Malmö högskola
Kultur & samhälleIMER
Arbetsförmedlingens försöksverksamhet
med etableringssamtal
En studie om försöksverksamheten med etableringssamtal inför kommande Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare
Författare: Frida Wildmark
Handledare: Maria Appelqvist
Examinator: Despina Tzimoula
Kandidatuppsats
Malmö Högskola IMER 61-90 870115-4000
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
2 Syfte & Avgränsningar ... 4
2.1 Frågeställningar ... 4 2.2 Tidigare forskning ... 5 3 Metod ... 7 3.1 Litteraturstudie ... 7 3.2 Induktiv ansats ... 8 3.3 Kvalitativ metod ... 9 3.4 Intervjumetod ... 9 3.5 Urval intervjupersoner ... 10 3.6 Databearbetning... 11
3.7 Reflektion över metodologiskt val ... 12
4 Bakgrund ... 13
4.1 Egenansvar med professionellt stöd ... 13
4.2 Reformbehov ... 14
4.3 Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ... 16
4.4 Arbetsförmedlingens ansvar ... 17
4.5 Försöksverksamhet med etableringssamtal ... 18
4.6 Etableringsplan ... 19
5 Teori ... 21
5.1 Implementeringsteori... 21
5.1.1 Definition av "uppifrån-och-ner" perspektivet (↓) ... 21
5.1.1.1 Implementeringsfasen ... 22
5.1.2 Definition av "nerifrån-och-upp" perspektivet (↑) ... 23
5.1.2.1 Stadier av det politiska regelverket ... 23
5.2 Nyinstitutionell teori... 24
5.2.1 Definition av nyinstitutionell teori ... 24
5.2.1.1 Organisatoriskt fält ... 25
6 Resultatanalys ... 27
6.1 Arbetsförmedlingens organisation kring försöksverksamheten ... 27
6.1.1 Lokal arbetsplan & Lokal överrenskommelse (LÖK) ... 29
6.1.2 Etableringsprocessen ... 31
6.1.3 Etableringsplanen ... 32
6.2 Reformens fyra ben - Arbetsförmedlingens uppdrag ... 33
6.2.1 Etableringsersättning ... 33
6.2.2 Bosättningsuppdrag ... 34
6.2.3 Valfrihetssystem med lotsar ... 34
Fortsättning från föregående sida
6.4 Att hitta rutiner inför reformen; i och mellan myndigheter... 37
7 Sammanfattning ... 39
8 Behov av vidare forskning ... 41
9 Referenser ... 42
Förord
Jag vill rikta ett stort tack till de personer engagerade i försöksverksamheten på Arbetsförmedlingen i Malmö som ställt upp på intervju och gjort denna studie möjlig. Det har varit intressant och lärorikt att ta del av all er kunskap och att få sätta sig in i Arbetsförmedlingens verksamhet med etableringssamtal samt nya uppdrag med etableringsinsatser för nyanlända.
Ett stort tack för råd, vägledning och bearbetning av uppsatsen ges till Maria Appelqvist.
Malmö, 2010-06-17 Frida Wildmark
Abstract
Author: Frida Wildmark
Title: The employment office’s activity with dialogues – A study about the activity with dialogues in labour market integration prior to the Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare [translated title]
This is a study about the employment office’s activity with dialogues in labour market integration for newly arrived prior to the Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare which comes into force the first of December 2010. The purpose was to give a background to the new law and to study the organisation around the employment office’s activity in Malmö. This was accomplished trough a literature study and interviews with people central for the activity at the employment office in Malmö. Theories about implementation; top-down and bottom-up and also new institutionalism were used for analysis. The activity can be seen as a work that is carried out to secure a good implementation of the future law. From the interviews it became clear that the implementation phase is not an easy or uncomplicated process in an authority. Organizational fields, which makes a part of new institutionalism, make an interesting thought in combination with the activity but to be able to determine whether or not an organizational field will be made around the establishment of new arrivals further research is needed.
Key words: Employment office, refugee reception, activity with dialogues, new institutionalism.
Sammanfattning
Författare: Frida Wildmark
Titel: Arbetsförmedlingens försöksverksamhet med etableringssamtal - En studie om försöksverksamheten med etableringssamtal inför kommande Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare
Detta är en studie om Arbetsförmedlingens försöksverksamhet med etableringssamtal inför den kommande Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare som träder i kraft den 1 december 2010. Syftet är att ge en bakgrund till den nya lagen och att studera organisationen kring Arbetsförmedlingens försöksverksamhet med etableringssamtal i Malmö. Detta genomfördes genom en litteraturstudie samt intervjuer med framstående personer i försöksverksamheten på Arbetsförmedlingen i Malmö. Teorier om implementering; uppifrån-och-ner samt nerifrån-och-upp och nyinstitutionell teori användes för analys. Försöksverksamheten med etableringssamtal kan ses genomföras för att säkerställa en bra implementering utav den kommande lagen. Implementeringsfasen är inte någon enkel och okomplicerad process i en myndighet. Organisatoriska fält, vilket är en del i nyinstitutionell teori, är en intressant tanke i kombination med försöksverksamheten, men för att kunna konstatera om ifall ett organisatoriskt fält kommer skapas kring etableringen av nyanlända krävs en vidare forskning.
Nyckelord: Arbetsförmedlingen, flyktingmottagning, försöksverksamhet etableringssamtal, nyinstitutionell teori.
1
1 Inledning
Våren 2007 tillkallade den borgliga regeringen en särskild utredare som skulle se över ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagandet1. Utredningen fokuserades kring hur man kan stärka statliga myndigheters, kommuners samt nyanlända individers incitament för ett snabbare inträde på arbetsmarknaden2. Tillsättandet av utredningen samt dess uttalade syfte och fokusområden påvisar en stark arbetsmarknadsinriktning för svenskt flyktingmottagande. Detta avspeglas tydligt i den nya Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (2010:197) som träder ikraft i sin helhet den 1 december 2010.3
I ett modernt, historiskt perspektiv på svensk integrationspolitik och flyktingmottagande går det att urskilja olika politiska inriktningar. Under första halvan av 1980-talet låg migrationsfrågorna hos Arbetsmarknadsverket (AMS) och betraktades som en marknadsfråga, ett område som var en del utav AMS övergripande uppdrag i ansvaret för arbetsmarknadspolitiken4. Sedan, i mitten utav 1980-talet placerades flyktingmottagandet under socialtjänsten med ett omhändertagandeperspektiv, vilket kritiserades för att vara bland annat passiviserande5. I början på 1990-talet skedde en ändring av socialbidraget som kopplades till individuella introduktionsplaner, för att undvika bidragsberoende, men flyktingmottagandet låg fortfarande kvar under socialtjänstens regi6. För att förtydliga den politiska inriktningen av flyktingmottagandet så har detta sedan mitten utav 1980-talet varit en kommunal verksamhet placerad under socialtjänsten, vilket kan sägas har präglats utav ett perspektiv av omhändertagande, med målet att individen snabbt ska etablera sig i samhället.7
Denna uppsats har sin bakgrund och är förankrad i den nya Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare som vuxit fram ur en tanke om tydligare arbetsmarknadsinriktning i introduktionen utav nyanlända. Arbetsmarknadsperspektivet i denna nya lag kan ses som en motpol till tidigare omhändertagandeperspektiv. I och med denna lags ikraftträdande så kommer en övergång i ansvar att ske i introduktionen för
1 Dir 2007:52, Kommitédirektiv Effektiva insatser och incitament för snabbare arbetsmarknadsetablering för
nyanlända flyktingar m.fl. 3 april 2007.
