.6 Socialt frivilligarbete
En del av kommunerna som deltog i undersökningen hänvisade till följande frivilligorganisationer som ett alternativ då de gett avslag på biståndsansökningen.
Väntjänst
Väntjänst är en av Sveriges äldsta, ideella förening för socialt arbete. De profilerar sig att vara ett komplement till samhällets vård och omsorg och är religiöst och politiskt obundna. Deras uttalade vision är att ”vara ett komplement till samhällets
insatser för socialt stöd till äldre, funktionshindrade och till människor som lever i utanförskap”. Deras arbete syftar till att bryta ensamhet och isolering samt att
erbjuda hjälp och stöd i olika situationer. Stödet är kostnadsfritt och
stödpersonerna oavlönade. På hemsidan står att läsa att de hjälpsökande ofta är äldre personer som behöver hjälp för att få tillvaron att fungera
(frivilligvantjanst.se/).
Frivilligcentralen
Ett annat exempel på frivilligorganisation med inriktning mot socialt arbete är Frivilligcentralen vars uppgift är att bistå med frivilliga sociala tjänster till
funktionshindrade, äldre eller sjuka. Exempel på frivilliguppgifter är att vara stöd, sällskap och hjälp:
– vara någon att prata med, någon att ringa till, sjukbesök mm. - vid läkar- och tandläkarbesök, apoteks-, post- och bankärenden. - till affären, frisören, biblioteket, konserter, fotbollsmatcher och utställningar.
- vid promenader, bakning, rastning av hund, läsning av bok eller dagstidning.
(atvidaberg.se/forinvanare/vardstodomsorg/anhorigstod/frivilligcentral.4.680de88 8117ab21a8128000804.html, 091117).
Socialstyrelsen anser att frivilligverksamheten bör ses som ett komplement till socialtjänsten men även som ett alternativ till dem som inte är berättigade till hjälp av kommunen,
(socialstyrelsen.se/Lists/Artikelkatalog/Attachments/9979/2005-114-11_200511411.pdf, 091118).
6. TIDIGARE FORSKNING OCH TEORETISKA
UTGÅNGSPUNKTER
Under studiens gång har det varit problem med att hitta tidigare forskning kring hur begreppet skälig levnadsnivå tolkas när det gäller socialt bistånd eftersom tidigare forskning mestadels berör ekonomiskt bistånd. Den forskning som rör ämnet är riktlinjer och utredningar från socialstyrelsen och länsstyrelsen som menar att det sociala biståndet skall anses lika betydelsefullt som övrigt bistånd (Socialstyrelsen 2003). I olika propositioner analyseras begreppet ”skälig
levnadsnivå” närmare och i rättsfall med medföljande kommentarer diskuteras hur bedömningen bör gå tillväga.
De teoretiska utgångspunkterna har hämtats utifrån socialtjänstlagens
ramlagsstruktur samt på det sätt som socialtjänstens verksamhet är konstruerad det vill säga det fria handlingsutrymme som handläggarna arbetar utifrån i sin kontakt med den biståndssökande.
Lindelöf och Rönnbäck (2004) slår fast att socialtjänstlagens ramlagsstruktur hämmar statens möjlighet till kontroll och inblick. För att kompensera dessa brister har handläggningsarbetet runt biståndsbedömningen skyddats av formella regler och rutiner. Detta för att kunna garantera rättssäkerheten samt motverka ramlagens brister.
Dunér och Nordström (2003) skriver i sin FoU rapport att handläggarnas arbete innebär en komplexitet i alla de överväganden och informationskällor som skall synkroniseras. Omsorgsarbetet göms bakom ekonomiska och byråkratiska premisser och blir därför lätt osynligt. De organisatoriska villkoren och
relationerna till andra aktörer är två faktorer som påverkar handläggarens arbete, det krävs samverkan mellan olika aktörer.
I Socialstyrelsens rapport ’Nationellt stöd till kunskapsutveckling inom socialtjänsten’ understryks att:
”Behovet av kunskapsutveckling i det sociala arbetet är stort inte minst därför att kunskapsbasen är så komplex. Den kompetens som krävs inom socialtjänsten bygger inte enbart på en individs erfarenhet och utbildning utan måste också
bedömas med hänsyn till arbetsgruppen, organisationen och verksamhetens politiska mål.”
