1
”Men om det inte kan uppfyllas av
föräldrarna, vad händer då?”
- En kvalitativ studie om hur socialsekreterare beaktar
barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd
Zehra Okyapar
Examensarbete i socialt arbete Malmö Universitet 15 hp Fakulteten för Hälsa och Samhälle Socionomprogrammet 205 06 Malmö Maj 2019
2
Förord
Jag skulle vilja rikta ett stort och innerligt tack till min handledare Michael, som under hårda vindar och kraftiga hagel agerat som vindrutetorkare i denna process. Din vägledning har utan tvekan varit bland de främsta bidragande faktorerna till att denna uppsats har fullföljts. Tack Michael för att du trodde på mig och på min ambition kring uppsatsen!
Jag vill även tacka samtliga informanter som trots den höga arbetsbelastningen avsatte tid för att genomföra intervjuerna. Tack för att ni på ett genuint sätt deltog och besvarade frågorna och fick mig att känna att jag undersökte något som faktiskt spelar roll. Ni anar inte hur mycket ni har motiverat mig under arbetets gång! Utan ert deltagande och era kloka svar hade denna uppsats definitivt inte heller kunnat åstadkommas.
Slutligen går ett särskilt stort tack till den informant som frivilligt ville spela in intervjun en andra gång efter att första inspelningen på grund av tekniska överraskningar inte kunde spelas upp. Du vet vem du är och jag hoppas att du förstår hur mycket jag uppskattar din
3
Sammanfattning
”Men om det inte kan uppfyllas av föräldrarna, vad händer då?”
En kvalitativ studie om hur socialsekreterare beaktar barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd
Författare: Zehra Okyapar
Handledare: Michael Wallengren Lynch
Barn som lever i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd anses vara utsatta utifrån många olika perspektiv. Socialsekreterare har en lagförd skyldighet att vid ansökningar som rör barn beakta ett barnperspektiv och ta hänsyn till barnets bästa i syfte till att tillgodose barns behov samt arbeta på ett förebyggande sätt för barn vars familjer är aktuella på ekonomiskt bistånd. Undersökningar visar att socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd brister i sitt arbete med beaktande av barnperspektivet. Syftet med denna studie var att undersöka hur
socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd beaktar och tillämpar ett barnperspektiv samt hur de upplever att deras handlingsutrymme har för påverkan i detta beaktande. Studien
genomfördes med en kvalitativ ansats och genom semistrukturerade intervjuer. Det empiriska material som framkommit av intervjuerna analyserades genom kvalitativ innehållsanalys indelade i teman och kopplades således till tidigare forskning och teoretiskt perspektiv utifrån teorin om gräsrotsbyråkraten. Resultatet visade att samtliga deltagande socialsekreterare är medvetna om deras skyldighet, men uppfattar att barnperspektivet är otydligt angivet i
riktlinjer samt att det därmed finns en osäkerhet kring hur man i det dagliga arbetet ska arbeta utifrån ett barnperspektiv och tillämpa det. Resultatet visade också att socialsekreterare uppfattar att de inte har tillräckliga förutsättningar för att i den konkreta handläggningen kontinuerligt kunna jobba utifrån ett barnperspektiv samt att socialsekreterares individuella värderingar och prioriteringar är avgörande för hur de använder sig av handlingsutrymmet vid ärenden som rör barn. Genom en ökad kunskap samt förbättrade arbetsvillkor om
barnperspektivets tillämpning inom specifikt ekonomiskt bistånd kan socialsekreterare föra ett förebyggande arbete för att de utsatta barn som är aktuella på ekonomiskt bistånd inte skall drabbas av sådant som denna utsatthet medför.
Nyckelord:
barnperspektiv, ekonomiskt bistånd, ekonomiskt utsatta barn, gräsrotsbyråkrat, handlingsutrymme, socialsekreterare
4
Abstract
”But if it cannot be met by the parents, what happens then?”
A qualitative study on how the social workers consider the child perspective in financial assistance
Author: Zehra Okyapar
Supervisor: Michael Wallengren Lynch
Children living in families with long-term financial assistance are considered vulnerable from many different perspectives. Social workers in financial assistance have an obligation by law to consider a child's perspective in the case of applications concerning children and to take into account the child's best interests in order to meet children’s individual needs and work in a preventative manner for children whose families are concerned with financial assistance. Research shows that social workers who work in financial assistance sometimes fail to take the child’s perspective into account. Therefore, the aim of this study was to examine how social workers in financial assistance take into account and apply a child perspective and how they feel that their scope of action has an impact on this consideration. The study was
conducted by applying a qualitative approach and by using semi-structured interviews. The empirical material that emerged from the interviews was analyzed through qualitative content analysis divided into themes and was linked to previous research and theoretical perspective of street level bureaucracy. The result showed that all participating social welfare officers are aware of their obligation, but perceive that the child perspective is unclearly stated in the guidelines and that there is thus an uncertainty about how to work in the daily work from a child perspective and apply it. The results also showed that the social workers perceived that they do not have sufficient resources for being able to work sustainably from a child's perspective in their everyday practice and that the social workers’ individual values and priorities are crucial for how they use their scope of action in cases involving children. Through increased knowledge and improved working conditions regarding the application of the child's perspective in specific financial assistance, the social workers can attain a level of prevention when it comes to working for vulnerable children whose families are in financial difficulties.
Key words:
child perspective, economically vulnerable children, financial assistance, social workers, street level bureaucrats.
5
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 7
1.1 Bakgrund ... 7
1.1.1 Ekonomiskt utsatta barn ... 7
1.1.2 Barnkonventionen ... 8
1.1.3 Barnet bästa och dess tillämpning i ekonomiskt bistånd ... 9
1.2 Problemformulering ... 10
1.3 Syfte ... 10
1.4 Frågeställningar ... 11
1.5 Relevans för socialt arbete ... 11
2. Tidigare forskning ... 11
2.1 Brister i barnperspektivet och dess konsekvenser ... 11
2.2 Svårigheter kring implementerandet av barnperspektivet hos socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd ... 13 2.3 Handlingsutrymmet i socialtjänsten ... 15 3. Teoretisk tolkningsram ... 17 3.1 Gräsrotsbyråkraten ... 17 3.2 Byråkratisk organisation ... 19 4. Metod ... 20 4.1 Val av metod ... 20 4.1.1 Semistrukturerade intervjuer ... 20
4.2 Urval och tillvägagångssätt ... 21
4.2.1 Presentation av respondenterna ... 22
4.2.2 Bearbetning av empiri och analys ... 23
4.2.3 Litteratursökning ... 23
4.3 Avgränsning ... 23
4.4 Förförståelse ... 24
4.5 Validitet och reliabilitet ... 24
4.6 Etiska överväganden ... 25
5. Resultat och Analys ... 26
5.1 Barnperspektivets tolkning och tillämpning ... 27
5.2 Faktorer som försvårar beaktandet av barnperspektivet... 30
5.2.1 Tidsbrist ... 30
5.2.2 Otydligheter i riktlinjer ... 32
6 5.3 Handlingsutrymmets verkan ... 35 6. Diskussion ... 37 6.1 Slutdiskussion ... 38 7. Referenser ... 39 Bilaga 1: Informationsbrev ... 42 Bilaga 2: Intervjuguide ... 43
7
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Det finns många familjer i Sverige idag som helt eller delvis är beroende av ekonomiskt bistånd från Socialtjänsten för att klara sin vardag. En stor andel bland dessa utgörs av barnfamiljer (Socialstyrelsen 2015). Till skillnad från ett långt vuxenliv då inkomster kan variera, är barndomen en relativt kort period och kan inte tas om. Då barn anses som sårbara betraktas barndomens villkor vara av väsentlig betydelse för barnets framtid (Näsman 2012). Nedan beskrivs sakläget av barn som lever i ekonomiskt utsatta familjer samt vilka potentiella risker detta medför. Barnkonventionen, dess funktion idag samt vilka förväntningar
transformationen av konventionen till lag klargörs. Slutligen framställs en bakgrund till begreppet barnets bästa och barnperspektivet samt dess tillämpning i ekonomiskt bistånd på Socialtjänsten.