2 Dir 2007:52, Ibid. 3
SFS 2010:197 Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Utfärdad den 18 mars 2010.
4 Appelqvist, M. Flyktingmottagandet och den svenska välfärdsstaten under 1990-talet i SOU 2000:37 s. 185 5 Appelqvist, M. Ibid. s. 216
6
Appelqvist, M. Ibid. s. 216
2 nyanlända från att i dagsläget (våren 2010) ligga hos kommuner till att framöver (med start den 1 december 2010) ligga hos Arbetsförmedlingen. I denna övergång framträder intressanta aspekter på hur den nya ansvariga myndigheten; Arbetsförmedlingen ser på sitt uppdrag och hur det i praktiken kommer att fungera med introduktionen utav nyanlända. Denna studie intresserar sig främst för etableringssamtalet som är ett första steg i riktning mot arbetsmarknaden för den nyanlända. Detta första steg tas så snart en nyanländ fått uppehållstillstånd då de erbjuds ett etableringssamtal av Arbetsförmedlingen. I etableringssamtalet ska de i samverkan med en arbetsförmedlare upprätta en etableringsplan innehållandes etableringsinsatser för en snabb arbetsmarknadsetablering för den nyanlända8.
Det som gör denna uppsats intressant är att den behandlar en alldeles ny lag och denna nya lag är en del utav en politisk övergång ”från omhändertagande till ansvarstagande”9 som det uttrycks i propositionen. En sådan politisk övergång, ett regimskifte, är fylld med intressanta aspekter och perspektiv där denna uppsats fokuseras kring etableringssamtalen med nyanlända. Etableringssamtalen har påbörjats genom en försöksverksamhet med etableringssamtal runt om i landet. Studien är viktig då den vill skapa förståelse och har en önskan om att kunna bidra med nyttig information om hur Arbetsförmedlingen hanterar och ser på sitt nya uppdrag i introduktionen av nyanlända och då främst i verksamheten med etableringssamtal. De teorier som arbetades fram under uppsatsen; nyinstitutionell teori med fokus på organisatoriska fält, uppifrån-och-ner teori med utgångspunkt av en politisk åtgärd samt nerifrån-och-upp teori med fokus på individer på Arbetsförmedlingen som arbetar fram organisation och process kring försöksverksamheten – bidrar till att skapa en djupare förståelse av försöksverksamheten med etableringssamtal.
Valet av ämne till denna uppsats grundar sig i att jag under en praktikperiod inom Lunds kommun kom i kontakt med introduktionen av nyanlända i form av den arbetsmarknadspolitiska åtgärden Instegsjobb10. Under min praktikperiod hade kommunen huvudansvaret för introduktionen av nyanlända, men det pågick förändringar i hur
8
Proposition 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd. Överlämnad till riksdagen den 17 november 2009.
9 Citat från rubrik i Regeringens Prop. 2009/10:60 s.24
10 Den som fått uppehållstillstånd under de senaste 36 månaderna kan få ett Instegsjobb. Ett instegsjobb innebär
en subventionerad anställning där arbetsgivaren får en 75 procent av lönen i bidrag. Arbetsförmedlingens hemsida [www]
3 huvudansvaret för introduktionen av nyanlända skulle fördelas och vem som detta huvudansvar skulle ligga på; kommun eller Arbetsförmedling.
Forskningsämnet är relevant ur ett IMER-perspektiv då det behandlar introduktionen av nyanlända som är en del utav svensk migrationspolitik, flyktingmottagande, integrationspolitik och arbetsmarknadsintegrationspolitik. Dessa områden finns väl inordnade inom ramen för vad det tvärvetenskapliga IMER-området fokuserar runt och intresserar sig kring.
I det följande presenteras studiens syfte, avgränsning och frågeställningar samt tidigare och pågående forskning. Därefter följer ett metod kapitel som förklarar hur denna studie genomförts. Bakgrunden som fokuserar på framväxten av den nya lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ges efter metod delen. Detta följs utav ett teori kapitel som tagits fram med intervjumaterialet som utgångspunkt. De teorier som används är implementerings teori samt nyinstitutionell teori. Efter genomgång av teorier redovisas resultatet av de genomförda intervjuerna med framstående personer i försöksverksamheten som analyseras djupgående med stark koppling till teorierna. Slutligen avslutas denna uppsats med en kort sammanfattning och diskussion om vidare forskning.
4
2 Syfte & Avgränsning
Huvudsyftet med denna uppsats är att med utgångspunkt i den omvandlingsprocess som Arbetsförmedlingen befinner sig i på grund utav ikraftträdandet den 1 december 2010 av den nya Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare studera försöksverksamheten med etableringssamtal med nyanlända.
Under 2009 har det pågått en försöksverksamhet med etableringssamtal på Arbetsförmedlingen på fyra orter i Sverige. Denna försöksverksamhet har i skrivande stund utvidgats till 29 orter, vilket skedde den 1 mars 2010. Malmö är en utav de 29 utvidgningsorterna och denna studie kommer att fokusera kring försöksverksamheten med etableringssamtal av Arbetsförmedlingen i Malmö. Avgränsningen till ett fokuserande kring försöksverksamheten med etableringssamtal på Arbetsförmedlingen i Malmö är gjord av två anledningar; den nationella projektledaren för försöksverksamheten med etableringssamtal, har sitt säte på Arbetsförmedlingen i Malmö, samt att det även finns geografiska och därtill tidsmässiga fördelar med en avgränsning till Malmö då skrivande befinner sig i närheten utav staden.
Ett del-syfte med denna uppsats är även att ge en kort sammanfattning av, introduktion till, bakgrunden till den nya Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända. Detta för att tydligt placera studien i dess sammanhang och förstå de bakomliggande politiska målsättningarna samt processerna till varför lagen arbetats fram och sedermera varför försöksverksamheten med etableringssamtal startats.
2.1 Frågeställningar
Varför har Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare blivit framtagen?
Hur ser organisationen kring försöksverksamheten med etableringssamtal ut på Arbetsförmedlingen i Malmö?
Hur fungerar implementeringen av den nya Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända, med utgångspunkt i försöksverksamheten med etableringssamtal; dels på Arbetsförmedlingen i Malmö samt dels i samarbetet med andra myndigheter?
5
2.2 Tidigare forskning
Då denna studie har sin utgångspunkt i framväxten utav en ny lag, som nämndes ovan, finns det ingen tidigare forskning publicerad kring lagens nya arbetsfält ännu. Detta är en följd utav att lagen ännu inte har trätt i kraft samt att arbetet med implementering utav lagen bara påbörjats.
Det finns dock en pågående uppföljning och utvärdering av etableringssamtal ledd av projektledarna pol.mag. Kristina Sibbmark samt professor Olof Åslund genom Institiutet För Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering (IFAU)11. Denna uppföljning fokuserar kring försöksverksamheten med etableringssamtal på de fyra första försöks-orterna Göteborg, Karlskrona, Skellefteå och Kristianstad där de gjort intervjuer. Något sammanställt material från forskningen finns inte att tillgå vid denna studies avslut12.