Det konstateras även att:
”Det finns stora behov av att förstärka den samlade kompetensen inom
socialtjänsten. Samtidigt kan vi konstatera att den kompetens som verksamheten kräver skiftar över tid och att ständig kompetensutveckling därmed är nödvändig”
(Socialstyrelsen 2000:12 s 12)
Socialstyrelsen (a a) påpekade att bistånd med promenader inte behöver ha något instrumentellt syfte, utan att det är värdet i sig för den gamla som skall beaktas. Vidare menar rapporten att det är eftersträvansvärt att det i kommunerna finns möjlighet att erbjuda gamla personer hjälp med att komma ut på promenad
eftersom det säkert förbättrar levnadssituationen för den enskilde. Promenerandet kan också ha en preventiv effekt så att de gamla håller sig friskare då de får möjlighet till fysisk aktivitet, frisk luft och nya intryck, (a a).
Följande exempel är hämtat från en tillsynsrapport från Länsstyrelsen angående iakttagelser som gjorts i tillsynen inom äldreomsorgen under 2008 och visar på de brister som kan förekomma.
”Den enskildes uppfattning om sina behov och hur dessa kan tillgodoses saknas i hälften av ärendena. Den enskildes fysiska behov belyses oftast. Sociala och psykiska behov är sällan belysta och existentiella behov belyses inte alls.” s. 12
(lansstyrelsen.se/NR/rdonlyres/394DB76F-1D4E-4F6E-BD62-A8E9CBD044FB/0/aldreomsorg_lstgem.pdf).
6.1 Proposition
I propositionen (2000/01:80) inför den nu gällande socialtjänstlagen menar utredarna att begreppet skälig levnadsnivå fyller sin funktion på ett bra sätt. Utredarna hade uppdraget att analysera begreppet och också titta på om
kommunerna kunde ges mer utrymme till lokalt anpassade lösningar utan att det påverkar den enskildes rättssäkerhet.
Socialnämnden i varje kommun kan utfärda rekommendationer eller riktlinjer för vad som anses utgöra en skälig levnadsnivå. Biståndsbedömarna får sedan
handlägga efter detta i sina bedömningar. Skälig levnadsnivå gäller inte bara en nivåbestämning utan visar också vilken sorts insats, vård och behandling som kan vara aktuell. Dock poängterades att oavsett vilka riktlinjer som ges måste en prövning av rätten till bistånd alltid ske utifrån den enskildes behov. Förutom detta krav på anpassning till den enskildes behov och vilken nivå som kan vara aktuell måste en föreskrift av detta slag kunna brukas oavsett
samhällsförändringar. Propositionen slår fast att kommunerna ges ett betydande spelrum för lokalt anpassade lösningar. I domstolarnas val mellan olika instanser skall kostnadsaspekter mellan olika instanser vägas mot varandra.
Mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte är det inte möjligt att på ett tydligt sätt skilja nivå från innehåll utan att riskera att den skäliga levnadsnivån istället ger uttryck för standarden i insatsen samt vilken ambitionsnivå som kan vara passande i enskilda fall. Förändringar i framförallt socialförsäkringssystem påverkar hur socialtjänstverksamheterna skall utformas. Även de ekonomiska förutsättningarna förändras över tid och innebär krav på flexibel användning. Om lagstiftningen är alltför detaljerad hade det förmodligen lett till att användningen
skulle försvåras. Socialtjänstlagens grundläggande syfte är att tillförsäkra så att de enskilda får sina biståndsbehov tillgodosedda, nivåerna på insatserna måste vara utformade så att detta syfte uppnås. När det gäller kvaliteten på insatsen så ställs vissa minimikrav för att uppfylla innebörden i begreppet skälig levnadsnivå. Vid flera tillfällen har begreppet vållat problem då det givit upphov till oenigheter angående olika alternativ och kostnader för insatserna. Vid bedömningen av vilken insats som kan vara aktuell måste ställning tas till olika omständigheter såsom lämpligheten i den önskade insatsen. Socialarbetare måste även beakta och jämföra kostnader för den sökta insatsen jämfört med andra insatser samt ta hänsyn till den enskildes önskemål. Hänsyn till kostnader måste tas, den enskilde kan inte helt obegränsat välja sociala tjänster (a a).
6.2 Ensamstående 73-åring med KOL fick hjälp med att rasta hunden
I en dom av kammarrätten i Stockholm den 26 september 2008 (mål nr 2212-08) fann vi ett passande exempel på hur begreppet diskuteras vid ett överklagande. Domen avsåg en 74-årig kvinna som led av KOL och som hade behov av hjälp med att rasta sin hund de dagar då hon på grund av sjukdomen inte själv kunde gå ut. Domstolen tog hänsyn till att hunden var hennes huvudsakliga sällskap samt att kvinnan varit ensamstående i flera år. Hunden motiverade henne dessutom att ta promenader, vilka påverkade sjukdomen positivt.
Kvinnan var beviljad hjälp med serviceinsatser, sin personliga omvårdnad samt promenader de dagar då hon inte klarade att gå ut ensam. Kvinnan ansökte om bistånd i form av hjälp med att rasta sin hund vid behov vilket nämnden avslog. Nämndens motivering var ”att hållande av husdjur inte kunde anses nödvändigt
för att kvinnan skulle uppnå en skälig levnadsnivå”.
