tillsynsvägledningsplaner
rapport 5970 • juni 2009
En utvärdering av länsstyrelsens tillsynsvägledningsplaner för åren 2009–2012
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5970-5
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2009
Elektronisk publikation
Omslag: Naturvårdsverket, bild: Inez Olsson Form: Naturvårdsverket
Förord
Under 2008 arbetade samtliga län med att ta fram fleråriga tillsynsväglednings-planer med inriktning mot de operativa tillsynsmyndigheternas arbete. Planerna började gälla 2009. De flesta planer stäcker sig också över tiden 2009–2012.
Denna rapport syftar i första hand till att få en överblick av de nya och mer långsiktiga tillsynsvägledningsplanerna som ska bidra till en enhetligare tillsyn över landet. Resultatet ska användas som ett underlag för Tillsyns- och
föreskriftsrådets arbete med att öka samsynen mellan länsstyrelserna för frågor om tillsynsvägledning.
Planerna har sitt ursprung i 2008 års regleringsbrev till länen, där syftet var att förbättra förutsättningarna för Miljöbalkens tillämpning hos kommuner och länsstyrelser men också att uppmuntra regional miljösamverkan inom ramen för arbetet med tillsynsvägledning.
Rapporten är framtagen på uppdrag från Tillsyns- och föreskriftsrådet och är genomförd av Gun Jonsson vid Naturvårdsverkets utvärderingsenhet. Lena Callermo, Anna Lundmark Essen och Marie Wiktorsson har bidragit med att läsa och granska rapportens innehåll.
Stockholm juni 2009
Martin Eriksson
Innehåll
FÖRORD 3
INNEHÅLL 5
SAMMANFATTNING 7
INLEDNING 10
Varför studera innehållet i TVL-planerna? 11
DEN PLANERADE TILLSYNSVÄGLEDNINGEN – EN ÖVERBLICK 14
Tillsynsvägledningens tre ben 14 Dialog med kommunerna – grund för prioritering? 22 Miljösamverkan regionalt eller nationellt? 26 Avsatta resurser inom ramen för TVL 28 Länens syfte med TVL-planerna 30 Kommentarer om fem egenskaper för TVL 32
SVAREN PÅ FRÅGORNA OCH RAPPORTENS SLUTSATSER 35
Sammanfattning
För att skapa en enhetligare tillsynsvägledning fick samtliga länsstyrelser genom 2008 års regleringsbrev1 i uppdrag att ta fram en plan för länsstyrelsens tillsyns-vägledning för år 2009–2012. Intentionen var att förbättra förutsättningarna för miljöbalkens tillämpning hos kommuner och länsstyrelser men också att uppmuntra regional miljösamverkan inom ramen för arbetet med tillsynsvägledning.
Mot denna bakgrund har Tillsyns- och föreskriftsrådet gett Naturvårdsverkets utvärderingsenhet i uppdrag att genomföra en utvärdering av de nyligen framtagna tillsynsvägledningsplanerna. Eftersom planerna börjat gälla först 2009 bör
utvärderingen ses som en förstudie av hur länen planerat att genomföra sin
tillsynsvägledning. Förstudiens resultat ska fungera som underlag för rådets arbete med att öka samsynen mellan länsstyrelserna för frågor om tillsynsvägledning och vidare som underlag för kommande utvärderingar i området.
Syfte, frågor och avgränsningar
Förstudien syftar till att jämföra länsstyrelsernas tillsynsvägledningsplaner med betoning på tillsynsvägledningens enhetlighet och stöd till kommunerna över landet. Arbetet ger en övergripande bild av planerna och Tillsyns- och föreskrifts-rådet har önskat att följande kärnfrågor ska belysas i arbetet:
• Vilka insatser innehåller tillsynsvägledningsplanerna för stöd/råd, samordning och uppföljning/utvärdering?
• Visar tillsynsvägledningsplanerna att tillsynsvägledning sker i dialog med kommunerna? • Visar tillsynsvägledningsplanerna om länsstyrelsen medverkar i någon form av
miljösamverkan regionalt eller nationellt?
• Vilka likheter och skillnader uppvisar tillsynsvägledningsplanerna i ambitionsnivå vad gäller prioritering och avsatta resurser?
• Nås kommunerna av en enhetlig bild av tillsynsvägledningen över landet?
Underlaget till förstudien baseras enbart på innehållet i de tillsynsväglednings-planer som fanns på Tillsyns- och föreskriftsrådets webbplats i början av mars 2009.
Svaren på frågorna, förbättringsförslag och slutsatser
Även om resultat pekar ut att TVL-planerna har olika form och innehåll finns flera gemensamma nämnare finns invävda planerna, något som också framgår av svaren på frågorna.
1
Vilka insatser innehåller tillsynsvägledningsplanerna för stöd/råd,
samordning och uppföljning/utvärdering?
De flesta län satsar på befintliga eller kommande webbplatser, ofta interaktiva sådana. Syftet är att förbättra arbetet med stöd och råd. Ytterligare stöd ges genom planerade handläggarträffar och utbildning. Många län planerar insatser inom vattenfrågor, avlopp och kemikalier, men även hälsoskydd. Brister konstateras i utvärdering och uppföljning, där framför allt hur och varför detta görs bör förtydligas. Positivt är att många län valt att utnyttja utvärdering/uppföljning för att revidera TVL-planerna. Samordning sker i begränsad form. De samordningsinsatser som ändå görs sker på både central, regional och lokal nivå. Resultaten visar att relativt få insatser görs för att samordna arbeten och aktiviteter mellan län. Vidare framgår heller inte vilka samordningsvinster som dras ur olika insatser, något som kan motivera till att ytterligare aktörer väljer att samordna sina insatser – exempelvis för att ta fram nya TVL-planer.
Visar tillsynsvägledningsplanerna att tillsynsvägledning sker i dialog med
kommunerna?
Länen visar enhälligt att man inför framtagandet av planerna aktivt arbetat för att fånga in kommunernas behov. Dock är det svårt att svara på om detta dels skett i dialog med kommunen dels om dialogen fortgår. Kommunernas behov kan dock anses vara väl kartlagt, något som skulle kunna utgöra en bra utgångspunkt för att ytterligare samordna tillsynsvägledningsarbetet mellan länen. Länen har valt att prioritera bort en stor del av kommunernas angivna behov – i de fall orsak anges pekas enbart bristen på resurser ut. En sådan förklaring kan vara svår att tolka för kommunerna. För att förtydliga detta kan det vara en fördel att visa hur och varför prioriteringarna genomförts.
Visar tillsynsvägledningsplanerna om länsstyrelsen medverkar i någon form
av miljösamverkan regionalt eller nationellt?
De flesta län deltar i miljösamverkan eller liknande samverkansformer och pekar på många fördelar med det arbete som sker därigenom – i huvudsak lyfts poängen med samverkansprojekt men också fördelen med att samordna vägledning och att informera om planerade insatser. Flera planer hänvisar till de webbplatser som finns kring miljösamverkan, varför denna studie inte fördjupat sig ytterligare inom området. Vidare studier bör lyfta frågan om ansvars- och rollfördelning inom ramen för miljösamverkan, då kopplad till frågan om enhetlig tillsynsvägledning över landet.
Vilka likheter och skillnader uppvisar tillsynsvägledningsplanerna i
ambitionsnivå vad gäller prioritering och avsatta resurser?
Eftersom syfte och mål saknas eller är vagt formulerade i planerna har det varit svår att finna några mönster kring frågan om ambitionsnivå. Ett förtydligande om vad en ”hög ambitionsnivå” innebär för tillsynsvägledning kan underlätta både målformulering och vidare studier.
Samtliga län visar att man prioriterat bland kommunernas önskemål. Dock framgår det mindre tydligt hur man prioriterat. Prioriteringsgrunderna är generellt sett otydliga i tillsynsvägledningsplanerna – vilket till viss del förklaras av att planerna saknar formulerade mål.
När det gäller frågan om resurser har bara några enstaka län redovisat
resursfördelningen i sina planer. Därmed kan inte heller denna del av frågan besvaras. Dock visar tidigare studier att länsstyrelserna lider brist på resurser – vilket gör att man kan fråga sig varför länen inte mer aktivt har arbetat för att samordna både
Nås kommunerna av en enhetlig bild av tillsynsvägledningen över landet?
En viktig del i arbetet med TVL-planerna bör vara att formulera syfte och mål – även om flera nationella mål redan är utstakade kanske ytterligare gemensamma mål går att identifiera. Lägg här till ytterligare betoning på samordning. Med detta som
utgångspunkt kan TVL-planerna finna fler gemensamma utgångspunkter och vidare också verka i samma riktning. Något som dagens planer tycks sakna i stort.