Studien handlar om introduktion av nyanlända och det finns en tydlig koppling till flyktingmottagande och flyktingintroduktion som är ett stort område med mycket tidigare forskning. Jenny Larsson har i sin uppsats När man kommer hit, känner man sig vilsen, det är helt annorlunda än i sitt hemland13 studerat nyanlända flyktingars upplevelser av introduktionen i Lunds kommun. Hennes resultat visar att merparten är nöjda med introduktionen, men hon menar att ur ett systemtänkande så präglas verksamheten av en komplexitet där introduktionen inte är anpassad efter individualisering, självförsörjning, delaktighet, sammanhang eller samverkan. Vidare menar Jenny Larsson att det krävs tydligare samband mellan individens upplevelse och introduktionsåtgärder som utformas, samt en större samsyn mellan aktörer som är delaktiga i introduktionsverksamheten14.
Forskaren Maria Appelqvist har studerat samverkan mellan svenska myndigheter i mottagningen av nyanlända i sin studie Mottagningens integration? Flyktingmottagning som ett organisatoriskt fält15. I sin analys betraktar Maria Appelqvist samverkan kring
11
Internet, IFAU:s hemsida.
12 Se bilaga 1
13
Larsson, Jenny. 2008. När man kommer hit, känner man sig vilsen,
det är helt annorlunda än i sitt hemland – En studie om nyanlända flyktingar som kommunplacerats i Lunds kommun 2007.
14
Larsson, Jenny. 2008:47
6 mottagningen av nyanlända som ett organisatoriskt fält kallat flyktingintroduktion. Detta för att komma över uppdelningen i asylmottagande som setts som Migrationsverkets ansvar samt flyktingmottagande som varit kommuners ansvar. Hennes resultat visar att det är först i samverkan med andra myndigheter som de egna institutionella hindren och begränsningarna blir synliga16.
Ett ytterligare angränsande område till denna uppsats är studiet utav arbetsmarknadsintegration bland invandrare, till vilka nyanlända räknas, i Sverige.
I From Boom to Bust, The Economic Integration of Immigrants in Post War Sweden17 redogör Tommy Bengtsson, Christer Lundh och Scott Kirk för hur invandringen till Sverige sett ut under efterkrigstiden och hur olika invandrargruppers arbetsmarknadsintegration sett ut. De kommer fram till att Sverige-specifika kunskaper är av yttersta vikt för att kunna göra ett inträde på arbetsmarknaden, detta främst för att den svenska arbetsmarknaden har genomgått en förändring vilket lett till en ökad diskriminering mot individer med lågt Sverige-specifikt human kapital. Samtidigt ser de att arbetsmarknadsauktoriteter försökt göra inträdet på arbetsmarknaden lättare för invandrare. Detta genom att erbjuda bland annat undervisning i svenska, arbetspraktik och undervisning i hur arbets- och samhällsliv fungerar.
Bristen på tidigare forskning, om särskilt Arbetsförmedlingens försöksverksamhet med etableringssamtal, kan ses ur två synvinklar, dels som något positivt på så sätt att denna studie ligger i framkant och kan bidra till att skapa ny förståelse men samtidigt dels som något problematiskt då kopplingar till tidigare studier ger legitimitet åt en studie.
Denna forskningsprocess inleds ur en positiv synvinkel då det finns en önskan och förhoppning om att uppsatsen kan bidra med nyttig information om hur Arbetsförmedlingen tänker kring och agerar i förhållande till sitt nya uppdrag i introduktionen av nyanlända med etableringssamtalet som ett första steg.
16 Appelqvist, Maria Ibid. 2006 17
Bengtsson, T, Lundh, C & Kirk, S. From Boom to Bust, The Economic Integration of Immigrants in Post War Sweden. 2004.
7
3 Metod
Vi människor påverkas alltid av våra erfarenheter och värderingar då vi sätts i nya sammanhang och försöker inhämta ny information om för oss nya områden. Därför anser jag att det är väsentligt att som forskare vara väl medveten om med vilken förförståelse samt med vilka ”glasögon” vi ger oss in i en forskningsprocess. Jag har en utbildning inom Internationell Migration & Etniska Relationer (IMER) där jag har läst kurser som behandlar områden såsom migration, integration, ekonomisk integration, flyktingpolitik, tillhörighet och utanförskap. Min förförståelse är till stor del präglad av vilken utbildning jag har, vilket jag även är medveten om. Och när en medvetenhet är uppnådd runt denna problematik finns en lägre sannolikhet att det har en felaktig påverkan på tolkning och analys i forskningen.
Då denna studie har ett huvudsyfte att undersöka försöksverksamheten med etableringssamtal samt ett delsyfte att ge en bakgrund till ikraftträdandet av en ny lag består metodologin av olika delar. Först ges ett metodologiskt tillvägagångssätt för inhämtandet av litteratur om Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, därefter beskrivs forskningens ansats, metodologiskt val för intervjuundersökningen, urval av intervjupersoner samt databearbetning.
3.1 Litteraturstudie
Då det valda studieområdet har sin utgångspunkt i ikraftträdandet utav en ny lag om etableringsinsatser, som ännu i inte trätt i kraft utan gör så den 1 december 2010, ansågs det lämpligt och nödvändigt att ingående genom en litteraturstudie kartlägga bakgrunden till den nya lagen. Detta för att få en bra inblick i den nya politik som förs med en tydlig riktning mot arbetsmarknaden och självförsörjande genom arbete som mål. Att få en helhetsbild av lagens framväxt var som sagt relevant och viktigt, eftersom försöksverksamheten med etableringssamtalen (som studerades) är en produkt av ett politiskt synsätt som har präglat framställandet av lagen om etableringsinsatser.
En helhetsbild skapades och de för studien relevanta, samt intressanta aspekterna i förarbetena till lagen om etableringsinsatser redovisas i bakgrundskapitlet av denna uppsats. Metoden för att kunna studera förarbetena till lagen var att genom regeringens hemsida finna sekundärdata
8 i form utav de delar i lagstiftningsprocessen som vid denna studies början blivit publicerade, samt de delar i lagstiftningsprocessen som under studiens gång publicerades. Följande förarbeten samt utfärdande ur lagstiftningsprocessen studerandes:
Kommittédirektiv (Dir 2007:52), den 3 april 2007 Effektiva insatser och incitament för snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända flyktingar mfl.
Statens offentliga utredningar (SOU 2008:58), den 2 juni 2008 Egenansvar – med professionellt stöd.
Lagrådsremiss, den 11 september 2009 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd.
Proposition (Prop. 2009:10/60), den 26 november 2009 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd.
Riksdagens utskottsbetänkande, den 17 mars 2010, riksdagen beslutar om att anta propositionen.
Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, utfärdad den 18 mars 2010.
Dessa förarbeten samt lagtexten studerades djupgående och störst vikt vid återgivandet i denna studie lades vid för forskningsområdet relevant information med Arbetsförmedlingens roll samt ansvar i fokus.
3.2 Induktiv ansats
Ansatsen till forskningsprocessen är induktiv, detta för att den behandlar en helt ny verksamhet med etableringssamtal. Då både jag som forskare inte har någon tidigare erfarenhet eller kunskap utav detta, samt att det inte ännu finns någon annan, tidigare forskning på detta område är en induktiv ansats lämplig och uppenbar. En induktiv ansats kan beskrivas som att man väljer en upptäckande ansats i forskningsprocessen, och studien inleds med så få förutfattade meningar som möjligt18. Denna studies forskningsprocess kan sägas vara av principen grundad teori (grounded theory) och kan förklaras med följande enkla modell:
Etableringsinsatser för nyanlända Försöksverksamhet med etableringssamtal Teori
9 Processen påbörjades med inriktning på ett studiefält19: etableringsinsatser för nyanlända, och därifrån fick fältet visa vad som var intressant att studera närmare: försöksverksamheten med etableringssamtal. Därefter härleddes teorier för djupare analys av det, genom intervjuer, insamlade materialet. Grundad teori innebär att forskningsprocessen går tillväga på detta sätt; att data styr utvecklandet av teori20.