1.1.1 Ekonomiskt utsatta barn
År 2017 erhöll drygt 408 000 personer ekonomiskt bistånd i Sverige. Av dessa var 144 000 barn (Socialstyrelsen 2018) som lever i hushåll med försörjningsstöd. Enligt Rädda barnens årsrapport riskerar framförallt de barn som lever i familjer med långvarigt biståndstagande en barnfattigdom i svensk kontext (Salonen 2015). Barn som lever i familjer med långvarigt biståndstagande anses befinna sig i en utsatt situation utifrån en rad olika perspektiv (Prop 2002:03:53). Det finns inte någon officiellt antagen definition av begreppet ekonomisk fattigdom. Detta grundar sig på svårigheten och problematiken i att genom enstaka mått definiera ett så komplext och brett fenomen. Dock är en vanlig beskrivning av ekonomiskt utsatta barn de barn som på grund av bristande ekonomiska resurser inte kan leva ett liv som andra barn i det samhälle där barnet lever i (Salonen, Kaharascho & Soares 2018). Att leva under villkor som skiljer sig från majoriteten av människor i ett samhälle har en påverkan på barns förväntningar på framtiden samt dess uppfattning om sin egen tillhörighet till samhället. Barn som lever i ekonomiskt utsatta familjer löper hög risk för att ha begränsade möjligheter att vara sina grannars like, att möta andra barn utan att ha skamkänslor och att delta i sociala sammanhang. Dessa barn riskerar att hamna utanför den sociala gemenskapen, antingen genom att uteslutas av andra eller genom att själva dra sig undan, exempelvis på grund av skamkänslor i form av att inte vara tillräcklig (Ibid).
Forskning visar att barn som lever i familjer med ekonomisk utsatthet uppvisar svagare skolprestation, löper hög risk för missbruk och kriminalitet i vuxenlivet samt för att drabbas av psykisk ohälsa jämfört med barn som inte är ekonomiskt utsatta (Socialstyrelsen 2015). Det finns starka samband mellan ekonomisk utsatthet och vanvård samt omhändertagande av barn, vilket kan hänvisas till faktum att en ständig oro över ekonomin kan ha en påverkan på föräldraskapets kvalitet. Barn som växer upp i familjer som uppbär löpande ekonomiskt bistånd har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden som vuxna och löper tre gånger så hög risk att själva uppbära bistånd för att klara sin försörjning. Trots att utbildning många gånger utpekas som nyckeln ut ur fattigdom, tenderar barn från ekonomiskt utsatta familjer att
avbryta sina gymnasiestudier i förtid, många gånger för att arbeta istället för att studera (Ibid). I sin avhandling som handlar om barns vardag med knapp ekonomi skriver Anne Harju
(2008) att barn använder olika strategier för att lära sig leva med den knappa ekonomin och hantera familjens ekonomiska situation. Enligt samma avhandling försöker barn hjälpa till familjen i form av att anpassa sin vardag i relation till den begränsade ekonomin, vilket många gånger medför påfrestningar på relationen mellan barn och deras föräldrar. Att barn i tidig ålder blir medvetna om familjens ekonomiska situation skapar oro hos barnen för
8
familjens ekonomi och barn försöker ofta hjälpa till genom att exempelvis inte fråga om saker som de vet att föräldrarna inte har råd att införskaffa. Det är inget ovanligt att barn känner dåligt samvete när de mottager något från familjen som kostar pengar, eftersom de har
kännedom om familjens ekonomi (Harju 2005). Ett exempel på en strategi som barn använder sig av är att inte delta i sociala aktiviteter som medför ett behov av pengar, då barn inte kan be sina föräldrar om pengar och därmed avstår från att följa med sina kamrater på olika
aktiviteter. Barnen undviker att avslöja att orsaken till att de inte kan delta i aktiviteter är familjens ekonomiska situation och använder sig av ursäkter såsom ”jag har inte tid”. Detta aktörskap som barn åtar sig innebär bland annat ett ökat ansvarstagande både i praktiken och rent känslomässigt, vilken kan bli problematiskt (Fernqvist 2011).
Familjer som erhåller ekonomiskt bistånd har större krav på sig att planera noggrant för sina utgifter. De måste prioritera vilka utgifter som ska göras för att pengarna ska räcka till. Många gånger innebär detta att föräldrarna själva avstår från saker som kostar för att kunna ge mer till sina barn. För barn innebär detta exempelvis att semestrar och andra helgutflykter ofta uteslutes. När barnen kommer tillbaka till skolan efter lov och andra lediga dagar får de därmed inget spännande att berätta för sina kompisar (Socialstyrelsen 2003). Bristen på pengar skapar oro och rädsla hos barn för att bli retad, hamna utanför och till och med bli mobbad i skolan (Harju 2005).
Den som har främst ansvar att tillgodose samt säkerställa barns behov är dess
föräldrar/vårdnadshavare (SFS 1949:381, 6:1). Men i de fall där barnets grundläggande behov av stöd, trygghet och omvårdnad ej kan tillgodoses av föräldrar har socialtjänsten (SFS 2001:453, 5:1 § 1 p.) ett särskilt ansvar att utifrån denna lag verka för att barn och unga ska växa upp under goda och trygga förhållanden. Ekonomiskt bistånd har av tradition betraktats ur ett vuxenperspektiv där barn oftast har haft en avlägsen betydelse. Dock har det tillkommit ändringar i det traditionella synsättet genom propositionen (Prop. 1996/97:124) som ämnar att belysa vikten av att inkludera barns situation i bedömningar av ekonomiskt bistånd. I denna proposition framgår det att barnets situation ska betraktas, utredas och redovisas vid ansökan om ekonomiskt bistånd. Lagen innebär att hänsyn till barnets situation alltid ska lyftas och att besluten ska motiveras med detta hänsynstagande (Socialstyrelsen 2015).
1.1.2 Barnkonventionen
Utöver den lagstadgade förpliktelsen i Socialtjänstlagen (SFS 2001:453, 1:2) som förklarar att barnets bästa särskilt skall beaktas vid åtgärder som rör barn har Sverige även förbundit sig till Förenta Nationernas konvention om barns rättigheter (Unicef 2009) för att säkerställa barns rättigheter som bland annat innefattar att alla barn har rätt till den levnadsstandard som krävs för dess fysiska, psykiska, andliga och sociala utveckling (ibid). Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling 1989 och av Sverige 1990. Konventionen består av 45 artiklar och har fyra grundläggande principer. Principerna innebär att alla barn har samma rättigheter och värde och är lika mycket värda som vuxna, att barnets bästa ska beaktas vid alla åtgärder som rör barn, att varje barn har rätt till liv och utveckling samt att barn har rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som berör dem utifrån deras ålder och mognad (Unicef 2009).
Trots att FN:s barnkonvention är juridiskt bindande i Sverige har det visat sig vara
otillräckligt för att säkra barns rättigheter (Unicef 2018). När barnkonventionen åberopas i domstolar viftas den ofta bort på grund av att den saknar formell status som lag och beaktas då inte på samma sätt. Med anledning av denna bakgrund har UNICEF Sverige i över tio år fört arbeten för att göra barnkonventionen till svensk lag. Sveriges riksdag har beslutat att barnkonventionen ska bli svensk lag 1 januari 2020. Denna ändring innebär bland annat att barnkonventionen kommer att få en högre status som svensk lag och att myndigheter och
9
andra beslutsfattare därmed kommer att få större ansvar i form av att tillämpa rättigheterna i konventionen, såtillvida att den får en större inverkan vid bedömningar och beslut som rör barn (ibid). En viktig punkt att som bör belysas är att barnkonventionen kommer att vara överordnad både myndighetsföreskrifter och riktlinjer (Unicef 2018).
1.1.3 Barnets bästa och dess tillämpning i ekonomiskt bistånd
Barnets bästa är ett begrepp som saknar en vedertagen definition i både socialtjänstlagen och barnkonventionen (Socialstyrelsen 2013). Dock framgår det i förarbetena till ändring av socialtjänstlagen (Prop. 2012/13:10) att bedömningen av barnets bästa är en process med flera steg. Denna process skall dels omfatta beaktande av relevant vetenskap och beprövad
erfarenhet, dels inhämtning av underlag från närstående och yrkespersoner som barnet har kontakt med. Processen skall även innefatta att låta barn komma till tals samt beakta det barnet ger uttryck för eftersom detta är väsentligt för att kunna tillgodose det enskilda barnets behov. Utgångspunkten för vad som är barnets bästa är respekten för barnets integritet samt fulla människovärde (Socialstyrelsen 2013, 2015). Att beakta barnperspektivet skall ske genom att uppmärksamma levnadssituation för barn som lever i biståndssökande familjer när de vuxna vänder sig till socialtjänsten vid en ansökan om ekonomiskt bistånd. Oavsett om det är avgörande för beslutet eller inte har socialsekreteraren ett ansvar att beakta, tydliggöra och dokumentera på vilket sätt barnperspektivet har beaktats. Därmed är det av stor vikt att socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd har de förutsättningar samt kunskap som krävs för att förverkliga beaktandet av barnperspektivet (Socialstyrelsen 2015).