Därmed kan förstudiens frågor anses vara besvarade. Ytterligare ett tema som utvärderingen vill belysa är de fem egenskaper som tillsynsvägledning enligt Tillsyns- och föreskriftsrådet bör matcha, nämligen att den ska vara:
● planerad ● koordinerad ● tydlig ● kommunikativ ● tillgänglig
Den första punkten, planerad, är väl värd att beakta. Genom att uppmuntra länen till att 1) göra en plan 2) sätta upp mål 3) följa planen mot målet, kan än fler planerade aktiviteter samordnas, både regionalt, mellan regioner och nationellt. När det gäller punkten kommunikativ tas begreppet lyhördhet upp. Lyhördhet bör betraktas ur två perspektiv: dels att kommunernas önskemål tillgodoses, dels att länen aktivt arbetar för att identifiera behov som kommunerna inte själva lyfter fram. Under den sista punkten, tillgänglig, har länen uppvisat många goda
exempel. Dock kan det tydliggöras för kommunerna vilka som är kontaktpersoner, vilka som har specifik kompetens och också när och varför man bör vända sig till andra myndigheter.
Rapportens slutsatser kan bland annat sammanfattas i att Tillsyns- och
föreskriftsrådets fem punkter kan utvecklas ytterligare och därmed blir ett än bättre stöd vid framtagande och revidering av tillsynsvägledningsplanerna.
Vidare bör planerna gå från formen ”aktivitetslistor” till att utgöra ett planeringsinstrument för arbetet mot identifierade behov hos kommunerna. Då behoven inte enbart tycks vara länsspecifika finns förmodligen en mängd
samordningsvinster att finna – lägg här till att även specifika regionala frågor kan vara desamma i fler än ett län.
Framtagande av länsspecifika men även gemensamma mål är därmed en central fråga inom ramen för planering av tillsynsvägledning. Så är också
operationaliseringen av tillsynsvägledningens ”tre ben". Väl formulerade mål kan nyttjas för att knyta samman de olika tillsynsvägledande aktiviteter som
genomförs, något som även bör inrymma aktiviteter över kommun- och
länsgränser. Utvärdering och uppföljning bör nyttjas mer frekvent och då också i relation till satta mål. Viktigt är också att relevanta prioriteringsgrunder arbetas fram och används samt att planerna utgör ett stöd för fortsatta prioriteringar.
Några mönster så till vida att vissa län eller delar av landet har bättre planer än andra går inte att finna, inte heller skiljer sig län med miljösamverkan ut sig från län som inte ingår i sådana samverkansformer.
Inledning
Att stödja de operativa tillsynsmyndigheterna på lokal nivå är ett ansvar som bland annat faller inom ramen för länsstyrelsernas arbete. Länsstyrelserna har, enligt en rapport från Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR)2 en inte alldeles enkel uppgift när det gäller att utföra sitt uppdrag, vilket bland annat tagit sig uttryck i en tillsynsvägledning av skiftande kvalitet och omfattning över landet.
En liknande bild framgick av en utvärdering om länsstyrelsernas arbete med tillsynsvägledning. Utvärderingen hade fokus på tillsynsvägledning avseende Miljöbalken.3 Syftet var att ta reda på om tillsynsvägledningen fungerar på ett effektivt och samordnat sätt, sett ur mottagarnas perspektiv, samt att lyfta fram hinder, framgångsfaktorer och goda exempel för en god tillsynsvägledning. Utvärderingen konstaterar att arbetet med tillsynsvägledning är komplext, att begreppet tillsynsvägledning tolkas olika och att det finns skillnader i hur
länsstyrelserna hanterar sin tillsynsvägledning. Sammantaget bidrar dessa faktorer till att minska tydligheten från ett nationellt perspektiv.
För att skapa en enhetligare tillsynsvägledning fick samtliga länsstyrelser genom 2008 års regleringsbrev4 i uppdrag att ta fram en plan för länsstyrelsens tillsynsvägledning för år 2009–2012. Intentionen var att förbättra förutsättningarna för miljöbalkens tillämpning hos kommuner och länsstyrelser men också att uppmuntra regional miljösamverkan inom ramen för arbetet med
tillsynsvägledning.
Tillsynsvägledningens reglerade ansvarsområde
Länsstyrelserna har ett självständigt ansvar för tillsynsvägledning på regional nivå. De är därmed en betydelsefull länk mellan centrala myndigheters vägledning och den kommunala tillsynsmyndighetens operativa tillsynsarbete. Det ansvar som länsstyrelser har när det gäller tillsynsvägledning framgår bland annat av 14 § i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Både arbetet med tillsyn och tillsynsvägledning ska leda till syftet med miljöbalken, det vill säga hållbar utveckling. Vad som är hållbar utveckling vägleds av de nationella
miljökvalitetsmålen. I förordningens 3 § framgår att tillsynsvägledning utgörs av utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna.
Under nedanstående rubriker preciseras innebörden i 3 § utifrån innehållet i Tillsyns- och föreskriftsrådets broschyr om ”Tillsynsvägledning enligt miljöbalken – beskrivning och goda egenskaper” (2008):
2
Erfarenheter från länsstyrelsernas tillsynsvägledning, ToFR rapport 2005 3
Inga Thoresson–Hallgren m.fl., Utvärdering av tillsynsvägledning enligt miljöbalken, Faugert & Co, 007
2 4
FÖLJA UPP OCH UTVÄRDERA DEN OPERATIVA TILLSYNEN
De vägledande myndigheternas uppföljning och utvärdering ska främja en effektiv och likvärdig operativ tillsyn. För uppföljning är syftet att löpande fånga in resultat eller att tidigt indikera positiva eller negativa effekter av tillsyn. En utvärdering är en efterhandsbedömning och bör fokusera på bland annat användbarhet, att den ligger rätt i tid och granskar ett väsentligt område.
SAMORDNA DEN OPERATIVA TILLSYNEN
Den tillsynsvägledande myndigheten verkar för att de resurser och den kompetens som finns att tillgå inom de ansvarsområden som berörs används på ett bra sätt så att synergieffekter uppstår mellan dessa.
GE STÖD OCH RÅD TILL DEN OPERATIVA TILLSYNSMYNDIGHETEN
Att ge stöd och råd till den operativa tillsynsmyndigheten innefattar både skriftlig och muntlig tillsynsvägledning för hur miljöbalken ska tillämpas. Exempelvis kan det gälla tolkningspraxis och kunskapsunderlag i sakfrågor. Det kan även handla om att ge stöd och råd för planering, prioritering och genomförande av tillsyn. Löpande stöd och service förekommer på alla tillsynsvägledande myndigheter.
Varför studera innehållet i TVL-planerna?
De inledande raderna har visat att framtagandet av långsiktigatillsynsvägledningsplaner (hädanefter TVL-planer) syftar till att förbättra förutsättningarna för det operativa tillsynsarbetet hos kommunerna. Mot denna bakgrund har Tillsyns- och föreskriftsrådet bett Naturvårdsverkets
utvärderingsenhet att genomföra en utvärdering kring de nyligen framtagna planerna. Då planerna börjat gälla först 2009 är det ännu för tidigt att utvärdera dess effekter. Dock är det intressant att redan nu få en bild av innehållet och vidare också hur de olika länen planerat att genomföra sin tillsynsvägledning. Därför är det lämpligt att se detta utvärderingsarbete i termer av en förstudie. Förstudien kan sen tjäna som utgångspunkt för en uppföljning eller en framtida och grundligare utvärdering av tillsynsvägledningsarbetet i förhållande till TVL-planerna. Syfte, mål och frågor som rapporten avser att besvara
Syftet med denna förstudie är att jämföra länsstyrelsernas tillsynsvägledningsplaner med betoning på enhetlighet och grad av stöd till kommunerna över landet.
Poängen är att få en övergripande bild av planerna och därmed en indikation på de tillsynsvägledande myndigheternas ambitionsnivå med tillsynsväglednings-planerna. Studien kan också på sikt användas som ett underlag för en större och mer genomgripande utvärdering av tillsynsvägledningsplanerna.
Förstudien ska ge en överblick över enhetligheten i den planerade regionala tillsynsvägledningen i landet. Resultatet ska användas som ett underlag för
Tillsyns- och föreskriftsrådets arbete med att öka samsynen mellan länsstyrelserna i frågor som rör tillsynsvägledning. Studien ska också visa om, och i så fall hur, tillsynsvägledningsplanerna förhåller sig till de fem goda egenskaperna som
Tillsyns- och föreskriftsrådet har presenterat och vilka av dessa som kan behöva förändras för att ge tillsynsmyndigheterna ytterligare stöd i arbetet med planerna.