I denna induktiva ansats genomfördes intervjuer med framstående personer verksamma i försöksverksamheten med etableringssamtal.
3.3 Kvalitativ metod
Det metodologiska valet i denna studie är kvalitativ metod när det rör studiens huvudsyfte att genom intervjuer undersöka försöksverksamheten med etableringssamtal. En kvalitativ metod används i studien då den strävar efter att skapa en djupare förståelse samt kunskap för det område som valts att studera via, i detta fall, intervjuer. Den kvalitativa metoden kännetecknas av en vilja ”…att utröna, upptäcka, lista ut beskaffenheten hos någonting…”21
och därigenom skapa förståelse för det valda forskningsområdet. Tyngdpunkten i denna studie ligger på att undersöka hur förståelse och tolkning av den, för vissa utvalda personer, sociala verkligheten de befinner sig i ser ut i miljön kring försöksverksamheten med etableringssamtal. Då intervjuer kan ge en god inblick i människors känslor, attityder, erfarenheter, upplevelser och åsikter används denna metod i uppsatsen22.
3.4 Intervjumetod
Den kvalitativa intervjun är icke-standardiserad, vilket innebär att jag som forskare innan intervjun inte kan veta vilka frågor som är viktiga och betydelsefulla23. Detta ställde krav på mig som intervjuare på så sätt att jag behövde omformulera frågor under intervjuns gång samt utveckla framkomna svar och tankegångar för att intervjuns syfte skulle bli uppfyllt. Den
19
Andersson, Ib. Den uppenbara verkligheten – val av samhällsvetenskaplig metod. 1998:197
20 Svensson & Starrin, Ibid. 1996:106 21 Svensson & Starrin, Ibid. 1996:53 22
May, Tim, Samhällsvetenskaplig forskning 2001:148
10 kvalitativa intervjun kan beskrivas som en vägledd konversation, där frågor och svar utvecklas från tidigare frågor och svar24.
Och på detta sätt genomfördes de två intervjuerna med en områdessakkunnig samt en chef i försöksverksamheten med etableringssamtal. I resultatanalysen kommer de två intervjupersonerna att kallas för Intervju 1 (Int.1) samt Intervju 2 (Int.2) för att citat ska kunna särskiljas och anonymiteten upprätthållas. En intervjuguide25 sammanställdes inför intervjuerna med en tanke om hur intervjuns upplägg kunde se ut, men där frågorna omformulerades i intervjusituationen och ibland berördes utan att frågan behövde ställas. Alltså var frågorna av en semistrukturerad art, de kretade runt det berörda ämnet, och så fanns det utrymme för fördjupning, utveckling och dialog26. Innan intervjuerna startade togs rätten till anonymitet upp och informanten frågades om bandupptagning av intervjun var okej.
3.5 Urval av intervjupersoner
För att komma i kontakt med personer som besitter värdefull information för studien samt arbetar inom Arbetsförmedlingen med försöksverksamheten med etableringssamtal så krävdes en del research. Den började på arbetsförmedlingens hemsida där chefen för avdelningen Integration och Etablering påträffades som sedermera hänvisade mig till en kollega för mer specifik information om försöksverksamheten. Genom denna kollega fick jag e-mail adresser samt telefonnummer till den nationella projektledaren för försöksverksamheten med etableringssamtal samt en områdessakkunnig som båda har sitt säte på Arbetsförmedlingens lokala huvudkontor i Malmö. Jag började med att skicka ett e-mail till de båda, men då jag inte fick något svar inom en vecka så tog jag kontakt via telefon istället. Från projektledaren fick jag svar på vissa sakfrågor samt fick tillgång till Återrapporteringen27 från Arbetsförmedlingen till regeringen, men någon intervju var inte möjlig på grund av projektledarens stora arbetsbörda. Däremot tog den områdessakkunniga myndighetspersonen mer än gärna emot mig för en intervju. Under intervjun med den områdessakkunniga fick jag
24 Svensson & Starrin, Ibid, 1996:56 25
Se bilaga 2
26 May, Tim, Ibid. 2001:150
27 Angeles Bermudez-Svenkvist och Allan Waktmar, Återrapportering av försöksverksamhet med
etableringssamtal under 2009 och 2010. Återrapportering till regeringen, arbetsmarknadsdepartementet, 2010-02-22.
11 information om vem som var ansvarig chef för arbetsförmedlarna i försöksverksamheten i Malmö. Jag tog kontakt med ansvarig chef via telefon och fick möjlighet till en intervju.
För att kortfattat förklara urvalet av intervjupersoner i denna studie kan man sammanfattningsvis säga att det oavsiktligt gjordes genom ett sk. snöbollsurval28. Denna urvalsmetod innebär att man först etablerar kontakt med en person i exempelvis en organisation (i denna studie en myndighet), och sedan leder den kontakten till nästa person inom myndigheten som ger ytterligare information som i sin tur leder vidare till nästa person. Denna person kanske är en tänkbar intervjuperson och besitter för studien väldigt värdefull information samt leder forskaren vidare till nästa person osv. Detta urval var inget som på förhand hade planerats utan blev en effekt utav att det fanns svårigheter med att komma i kontakt med för studien relevanta, framstående myndighetspersoner. Detta berodde på i huvudsak två anledningar; dels att jag som forskare gick in i forskningsprocessen med väldigt lite kännedom om området och Arbetsförmedlingens organisation, dels fick jag en känsla av att organisationen Arbetsförmedlingen själv inte var medveten om alla förändringar som skedde på detta nya område som befinner i en expansiv fas.
3.6 Databearbetning
För att uppnå reliabilitet och trovärdighet i framtagningen av lämpliga teorier för analyserande av de genomförda intervjuerna så bearbetades materialet väldigt väl och noggrant. När en intervju var genomförd, och inspelad, så startades en process av verbatim transkribering av intervjun i sin helhet. Därefter lästes den igenom flertalet gånger. Efter att en helhetsbild av intervjun uppnåtts, startades en kodning för att begreppsliggöra innehållet med en indelning i kategorier. Dessa kategorier skapades utifrån studiens syfte och frågeställningar och baserat på dessa för studien intressanta kategorierna härleddes teori för analys av intervjumaterialet.
Vad som är utmärkande för grundad teori är att insamlingen av data och kodning sker på sätt och vis parallellt. När en intervju var genomförd, transkriberad och kodad så omarbetades och kompletterades intervjuguiden inför nästa intervju29. Efter att alla intervjuer var avklarade och
28
Tim May, Ibid, 2001:122
12 kodade så började en process av jämförande mellan dem för att hitta gemensamma koder, begrepp och beröringspunkter. Utifrån de koder som var framträdande härleddes sedan teorin.
3.7 Reflektion över metodologiskt val
Ett kvalitativt metodologiskt val är validitets- samt reliabilitetsmässigt utsatt för påfrestningar då personliga moment är inblandade i insamlingen och i bearbetningen av det insamlade materialet30. För att om möjligt kringgå att personliga moment stör studien så spelades intervjuerna in, transkriberades verbatim samt så fick intervjupersonerna samma information om intervjuns syfte innan de påbörjades.