I syfte att konkretisera barnperspektivet vid handläggning av ekonomiskt bistånd publicerade Länsstyrelsen och Socialstyrelsen en gemensam rapport 2003. Bland de punkterna som utpekades som viktiga fanns vikten av att utveckla kompetens och metoder för att arbeta med barnperspektivet, att belysa barns behov och situation i handläggningen samt att genom delegation ge socialsekreterare möjlighet att bevilja högre biståndsnivåer för barnfamiljer. Det rekommenderas även att man som socialsekreterare bör tala med barn vid behovsbedömning samt att man i bedömningen av barnets bästa utgår från ett helhetsperspektiv (Socialstyrelsen 2015). Enligt denna rapport fann man brister i 78 % av alla granskade ärenden avseende socialsekreterares beaktande av barnperspektivet. I merparten av ärendena var barn osynliga och beskrivningar av barnets situation samt bedömning av hur beslut kunde påverka barn saknades. Utöver detta fann man även att bedömningar ej grundade sig på de individuella behoven som familjerna hade, utan främst på schabloner (ibid).
Trots de olika arbeten som förts visar flera undersökningar stora brister i ansvaret av beaktandet av barnperspektivet vid utredningsförfarandet inom ekonomiskt bistånd
(Socialstyrelsen 2015). Socialtjänsten har ett viktigt ansvar att belysa barnens situation och beakta barnperspektivet vid handläggning av ekonomiskt bistånd då de barn som lever i ekonomisk utsatthet vars situation inte uppmärksammas riskerar att hamna i mer permanent tillstånd av social utsatthet (Bäckman och Nilsson 2011).
Eftersom socialtjänstlagen är en ramlag och en preciserad definition av barnets bästa därmed inte finns i lagen är de riktlinjer som gäller barnperspektivet allmänt utformade och inte detaljinriktade (Socialstyrelsen 2013). Det finns ingen enhetlig metod för att pröva barnets bästa som uteslutande kan tillämpas i alla organisationer och alla ärenden som rör barn (Sveriges Kommuner och Landsting 2018). Detta medför ett handlingsutrymme för kommuner att själva utarbeta rutiner och tillvägagångssätt för hur socialsekreterare skall arbeta med barnperspektivet. Det innebär att socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd som är de yrkesverksamma som representerar kommunen i denna fråga får ett betydligt stort handlingsutrymme i sina bedömningar och beslutsfattande. Handlingsutrymmet skapar ett spelrum för socialsekreterare att navigera mellan riktlinjer och lagar i syfte till att skapa ett
10
tolkningsutrymme som i sin tur kan användas just för att tillgodose den enskildes behov (Svensson, Johnsson och Laanemets 2008). Undersökningar visar att socialarbetare upplever ett dilemma över möten med individer som är i behov av hjälp och insatser i förhållande till det handlingsutrymme som de besitter, då socialarbetare har en skyldighet att förhålla sig till de ramar som är gällande inom respektive organisation (ibid).
1.2 Problemformulering
En av de vanligaste arbetsuppgifterna för socialarbetare är att jobba med handläggning inom ekonomiskt bistånd (Puide 2000). Ekonomiskt bistånd är välfärdssystemets yttersta
skyddsnät. Enligt 2 kap 1 § Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Ekonomiskt bistånd är utformat så att den enskilde som ej kan tillgodose sina behov eller få de tillgodosedda på annat sätt ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom biståndet. Försörjningsstödet består av två delar: riksnorm och skäliga kostnader utanför riksnormen. Riksnorm är en norm som tillämpas i hela landet och består av olika behovsposter såsom lek och fritid samt kläder och skor. Skäliga kostnader kan omfatta många olika kostnader som varierar i enskilda fall, såsom kostnad för el och hemförsäkring. Utöver försörjningsstöd kan bistånd även beviljas till kostnader för livsföring i övrigt. Dessa kostnader kan exempelvis vara spädbarnsutrustning eller sjukvårdsbesök. Biståndet ska alltid utgå från den enskildes livssituation och behov. Ekonomiskt bistånd är tänkt att träda in vid korta perioder av
försörjningsproblem och som ett tillfälligt stöd för att individer som under en kortvarig period står utan inkomst ska uppnå en skälig levnadsnivå genom detta stöd (Socialstyrelsen 2013). När behovet av ekonomiskt bistånd blir långvarigt, kan försörjningsstödet som är tänkt som ett tillfälligt stöd bli otillräckligt (Näsman 2012).
Ekonomiskt bistånd är inte ett villkorslöst bistånd, utan prövas månadsvis utifrån en rad olika krav som skall uppfyllas. Dessa krav som sätts på vuxna i hushållet innefattar bland annat att individen skall göra allt den kan för att bidra till sin försörjning samt att individen skall ha uttömt alla andra möjligheter till inkomst för att rätten till ekonomiskt bistånd skall träda in. Om personen inte har något hinder för att arbeta, såsom nedsänkt arbetsförmåga kan ett exempel på kraven vara en arbetsrelaterad sysselsättning som exempelvis praktik
(Socialstyrelsen 2013). Om en vuxen i familjen inte följer sin planering och de krav som förväntas uppfyllas kan det medföra ett avslag i personens ansökan om ekonomiskt bistånd, vilket i sin tur påverkar hela hushållet. Av denna anledning påverkas barn som lever i familjer med ekonomiskt bistånd i hög grad av vuxnas agerande (Näsman 2012).
Utifrån de skildringar som framställs i kapitel 1.1.3 kan det konstateras att det finns indikationer som tyder på ett glapp mellan barnperspektivets tillämpande och de officiella målsättningarna i bland annat barnkonventionen och socialtjänstlagen. Genom denna studie vill jag därmed undersöka hur socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd förhåller sig till beaktandet samt tillämpandet av barnperspektivet vid ansökningar som rör barn. Jag vill även studera vilka förutsättningar socialsekreterare upplever att de har utifrån det
handlingsutrymme som de besitter under beslutsprocessen. Då ett undvikande av
barnperspektivet ökar riskerna för barn som redan befinner sig i sociala och ekonomiska utsatta levnadsvillkor att fastna i social utsatthet (Näsman 2012) förefaller det vara relevant att studera socialsekreterarnas erfarenheter, upplevelser samt förståelser avseende
barnperspektivet vid handläggning av ansökningar inom ekonomiskt bistånd för att skapa en djupare kännedom om vikten av socialsekreterarens roll i att motverka potentiell varaktighet av social utsatthet.
1.3 Syfte
11
beaktar och tillämpar barnperspektivet hos barnfamiljer samt hur de uppfattar att deras handlingsutrymme påverkar detta beaktande.
1.4 Frågeställningar
• Hur upplever socialsekreterare att de beaktar och tar hänsyn till barnperspektivet i den konkreta handläggningen?
• Vilka förutsättningar upplever socialsekreterare att de har vid beaktandet av barnets bästa utifrån det handlingsutrymme som de besitter?
1.5 Relevans för socialt arbete
Genom att belysa socialsekreterares erfarenheter kring beaktandet och tillämpningen av barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd, önskar jag kunna åskådliggöra hur sakläget hos socialsekreterare ser ut i nuläget. Jag tycker att tidpunkten som undersökningen förs under gör ämnet särskilt intressant att undersöka, då barnkonventionen just nu befinner sig i en process att bli svensk lag. Detta gör ämnet särskilt intressant eftersom socialsekreterares nuvarande ställning till och beaktande av barnperspektivet utgör stor vikt vid hur barnkonventionens tillämpning i svensk lag kommer att utformas. Varför behövs en förändring? Var i beaktandet av barnperspektivet brister det som skapar ett behov av att barnkonventionen inkorporeras till svensk lag för att kunna skydda barnens rättigheter?
Särskilt önskvärt är att studier som denna ska kunna åstadkomma en förstärkning av
ekonomiskt utsatta barns rättigheter, dels genom att kritiskt undersöka hur barnperspektivet faktiskt beaktas och tillämpas i det praktiska arbetet i ekonomiskt bistånd, dels genom att en belysning och identifiering av de brister som förefinns förhoppningsvis ska kunna fungera som hjälpmedel i konkretiseringen och utformningen av barnkonventionens inkorporering i svensk lag.
Då riskerna för att fastna i social utsatthet avseende barn som befinner sig i redan ekonomiskt och socialt utsatta levnadsvillkor ökar när barnperspektivet inte uppmärksammas och beaktas, förefaller det vara relevant att belysa vilken roll socialsekreterare i ekonomiskt bistånd har i att motverka eventuell varaktighet av social utsatthet hos barn som lever i familjer som löpande erhåller ekonomiskt bistånd.