Utvärderingen vägleds av följande kärnfrågor:
• Vilka insatser innehåller tillsynsvägledningsplanerna för stöd/råd, samordning och uppföljning/utvärdering?
• Visar tillsynsvägledningsplanerna att tillsynsvägledning sker i dialog med kommunerna?
• Visar tillsynsvägledningsplanerna om länsstyrelsen medverkar i någon form av miljösamverkan regionalt eller nationellt?
• Vilka likheter och skillnader uppvisar tillsynsvägledningsplanerna i ambitionsnivå vad gäller prioritering och avsatta resurser?
• Nås kommunerna av en enhetlig bild av tillsynsvägledningen över landet? Genomförande och avgränsningar
Materialet till rapporten utgår från innehållet i de tillsynsvägledningsplaner som fanns på Tillsyns- och föreskriftsrådets webbplats i början av mars 2009. För läsaren kan det vara bra att känna till att några planer har reviderats sedan dess. Planerna har studerats utifrån följande punkter, som också kan beskrivas som parametrar:
• länsstyrelsens syfte med planen • uppföljning/utvärdering
• kommunernas behov • stöd/råd
• prioriteringsgrunder • samordning
• miljösamverkan • avsatta resurser.
• fem egenskaper för tillsynsvägledning
I den mån det varit möjligt har innehållet under respektive punkt kvantifierats och redovisats i figurer, exempelvis antal insatser eller aktiviteter inom ramen för stöd och råd, samordning, utvärdering och uppföljning etc. Här bör läsaren vara medveten om att planerna har olika form, innehåll och struktur samt att vissa begrepp inte heller har en gemensam definition – varför de kvantitativa
sammanställningarna enbart ger en fingervisning om hur planerna generellt har utformats. Figurer och tabeller kompletteras därför med exempel i form av citat från länens planer. Detta i syfte att lyfta fram i huvudsak goda exempel på tydliga eller kommunikativa delar i olika planer. Län som inte pekas ut är därmed inte att betrakta som dåliga exempel.
Studien har avgränsats från det arbete som föregått framtagandet av planerna och kommer inte heller att studera hur exempelvis kommunerna mottagit innehållet i, eller de planerade aktiviteter som framgår av, planerna.
Stöd för analys av TVL-planerna
För att stödja framtagandet av regionala tillsynsvägledningsplaner har Miljösamverkan Sverige (2008) skrivit en rapport kring ämnet. Tillsyns- och föreskriftsrådet har dessutom arbetat fram fem egenskaper för god
egenskaperna kan användas som riktlinjer när myndigheten planerar sin vägledning. De fem egenskaperna presenteras här nedan:
PLANERAD
Tillsynsvägledningen bedrivs regelbundet, systematiskt och mål formuleras för vad myndigheten vill åstadkomma. Vägledningen lämnas med utgångspunkt från vad som är prioriterat på nationell och regional nivå med ledning av de nationella miljökvalitetsmålen och från aktuella problem. Hänsyn tas även till mottagarnas behov i övrigt, för att främja en rättssäker, effektiv och likvärdig operativ tillsyn.
KOORDINERAD
Tillsynsvägledningen anpassas tidsmässigt mellan olika sakområden. Eftersom målgruppen kan vara densamma. Tas fram i samverkan då flera myndigheter delar på ansvaret. Genomförs i samverkan om insatser inom samma sakområde planeras.
TYDLIG
Den tillsynsvägledande myndigheten ger klara besked om hur den prioriterar sin
tillsynsvägledning och varför. Besked lämnas vad myndigheten kommer att tillsynsvägleda om och vad innehållet kommer att vara.
KOMMUNIKATIV
Tillsynsvägledningen förmedlas på det sätt som bäst bidrar till att utveckla den operativa tillsynen. En systematisk och lyhörd dialog om behoven av vägledning förs med de operativa tillsynsmyndigheterna.
TILLGÄNGLIG
Både skriftlig och muntlig tillsynsvägledning går lätt för mottagaren att få tag på och förstå. Myndigheten informerar om vilka kontaktpersoner som finns och till vilka eventuella andra myndigheter man kan vända sig. Myndigheten håller samtliga skriftliga vägledningar på webbplatsen. Vägledningen är aktuell och daterad.
Ett annat sätt att finna stöd vid framtagandet av en TVL-plan är att använda en teoretisk utgångspunkt. Rent generellt kan sägas att planering utgör en viktig delprocess i en organisations styrning. Styrningen kan bland annat innebära en organisatorisk enhets medvetna påverkan av en annan organisatorisk enhet för att nå ett mål.5. Påverkan i det här fallet kan också betraktas i termer av stöd för att nå det övergripande målet om exempelvis hållbar utveckling. Sett ur det perspektivet kan TVL-planernas innehåll fungera som ett stödjande verktyg för tillsynsarbetet. Ytterligare ett sätt att betrakta TVL-planerna är att se dem som ett verktyg för att nå ett mål. Målet bör formuleras i termer av ett tillstånd som man vill uppnå, medan syftet är mer övergripande och pekar ut inriktningen. En plan koordinerar de aktiviteter som genomförs för att nå målet. Det handlar också om att anpassa arbetet så att målet kan nås så smidigt som möjligt. Målet blir därför centralt i en plan. Väl genomförd planering hjälper till vid beslutsfattande och underlättar att prioritera mellan olika handlingsalternativ.6 Dessa perspektiv har tjänat som stöd för analysen av det material som hämtats ur länsstyrelsernas tillsynsväglednings-planer.
5
Khakee, 2000 Samhällsplanering 6
Den planerade tillsynsvägledningen
– en överblick
I denna del av rapporten redovisas resultaten av de granskade
tillsynsvägledningsplanerna. Resultaten kommenteras i slutet av varje avsnitt. Kapitlet inleds med ett avsnitt som ger en bild av tillsynsvägledningens ”tre ben” – det vill säga hur och på vilket sätt länen planerat insatser inom ramen för
tillsynsvägledning. Därefter redovisas hur länen arbetat med att fånga upp kommunerna behov av tillsynsvägledning. Sedan följer ett avsnitt om
miljösamverkan och nästa del handlar om hur länen tagit upp resursfrågan och vidare vilket syfte och mål länen har med sina TVL-planer. Slutligen, och som en sammanfattning av resultaten, görs en jämförelse mellan de fem egenskaper som Tillsyns- och föreskriftsrådet har tagit fram och det generella innehållet i länens TVL-planer.
Tillsynsvägledningens tre ben
Tillsynsförordningen definierar tillsyn enligt miljöbalken som tillsyn som består i utvärdering/uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. I avsnittet som följer redovisas tydliga uttryck för dessa tre ben utifrån innehållet i TVL-planerna.
Utvärdering och uppföljning
I de flesta TVL-planer beskrivs innebörden av utvärdering och uppföljning genom en text som är hämtad ur ”Utvärdering av tillsynsvägledning avseende miljöbalken. Tillsyns- och föreskriftsrådet, december 2007”. Exempelvis har Jönköping valt att beskriva utvärdering och uppföljning i sin TVL-plan så här:
” Med uppföljning avses att värderingsfritt samla in och registrera data. Detta sker bland annat genom enkäter på nationell nivå eller kommunbesök på regional nivå. Information om arbetssätt, dokumentation och planerade åtgärder samlas in. Med utvärdering avses att beskriva, förklara och värdera och föreslå åtgärder utifrån systematiska insamlade data. Utifrån de uppgifter som samlas in görs en bedömning av graden av överensstämmelse mellan lagstiftning och det sätt som den operativa tillsynsmyndigheten genomför sitt uppdrag. Resultatet kan användas för att utveckla och främja tillsynen och tillsynsvägledningen.”
Trots att många län använt denna beskrivning råder det stor variation mellan länen när det gäller hur de planerar för uppföljning och utvärdering av
tillsynsvägledning. Något som dock anges relativt frekvent är att utvärdering och uppföljning kommer att användas för att få en bild av hur den operativa tillsynen fungerar bland länets kommuner och för att få in ett underlag som kan användas när tillsynsvägledningsplanerna ska revideras –något som exempelvis Värmlands län har tagit upp i sin plan:
”Åren 2010-1013 kommer föregående års aktiviteter att utvärderas tillsammans med de kommunbesök som genomförts. Dessa utvärderingar tillsammans med förändringar av de centrala verkens tillsynsvägledningsplaner, förändringar i lagstiftningen, kommunernas behov med mera, kommer att resultera i en revidering av länsstyrelsens plan för tillsynsvägledning. Den reviderade planen kommer att remitteras till länets kommuner. Fastställande kommer att om möjligt ske i maj månad året innan aktiviteterna ska genomföras för att kommunerna ska få med aktiviteterna i tillsynsvägledningsplanen i höstens verksamhetsplanering. Uppföljning och utvärdering kommer årligen att presenteras i ett eget dokument”.