En kvalitativ metod kräver färre intervjupersoner än vad en kvantitativ metod gör samt att den kvalitativa metoden tillåter en mer djupgående undersökning av intervjupersonens sociala verklighet och hur de handlar i den.31 Men samtidigt finns en nackdel med att den kvalitativa metoden just är djupgående, har ett djup, men saknar en bredd där flera, likartade intervjuer och intervjusvar ger större trovärdighet åt forskningens resultat samt gör generaliseringar möjliga. Då denna studie inte har för avsikt att göra några generaliseringar utan att undersöka hur försöksverksamheten med etableringssamtal ser ut på Arbetsförmedlingen i Malmö, ansågs det inte vara nödvändigt med en bredd av intervjuer, då de två djupgående intervjuerna gav mer än tillräckligt med information.
Studien och intervjuerna inriktade sig på de individer i försöksverksamheten som organiserade, planerade och arbetade med processen kring etableringssamtal. Om studien istället hade fokuserats kring de individer som praktiskt arbetar med etableringssamtalen och möter de nyanlända ansikte mot ansikte hade resultatet i denna studie med största sannolikhet sett annorlunda ut. Detta val av fokus på individer som är involverade i det bakomliggande arbetet för försöksverksamheten var medvetet och avsiktligt.
30
Andersen, Ib. Ibid. 1998:207
13
4 Bakgrund
Som en bakgrund till denna uppsats kommer i det följande ett underlag till den nya lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända, som träder ikraft den 1 december 2010, att presenteras. Att få en djupare förståelse om hur denna nya lag har utarbetats, och framförallt varför det ansågs finnas ett behov av en ny lag (en reform) är två viktiga punkter som ska belysas här.
4.1 Egenansvar med professionellt stöd
Den 3 april 2007 beslutade regeringen om att tillkalla en särskild utredare som skulle se över och lämna förslag på ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagandet samt andra insatser som påskyndar och ökar möjligheterna för etablering på arbetsmarknaden för nyanlända. Utredningen lade den 2 juni 2008 fram betänkandet Egenansvar - med professionellt stöd (SOU 2008:58)32.
För att kortfattat sammanfatta vad betänkandet innehåller så föreslogs en ny etableringslag att träda ikraft med innehåll av bland annat bestämmelser om rätten till introduktion och ersättning, samt introduktionens syfte, mål och innehåll. Statens och den nyanländas ansvar samt skyldigheter regleras också i lagen. En ny aktör; en så kallad etableringslots ska införas vars uppgift är att den nyanländas rättigheter, intressen samt behov ska tas tillvara. Lagen innebär att kraven på den nyanlända skärps, att ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer tydliggörs samt att servicen till nyanlända görs mer likvärdig över hela landet.33
Ansvarsfördelningen tydliggörs på så sätt att introduktionen av nyanlända är ett statligt ansvar, och att huvudansvaret för introduktionen då ska ligga på en statlig myndighet.34 När det kommer till vilken statlig myndighet som ska ha detta huvudansvar så innehåller betänkandet (Egenansvar - med professionellt stöd) två olika alternativ för detta; antingen Migrationsverket eller Arbetsförmedlingen. Då arbetsmarknadsetablering bör vara i fokus anser regeringen att Arbetsförmedlingen bör ha en central roll samt ett huvudansvar, alltså
32 Dir 2007:52, Ibid samt Prop. 2009:10/60. Ibid. s. 24 33
SOU 2008:58 Egenansvar – med professionellt stöd. 2 juni 2008 samt Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 164
14 läggs huvudansvaret på Arbetsförmedlingen.35 Arbetsförmedlingen ska ansvara för att se till att ett introduktionsprogram erbjuds den nyanlända, samt efterföljs. Men det är inte myndighetens uppgift att ställa introduktionen till förfogande utan de ska hänvisa den nyanlända till en etableringslots. Denna så kallade etableringslots är ett företag eller en organisation som den nyanlända själv ska välja, varpå Arbetsförmedlingen ska upprätta ett valfrihetssystem med lotsar att välja ur en så kallad lotsbank.36
Man kan med klarhet urskilja en tydlig linje om arbetsmarknadsetablering som huvudmål för de nyanlända i denna nya etableringslag; ”De föreslagna förändringarna innebär att arbetsmarknadsperspektivet ska gälla från dag ett.”37
4.2 Reformbehov
Reformbehovet som ligger bakom denna nya lag har, enligt propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (2009:10/60) vuxit fram ur regeringens tanke om att minska utanförskapet, jämte att integrationspolitiken ska ses i ett vidare perspektiv där matchning mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft är den viktigaste komponenten för att även nyanlända ska få ett arbete snabbt samt tillträde till arbetsmarknaden.38 Denna reform är en i ledet utav reformer som regeringen gjort under de senaste åren för att öka utbudet av arbetskraft samt stärka de grupper som står långt borta från arbetsmarknaden. 39
Målen med integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. Dessa mål ska främst uppnås genom generella insatser som når ut till hela befolkningen men specifika, mer riktade, insatser till nyanlända för en snabbare etablering på arbetsmarknaden ska finnas.40
Fortsättningsvis så diskuterar man i propositionen att det är ett stort problem att många nyanlända aldrig kommer in på arbetsmarknaden och att långdragna etableringsprocesser är 35 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 49 36 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 166 37 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 34 38 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 24 39 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 24 40 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 25
15 destruktiva, passiviserande samt kan leda till ett bidragsberoende. Vidare nämns det att det finns en samsyn mellan forskare och praktiker när det gäller vikten av tidiga insatser och med en tydlig arbetsmarknadsinriktning.41 Det betonas därför att en bättre och effektivare etablering för nyanlända är en viktig komponent i att minska utanförskapet.
Enligt Integrationsverket så har få nyanlända haft en kvalificerad kontakt med arbetslivet under sin introduktion, få har varit i kontakt med Arbetsförmedlingen, fått sin utbildning validerad eller fullföljt Svenskundervisning för invandrare (sfi). Dessutom ser introduktionen olika ut i olika kommuner, alltså kan bostadsorten ha påverkan på till vilken grad den nyanlända får del utav individanpassade samt arbetsnära insatser.42 Enligt den senaste utvärderingen av introduktionen från Integrationsverket (Ett förlorat år: en studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12 månader, 2007) har den etablering som ska ske snabbt knappt hunnit påbörjas efter 12 månader efter folkbokföring i en kommun. Utvärderingen visar även att endast en minoritet av de vuxna deltar i olika arbetsmarknadsinsatser.43
Under 2008 vidtog regeringen åtgärder för att underlätta frivillig vidareflyttning i organiserad form till kommuner med tillgång till en god arbetsmarknad. Dessa åtgärder väckte debatt och fick mottaga kritik, men bottnar i att regeringen ser ett problem i att många asylsökanden bosätter sig i ett fåtal kommuner under sin asylprocess och sedan väljer att bo kvar där även efter att asylprocessen är avslutad. Regeringen påpekar att tanken om vidareflyttning har ett dubbelsidigt mål i att både avlasta kommuner med ett högt mottagande av nyanlända och samtidigt ge den enskilde individen en chans till en bättre start.44
Regeringen vill uppnå följande med de föreslagna reformeringarna av nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet45:
En snabbare etablering på arbetsmarknaden Starkare incitament
Ökad egenmakt och valfrihet för individen – individperspektiv istället för myndighetsperspektiv
41 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 25 42
Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 30
43 Integrationsverket (Ett förlorat år: en studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12
månader, 2007) i Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 30
44
Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 31
16 Klara och tydliga ansvarsförhållanden
Ökad likvärdighet
Bättre tillvaratagande av individens kompetens
Det uttrycks i propositionen att staten genom etableringsinsatserna gör en investering i den nyanlända och det är egenförsörjning genom arbete som är målet att sträva mot för alla inblandade aktörer, inklusive den nyanlända själv.46
4.3 Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare
Den 18 mars 2010 utfärdades Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (SFS 2010:197)47. Lagen ”innehåller bestämmelser om ansvar och insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet”48. Syftet med lagen är att insatserna ska ge nyanlända förutsättningar för självförsörjning och stärka deras etablering i arbets- och samhällslivet49. En kortfattad summering av lagen kommer nedan att ges.