Kvinnan överklagade och menade att hunden som hon haft i många år var ett ovärderligt sällskap då hennes sjukdom begränsade henne allt mer i sina möjligheter att leva ett utåtriktat och aktivt liv. Att behöva göra sig av med hunden skulle innebära en svår förlust för henne. Länsrätten ansåg att hållande av hund allmänt sett inte anses ingå i en skälig levnadsnivå även om detta skulle anses livskvalitetshöjande. Särskilda omständigheter skulle kunna föra med sig att skäl finns till annan bedömning men i detta fall ansåg länsrätten inte att
förhållandena var sådana att bistånd till hållande av hund eller rastning av hund var nödvändigt för att kvinnan skulle tillförsäkras en skälig levnadsnivå.
Kvinnan överklagade och i kammarrätten hävdade kvinnan att det var hunden som motiverade henne att komma ur sängen och gå ut vilket verkade positivt på
hennes sjukdom samtidigt som det höll henne aktiv och därtill fick henne att må bra psykiskt. I hälsointyget framkom att sjukdomen var fluktuerande på så sätt att en del dagar mådde kvinnan bättre än andra, den innebar också begränsningar både psykiskt och fysiskt i hennes livskvalitet. I läkarintyget sades att kvinnans sjukdom var långt framskriden och att hon därför var i behov av fysisk träning i form av promenader utomhus med sin hund som av psykologiska skäl var särskilt betydelsefullt för hennes mentala hälsa. Skulle kvinnan bli av med sin hund, vilket skulle bli resultatet om den inte rastades, skulle hon inte ha någon motivation till att röra sig och komma utomhus eller intressera sig för omvärlden.
Nämnden framhöll att den inte motsatte sig ett innehav av hund men de ansåg att bistånd till rastning av hund inte var nödvändigt för att kvinnan skulle behålla hunden och tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Rastning av hund kunde tillgodoses på annat sätt. Hållande av husdjur allmänt sett anses inte ingå i en
skälig levnadsnivå i socialtjänstens mening men en bedömning av vad som är skälig levnadsnivå måste göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet.
Kammarrätten tog fasta på kvinnans ålder och att hon varit ensamstående i flera år samt att hennes sociala kontakter var starkt begränsade. Hunden motiverade henne att bearbeta sin sjukdom och var hennes huvudsakliga sällskap men hon kunde på grund av sin sjukdom vissa dagar inte vistas ute och då själv rasta hunden. Kammarrätten fann mot denna bakgrund att det i detta fall måste anses ingå i en skälig levnadsnivå att vid behov få hjälp med hundrastning. Med hänsyn till att kvinnans hjälpbehov var beroende av hennes hälsa på dagen kunde inte behovet tillgodoses på annat sätt än genom hemtjänstens omsorg. Kvinnan berättigades bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL i form av hundrastning de dagar då hon inte själv kunde tillgodose behovet.
I kommentaren till kammarrättsdomen anges att det inte kan anses nödvändigt att få hjälp med husdjur för att uppnå en skälig levnadsnivå. Det är en allmän
tolkning av begreppet att hållande av husdjur inte är nödvändigt för att den enskilde skall vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå. Det poängteras dock i kammarrättsdomen att det alltid måste göras en individuell bedömning och om det finns behov av husdjuret uppstår frågan om sökande har behov av bistånd till skötsel av djuret. Den enskilde har tilldömts rätt till hjälp med husdjur i vissa fall. I socialtjänstlagen 4 kapitlet 1 § står det att den som inte kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd. Regeringsrätten har uttalat att det vid individuell behovsprövning skall tas i beaktande om den enskilde har möjligheter att anlita utförare för tjänster som erbjuds på den allmänna marknaden. Faktorer som påverkar dessa möjligheter är den enskildes ekonomi och den faktiska förmågan att kunna anlita någon annan (a a).
6.3 Ramlagar och socialt arbete
Antoinette Hetzler (1984) skriver att ramlagarnas ökade användning dels
förstärker medborgarnas sociala rättigheter men också skapar nya problem som är svåra att övervinna i praktiken. På grund av ramlagarnas vaga formulering ges handläggarna möjlighet att ta beslut utifrån sin egen tolkning av situationen i fråga. Handläggarnas makt kan bidra till att lagen förankras i det verkliga livet men det finns även risk för att det leder till godtyckliga beslut och påverkan av egna värderingar. Sverige har en lång tradition av att tillförsäkra medborgarna sociala rättigheter men individens verkliga behov är svåra att ange i allmänna ordalag. För att insatserna skall vara individanpassade måste det finnas fria ramar till tolkning för de handläggare som handlägger ärendet. I denna situation finns det risk för att en konflikt uppstår då den enskilda individen anser sig vara i behov av en insats som inte handläggaren anser att det finns behov av. En annan konflikt är enligt Hetzler (a a) den mellan lagstiftningen och handläggarnas ambitioner och å andra sidan de ekonomiska resurserna i verksamheten som handläggarna har att rätta sig efter. I ramlagstiftningen (Hydén 1984) föreskrivs målen för en
verksamhet men det lämnas en frihet för variationer inom den lokala tillämpningen.