De utvärderings- och uppföljningstillfällen som planerats i TVL-planerna för den kommande fyraårsperioden sammanställdes utifrån de planer där sådana insatser preciserats i antal (figur 1). Dessa finns oftast preciserade i så kallade
aktivitetslistor (många gånger som bilaga till planen).
Figur 1. Antal planerade uppföljnings- och utvärderingstillfällen i TVL – i procent
0 5 10 15 20 25 ab c d e f g h i k m n s t u w x y z ac bd Planerad utvärdering
Även om figuren ovan inte ger en heltäckande bild av kvantiteten eller förekomsten av insatser inom utvärdering och uppföljning i respektive län antyds ändå att det finns stora variationer mellan hur länen planerat dessa insatser.
En mer kvalitativ bild får man genom att studera vad utvärdering och uppföljning är planerad att användas till. Här nedan sammanställs de delar som pekar ut hur länen avser att använda sig av utvärdering inom ramen för
tillsynsvägledning (figur 2).
Figur 2. Hur utvärdering kommer att användas inom TVL
Utvärd./ Län AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Underlag för
revidering TVL Följa upp genom
kommunbesök
Utvärdering via
enkät el. dyl.
Frågor/syfte/mål med utvärdering
framgår
Av figuren framgår att utvärdering i huvudsak används som ett underlag för att revidera tillsynsvägledningsplanen. Flera av länen använder också utvärdering av kommunernas arbete med tillsyn som ett underlag för kommande revidering av
planerna. Några län väljer att kombinera utvärdering och/eller uppföljning med enkäter eller liknande. Fyra län har tydligt angivit vilket syfte eller mål de har med utvärderingen och några har också pekat ut vilka frågor man förväntar sig få svar på (jämför exempelvis Skåne län).
KOMMENTAR:
Att ge en samlad bild av hur uppföljning och utvärdering används i den regionala tillsynsvägledningen har försvårats av att många län inte tydligt angivit ett antal utvärderings- och uppföljningstillfällen, något som läsaren bör vara medveten om.
Generellt konstateras dock att de flesta av länens planer saknar ett uttalat syfte eller mål och start- och slutdatum för utvärderingen eller uppföljningen. Genom att förtydliga detta i planerna kan exempelvis kommunerna själva generera data och material under pågående verksamhet. Detta bidrar dels till högre kvalitet i länets uppföljning eller utvärdering, dels kan kommunernas egna utvärderingar lättare samordnas med länets utvärderingar.
Att länen kan anses vaga när det gäller varför, när och hur utvärdering och uppföljning ska göras, gör det också rimligt att ifrågasätta kvaliteten på
utvärderingarna. Det är också svårt att föreslå förbättringar när insatserna är så vagt formulerade. Förutom att förtydliga syfte och mål med utvärdering och uppföljning kan det också finnas en poäng med att kombinera metoder (vilket några få län gör) – det vill säga att använda både intervjuer, kommunbesök och enkäter för att få ett fylligare resultat.
Stöd och råd
I flera av länens tillsynsvägledningsplaner framgår inte tydligt vad stöd och råd egentligen innebär. I några fall pekar man ut att det framför allt handlar om stöd och råd i att tolka lagar, förordningar och regler. För att få en bild av hur länen presenterar stöd och råd har detta sammanställts i följande figur (3).
Figur 3. Hur länen presterar stöd/råd – varje kategori i procent av totalt antal planer
0 20 40 60 80 100
Webb Brev Tfn/mail Nätverk Hänvisar till förordningen
Som figuren visar hänvisar de flesta (70 procent) till det som framgår av 3 § i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt Miljöbalken – det vill säga att länen är skyldiga att ge stöd och råd. Det framgår också att aktivt rådgivande insatser utförs på webben eller genom telefon och e-post och ibland pekas det specifikt ut att informationen handlar om lagändringar. Sällan ges stöd och råd en djupare
innebörd. Endast cirka 20 procent av länen ger en utförligare förklaring och några av dessa gör även en koppling till länets egen kontext. I Skåne län förklaras till exempel stöd och råd inom ramen för varje vägledningsområde.
Några län pekar också ut att de håller på att bygga upp en webbplats för denna typ av tillsynsvägledning. Gävleborgs län hänvisar till sin hemsida på nätet men informerar även om uppbyggnaden av en så kallad ”sharepoint”. Detta ska bli en webbplats där kommunerna och Länsstyrelsen kan utbyta erfarenheter och samla gemensamt arbetsmaterial. Västra Götaland poängterar vikten av länets hemsida för att nå ut med vägledning och man har också tankar på ”att samla all
tillsynsvägledning på en gemensam sida och t ex koppla den till ett
diskussionsforum via Internet”. Vidare tar de upp frågan om jävsituationer och hur
ett ärende i så fall kommer att hanteras.
Nästan 40 procent av länen tar också upp att de går ut med skriftlig information i antingen nyhetsblad, informationsblad eller brev som rör specifika branscher.
I några län poängteras vikten av att vägledning ges av personer med rätt kompetens och erfarenhet. Det kan också framgå att länsstyrelsen inte kan garantera att så är fallet i alla sammanhang. I Kalmar är man exempelvis tydlig med att ”Miljöenhetens personal svarar på frågor i mån av tid och kompetens”. I endast en tredjedel av tillsynsvägledningsplanerna framgår också vilka som är kontaktpersoner eller var man kan finna namn på dem. Dessa personer finns antingen namngivna på länens hemsidor eller också finns respektive kontaktperson angiven i anslutning till den insats eller aktivitet som planerats – se exempelvis Jämtlands och Värmlands län.
Insatser inom ramen för stöd och råd – svårt att jämföra mellan länen I flera av tillsynsvägledningsplanerna, dock inte alla, finns aktivitetsscheman där de stödjande och rådgivande insatserna (i antal räknat) framgår. Något som försvårar jämförelse mellan länens planerade insatser är att de har olika struktur på exempelvis en aktivitetsplan eller att de presenterar planerade insatser i löptext – där det inte alltid tydligt angetts i antal insatser. Dessutom kan exempelvis handläggarträffar förekomma under både kategorierna stöd/råd och samordning – det framgår inte alltid hur innehållet skiljer sig åt under respektive kategori. Merparten av länen anger ändå handläggarträffar som en insats inom ramen för stöd och råd. Flera län visar att löpande eller årliga träffar kommer att ske men inte hur många eller hur ofta. I Kalmar län har man dock angett en miniminivå. De skriver bland annat så här under rubriken stöd och råd: ” Genomgång av arbetet
med tillsyn inom främst prioriterade förorenade områden. Minst 6 kommuner besöks under perioden 2008-10-31 t.o.m. 2009-10-31”. De har också preciserat
innehållet i och tydligt angett antal handläggarträffar som planerats för perioden, vilket några andra län också har gjort.
Inte bara handläggarträffar är ett mått på stöd och råd. Många län pekar också ut utbildnings- och temadagar under denna kategori. För att ge en översiktlig bild av antalet sådana planerade tillsynsvägledande insatser har detta sammanställs över landsdelar respektive storstadslän i figur 4 nedan.
Figur 4. Planerade insatser för stöd och råd 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Norrland Svealand Götaland Storstadslän
Handläggar träffar stöd & råd Utbildnings dagar temadagar
Figuren ger enbart en fingervisning om hur insatser för stöd och råd fördelar sig i respektive landsände. Det kan konstateras att Norrland och Götaland har en relativt jämn fördelning mellan handläggarträffar och utbildningsinsatser. I Svealand planeras mer utbildningsinsatser medan storstadslänen har fler planerade handläggarträffar.
Om man enbart ser på det antal utbildnings- och temadagsinsatser som framgår av aktivitetslistor eller tydligt anges i löptext ges följande bild (figur 5).