Lagen i sin helhet kommer att träda i kraft den 1 december 2010, med undantag från § 11-13 gällande etableringslotsar och valfrihetssystem som kommer att träda i kraft redan den 1 maj 2010.50
De nya bestämmelserna ska tillämpas på nyanlända som har rest in i landet efter utgången av november 2010 och som har uppehållstillstånd vid inresan, samt på nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd efter utgången av oktober 2010. Även nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd före utgången av oktober 2010, om de är registrerade vid och vistas på en förläggning för asylsökande den 30 november 2010 ska omfattas av bestämmelserna.51
I begreppet ”nyanlända” inkluderas enligt lagens § 2 nyanlända som fyllt 20 år men inte 65 år och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats:
46 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 40 47 SFS 2010:197 Ibid. s. 1 48 SFS 2010:197 Ibid. §1 s.1 49 SFS 2010:197 Ibid. §1 s.1 50 SFS 2010:197 Ibid. s. 4 51 SFS 2010:197 Ibid. s. 4
17 1. enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716),
2. enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller 3. enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen.
Uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring kan också ha beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som angavs ovan. I sådant fall ska den nyanlände ha ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun.
Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte 20 år, när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt första eller andra stycket, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet.52
4.4 Arbetsförmedlingens ansvar
Arbetsförmedlingens ansvar i den nya reformen framgår tydligt både i § 3 av lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända samt i propositionen till lagen. I lagtexten framgår det att Arbetsförmedlingen har ett samordnade ansvar av etableringsinsatserna samt att Arbetsförmedlingen ska vara stödjande och pådrivande i samarbetet med andra berörda parter53. I propositionen betonas att Arbetsförmedlingen bör komma i kontakt med de nyanlända på ett tidigt stadium, så fort uppehållstillstånd har beviljats. Samt att Arbetsförmedlingen ska ha ett samordnande ansvar och påskynda nyanländas etablering i samhälls- och arbetslivet.
Detta samordnande ansvar innebär att Arbetsförmedlingen har ett inledande etableringssamtal med den nyanlände, upprättar en etableringsplan, beslutar om rätten till etableringsplan, beslutar om rätten till etableringsersättning och ser till att planerna genomförs samt tillhandahåller ett valfrihetssystem med etableringslotsar. I Arbetsförmedlingens samordnande ansvar bör även finnas ett ansvar av resultatuppföljning.54
52 SFS 2010:197 Ibid. §2 s.1 53
SFS 2010:197 Ibid. §3 s. 1
18
4.5 Försöksverksamhet med etableringssamtal
På uppdrag av regeringen har Arbetsförmedlingen under 2009 inlett en försöksverksamhet med etableringssamtal för nyanlända som fått uppehållstillstånd, dessa etableringssamtal ska innehålla kvalificerad rådgivning och stöd55. Syftet med försöksverksamheten med etableringssamtal är att hitta en ny väg för att påskynda arbetsmarknadsetablering för nyanlända, detta genom att lägga större vikt vid arbete vid beslut om bosättning för den nyanlända56. Ett etableringssamtal bör göras så snabbt som möjligt efter att den nyanlände beviljats uppehållstillstånd, och till utgångspunkt för samtalet bör den kartläggning av individens utbildnings- och yrkeserfarenhet som Migrationsverket gör under asylansökan ligga57. Häri kan även viss information om hälsostatus och familjesituation ingå. Ett uttalat mål är att på ett bättre sätt än vad som tidigare skett match individens kompetens med efterfrågan på sådan kompetens, alltså hitta en lämplig kommunplacering där egenförsörjning är möjlig58. Samtidigt måste kommunplaceringen ske relativt snabbt så att individens etablering på arbetsmarknaden och i samhället kan påskyndas.
Etableringssamtal kan hållas vid ett eller flera tillfälle efter behov och ska utmynna i en etableringsplan, att flera etableringssamtal görs ska inte påverka utflyttning från anläggningsboende (abo). Dessutom bör det vara möjligt att anvisa bosättning i en kommun innan en etableringsplan har upprättats59.
Under 2009 var det fyra orter som ingick i denna försöksverksamhet med etableringssamtal;
Göteborg Karlskrona Kristianstad Skellefteå
Den 1 mars 2010 utökades försöksverksamheten till 29 orter vilket skulle leda till att samtliga nyanlända skulle erbjudas etableringssamtal genom att försöksverksamheten blev rikstäckande och nationell. Detta gjordes på så sätt att Arbetsförmedlingens geografiska
55 SFS 2010:197 Ibid. § 7 s. 2 56 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 50 57 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 50 58 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 50 59 Prop. 2009:10/60 Ibid. s. 51
19 arbetsområden utvidgades för att anpassas efter Migrationsverket 29 mottagningsenheter i landet. Dessa 29 orter är:60
Alvesta Karlstad Söderhamn
Boden Kiruna Trollhättan
Borås Kristianstad Umeå
Flen Lindesberg Uppsala
Göteborg Malmö Uppvidinge
Hedemora Norrköping Vingåker
Helsingborg Skellefteå Vilhelmina
Högsby Skövde Västerås
Jönköping Solna Örebro
Karlskrona Sundsvall/Timrå
Målen för försöksverksamheten har uttalats av chefen för avdelningen Integration och Etablering på Arbetsförmedlingen. För det första ska etableringssamtal utmynna i en etableringsplan för deltagaren61. För det andra ska försöksverksamheten omfatta 1 000 personer 2009 samt 1 000 personer 2010, tredje målet är att fördelningen bland deltagarna ska motsvara andelen som bor i eget boende (ebo) samt som bor i anläggningsboende (abo)62. Det fjärde målet definierar att andelen deltagare som får sin kompetens bedömd/validerad ska uppgå till minst 75 procent, det femte att andelen deltagare som, efter etableringssamtal, inte kan ange sökt yrke får uppgå till högst 25 procent, samt det sjätte att andelen deltagare som, efter etableringssamtal, inte kan ta arbete får uppgå till högst 25 procent63.
I försöksverksamheten ingår även att:
modellen för etableringsplan ska utvecklas och en återrapportering till regeringen ska ske samt att
framgångsmetoder ska identifieras och förslag ska lämnas till implementering av en fungerande etableringskedja64.
4.6 Etableringsplan
Bland de etableringsinsatser som Arbetsförmedlingen ska leverera finns etableringsplanen som är en individuell plan för att underlätta och påskynda den nyanländas etablering65. Denna
60 Internet, Migrationsverket, länsstyrelserna och Arbetsförmedlingen 2010-03-08. Informations- och
prognosbrev om asyl- och flyktingmottagande under 2010 och 2011.
61 Internet, Länsstyrelsernas hemsida. Etableringssamtalet. B, Greiff. 62 Internet, Länsstyrelsernas hemsida. Ibid. B, Greiff
63
Internet, Länsstyrelsernas hemsida. Ibid. B, Greiff
20 etableringsplan har, enligt § 6, en nyanländ rätt att få inom ett år från det att han eller hon folkbokfördes i en kommun såvida den nyanlända inte har ett förvärvsarbete på heltid, går i gymnasieskola eller på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är förhindrad att delta i etableringsinsatser på minst 25 procent av heltid66.