2 Tidigare forskning
I detta kapitel redovisas tidigare forskning som anses vara relevant utifrån studiens syfte och frågeställning. Trots den i princip oändliga mängd data som finns inom det valda ämnet, anses både mängden och valet av tidigare forskning vara adekvata i förhållande till tidsramen samt omfattningen av studien som måste beaktas. För att kunna besvara studiens frågeställningar samt analysera dess resultat i sakenlig anda, kommer följande punkter att belysas djupgående under denna rubrik: brister i barnperspektivet och dess konsekvenser, svårigheter kring implementerandet av barnperspektivet hos socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd och handlingsutrymmet i socialtjänsten.
2.1 Brister i barnperspektivet och dess konsekvenser
I rapporten från Socialstyrelsen och Länsstyrelsen som syftade att konkretisera
barnperspektivet vid handläggning av ekonomiskt bistånd framkommer att beaktandet av barnperspektivet i stor utsträckning saknas vid handläggning av ekonomiskt bistånd
(Socialstyrelsen 2003). Rapporten visar att barn är relativt osynliga i både utredningar och i beslut om ekonomiskt bistånd. En genomgång av riktlinjer för handläggning av ekonomiskt
12
bistånd visar att barnperspektivet gemenligen åberopas och omnämns, men att dessa
dokument till störst del saknar en utförlig beskrivning av barnperspektivet. Att det saknas ett tydligt mål med beaktandet av barnperspektivet samt en enhetlig definition av
barnperspektivet som leder till att begreppet kan definieras på olika sätt anses vara bland orsakerna till avsaknaden av barnperspektivets beaktande (Socialstyrelsen 2015).
Enlig en annan rapport av Socialstyrelsen (2015) som syftade att studera tillämpandet av barnperspektivet samt ge åtgärdsförslag för hur det kan förstärkas vid handläggning av ekonomiskt bistånd framkommer att individuella bedömningar av enskilda barn knappt förekommer, trots att vad som är bäst för varje enskilt barn är varierande och således måste bedömas från fall till fall. Istället visar rapporten att socialsekreterare framför mycket likartade resonemang kring barnets bästa och formuleringarna i besluten anas vara hämtade från de kommunala riktlinjerna där föräldraansvaret betonas och anses vara övervägande i förhållande till Socialtjänstens ansvar (ibid). Det framkommer att socialsekreterare vid beslut som rör barn ofta hänvisar till att ”barnperspektivet har beaktats” utan att redogöra för tydliga argument och hur de olika förslagen till lösningar har diskuterats och vägts mot varandra. Då denna rapport även visar att handläggarna mycket sällan träffar barnen och endast i enstaka fall har frågat föräldrarna om barnens situation, kan det ha förefallit naturligt för handläggarna att utgå från generell kunskap om barnen i bedömningen av vad som är bäst för det enskilda barnet då de inte har kunnat bilda sig uppfattningar om varje enskilt barn (ibid).
Fernqvist (2011) har i en studie analyserat domstolsdokument i form av överklagan av beslut avseende ekonomiskt bistånd. Resultatet i studien visar att barnperspektivet brister i flera stadier utifrån att barns behov många gånger nekas av både socialtjänst och domstol. Samtidigt som det framkommer att det finns stora brister i barnperspektivet och hänsyn till barns bästa i synnerhet inom ekonomiskt bistånd och i allmänhet inom välfärdssektorn, visar undersökningar att barn i mycket stor utsträckning påverkas av myndighetsbeslut som uppenbart berör de. Enligt Fernqvist ses barn inte som en del i ärendena inom ekonomiskt bistånd och utlämnas således helt till vuxnas agerande och konsekvenserna som detta medför (Fernqvist 2011).
När barn inte uppmärksammas som enskilda individer med egna behov och unika tillstånd vid handläggning av ekonomiskt bistånd låter man de ingå och förbli egenskaper hos familjen. Konsekvensen av detta blir att barn inte synliggörs tillräckligt och rättfärdigt i populationen eftersom andelen ekonomisk utsatta barnfamiljer kan vara färre och således skilja sig avsevärd från andelen utsatta barn. Genom att grunda barns villkor på statistik där barn framträder som egenskap hos hushållet riktar man fokus på vuxnas villkor snarare än barnens. Detta gör att barn blir familialiserade (Näsman 2005). Enligt propositionen (1996:97: 124) till ändring av socialtjänsten framgår det att utgångspunkten i barnperspektivet är barndomens egenvärde. I detta förarbete framgår att barn inte ska ses som bihang till sina föräldrar eller som passiva mottagare av föräldrapåverkan. Barndomen ska ses och betraktas som en del av livet med ett värde i sig och inte enbart som en förberedelseperiod inför vuxenlivet. Barn ska ses och behandlas som unika individer med egna behov.
När barn ses som en enskild enhet stärks också dess ställning. Barnkonventionen ger barn rätt till delaktighet (Unicef 2009). Denna delaktighet omfattar dels att barn blir informerade, får komma till tals och kan få ha inflytande över de beslut som påverkar deras liv (Näsman
2012). Barn i familjer som erhåller ekonomiskt bistånd är inte individer som enbart har behov, utan är också aktörer. Som omnämnt i avsnitt 1.1.1 försöker dessa barn att hitta lösningar och strategier när de möter problem relaterad till exempelvis ekonomin. Döljandestrategier såsom normalisering av ett liv i fattigdom kan innebära att barn inte talar om sina behov och vad som faktiskt är viktigt för de till föräldrarna, vilket gör att det inte räcker att låta föräldrarna
13
vara barnens ställföreträdare. Det är alltså ytterst behövligt att barn ska få möjligheten att uttrycka sin subjektiva åsikt för att få möjligheten att få sitt enskilda behov tillgodosett, vilket försvåras genom att socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd ytterst sällan träffar eller samtalar med barn i hushållet (Heimer och Palme 2015). För att uppfylla den individuella behovsprövningen som Socialtjänstlagen åberopar (SFS 2001:453) samt att det ekonomiska biståndet till barn faktiskt ska passa dem krävs därmed att barnets eget perspektiv synliggörs och blir en del i beslutsprocessen (Näsman 2012).
Ett beaktansvärt iakttagande av Stenberg (2000) i sammanhanget av barn som lever i familjer med ekonomiskt bistånd är ytterst relevant att upplysa om. Stenberg menar att behovet av ekonomiskt bistånd kan gå i arv mellan generationer. Orsakerna till detta kan vara olika beroende på en rad olika faktorer. Dock framhäver Stenberg att föräldrars värderingar och åsikter avseende mottagandet av ekonomiskt bistånd påverkar hela familjens synsätt gentemot detta mottagande. Detta i sig kan leda till en normalisering av försörjningsstöd som en
inkomstkälla för barn som lever i familjer som erhåller löpande ekonomiskt bistånd. Stenberg menar att föräldrars värderingar avseende ekonomiskt bistånd kan ha direkt eller indirekt påverkan på barnet.
Den direkta påverkan kan innebära att barn som lever i familjer med långvarigt erhållande av ekonomiskt bistånd kan bli mer insatta i välfärdssektorn och således bli mindre avskräckta från att själva ansöka om ekonomiskt bistånd i vuxen ålder, då barnen har kännedom om hur detta system fungerar i praktiken samt om dess villkor. Då föräldrar som erhåller ekonomiskt bistånd besitter mindre möjligheter att investera i sina barns framtid riskerar dessa barn med stor sannolikhet att komma ut i vuxenlivet med mindre resurser jämfört med barn vars föräldrar har andra inkomster än ekonomiskt bistånd. Detta i sig kan leda till en ökad
motivering för barnen när de uppnår en vuxen ålder att själva ansöka om ekonomiskt bistånd. Den indirekta påverkan kan vara att föräldrar uppvisar ett mindre intresse för barnens
skolgång, vilket i sig kan leda till att barnen blir mindre motiverade till att avsluta studierna och skaffa ett eget jobb och eftersträva att bli självförsörjande. Utifrån de påverkan som barn kan få av att leva i familjer med ekonomiskt bistånd menar Stenberg att förebyggande faktorer utgör avgörande roll. En skyddsfaktor som Stenberg nämner som exempel på förebyggandet av det sociala arvet är barnets fungerande skolgång (Stenberg 2000). Ett sätt att beakta barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd är att identifiera risk- och skyddsfaktorerna hos barn. Genom att belysa och jobba mot att stärka skyddsfaktorerna och minska riskfaktorerna hos ett barn kan socialsekreterare driva det förebyggande arbetet för att barn vars föräldrar erhåller ekonomiskt bistånd inte skall få ta över det sociala arvet av sina föräldrar (Näsman 2012).