Figur 5. Länens planerade utbildningsinsatser/temadagar under perioden 2009–2012
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 ab c d e f g h i k m n o s t u w x y z ac bd
Figuren bör jämföras med de planerade utbildningsinsatserna i figur 4 ovan. Att Svealand har så hög grad utbildning kan förklaras av att Värmland (S) och Örebro (T) län planerat flest utbildningsdagar i hela landet. Det låga antalet
utbildningsinsatser för Norrlandslänen kan förklaras av att tre av dessa län (W, AC, BD) inte angett någon utbildnings- temadagsinsats i antal räknat. Återigen framgår att det råder en viss variation över landet när det gäller insatser för stöd och råd. KOMMENTAR:
Något som är positivt är att interaktiva mötesplatser eller forum tycks växa bland de tillsynsvägledande myndigheterna i landet. Detta underlättar förmodligen tillgängligheten och bidrar implicit till att länsgränser kan överskridas på ett
enklare sätt. Ytterligare en poäng är att om den part som förväntas ge stöd och råd inte är tillgänglig kan den ändå nås av en fråga, samt att svaret kan gå till fler än den som ställde frågan. Något som kan tyckas både effektivt och rationellt. Vad som vore intressant att veta är dels vilken möjlighet kommunerna har att nyttja andra läns webbplatser för stöd och råd, dels i vilken utsträckning sådant görs? Även om det kan anses självklart att länen ger vägledning via telefon och e-post är det få som pekar ut eventuella begränsningar i denna form av vägledning. I Kalmar antyds att de kan sakna kompetens. Något som i sig kan ses som
informativt för dem som söker en viss typ av vägledning. Parallellt med detta framgår av kravet i 7 § Tillsynsförordningen att myndigheten ska ha tillräckligt med resurser och kompetens. Om man ändå väljer att ange att kompetens saknas kan det vara en fördel om det framgår vilken kompetens som saknas – exempelvis vilken typ av specialistkompetens det rör sig om. Det bör också framgå om det finns andra vägar att gå för att finna en lösning. Här menar författaren att detta problem med fördel kan länkas till en länsöverskridande samordning så att ett län under en kortare eller längre tid kan bistå med den kompetens som saknas i ett annat län.
För att veta vem man ska vända sig till för stöd och råd saknas i många län namn på kontaktpersoner i TVL-planerna. Ibland hänvisas läsaren till webbplatser för att finna namn på kontaktpersoner. Det bör vara en fördel om all information som är av vikt är enkel att finna i ett och samma dokument – vare sig man läser dokumentet digitalt eller i pappersform.
Insatser samordning
Den tillsynsvägledning som rör samordning beskrivs i TVL-planerna utifrån förordningen och förtydligas genom exempelvis hänvisning till Tillsyns- och föreskriftsrådets rapport(2008). I några planer är detta också det enda som nämns om samordning. I fem planer nämns inte samordning över huvud taget. Det råder alltså mycket stor variation mellan länen just när det gäller både vad samordning är och vilka insatser som planeras inom ramen för detta. Här nedan har de län som tydligt angett samordningsinsatser sammanställts (figur 6).
Figur 6. Län som angett samordningsinsatser – i procent
0 5 10 15 20 25 30 35 AB E F G M W X Y
Som figuren visar är det enbart åtta län som relativt tydligt angivit att de planerat samordningsinsatser. De anger också inom vilka områden som de kommer att
genomföra samordningsinsatser. Insatserna sker bland annat genom nätverksträffar, information och utbildning. Insatserna kan, som i exempelvis Gävleborgs län, röra områden som energitillsyn, hygienlokaler, enskilda avlopp, inomhusmiljö, mängd farligt avfall, REACH, MIFO, sågverk med mera. Samordning uttrycks ofta i termer av att bilda grupper, genomföra gemensam tillsyn, ta fram
vägledningsmaterial eller samarbeta kring enkäter med mera.
Att samordning tycks vara det av de tre benen inom tillsynsvägledning som fått minst genomslag kan vara ett uttryck för det som Uppsala län lyfter fram. Här pekar man tydligt ut att: ”länet har en relativt svag tradition av samverkan och
samordning mellan kommunerna inom tillsynen”. Denna medvetenhet har också
föranlett Uppsala att avsätta merparten av sina resurser på en
”tillsynsvägledningssamordnartjänst med huvudansvar för samordning av länsstyrelsens tillsynsvägledning”.
I en del län hänvisas samordningsinsatser inom ramen för miljösamverkan, vilket bland annat Östergötland gör ”I länet bedrivs samordning av den operativa
tillsynen genom projektet Miljösamverkan Östergötland, MÖTA”. Här finns
permanenta samordningsgrupper, indelade efter sakområden.
Enligt förordningens 15 § ska de myndigheter som har ansvar för tillsynsvägledning aktivt arbeta för samordning och samverkan när det gäller informationsförsörjning inom respektive ansvarsområde. Som tidigare påpekats förekommer exempelvis handläggarträffar under såväl rubriken ”stöd och råd” som rubriken ”samordning”. Generellt antyder tillsynsvägledningsplanernas att
samordning tar sig olika uttryck över landet. I en plan avser man med samordning: ”tillsynsprojekt, nätverk, handläggarträffar, samverkansgrupper och övrig
organisering av den operativa tillsynen”. I ett annat län framställs det så här: ”Samordning av tillsynsinsatser och försök att uppnå samsyn i olika frågor … genom samverkansprojekt”.
De län som beskriver samordningsinsatserna gör det bland annat i löpande text. I ett län beskrivs en insats till att handla om att ta fram ”samverkansgrupper som
behövs för att få till en avvägd vägledning. Avstamp görs internt som innebär att alla som arbetar med dricksvattenfrågor samlas och diskuterar samordningsvinster och kommande insatser gentemot de operativa tillsynsmyndigheterna”.
Bland de län som pekar ut vilken typ av samordningsinsats som kommer att ges för åren 2009 till 2012 är det vanligt att detta, förutom att nämnas i löpande text, också sammanfattas i aktivitetslistor. Av förklarliga skäl är innehållet i aktivitetslistorna mer detaljerat för åren 2009 och 2010 medan 2011 och 2012 innehåller mindre detaljerad information. Här nedan ges två exempel på hur delar av de
aktivitetslistor som finns i TVL-planerna ger information om planerade samordningsinsatser (figur 7 och 8).
Figur 7. Exempel från Jönköpings läns TVL
Figur 8. Exempel från Stockholms läns TVL – kolumnerna är åren 2009 och 2010
I Jönköping (figur 7) har man vid flera tillfällen slagit samman insatser inom ramen för stöd/råd och samordning medan Stockholm (figur 8) håller isär dessa. För Stockholms del redovisas åren 2009 och 2010. Här framgår (förklarligt nog?) också att några insatser är mer preciserade för 2009.
KOMMENTAR:
Eftersom planerna valt att redovisa samordning på en mängd skiftande sätt och vidare också hänvisat till miljösamverkansorgan har det varit svårt att finna trender eller typiska samordningsprojekt som förekommer över landet. Det förekommer såväl samordningsprojekt med hänvisning till central nivå som på regional nivå och mellan de kommuner som ingår i länen. Vattenfrågor, avlopp och kemikalier men
även hälsoskydd tycks vara områden som förekommer relativt frekvent. Områden som också nämns under stöd och råd. Något som dock saknas i planerna är de samordningsvinster som görs när det gäller resurser och effektivitet – vilket också skulle kunna vara en prioriteringsgrund.
Även om samordning tycks lysa med sin frånvaro i ett flertal län får man inte glömma bort att en betydande del insatser görs inom miljösamverkan. En rimlig tolkning är alltså att betydligt fler samordningsinsatser genomförs än vad som direkt framgår av planerna. Eftersom arbetet inom miljösamverkan inte alltid framgår av planerna är det också svårt att få en heltäckande bild av vad som de facto görs.
Något som sällan lyfts fram är om de samordningsinsatser som planerats också är tänkta att leda till ökad effektivitet och minskad resursåtgång för de län eller kommuner som ingår i arbetet eller projektet. Projektformen tycks också vara vanligt förekommande – andra samordningsinsatser som exempelvis att nyttja varandras kompetens under stöd och råd förekommer inte – även om resultaten av denna studie pekar ut sådana behov. Kompetensbrist är exempelvis inget som uppstått enbart sedan dessa planer arbetades fram.
Dialog med kommunerna – grund för
prioritering?
En del av länsstyrelsernas uppdrag handlade om att ta fram tillsynsväglednings-planer som så långt som möjligt tillgodoser kommunernas behov av tillsyns-vägledning.
Hela 80 procent av länen anger tydligt och på vilket sätt de involverat kommunerna under arbetet med att ta fram TVL-planerna. Synpunkter har inhämtats genom remisser, skrivelser, intervjuer, enkäter och via tvärgående arbetsgrupper. Av dessa 80 procent planer har mer än tre fjärdedelar även
genomfört kommunbesök för att få in synpunkter. Synpunkter har också hämtats in via miljösamverkansorgan i län där sådana finns.