Etableringsplanen får omfatta högst 24 månader och ska tas fram i samverkan med den nyanlända samt berörda myndigheter, kommuner, företag och organisationer67. Vidare i den 7 § står att etableringsplanen måste minst innehålla svenskundervisning för invandrare (Sfi) för de som är berättigade enligt skollagen, samhällsorientering samt aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländas etablering i arbetslivet68.
65 SFS 2010:197 Ibid. § 6 s. 2 66 SFS 2010:197 Ibid. § 6 s. 2 67 SFS 2010:197 Ibid. § 7 s. 2 68 SFS 2010:197 Ibid. § 7 s. 2
21
5 Teori
Här presenteras det teoretiska ramverk som ligger till grund för studiens analysdel. Då studien har en induktiv ansats har teorierna arbetats fram genom bearbetning av det insamlade intervjumaterialet. Det är främst två teorier som används; implementeringsteori och nyinstitutionell teori. Implementeringsteorin är uppdelad i två perspektiv, bestående av ett ”uppifrån-och-ner” perspektiv samt ett ”nerifrån-och-upp” perspektiv, som här kopplas samman för att uppnå en mer fulländad förståelse av implementeringsprocessen.
I det följande kommer de valda teorierna att presenteras.
5.1 Implementeringsteori
Uppifrån-och-ner och nerifrån-och-upp teori utgör två olika perspektiv för studiet av implementeringsprocesser av politiska beslut i myndigheter. Vid framväxten utav litteratur kring implementering vid 1900-talets slut så uppstod det en debatt mellan de båda perspektiven. Debatten ledde till att forskare numera undviker att inta något ytterperspektiv och istället oftast väljer en medelväg där båda perspektiven analyseras i förhållande till den implementeringsprocess man är intresserad av69.
Även jag använder mig utav båda perspektiven för att uppnå en helhetsförståelse kring implementeringen av försöksverksamheten med etableringssamtal ur Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända.
5.1.1 Definition av ”uppifrån-och-ner” perspektivet (↓)
Perspektivet uppifrån-och-ner, som jag symboliserar med en pil uppifrån och ner: ↓, innebär att man gör en klar distinktion mellan utformning av en viss politisk åtgärd och implementeringen utav den samma70. Implementering definieras här som att fullfölja, fullborda och genomföra, och för att kunna implementera måste det finnas en föreliggande startpunkt; en åtgärd måste ha påbörjats för att implementering ska kunna äga rum. På samma sätt måste det finnas en slutpunkt; ett mål måste finnas för att veta när implementeringen är
69
Hill, Michael. Policyprocessen. 2007:182
22 genomförd. Ett mål kan man även bedöma implementeringen mot och se om den blivit lyckad respektive misslyckad71.
Implementering förutsätter således en föregående handling, vilket leder oss in på vem som utfört den handlingen samt vem som formulerat åtgärden. I denna studie visar det sig att en beslutsfattare, som besitter mer makt och har en roll som är mer legitimerad än den som implementerar, ligger bakom åtgärden.
Det är ur detta perspektiv inte nödvändigt att de/den som beslutar om en åtgärd återfinns i toppen ur politisk synvinkel, men det kan så vara. Det som det här perspektivet ger uttryck för är att formuleringsprocessen ligger före det övriga, med andra ord; åtgärd ligger före implementering72.
5.1.1.1 Implementeringsfasen
Förloppet när en åtgärd ska omsättas i resultat och handling (implementeringsfasen) är ofta ingen enkel, okomplicerad eller friktionsfri process. Huruvida en implementering ska bli lyckad och framgångsrik beror mycket på hur de olika band som förenar myndigheter och avdelningar på den lokala nivån ser ut. Ifall en åtgärd är beroende av ett tätt och gott samarbete mellan olika myndigheter i en så kallad implementeringskedja måste det samarbetet mellan de olika instanserna vara näst intill 100 procent oklanderligt, om det inte är så finns en risk att ett antal små brister, sammantaget i betydande utsträckning, skapar ett försämrat resultat73.
Under implementeringsfasen så kan även åtgärden på sätt och vis fortsätta att utvecklas, dels genom att de högutbildade tjänstemän som ska omsätta åtgärden i handling får tycka till och var delaktiga, dels genom att en fortsatt flexibilitet råder, och dels genom att en konkretisering av åtgärden till handling måste ske74.
För att sammanfatta perspektivet uppifrån-och-ner så kan man uttrycka det enkelt genom att åtgärder ses som något som tillhör beslutsfattarna i toppskiktet av politiken. Dessa kan sedan
71 Hill, Michael. Ibid. 2007:183 72 Hill, Michael. Ibid. 2007:183 73
Hill, Michael. Ibid. 2007:183-185
23 inhämta råd, om de så önskar, för att på så sätt tillförsäkra sig om en mer effektiv implementering75.
5.1.2 Definition av ”nerifrån-och-upp” perspektivet (↑)
Perspektivet nerifrån-och-upp kan symboliseras av en pil, i motsatt riktning jämfört med förra perspektivet; ↑. Detta perspektiv utgör ett komplement till perspektivet uppifrån-och-ner vid granskning av politiska åtgärder och dess implementering. Perspektivet bidrar till att försöka se en helhetsbild där komplexitet och dynamik mellan individer och myndigheter vid införandet av en politisk åtgärd är i centrum. De individer som verksamheten är beroende av, är också de individer som blir påverkade vid införandet utav en ny åtgärd, och detta perspektiv intresserar sig för dessa individer, inblandade myndigheter och samspelet dem emellan76.
Nerifrån-och-upp kan sägas vara ett baklängesresonemang där man utgår från det individuella och kollektiva till strukturer och regler som leder till instrument för att genomföra åtgärden och därifrån till själva åtgärden i sig; lagen. Handlingar av individer, på ”botten” eller på gräsrotsnivå, ligger som utgångspunkt och individer reagerar på problem som uppstår i en fas av implementering och återrapporterar dessa problem ”uppåt”, till högre nivå där beslutsfattarna befinner sig77.
Perspektivet ses, av dess förespråkare, som relativt fritt från förutfattade meningar jämfört med uppifrån-och-ner perspektivet. Detta för att det anses ha en mindre fallenhet för att ”…göra antaganden om orsak och verkan, om hierarkiska eller andra strukturella relationer mellan aktörer och medverkande instanser, eller om vad som ska utspela sig mellan dem.”78
5.1.2.1 Stadier av det politiska regelverket
Man kan urskilja olika stadier i processen av en politisk åtgärd. Dessa stadier innebär en successivt ökande konkretisering utav den politiska åtgärden. Dessa stadier kan uppträda när
75 Hill, Michael. Ibid. 2007:185 76 Hill, Michael. Ibid. 2007:191 77
Hill, Michael. Ibid. 2007:190
24 en politisk åtgärd arbetas fram, men behöver inte uppträda och ska därför inte ses som grundläggande eller fundamentala. De olika stadier som kan urskiljas visas nedan i en kedja, där den politiska åtgärden blir mer och mer konkret:
Allmänt engagemang Lagstiftning Anvisningar Tolkningar Resultat
Dessa stadier går från ett allmänt engagemang för att genomföra en politisk åtgärd, till det formella stiftandet av en lag, till att anvisningar för dem som ska genomföra förändringen tas fram, till att dessa individer på en gräsrotsnivå gör tolkningar av vad det är dem ska genomföra, vilket leder till ett slutligt resultat79.