Ett undvikande av att uppmärksamma barnets situation och således barnperspektivet i handläggning av ekonomiskt bistånd kan medföra stora negativa konsekvenser för barnets hälsa, livssituation och sociala utveckling. De barn som lever i familjer som erhållit
ekonomiskt bistånd under en långvarig period och eventuellt under barnets hela barndom, har betydande sämre framtidsutsikter än andra barn (Bäckman och Nilsson 2011). Då individens upplevelser och levnadsförhållande under barndomen kan ha stark påverkan på individen i vuxenlivet i form av exempelvis social utsatthet, utgör det förebyggande arbetet stor vikt. Genom att ständigt ha i åtanke och eftersträva att belysa levnadssituationen under barndomen och arbeta för att påverka det i positiv mening, kan en socialsekreterare genom sitt dagliga arbete jobba för att motverka varaktig social utsatthet hos barn (ibid).
2.2 Svårigheter kring implementerandet av barnperspektivet hos
socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd
14
Trots ändringar i Socialtjänstlagen (Prop. 2012/2013:10), i Socialstyrelsens riktlinjer (Socialstyrelsen 2013) samt andra arbeten som förs i syfte till att stärka barns ställning och barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd finns det framträdande svårigheter som
socialsekreterare upplever i handläggningen av ärenden som rör barn. Bland de återkommande svårigheterna förekommer avvägandet av föräldraansvaret gentemot
socialtjänstens ansvar. Näsman (2012) menar att socialsekreterare upplever att det är en svår balansgång att bedöma rätten till bistånd utifrån att de vuxna behöver fullfölja deras krav på planering samtidigt som de eftersträvar att eventuella avslagsbeslut inte ska påverka barnen negativt. Socialsekreterare upplever alltså att de ställs inför ett dilemma när de utifrån gällande lagar och riktlinjer både behöver ta hänsyn till att de vuxnas krav skall vara
uppfyllda för att rätt till bistånd skall föreligga samt beakta barnperspektivet. Näsman menar att de två kraven ibland går emot varandra och att socialsekreterare uppfattar detta som en svårighet i tillämpningen av barnperspektivet. Det är inte tydligt beskrivet i riktlinjer hur navigeringen mellan de olika direktiven skall genomföras för att de krav som framträder som motstridiga ska anses vara uppfyllda utifrån en rättssäker bedömning och dokumentation (Näsman 2012).
Ytterligare en utmärkande svårighet som är återkommande avseende vuxenperspektivet gentemot barnperspektivets implementering är den ständiga avvägningen av om frågor som rör familjens ekonomi ska vara något som barn ska inkluderas i eller inte. Är dessa frågor av sådan art som ska tillhöra vuxenvärlden och som barn ska skyddas ifrån eller ska barn göras delaktiga då det är frågor som direkt eller indirekt påverkar deras livssituation? Det anses inte finnas ett lätt svar och avvägningen i varje enskilt fall är alltså ett dilemma som kvarstår trots de olika arbeten som förs för att stärka barns ställning (Näsman 2012).
Näsman konstaterar ytterligare faktorer som socialsekreterare uppger föreligga som svårigheter kring handläggningen av ärenden som rör barn. I ett betänkande till regeringen som ämnar att belysa barns perspektiv och perspektiv på barn som informanter (SOU 2005:88) belyser Näsman följande motiv som socialsekreterare inom ekonomiskt bistånd uppger som orsaker till svårigheten kring implementerandet av barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd.
En del av socialsekreterare anför att det är besvärligt att låta barn komma till tals och således ta del av barns egna åsikter eftersom de inte vet hur man gör för att tala med barn eller hur man ska tolka det barn uppger. Samtalen upplevs som besvärliga även utifrån att det både är tidskrävande samt psykiskt och emotionellt krävande att genomföra (SOU 2005:88).
Vidare finns det socialsekreterare som uppger att barns perspektiv är onödig i sammanhanget av ekonomiskt bistånd då försörjningsfrågor är föräldrars ansvar och därför en fråga för myndigheten att ta med föräldrarna. Här framställs även argumentet att det inte är barnets bästa att föräldrarnas ansvar kringgås genom direktkontakt med barnen utan att det bästa för barnet är att myndigheten genom krav på föräldraskapet kan stärka föräldrarnas
ansvarstagande. Näsman menar att detta argument medför att ge föräldrarna rätten att bedöma i vilken mån barnet ska bli delaktigt samt att föräldrarna därmed är de som besitter den
kunskap som behövs kring barnet och dennes behov. Här pekar Näsman även på att
socialsekreterare i sin roll av den professionella anser sig veta vad barn behöver och till och med att denna vetskap är mer giltig än barnets egen uppfattning av situationen (ibid). I betänkandet uppger Näsman att ett annat motiv kring komplexiteten av barnperspektivets tillämpning enligt en del socialsekreterare är att det av olika skäl är negativt att låta barn vara informanter. Det kan handla om att barn behöver skyddas från den press som ett
ställningstagande skulle medföra. Pressen kan även bestå i att föräldrar kan komma att utnyttja sina barn genom att förutbestämma vad barnen skall säga samt pressa barnen till att
15
ha en särskild uppfattning som också bestäms av föräldrarna. Vidare kan pressen handla om att föräldrar efter att barnet samtalat med socialsekreteraren kan pressa barnet i form av förhör om vad barnen har sagt. Dessa argument uppges utgöra faktorer som försvårar tillämpandet av barns delaktighet i beslut som berör de. Det kan även konstateras att ovanstående argument tyder på att samtidigt som barns rätt till delaktighet står svagt, medan rätten till skydd står starkt. Argumenten har även använts som legitimering av handläggare att välja bort barn som informanter genom det handlingsutrymme som de besitter (Näsman 2012).
I en rapport som IVO (2015) publicerat i syfte till att belysa om barnperspektivets tillämpande vid ansökan om ekonomiskt bistånd framgår att tidsbrist är en ständig närvarande faktor som försvårar ett korrekt beaktande av barnperspektivet. I rapporten framgår att handläggare menar att det skulle behövas ytterligare personal som kan åta sig uppdraget att genomföra dokumentation då denna blir inkomplett på grund av tidsbrist. Samtidigt som det framgår att handläggare uppger att de beaktar barnperspektivet men inte alltid har utrymme att
dokumentera det på ett bra sätt, blir frågan om huruvida korrekt beaktandet av
barnperspektivet verkligen har genomförts eftersom detta inte kan följas upp om det inte dokumenteras korrekt. Detta innebär att dokumentationskravet av barnperspektivet många gånger inte uppfylls på grund av tidsbristen. För att kunna uppfölja, jämföra tidigare data samt förbättra arbetet kring barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd är dokumentation ett krav som måste uppfyllas. Det framkommer i rapporten att tidsbristen även blir framträdande då man ständigt måste prioritera bland arbetsuppgifterna och då fokus läggs på klientarbetet har man svårt att hinna med att uppdatera sina handlingsplaner samt föra dokumentation på ett fullständigt sätt, vilket också påverkas dokumentation av ärenden som rör barn (IVO 2015).
2.3 Handlingsutrymmet i socialtjänsten
Alla kommunala verksamheter styrs genom lagar, riktlinjer samt regler som konstrueras både på lokal och regional nivå. Inom ekonomiskt bistånd på socialtjänsten tillämpas främst Socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen är som tidigare nämnt en ramlag som ger stort utrymme för tolkning och tillämpning av lagen på olika sätt, vilket sker genom det handlingsutrymme som socialsekreterare besitter (Svensson, Johnsson och Laanemets 2008). Handlingsutrymmet inom socialtjänsten omfattas bland annat av fördelning av resurser såsom ekonomiska och materiella sådana. Det innefattar även fördelning av kunskaper, tid och befogenheter (ibid). Handlingsutrymmet påverkar arbetet i socialtjänsten på hög grad eftersom det lämnar utrymme för olika socialsekreterare att fatta olika beslut i ärenden som är likartade utifrån olika bedömningar och motiveringar. Samtidigt som organisatoriska regleringar är
nödvändiga att tillämpa i en kommunal verksamhet som socialtjänsten, kan de även utgöra hinder för socialsekreterare i sitt handlingsutrymme att anpassa individuella insatser och ta hänsyn till dessa för att tillgodose klientens individuella behov. De organisatoriska
regleringarna kan även medföra konflikter mellan socialsekreterares egna värderingar och organisationens villkor och regler (Johansson, Dellgran och Höjer 2015).