Över 70 procent redovisar också kommunernas önskemål i planerna. Här skiljer sig detaljeringsgraden åt – allt från kortare beskrivningar till mer detaljerade analyser. Några redovisar rena bruttolistor över kommunernas behov. I två av planerna vävs kommunernas behov in som argument för själva planen. Ett fåtal planer visar också hur länen planerat att fortsatt fånga upp kommunernas behov – något som bland annat görs genom miljösamverkan. Sammantaget kan konstateras att kommunernas behov har getts stort utrymme under framtagandet av TVL-planerna.
Kan länen tillgodose kommunernas önskemål?
Av resultaten framgår också att många län av olika skäl varit tvungna att prioritera mellan kommunernas önskemål – dock redovisas sällan hur prioriteringarna är gjorda. Frågan är dels om rätt prioriteringar gjorts och vidare om kommunerna själva lyft fram relevanta problem? Kommunerna kan ju ha missat att peka ut ett problemområde eller själva inte uppmärksammat det. Ett sätt att försäkra sig om att
relevanta problemområden kartläggs, är att arbeta som Stockholms län. Här har länsstyrelsen kompletterat kommunernas önskemål med en studie av
överklagningsärenden till länsstyrelsen. På så sätt har länsstyrelsen identifierat ytterligare behov hos sina kommuner.
Några län har också valt att göra en behovs- eller nulägesanalys som ett komplement till det material som inhämtats från kommunerna. I exempelvis Uppsala läns nulägesanalys sätts kommunernas behov in i ett regionalt
sammanhang. Uppsala pekar också ut vilka organisatoriska förutsättningar som länet har att arbeta utifrån, vilket i sin tur tydliggör vilka handlingsalternativ som står till buds. Resonemanget är ett exempel på hur man kan argumentera för de insatser som planerats för de kommande åren.
I några få planer ges information om varför länsstyrelserna inte kunnat
tillgodose samtliga förslag som inhämtats från kommunerna – exempelvis hänvisar Örebro län till en bilaga där man motiverar varför man inte kunnat prioritera vissa förslag. Dock har denna studie inte granskat bilagan – varför bilagans kvalitativa innehåll inte analyserats.
När det gäller länens prioriteringar mellan kommunernas uttalade behov har knappt 40 procent av länen pekat ut eller antytt hur prioriteringarna är gjorda. De få tillsynsvägledningsplaner som explicit visar hur de valt ut önskade tillsynsväg-ledande aktiviteter framför andra har redovisat någon form av rangordning. I exempelvis Kronobergs län har vissa aktiviteter markerats med hög prioritet och i Jönköping har man angett siffrorna 1, 2 och 3 i anslutning till de aktiviteter som man planerat. Dessutom anger också Jönköpings län varför kommunernas behov varit svåra att tillgodose:
” Tillsynsvägledningsplanen utgår från länsstyrelsens nuvarande resurser avsatta för tillsynsvägledning. Det innebär att ett flertal av de behov som framförts av kommunerna inte har varit möjliga att beakta. Av samma skäl har utbildningar och samordnade tillsynsprojekt inte kunnat prioriteras i den utsträckning som vissa kommuner efterfrågat tillsynsvägledning”.
KOMMENTAR:
Det som saknas, förutom prioriteringsgrunder, är hur länen avser att fortsatt fånga upp kommunernas behov. En del behov fångas troligtvis in via
miljösamverkansorgan. Dock framgår detta inte alltid tydligt av TVL-planerna. Oavsett hur länen fångar upp kommunernas behov bör det vara av vikt att matcha förändringar i omvärlden (exempelvis nya regler och förordningar) med
kommunernas förändrade behov så att relevanta prioriteringar kan göras. TVL-planerna ger intrycket av att vara relativt statiska. Hur fångas förändringar och nya behov upp löpande?
Att som i Stockholms län försöka finna andra vägar för att fånga upp
kommunernas behov är ett bra komplement till förfrågningsunderlag med mera. På det hela taget är behovsanalyser ett viktigt redskap inför planering och revidering av TVL-planerna.
Sammantaget konstateras att en grundlig behovsanalys och inhämtande av mer objektiv kunskap kan komplettera kommunernas framförda behov. På så sätt ökar möjligheterna för att göra än mer relevanta prioriteringar när det gäller behovet av tillsynsvägledning. Att också motivera varför vissa områden prioriterats före andra stärker också möjligheten till en tillitsfull dialog mellan länsstyrelserna och kommunerna.
Vad väger tyngst – kommunernas behov, miljömålen eller balken? De behov som identifierats genom dialogen med kommunerna har i de flesta TVL-planerna också angetts som en av flera prioriteringsgrunder för val av aktiviteter eller insatser. Ytterligare prioriteringsgrunder som tas upp är miljöbalken,
miljömålen och tillsynsvägledning från centralt håll. Däremot framgår inte hur man prioriterat mellan dem.
I det som följer presenteras några utdrag ur Kronobergs, Dalarnas respektive Gotlands läns TVL-planer. Citaten är exempel på hur prioriteringsgrunderna i landets TVL-planer dels skiljer sig åt, dels sällan eller aldrig visar om, hur eller varför en prioriteringsgrund skulle kunna gå före en annan. I Kronoberg skriver de så här: ”Centrala verkens vägledningsplaner, kommunerna vägledningsbehov och
önskemål samt nationella och regionala miljömål och folkhälsomål har använts för prioritering av sakområden”. Nästa exempel kommer från Dalarnas län:
”Nedan redogörs för de prioriterade insatser som länsstyrelsen bedömt ska lyftas och genomföras som ett regionalt tillsynsprojekt. De kan lyftas av flera skäl, utöver miljömålen så kan det handla ett utpekat nationellt fokus, stort behov av gemensamma bedömningar eller ett område som behövs lyftas för att komma igång”.
I Gotlands läns TVL-plan beskrivs prioriteringar i en bilaga på följande sätt: ”…(miljömålen). Av dessa mål har, under perioden 2008-2011, miljö- och
hälsoskyddsnämnden valt att prioritera följande: - Grundvatten av god kvalité
- Giftfri miljö - Ingen övergödning - Begränsad klimatpåverkan - God bebyggd miljö
Dessutom prioriteras även de nationella målen ”Säkra livsmedel” och ”Bra djurhållning”. Skydd av vårt grundvatten är högst prioriterat. Åtgärder inom alla prioriterade miljömål ger förutsättningar för att minska risken av påverkan och förorening av grundvattnet.” I Norrbottens län har prioriteringar gjorts från miljömål och kommunernas behov men även utifrån ett specifikt och identifierat problem i länet som rör
ärendehantering enligt förvaltningslagen. Här har man konstaterat att de kan ” se
att hos några kommuner finns problem främst inom den formella
ärendehanteringen enligt förvaltningslagen”. Varför specifika insatser behövs
inom detta område. Utöver detta nämner också Norrbotten ett antal sakområden som kan kräva vägledningsinsatser: föroreningsskadade områden, REACH, uppföljning och utvärdering, hälsoskydd, rättstillämpning, vindkraft, täkter och slutligen att ta fram och sprida rutiner och riktlinjer som underlättar tillsynsarbetet.
Likheter och skillnader i genomförda prioriteringar
Det ovanstående har visat på ett antal olikheter i hur planerna lyft fram prioriteringar. Trots att det varit svårt att finna en systematik i genomförda prioriteringar har ändå de vanligast angivna prioriteringsgrunderna kategoriserats och sammanställts enligt figur 9 nedan.
Figur 9. Vanligast förekommande prioriteringsgrunder i länens TVL Prioriterings- grund/Län AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Miljömål Centrala myndigheters TVL Kommuners behov/problem Öka samverkan Rättstillämpning Andra politiska prioriteringar Specifikt sakområde Resurser Övrigt
Som figuren visar har miljömål, centrala myndigheters tillsynsvägledning,
kommunernas behov eller identifierade problem hos kommunerna lyfts fram inom ramen för prioriteringar. I några län anges olika sakområden och de problem som man där identifierat som ett sätt att prioritera. Fem län har pekat ut rättstillämpning som en prioriteringsgrund.
I materialet kan man också skönja en viss tudelning i hur prioriteringarna har beskrivits. Den ena kategorin (cirka 60 procent) pekar ut hur centrala myndigheter valt att prioritera i sin tillsynsvägledning och i viss mån anges detta som
prioriteringsgrund även på regional nivå, dock inte alltid. Den andra kategorin (cirka 40 procent) har genom sina prioriteringar uttryckt en mer eller mindre tydlig ambition om att prioriteringarna ska leda till ett visst resultat – dock utan att peka ut ett tydligt mål.