Ramlagar kännetecknas av ett öppet och oklart språkbruk, tolkningen och förståelsen av deras innehåll görs därför inte hur som helst (Hydén, 1996). Ramlagar har inte ett i förväg stadgat rättsligt innehåll, detta innehåll erhålls istället i själva tillämpningen. Rätten avpassar tre aspekter av beslutsfattandet, närmare bestämt; vem som ska vara verksam (kompetensregler), vad som ska göras (handlingsregler) och hur det officiellt ska gå till (procedurregler).
Handlingsregler i ramlagar saknas eller också är de svagt utvecklade. Tonvikten i ramlagen vilar istället på reglering av vem eller vilka som ska verka och fatta beslut samt på vilket sätt och i vilken ordning detta skall ske. Tanken är att ramlagarnas innehåll bestäms antingen genom de sakkunniga personer som påvisas genom kompetensreglerna eller via kompromisser och förhandlingar mellan de som berörs (a a). Hydén (1984) menar att kommunerna själva kan begära att få bestämma vad som skall ingå i en skälig levnadsnivå. Det är kommunerna som har det yttersta ansvaret för bistånd till den enskilde och
kostnaderna som detta medföljer. Med tanke på att det alltid fordras en helhetssyn i ärendet och att det krävs en kombination av hjälpinsatser kan det antas att kommunerna vill reservera sig en fri prövningsrätt. Det står dessutom i lagen att det skall tas hänsyn till kommunernas ekonomi. Regeringsrätten är den sista besvärsinstansen och kan genom prejudikat utforma tolkningen av 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen och gör detta genom sina principavgöranden.
Vidare anger Hydén (a a) en del exempel på nackdelar med socialtjänstlagen och skriver att det är betydelsefullt att i lagstiftningen antingen fastställa vilken princip tolkningen skall följa eller bestämma vem som skall besluta hur innehållet skall tolkas. Det finns även andra styrande frågor som kan orsaka problem. Exempel på detta är risk för okontrollerad regelframställning på lägre nivåer, styrnings och tolkningsproblem, rättssäkerhetsproblem samt oklara beslutsvägar. Vad gäller det första exemplet, okontrollerad regelframställning på lägre nivåer menar författaren att vissa röster hävdar att de centrala myndigheternas
föreskrifter uppgår i för många exemplar och blir därmed svåröverskådliga. När det gäller styrnings och tolkningsproblem beror detta på den öppenhet i sin tolkning som ramlagen medför. Tolkningen bestäms inte endast av de rent rättsliga faktorerna utan även det sammanhang i vilken lagen ingår är en betydande faktor.
Socialtjänstlagen har oklara beslutsvägar med tre olika konkurrerande instanser, dels kommunen, dels socialstyrelsen samt kammar- eller regeringsrätt. De tre instanserna skall alla fatta beslut kring tolkningen av begreppet skälig
levnadsnivå.
Det finns även fördelar kring ramlagsstiftningen såsom en flexibel bedömning, administrativ utveckling, kanalisering av problem samt en organisatorisk funktion. På grund av ramlagsstiftningens flexibilitet finns det förutsättningar att anpassa målsättningen och tillämningen av lagen efter de samhälliga krav som utvecklas. Ramlagsstiftning medför dock inte alltid en ökad flexibilitet då detta är beroende av vilket utrymme för föreskrifter den berörda verksamheten har och hur den utnyttjar denna rättighet. Eftersom handläggningsarbetet inte är regelstyrt kan nyskapande möjliggöras och administrativa utvecklingar stimuleras (a a). Ramlagens problem innehåller frågeställningar av alla de slag och är framförallt av administrativt slag (a a).
Byberg (2002) hävdar att den kritik som förs mot ramlagens utformning menar att de enskilda kommunerna bedöms få ett alltför stort ansvar för tillämpningen av lagen.
I avsaknad av utförliga föreskrifter skapas ett flexibelt myndighetsutövandeoch vissa röster menar att rättssäkerheten på grund av detta kan bli lidande. För att dämpa de kritiska rösterna kan en återgång mot en mer detaljerad lagstiftning behöva genomföras (a a).