Förutsättningen för handlingsutrymmet är tillit för professionens kunskap samt förtroende för den enskilda socialsekreterares omdömesförmåga att förverkliga kunskapsbaserade och rättssäkra bedömningar samt att fatta legitima, objektiva och kloka beslut (Dellgran 2015). Då en mänsklig dimension är en faktor som inte kan uteslutas i frågan är omdömesförmågan omöjlig att kodifiera. Därmed krävs att socialsekreteraren har en viss frihet att reda ut olika situationer som uppstår, en god förmåga att improvisera samt sunt förnuft (Johansson 2007). Att ha ett handlingsutrymme innebär alltså både att ha möjligheten att välja hur man ska agera utifrån organisationens ramar, men också att besitta kompetensen att bedöma rimlighet och meningsfullhet i valen (Svensson, Johnsson och Laanemets 2008).
16
Handlingsutrymmet i sig är varken bra eller dåligt, utan en ofrånkomlig aspekt i socialt arbete eftersom socialarbetaren ständigt ställs inför skiftande behov och oförutsägbara händelser. Det innebär alltså allt handlingsutrymmet varken är de rådande reglerna eller avsaknaden av regler i en organisation utan själva möjligheten att agera mellan regler (Evans och Harris 2004).
Då handlingsutrymmet för en socialsekreterare är begränsat genom de lagar, regler, traditioner och överenskommelser som råder kan det sägas att handlingsutrymmet delvis formas av organisationen där socialsekreteraren är verksam. Med andra ord är det organisationens uppdrag som avgör hur stort handlingsutrymmet är för den enskilda socialsekreteraren.
Utöver de organisatoriska ramarna påverkas handlingsutrymmet även av andra faktorer såsom dels rutiner och professionella tolkningar och traditioner, dels individuella faktorer hos både klient och socialsekreterare som skapar interaktionen emellan dem (Svensson, Johnsson och Laanemets 2008). Socialarbetarens personlighet, intressen och värderingar är också väsentligt i användandet av handlingsutrymmets. Eftersom individuella faktorer är avsevärda för
handlingsutrymmet innebär det att socialsekreterare med olika erfarenheter utnyttjar handlingsutrymmet olika, även om personer i en viss organisation tenderar att utnyttja sina handlingsutrymmen relativt lika på grund av arbetsplatstraditioners påverkan (ibid).
Abramovitz och Selnick (2015) konstaterarar att det i internationella studier framhålls att det sociala arbetets verksamheter har genomgått en rad olika förändringar. Författarna menar att de professionellas autonomi genom införandet av nya styrningsmekanismer och former av ledarskap har förändrats. Tidigare präglades handlingsutrymmet av ett självbestämmande utifrån socialarbetarens erfarenhetsmässiga skicklighet samt ett mer objektivt beslutsfattande. Genom en interaktion med klienten analyserade och beslutade den enskilda socialarbetaren om adekvata insatser på egen hand. Denna arbetsmodell befrämjades av en ledarskapsbaserad praktik där socialarbetare med omfångsrik erfarenhet deltog i reflektioner avseende
beslutsfattandet. Det professionella handlingsutrymmet har emellertid successivt begränsats genom införandet av nya styrningsmekanismer beståendes av bland annat målstyrning, effektiviseringsåtgärder samt evidensbaserade metoder. Abramovitz och Selnick menar att socialarbetare idag blir mer ansvariga för organisationens ekonomiska resultat och ska snarare genomföra sitt arbete genom rutinmässiga metoder och mallar än sin egen
bedömningsförmåga (Abramotivz och Selnick 2015).
Abramovitz och Selnicks konstaterande förstärks genom Ponnert och Svensson (2016) som menar att handlingsutrymmet för socialsekreterare påverkats av en standardisering. Denna standardisering som införts inom välfärdssektorn under 1990-talet beskrivs som en följd av bland annat New Public Management. Enligt forskarna har standardiseringen bidragit till att det sociala arbetet alltmer präglas av evidensbaserat och marknadsinriktat socialt arbete. Ponnert och Svensson skildrar standardiseringen utifrån två olika resonemang och perspektiv. Det första är att standardiseringen för socialsekreterare kan innebära en avprofessionalisering om socialsekreteraren på ett oreflekterat förfaringssätt följer och implementerar
organisationens standardiserade och förutbestämda rutiner och mallar utan att utnyttja sin professionella kunskap. Följden till avprofessionaliseringen kan då innebära att klienter riskerar att kategoriseras utifrån förutbestämda grupper och således inte erbjuds en
individanpassad insats och bedömning utifrån den enskilda situationen och behovet. Det andra perspektivet innebär att standardiseringen kan bidra till mer rättssäkerhet och transparens samt bli förutsebart för klienten eftersom utformningen av arbetet kan ske på samma sätt hos alla socialsekreterare inom en och samma organisation. För socialsekreterare skulle det också innebära att handläggningen simplifieras genom att denne väljer mellan förutbestämda mallar och metoder (Ponnert och Svensson 2016).
17
3 Teoretisk tolkningsram
I detta kapitel presenteras de teoretiska tolkningsramarna samt begrepp som ligger till grund för analysen av studiens empiriska material. Samtliga informanter som medverkar i denna studie är socialsekreterare som arbetar inom socialtjänsten som är en byråkratisk styrd verksamhet. Därmed är ambitionen att i detta kapitel inledningsvis presentera och redogöra för Michael Lipskys teori om gräsrotsbyråkraten och dess handlingsutrymme. Utifrån sammanhanget av att socialtjänsten är en byråkratisk organisation (Svensson, Johansson och Laanemets 2008) anses det vara lämpligt att därefter belysa hur byråkratiska organisationer fungerar. Därmed kommer jag att använda mig av teorin om gräsrotsbyråkraten genomgående under studiens resultat- och analysavsnitt samtidigt som förklaringar utifrån den byråkratiska organisationens kontext kommer att föras i en begränsad omfattning i syfte till att utöka förståelsen för socialsekreterarens kontext i en byråkratisk organisation. Enligt Lipsky är gräsrotsbyråkrater offentligt anställda tjänstemän som dels har direktkontakt med klienterna i det dagliga arbetet och dels har en väsentlig handlingsfrihet i utförandet av sina
arbetsuppgifter (Johansson 2007). Teorin om gräsrotsbyråkraten anses vara särskilt lämplig i syfte till att belysa socialsekreterarens roll som anställd inom en människobehandlande organisation och därigenom belysa komplexiteten som uppstår av att socialsekreteraren både är en medmänniska och en professionell yrkesutövare. Teorin placerar socialsekreterares arbetsvillkor i en kontext som kan belysa under vilka omständigheter socialsekreterare utför sina arbetsuppgifter och uppdrag, såsom vid beaktandet av barnperspektivet vid handläggning av ärenden.
3.1 Gräsrotsbyråkraten
Begreppet gräsrotsbyråkrat myntades av den amerikanska statsvetaren Michael Lipsky och åsyftar den person som arbetar med att tillhandahålla en offentligt finansierad verksamhet. Lipsky använde begreppet ”street level bureaucrat” som har kommit att översättas till
gräsrotsbyråkrat, frontlinjebyråkrat och gatubyråkrat. Oavsett valet av översättningen åsyftar detta begrepp de offentligt anställda som i sitt dagliga arbete möter medborgaren i rollen av representant för en myndighet (Lipsky 1980).