KOMMENTAR:
När det gäller prioriteringar lyfts såväl miljöbalkens mål som miljömålen fram Dock framgår det inte hur eller på vilket sätt detta är en prioriteringsgrund i länens planer. En tolkning är att de anses så självklara att ytterligare kommentarer är överflödiga. En annan tolkning är att län som pekat ut vissa miljömål som
prioriterade också väljer bort andra miljömål – utan att förklara det mer ingående. Prioritering bland tillsynsvägledande insatser förekommer alltså men det saknas en tydlig prioriteringsgrund.
Planering kan utgöra ett stöd för den tillsynsvägledande myndighetens arbete och vidare fungera som stöd för att koordinera aktiviteter i syfte att uppnå ett mål. Det kan också underlätta prioritering mellan olika handlingsalternativ, exempelvis
mellan olika tillsynsvägledande insatser (jämför Khakee, 2000 & Söderlind, 2005). Att exempelvis peka ut att händelser i det omgivande samhället (nationellt som internationellt) kan innebära att länen kan tvingas att prioritera ned aktiviteter till förmån för andra bör kunna underlätta kommunernas planering och
framförhållning – eller åtminstone göra dem beredda på att sådana förändringar kan inträffa. Exempel på sådana resonemang saknas i de flesta av länens planer.
En plan som tydligt pekar ut en prioriteringsordning kan sägas uppfylla två syften: 1) förståelsen för genomförda prioriteringar underlättas (gör systemet transparent) och 2) det utgör ett stöd i situationer när ytterligare prioriteringar kan behöva göras både hos den tillsynsvägledande som hos den operativa myndigheten. Detta blir också, enligt författaren, viktigt utifrån det faktum att tillsynsvägledning och de val som görs inom ramen för detta arbete ska syfta till en likvärdig och rättssäker tillämpning i landet.
Miljösamverkan regionalt eller nationellt?
I länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2008 framgick att länsstyrelsernas arbete med tillsynsvägledning bland annat skulle ske genom regional miljösamverkan. Kopplingen till miljösamverkansorgan är också något som genomsyrar de flesta av länens TVL-planer. Såväl Miljösamverkan Sverige som regional miljösamverkan nämns, men det är inte alltid kopplingen mellan den plan som tagits fram och det arbete som sker inom ramen för miljösamverkan är förtydligat. Exempelvis tas inte roll- och ansvarsfördelning upp i planerna. Även här har en sammanställning gjorts – då utifrån huruvida länen lyfter fram miljösamverkan i sina planer (figur 10).Figur 10. Frekvens av om miljösamverkan lyfts fram i TVL-planerna
0 2 4 6 8 10 12 14 Miljösamverkan Sverige Regional Miljösamverkan Ej miljösamverkan
Mer än hälften av länen lyfter fram regional miljösamverkan i sina planer. De flesta av dessa pekar också ut nationell miljösamverkan – något som också tas upp i län där regional samverkan saknas eller ännu inte kommit till stånd. I sju av länen nämns inte miljösamverkan specifikt. Dock pekar tre av dessa län ut att de har samverkansprojekt som liknar miljösamverkan, bland annat Örebro och Norrbotten. Så här beskrivs miljösamverkan i Norrbotten:
”Tillsynsrådet består av fyra representanter för kommunerna, en representant från Norrbottens kommunförbund samt två representanter från länsstyrelsen. Tillsynsrådet har träffats fyra gånger per år. Detta arbete anser länsstyrelsen vara en viss form av miljösamverkan inom länet”.
Att miljösamverkan anses viktigt är tydligt i planerna. Ett exempel på hur viktig miljösamverkan anses vara kan exemplifieras från Kronobergs läns plan. Här framgår att Regionförbundet beslutat att avveckla Miljösamverkan Kronoberg, dock uttrycker man tydligt i planen att denna form av miljösamverkan varit mycket positiv för länet, varför det kommer att ske en ”uppstart om fortsatt samarbete
mellan länsstyrelserna i Kronoberg och Blekinge tillsammans med länens kommuner …”
För att få en bild av vilken betydelse miljösamverkan tillskrivs inom ramen för just tillsynsvägledning har tydliga uttryck för detta kategoriserats och
sammanställts i figur 11 nedan.
Figur 11. Miljösamverkans roll så som det uttrycks i TVL-planerna
Miljösamverkan/Län AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD
Genom miljösamverkan utföra och samordna
TVL Viktigt för samarbete med kommuner/län Miljösamverkan för länsgemensam info/material Förankring i kommunerna genom miljösamverkan Miljösamverkan gynnar rättsäkerhet
Vanligast är att länen lyfter miljösamverkansorganen som en viktig part när det gäller att utföra och samordna tillsynsvägledning. Vidare ser man möjligheten till samarbete mellan kommuner och län samt att sprida och ta fram
informationsmaterial om tillsynsvägledning via miljösamverkan. De är också bra för dialog och förankring av tillsynsvägledning hos kommunerna. Dessutom anser några att denna samverkansform gynnar rättsäkerheten. Flera av de län som inte själva finns inom ramen för miljösamverkan pekar ut denna organisationsform som viktig för samarbetet både mellan kommuner och mellan län.
KOMMENTAR:
Även om länen pekar ut miljösamverkansorganen som en viktig part när det gäller att samordna tillsynsvägledning så framgår inte lika tydligt hur eller varför detta är viktigt. Då denna studie enbart innefattat befintliga TVL-planer har de dokument som hänvisas till när det gäller miljösamverkan inte studerats. Generellt kan sägas att ett resonemang kring exempelvis roll och ansvarsfördelning inom ramen för tillsynsvägledning – då mer specifikt i relation till förordningen kan vara av vikt och värde för kommunerna. Vilka krav eller förväntningar kan ställas på
miljösamverkansorganen respektive länsstyrelsernas tillsynsvägledande funktion? Är miljösamverkan en integrerad del av det arbete som är kopplat till
tillsynsvägledningsplanen eller ett separat spår som utgör ett komplement? Kanhända förekommer båda varianterna?
Avsatta resurser inom ramen för TVL
De flesta TVL-planer saknar beskrivning av såväl resurstillgång och fördelning av resurser som behovet av resurser. Därför blir bilden av fördelnings- eller
resursbehovet något som bara går att härleda till ett fåtal län. I några få län hänvisas till andra dokument när det gäller resursfördelningen. Dessa dokument har dock inte studerats i denna rapport
I figur 12 redovisas ändå resultaten från det som framgick om resurser i länens TVL-planer.
Figur 12. Resursfördelning som det framgår i TVL-planerna - i procent
0 5 10 15 20 25 30 35 Poängterar samutnyttjande av resurser Redovisar resursfördelning Redovisar behov och slutgiltig resursfördelning Resursbrist begränsar TVL Nämner inte resursfördelning
Merparten av länen (nästan 70 procent) fördelar sig i två högra kategorierna: i den ena kategorin tas inte frågan om resurser upp i planerna, i den andra kategorin hänvisas läsaren till bristen på resurser genom exempelvis följande uttryck:
”Dessutom har inte länsstyrelsen resurser att vägleda inom alla de områden där kommunen har behov”.
Dock finns det i 20 procent av planerna en mer eller mindre utförlig
redovisning av det uppskattade behovet av tillsynsvägledning hos kommunerna. Flera av dessa planer visar också hur man avser att fördela de resurser man har – och i några fall framgår också vilka delar man av resursbrist är tvungen att prioritera bort. I ytterligare några fall anges också uppskattningsvis hur stor del resurser som skulle behövas för att möta kommunernas uttalade behov.
Norrbottens län är det län som utgör det bästa exemplet av de få län som anger hur de avsatt resurser för tillsynsvägledning. I figuren (13) nedan redovisas tillsynsbudgeten för Norrbotten.
Figur 13. Budget i TVL från Norrbottens län
Vidare framgår hur man uppskattat tidsåtgången i antal dagar för 2009 och slutligen också för perioden 2010–2012 (se figur 14).
Figur 14. Uppskattad tidsåtgång för TVL i Norrbottens län
Andra län som pekat ut hur man fördelar resurserna är exempelvis Blekinge län som bland annat skriver så här: ”totala resursbehovet för tillsynsvägledningen
2009 uppgår till 356 dagar. Beräknad total tidsåtgång för 2009 är 165 dagar”.
Skåne län väljer att föra ett resonemang kring prioritering utifrån de resurser de kan tänkas ha och pekar ut alternativa vägar för tillsynsvägledande insatser: ”Vi
måste också överväga om vi behöver satsa lite mer resurser på utvärdering” eller ”… om behov inom exempelvis vattenförvaltningen kan föranleda en
resursförstärkning”. De menar också att om Länsstyrelsen inte kan stå för
resurserna kan det vara aktuellt för kommunerna att ”hitta andra som de rådfrågar
om tillsynsvägledning”.
KOMMENTAR:
Eftersom så få län har visat hur resurserna fördelats är det svår, för att näst intill omöjligt att ens skissa på hur resursfördelningen ser inom ramen för TVL. Den enda entydiga bild som kan ges är att de flesta län pekar ut bristen på resurser. I övrigt kan några ytterligare tendenser eller tas upp kring detta tema.
Länens syfte med TVL-planerna
Syfte och mål, som exempelvis Söderlund 2005 pekar ut, kan sägas vara det mest centrala för en plan. Med detta som utgångspunkt gjordes en genomläsning av materialet utifrån hur de olika länen valt att formulera sina syften (se figur 15) och även hur länen uttryckt mål med TVL-planerna – det senare redovisas längre ned i detta avsnitt.
Figur 15. Översiktlig sammanställning av länens formulerade syften med TVL-planerna
Innehåll/ Län A B C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z A C B D Tydiggöra vilka
TVL-insatser som genomförs Underlätta för kommuner Regeringsuppdrag och
vagt syfte
Utgångspunkt i miljömål
Tydligt syfte och mål
Poängterar rättsäkerhet ToFR:s kriterier om god
TVL
Planmässigt arbete med
TVL
Fokus på samordning
Länsspecifika frågor
Som framgår av figuren syftar drygt hälften av länens TVL-planer till att tydliggöra vad för slags tillsynsvägledande insatser som kommer att genomföras. I flera av dessa län framgår att planerna också syftar till att ge kommuner någon form av framförhållning eller för att underlätta deras arbete med tillsyn. I en tredjedel av planerna har det dock varit svårt att urskilja ett tydligt syfte eller också beskrivs syftet utifrån det regeringsuppdrag som föregått framtagandet av TVL-planen. Sammantaget kan TVL-planerna utifrån formulerade syften delas in i tre kategorier:
1) de som strävar efter att stödja kommunerna
2) de som använt regeringsuppdraget som grund till varför planen tagits fram 3) de som betonar ett syfte med länsspecifikt fokus eller med utgångspunkt i ett
för länet identifierat och viktigt miljömål KOMMENTAR:
Det är visserligen förståeligt att länen hänvisar till regeringsuppdraget när det gäller framtagandet av planen. Planerna är ju ett resultat av just detta specifika uppdrag. En intressant fråga i sammanhanget är om TVL- planerna fått ett annat syfte om de uppstått som idé hos länen själva? Konsekvensen av att använda uppdraget som utgångspunkt för planens syfte är att detta påverkar möjligheten att bryta ned syftet till konkreta mål som sedan är anpassade till den kontext planen ska verka inom.
Något som man kan spekulera kring är om de län som använder regeringsuppdraget som syfte egentligen inte haft tid, engagemang eller möjlighet att grundligt arbeta fram planerna. Uppdraget utförs och därmed blir TVL-planen blir ett mål i sig snarare än ett verktyg för tillsynsvägledning mot ett i planen uppsatt mål.
Utifrån hur syftena är formulerade framgår också att län som geografiskt angränsar till varandra har liknande formuleringar, vilket antyder att länen kan ha samarbetat med varandra, eller i varje fall sneglat på varandra för att finna en norm för hur en plan bör utformas. Oavsett vilket bör denna form av samverkan enbart tolkas positivt – här kan man fråga sig om formuleringen i regeringsuppdraget hindrade ett mer nationellt samarbete eller om det finns en kultur på länsstyrelserna som utgör ett hinder för samarbeten mellan länen? Kanske hade uppdraget kunnat lösas än mer kostnadseffektivt om fler län samarbetat i framtagandet av planerna? Exempelvis kunde gemensamma enkäter ha sparat både tid och resurser. Om planerna också strävar mot en enhetlighet över landet skulle ett samarbete mellan länen kunnat gynna en sådan utveckling.
En annan fråga som kan ställas är om de län som formulerat ett syfte i förhållande till ett regionalt problem innebär ett hinder när det gäller att skapa TVL-planer som syftar till en likvärdig och rättssäker tillämpning i landet. Att finna en balans mellan nationellt likvärdig tillsynsvägledning och samtidigt ta hänsyn till regionala skillnader är måhända den största utmaningen i arbetet med TVL-planerna.
Avsaknad av mål
Vid genomläsningen av TVL-planerna konstateras att flera saknar uttalade mål (cirka 60 procent) i anslutning till syftet. De mål som tas upp är bland annat:
”samma mål som Naturvårdsverkets TVL”. Vidare pekas mål som ”effektiv tillsynsvägledning som säkerställer miljöbalkens syfte” ut. Ytterligare ett mål är att ”att ständigt förbättra hälsa och miljö” eller att ”ha en plan färdig vid
halvårsskiftet året innan den skall börja gälla.”.
KOMMENTAR:
De planer som ändå lyft fram mål har utifrån ett teoretiskt perspektiv inte alltid lyckats göra dem mätbara eller peka ut ett tillstånd som man har för avsikt att nå. Detta kan få konsekvenser på så sätt att uppföljning av planerna bli mindre realistisk. En förklaring till bristen på eller otydligheten i formulerade mål med planerna kan föras tillbaka till de ibland väldigt vagt formulerade syftena. Syften och mål kan formuleras utifrån frågor som: Vilken inriktning har länets TVL-plan? Vilket tillstånd (mål) avser man att uppnå med planerna? Hur kan länet utifrån vald inriktning (syfte) formulera mål och eventuella delmål? Genom att i
planeringsstadiet arbeta med sådana frågor kan kvaliteten i flera av länens TVL-planer höjas ytterligare. Det är också viktigt att syfte och mål harmoniseras med intentionen i regeringsuppdraget: ”att förbättra förutsättningarna för miljöbalkens
tillämpning hos kommunerna …”.
Syfte men framför allt mål är centralt i alla planer (jämför Khakee, 2000, Söderlind, 2005). Även om exempelvis miljöbalken kan anses vara given som
övergripande mål i ett tillsynsvägledande perspektiv, gynnas en plans förmåga att styra verksamheten av att brytas ned i tydliga målformuleringar. Detta ger i sin tur läsaren/användaren en fördjupad förståelse för de insatser som framgår av TVL-planen. Dessutom möjliggörs uppföljning och förbättrad revidering av planerna om det är möjligt att bedöma om målet har nåtts eller inte
Kommentarer om fem egenskaper för TVL
Den generella bild som granskningen av TVL-planerna gett jämförs häravslutningsvis mot de fem kriterier eller egenskaper som tagits fram av Tillsyns- och föreskriftsrådet. Avsnittet kan med fördel också läsas som en sammanfattning av de resultat som presenterats ovan. Till att börja med ska sägas att de fem egenskaperna bara nämnts i ett fåtal planer – vilket i sig inte är ett mått på om länen använt sig av råden eller inte.
Var och en av egenskaperna kommenteras i det som följer – med början i rådet om att god tillsynsvägledning ska vara planerad.
Planerad
Tillsynsvägledningen bedrivs regelbundet, systematiskt och mål formuleras för vad myndigheten vill åstadkomma. Vägledningen lämnas med utgångspunkt från vad som är prioriterat på nationell och regional nivå med ledning av de nationella miljökvalitetsmålen och från aktuella problem. Hänsyn tas även till mottagarnas behov i övrigt, för att främja en rättssäker, effektiv och likvärdig operativ tillsyn.
En tolkning som görs utifrån ovanstående är att egenskapen planerad kan
översättas i termer av att uppmuntra länen till att 1) göra en plan 2) sätta upp mål 3) följa planen mot målet. Att länen generellt uppvisar brister på samtliga dessa punkter framgår av resultatredovisningen. En viss regelbundenhet återfinns i de planerade aktiviteterna, så till vida att en del aktiviteter återkommer årligen – i en del fall finns en tydlig koppling till kommunernas behov. Eftersom planerna är så olika till sin karaktär kan det på en nationell nivå tolkas som en brist på systematik. En annan brist på systematik är avsaknaden av planering mot ett mål. Även om det är troligt att tillsynsvägledningen underförstått leds av nationella prioriteringar och miljömål har dessa delar inte på ett systematiskt sätt tagit sig uttryck i planerna. I något större utsträckning har planerna tagits fram i relation till kommunernas aktuella problem, inte minst under rubrikerna stöd och råd. Att länen försökt fånga in kommunernas behov är tydligt, dock är det inte lika självklart att hänsyn har tagits till dessa behov. Många av behoven har ju prioriterats bort. Det är också svårt att se hur denna ”hänsyn” har omsatts i praktiska handlingar.