Att vara en socialarbetare inom ett individ- och familjeinriktat socialt arbete innebär att stå i direktkontakt med den människa som ska ha hjälp (Svensson, Johnsson och Laanemets 2008). Gräsrotsbyråkraterna är de som interagerar med allmänheten och är organisationens ansikte utåt och de som man möter i offentliga byråkratier såsom polisen, skolan och socialtjänsten. Dessa utgör organisationens operativa kärna samtidigt som de befinner sig på det lägsta skiktet inom hierarkin i organisationen. Gräsrosbyråkraterna som befinner sig längst ner i hierarkin har i uppgift att verkställa de beslut politiker och högre myndigheter fattat (Johansson 2007) och arbetar utefter de styrdokument som är utformade av politiker. På så sätt blir gräsrotsbyråkraten den som gör det allmänna, statliga och strukturella till individuellt och personligt. Då gräsrotsbyråkraten är den som befinner sig i det yttersta ledet i kontakt med medborgaren blir denne den som får ta de direkta konsekvenserna från klienterna och är således utsatt på ett sätt som själva organisationen inte är (Lipsky 2010). Samtidigt som gräsrotsbyråkraterna är underställda förvaltningens regler och förordningar har de ett visst handlingsutrymme i genomförandet av arbetsuppgifterna. Handlingsutrymmet som medför en frihet att själv utforma sitt dagliga arbete med klienter är begränsat och styrt av de lagar, regler och policy som är gällande i organisationen (Svensson, Johnsson och Laanemets 2008). Att vara gräsrotsbyråkrat innebär att möta klienter, utreda deras behov, bedöma och åtgärda utifrån ett individanpassat flexibelt sätt (Johansson 2007). Enligt Lipsky är
gräsrotsbyråkratens uppgift att sammanföra medborgarens behov med organisationens uppdrag på så sätt att det ska gynna båda parter. I utförandet av sitt arbete har
18
gräsrotsbyråkraten sin egen kunskap samt organisationens resurser till stöd (Svensson,
Johnsson och Laanemets 2008). Gräsrotsbyråkraten har ett stort inflytande över individers liv eftersom denne har ett stort utrymme att bestämma till vem, i vilken utsträckning samt på vilket sätt organisationens service och resurser ska fördelas (Lipsky 2010). Lipsky menar dock att socialarbetare saknar resurser och tydligt formulerade riktlinjer och förväntningar i sin verksamhet, vilket är viktigt att uppmärksamma eftersom gräsrotsbyråkrater ständigt i sitt dagliga arbete brottas med resursbrister och tvetydiga riktlinjer och förväntningar utöver att utföra sina arbetsuppgifter (Lipsky 1980).
Gräsrotsbyråkratens roll medför ett inbyggt dilemma att hantera hjälp och kontroll i samma handlingar då denne befinner sig i en position mellan medborgare och organisation. Samtidigt som gräsrotsbyråkraten ska föra ett arbete med organisationens intresse som utgångspunkt och tillämpa entydiga regler ska gräsrotsbyråkraten göra individuella bedömningar utifrån varje enskild situation (Lipsky 1980). Dilemmat innebär att gräsrotsbyråkraten på samma gång både ska framstå som en medmänniska och en organisationsrepresentant, då denne å ena sidan möter medborgaren som människa, å andra sidan har ett handlingsutrymme som
begränsas av organisationens ramar. Utöver det är uppdraget som gräsrotsbyråkrat även präglat av moraliska och normativa aspekter. Beroende på vilket perspektiv man beaktar en specifik handling utifrån kan denna få olika värde. En handling som utifrån organisationens perspektiv framstår som rationell och självklar kan utifrån medborgarperspektivet och perspektivet av att agera medmänskligt tyckas förefalla mycket märklig. Gräsrotsbyråkratens uppdrag innebär alltså att utföra sitt arbete på så sätt att både medborgare och organisationen blir nöjda samt förena detta såtillvida att båda parter uppfattar arbetet som rätt och rikligt (Lipsky 2010).
Gräsrotsbyråkraten som för medborgaren är en förmedlare av effektivt och rättvist statligt stöd, brottas dels med knappa resurser och dels med vetskapen om hur masshantering av ärenden hotar möjligheterna att kunna göra individuella bedömningar och därmed
tillhandahålla individanpassade insatser (Lipsky 2010). Masshantering som är en följd av formaliseringen och entydigheten i byråkratiska organisationer innebär och förutsätter för gräsrotsbyråkraten att inte hantera klienter som individer (Johansson 2007). Därmed skalas medborgarens egenskaper av såtillvida att det passar det som gräsrotsbyråkraten har att erbjuda, vilket enligt Lipsky kallas för den sociala konstruktionen av en klient (Lipsky 2010). Det som för en medborgare är individuellt och personligt kommer att hanteras i enlighet med de kategorier som tillhandahålls av byråkratins institutionella kontext (Johansson 2007). I stället för att möta klientens individuella och unika situation, behov och önskemål erbjuds insatser som är ”goda nog” (Lipsky 2010), vilket kan sägas motsvara ”skälig levnadsnivå” i Socialtjänstlagen.
Lipsky framför att samtidigt som gräsrotsbyråkraten är underställd förvaltningens regler och förordningar besitter denne även en maktposition. Då gräsrotsbyråkraten är den som har tillgång till de resurser som medborgaren vill åt innebär det att medborgaren kommer att gå gräsrotsbyråkraten till mötes i detta ändamål, vilket medför en indirekt statlig kontroll (Lipksy 2010). Denne maktposition möjliggörs utifrån att gräsrotsbyråkraten är den enda i
organisationen som har tillgång till förstahandsuppgifter från klienter samtidigt som den besitter kunskap om de möjligheterna och resurserna som finns i organisationen för att kunna tillgodose klientens behov (Johansson 2007).
Gräsrotsbyråkratens dubbla roll som medmänniska och organisationsrepresentant innefattar inte endast negativa aspekter, utan är även positiv i bemärkelsen av att gräsrotsbyråkraten är gränsöverbyggande mellan medborgare och organisation. Gräsrotsbyråkratens beslut, tolkning av lagar och riktlinjer är den faktiska politikens implementering i praktiken och kan således
19
även vara bidragande både i den offentliga politikens utformning och omformning. Detta i sig är något som genom delegation, i motsats till makten fördelas uppifrån och ner (Johansson 2007).
3.2 Byråkratisk organisation
Byråkratin är en fundamental organisationsform och är ett svårdefinierat begrepp eftersom den kan återfinnas i många olika varianter (Boglind, Eliaeson och Månson 2014). Den
utvecklades under industrisamhällets framväxt (Lindqvist och Nygren 2006). Max Weber som var en av de mest inflytelserika samhällstänkarna under 1900-talet förklarar den byråkratiska organisationsformen som en hierarkisk uppbyggnad med över- och underordnade
befattningar. Weber menar att de överordnade ämbetena har uppsyn över de som befinner sig i de underordnade befattningarna. Byråkratiska organisationer bygger på lagar samt regler som är internstadgade och som tillämpas på en generell nivå inom verksamheten. Arbetet som utförs på en byråkratisk organisation förutsätter teoretisk utbildning som exempelvis från högskolor (Boglind, Eliaeson och Månson 2014).
En byråkratisk organisation är en verksamhet beståendes av sociala strukturer som har
utmärkande egenskaper. Bland det som utmärker en byråkratisk organisation främst är att den är hierarkisk uppbyggd samt att den är specialiserad både i en intern och extern kontext (Johansson 2007). Den interna aspekten av specialiseringen innebär att olika grupper av de anställda har olika arbetsuppgifter samt att de anställda är specialiserade inom specifika arbetsområden (Boglind, Eliaeson och Månson 2014). Med den externa specialiseringen åsyftas att det finns tydliga avgränsningar på organisationens verksamhetsfält. Det mest karakteristiska för byråkratins domän är att dess arbete är formaliserat, vilket innebär att det är omgärdat av regler och att arbetsuppgifterna i organisationen vanligen består av ett
implementerande av de generella reglerna på varierande ärenden av olika slag (Johansson 2007). Ett problem som är viktigt att belysa i kontexten av byråkratiska organisationers hierarki i form av rangordnade tjänstemän, regler och rutiner är problem som uppstår vid unika fall. Komplexa och ovanliga fall samt oliktänkande hos tjänstemän förbises på grund av de många reglerna, vilket i sin tur kan beskriva byråkrati som ett komplext hinder i utförandet av arbetet inom en organisation (Liljegren och Parding 2010).
Enligt Johansson (2007) har en byråkratisk organisation en uppbyggnad som dels erfordrar någon typ av kontroll av dess anställda och dels skapar handlingsfrihet åt de anställda för att de i sin tur ska kunna verkställa sina arbeten på ett kvalificerat sätt. Johansson menar att kontroll utgör en väsentlig del av organisationens struktur för att denna ska kunna fungera enhetligt samt för att de anställda inte ska kunna motarbeta ledningens och uppdragsgivarens syfte. I studiens kontext motsvarar de anställda socialsekreterare som är uppdragsagenter åt Socialnämnden som i sin tur består av politiker. Socialnämnden beslutar genom sin lagliga position om vilka uppdrag som ska utföras (Petitt och Olson 2013) och socialsekreterare tillämpar uppdragen i praktiken genom den delegation som de erhåller (ibid).
En väsentlig del av byråkratiska organisationer är dess sätt att öppna sig mot omvärlden och detta sätt blir särskilt viktigt att belysa när det gäller organisationer som har relationer till klienter. Detta eftersom klienter i princip är de som vidmakthåller byråkratins existens genom att vara själva råmaterialen till de anställdas arbetsutövning. De som i sitt dagliga arbete har kontakt med organisationens klienter och som möter klienter inom en offentlig organisation beskrivs som gräsrotsbyråkrater. Gräsrotsbyråkraterna befinner sig på det lägsta skiktet inom organisationens hierarki och är den grupp som skall verkställa politikernas samt högre myndigheters beslut (Johansson 2007). Dock är det viktigt att nämna att inte alla som i sitt dagliga arbete kommer i kontakt med människor eller som är verksamma inom en
20
4 Metod
I detta kapitel redogörs de olika komponenterna av genomförandet av studiens metod.
Kapitlet inleds med att ge en beskrivning av metodvalet och en skildring av semistrukturerade intervjuer där för- och nackdelar av de valda metoderna i studien framställs. Metodavsnittet fortsätter genom att ge beskrivning av urval samt tillvägagångssätten för att få till och
genomföra intervjuer, en skildring av bearbetningsprocessen av studiens empiri och analys, en presentation av respondenterna samt en beskrivning av litteratursökningar som gjorts under studiens gång. Vidare presenteras de avgränsningar och förförståelse som finns kring forskningsområdet samt en utförligt skildring av hur validitet och reliabilitet försökt uppnås under studiens gång. Metodavsnittet avslutas med vilka etiska aspekter som har beaktats i studien samt hur dessa har eftersträvats att beaktas.
4.1 Val av metod
Eftersom studiens syfte är att belysa socialsekreterares beaktande av barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd vid sina bedömningar samt deras uppfattningar om hur
handlingsutrymmet påverkar bedömningarna föreföll det vara lämpligt att välja en metod som skulle ge socialsekreterarna möjlighet att ge uttryck för personliga beskrivningar. Utifrån detta föreföll den kvalitativa forskningsmetoden vara lämplig att gå tillväga med (Kvale och Brinkmann 2014). Den kvalitativa metoden ansågs också vara en mer adekvat metod än den kvantitativa metoden utifrån att den skulle ge större möjlighet att utföra en genomgripande analys av forskningsfrågorna (Bryman 2011).
Medan en kvantitativ metod fokuserar på siffror och generaliseringar, lägger den kvalitativa metoden tonvikten på ord och förståelse (ibid). Då mitt syfte med studien inte var att göra generaliseringar som den kvantitativa metoden eftersträvar, utan att undersöka
respondenternas egna uppfattningar och synsätt på verkligheten samt ge de utrymme att uttrycka sina resonemang, erfarenheter och åsikter om frågan, föreföll den kvalitativa metoden som möjliggör detta vara långt mycket lämpligare än den kvantitativa metoden (ibid). Kvalitativa intervjuer möjliggör att förstå och analysera olika organisationer och normer (Ahrne och Svensson 2011) samt är lämpliga för en forskare att använda sig av i syfte till att få en tydlig insyn i individers åsikter, erfarenheter, känslor, upplevelser samt attityder (May 2011).
4.1.1 Semistrukturerade intervjuer
I syfte till att insamla data samt besvara studiens frågeställningar använde jag mig av semistrukturerade intervjuer som är en empiriinsamlingsmetod inom den kvalitativa forskningsstrategin. Kvalitativa semistrukturerade intervjuer utförs genom en utformad intervjuguide (se bilaga 2) där forskaren har delat upp frågorna i teman som är kopplade till studiens frågeställningar. Utöver de tematisk indelade frågorna kan forskaren även ställa följdfrågor som inte står med i intervjuguiden men som utformas utifrån informanternas svar och hur intervjun utvecklas. Med hjälp av följdfrågorna kan svaren från informanterna utvecklas till att bli mer fördjupade. Samtidigt som intervjun till en viss del styrs av
forskningsfrågan ges informanterna därmed frihet att utforma svaren och empirin utefter sitt eget tycke (Bryman 2011). Då den kvalitativa forskaren ämnar att förstå världen från
informanternas synvinkel och därmed få beskrivningar av informanternas livsvärld i syfte till att tolka innebörden av det beskrivna fenomenet, förmodade jag att denna metod skulle hjälpa mig att besvara studiens frågeställningar på ett utförligt sätt (Kvale och Brinkmann 2014). Jag använde mig även av denna metod för att inte hänga upp mig på en bestämd enkät och
därmed gå miste om informanternas egna resonemang och angelägenheter som de ville lyfta upp. Den semistrukturerade intervjun möjliggjorde dels att informanterna fick utrymme att framföra sådant som de upplevde var av vikt, dels att de inte gick in på sådant som inte var av
21
relevans för studiens syfte. Genom att kunna ingå i en dialog med intervjupersonerna fick jag möjlighet att be de förtydliga, fördjupa samt utveckla deras svar (May 2011). Bryman (2011) menar att det är viktigt att göra sammanfattningsmarkeringar under intervjuns gång eftersom analysen av studien kommer att baseras på tolkningarna av informanternas skildringar. Därmed gjorde jag återkopplingar av informanternas skildringar ständigt under intervjuernas gång för att bekräfta att jag hade förstått och tolkat informanternas svar rätt.
Denna empiriinsamlingsmetod ansågs vara den mest lämpade även utifrån att forskaren kan vara flexibel och följsam under intervjun. Därmed behövde jag inte följa en bestämd ordning kring frågorna utan kunde ändra ordningsföljden under intervjuns gång (Bryman 2011). Detta gjorde att jag kunde ge utrymme för informanterna att fokusera på de aspekterna som de ansåg vara av vikt och anpassade således frågorna utefter informanternas svar.
Utöver ovanstående är en annan förtjänst med semistrukturerade intervjuer att de ger
informanterna större inflytande att svara på frågorna på ett friare och mer öppet sätt. De öppna följdfrågorna gav utrymme för informanterna att styra samtalen delvis, vilket för mig var viktig att möjliggöra eftersom jag i rollen av intervjuare skulle styra samtalet mestadels och detta i sig medförde en viss maktobalans (Patrik 2011).
Förutom fördelarna hos det valda intervjusättet kan även risker för begränsningar förekomma med semistrukturerade intervjuer. Ett exempel på en begränsning kan vara att informanterna indirekt kan ha känt sig tvungna att besvara de förutbestämda frågorna. Jag kan genom mina frågor ha styrt intervjuerna så att informanterna inte kände sig bekväma med att berätta om sina erfarenheter och resonemang på ett öppet och brett sätt (May 2011). Dock har jag som tidigare nämnt försökt undvika detta genom att intervjuerna byggde på samtalets logik där följdfrågorna inte var förutbestämda (Patrik 2011). Detta möjliggjorde dels för mig och informanterna att ha öppna samtal i form av att informanterna kunde framföra sina åsikter och resonemang kring deras tillvägagångssätt relaterat till forskningsfrågorna, dels att jag genom deras svar kunde ställa ytterligare frågor som inte var styrda av mina egna förutfattade meningar och frågeställningar om vad informanterna kunde komma att svara. Under
intervjuerna strävade jag ständigt efter att bevara medvetenheten kring att inte styra samtalen fullständigt och reflektera över den eventuella maktobalansen samt försökte undvika det.
4.2 Urval och tillvägagångssätt
Utifrån att antalet personer som ska intervjuas förändras i enlighet med studiens syfte och tidsram (Kvale och Brinkmann 2014) valde jag att intervjua fyra socialsekreterare från samma stadsområde i en kommun. Jag använde ett målinriktat urval i processen av datainsamlingen till min studie. Det målinriktade urvalet innebär att valet av informanter styrs av studiens forskningsfrågor (Bryman 2011). Genom denna strategi görs medvetna urval avseende både organisationer och yrkeskategori (ibid). Jag valde även att utgå från ett bekvämlighetsurval som innebär att jag utgick från en organisation som jag hade kontakter i. Då jag dels har utfört min praktik i socionomprogrammet i enhet ekonomiskt bistånd i den utvalda organisationen, dels har jobbat där en del hade jag kontakter som jag kunde nå. I detta skede använde jag mig av tvåstegsurval som innebär att jag först tog kontakt med sektionschefer inom den valda organisationen genom att mejla dem. Jag beskrev studiens syfte och förklarade för de att jag mejlar de med anledning av att jag önskar intervjua deras medarbetare under arbetstimmar och frågade om det skulle vara något som cheferna tycker är okej. Jag bifogade
informationsbrevet (se bilaga 1) till sektionscheferna för att de skulle få en tydligare
uppfattning om studien samt dess syfte. Jag förmedlade även att sektionscheferna kunde föra vidare förfrågan till enhetschefen om de kände att behövde och ville det. Anledningen till att jag mejlade sektionscheferna och inte enhetschefen var för att jag ansåg att sektionscheferna har närmare koll på hur arbetssituationen under den rådande perioden ser ut och således kan