5.2 Nyinstitutionell teori
Genom att använda nyinstitutionell teori kan organisationen; myndigheten Arbetsförmedlingen och de processer som uppstår, både inom myndigheten och i samverkan med andra myndigheter, vid införandet av en ny reform studeras på ett djupare plan.
5.2.1 Definition av nyinstitutionell teori
Nyinstitutionell teori utvecklades i mitten av 1970-talet i USA inom organisationsanalysen och med detta nya perspektiv infördes en ny syn på förhållandet mellan organisationer och deras omgivningar80. Organisationer ses inte som slutna och målinriktat rationella utan som öppna med ett kulturellt och socialt beroende av dess omgivningar vilket gör dem känsliga för rådande normer och samhällstrender81. I Sverige fick teorin först fäste i företagsekonomisk forskning82 och först på senare år har teorin börjat vinna mark inom forskning i socialt arbete. I den svenska kontexten är det främst processer och dynamik som studerats med hjälp av teorin83. Nyinstitutionell teori talar i termer av organisationer, här har jag valt att istället använda begreppet myndighet då studien är av en sådan.
79 Hill, Michael. Ibid. 2007:194-195 80
Grape, Blom, Johansson, Organisation och omvärld – nyinstitutionell analys av människobehandlande organisationer. 2006:17
81 Grape, Blom, Johansson Ibid. 2006:98 samt s. 203 82
Grape, Blom, Johansson Ibid. 2006:25
25 Nyinstitutionell teori hävdar att myndigheter har en begränsad handlingsfrihet, och att denna begränsade handlingsfrihet är en följd av institutionella regler och krav84. När institutionella krav ställs, från bland annat politiska makthavare eller genom lagstiftning, har de en sådan effekt på myndigheter att deras struktur anpassar sig efter ställda krav som förväntas bli bäst utförda i just den myndigheten. Denna anpassning, och strävan efter att uppfylla omgivningens institutionella krav, sker därför att myndigheter (i synnerhet människobehandlande myndigheter) tävlar med varandra om resurser och kunder85 samt belönas för sin följsamhet som leder till en ökad legitimitet. En hög grad av legitimitet är viktigt för att myndigheten överhuvudtaget ska överleva86.
5.2.1.1 Organisatoriskt fält
Nyinstitutionell teori har gjort en utveckling från att intressera sig för relationen mellan myndighet och omgivning samt legitimitetsaspekten kopplad till denna relation, till att även fokusera på organisatoriska fält87. Förespråkarna för organisatoriska fält; DiMaggio och Powell, menar att det är mer intressant att studera myndigheter inom samma fält än enskilda myndigheter var för sig. DiMaggio och Powell menar att myndigheter inom samma fält utvecklas allt mer likartat och börjar likna varandra, så DiMaggio och Powell intresserar sig för vad som kan ligga bakom denna homogeniseringsprocess88. De urskiljer tre olika former av institutionell isomorfism (likformning) som sker i de organisatoriska fälten; tvingande isomorfism, mimetisk isomorfism och normativ isomorfism. Den tvingande isomorfism är en följd av det tryck och krav om anpassning som starkare myndigheter, exempelvis staten, utsätter svagare myndigheter för genom regleringar och reformer. Sådana krav om anpassning är ett utslag av en förändrad omvärldsbild som uttrycks genom till exempel ny lagstiftning. Med mimetisk isomorfism menas att mindre framgångsrika myndigheter inom ett visst fält tar efter de mer framgångsrika; man härmar, och med normativ isomorfism menas att personal med likartad utbildning kommer att utforma och inrikta sina myndigheter på likartade sätt.89 Dessa isomorfismer bidrar till att skapa organisatoriska fält, där olika myndigheter som arbetar kring samma saker bildar ett fält. Att ett sådant här fält bildas kan vara en följd av
84 Grape, Blom, Johansson Ibid. 2006:17-18 85
Appelqvist, M Mottagningens integration? Flyktingintroduktion som ett organisatoriskt fält. 2006:19
86 Grape, Blom, Johansson Ibid. 2006:19-20 87 Grape, Blom, Johansson Ibid. 2006:17-21 88
Grape, Blom, Johansson Ibid. 2006:17-21
26 statlig reglering, där samarbete över myndighetsgränser inom ett visst område efterfrågas och erfordras.
I de organisatoriska fälten uppstår en ordning inom och mellan de olika myndigheterna, och denna ordning har förklarats genom begreppet institution. Begreppet institution har ett flertal definitioner och är väldigt mångtydligt. Den definition som används här är inspirerad av Scott som menar att institutioner består av tre element. Dessa tre element ger mening och stabilitet åt socialt beteende, och alla tre elementen behöver inte återfinnas i varje enskild institution utan en institution kan bestå utav ett eller flera. Det första elementet är det regulativa där sociala beteenden styrs och anpassas via reglerande övervakning, regler och lagar. Det normativa elementet är vilka mål som ska uppnås i institutionen, vilka förväntningar som ställs på olika roller inom institutionen och så vidare, genom skyldigheter, rättigheter och värderingar. Det tredje elementet är det kognitiva som innebär att institutioner ses som system som kontrollerar sociala beteenden där rutiner följs och människor agerar som de alltid gjort90.
Samtidigt som myndigheter har en begränsad handlingsfrihet utifrån de regler och krav som ställs, så har även de människor som är verksamma inom myndigheter ett ram- och regelverk av institutionella strukturer att handla utifrån. Individen måste agera utifrån den position och det uppdrag som personen innehar inom myndighetens institutionella struktur samt inom ramen för en politisk kontext91.
Denna studies syfte är inte att undersöka huruvida ett organisatoriskt fält finns eller ej bildat runt försöksverksamheten med etableringssamtal för nyanlända. Men tankegången bidrar med viktiga aspekter när samarbete, samspel och samverkan mellan myndigheter inom området redovisas. Det är i samarbetet med andra myndigheter som både de egna samt andra myndigheters institutionella förutsättningar, hinder och begränsningar blir tydliga92 och det är främst dessa som fokuseras i denna studies analys.
90 Scott, W Richard 1995. Institutions and organisations, i Grape, Blom, Johansson Ibid. 2006:180 91
Appelqvist, M Ibid. 2006:16
27
6 Resultatanalys
Under de två intervjuerna med framstående personer i försöksverksamheten i Malmö, en områdessakkunnig samt en chef i försöksverksamheten, framkom information och fakta om Arbetsförmedlingens organisation och uppdrag samt samarbete med andra myndigheter i reformen. Genom intervjuerna inhämtades även en större förståelse samt ny kunskap om reformen i stort. Information och fakta som nedan redovisas är hämtad från intervjuerna med personer verksamma i försöksverksamheten i Malmö. Alla citat som framträder i resultatanalysen är också de hämtade från intervjuerna och kommer hädanefter att benämnas Int.1 eller Int.2 för att kunna urskilja under vilken intervju som citatet är hämtat och samtidigt upprätthålla anonymiteten. I resultatanalysen görs samtidigt även en djupare analys utav intervjuernas resultat som kopplas till de för studien relevanta (och i tidigare kapitel behandlade) teorierna implementerings teori samt nyinstitutionell teori.
6.1 Arbetsförmedlingens organisation kring försöksverksamheten
På Arbetsförmedlingen är det avdelningen Integration och Etablering som försöksverksamheten med etableringssamtal, inför reformen som träder i kraft en 1 december 2010, är inordnad under. Denna avdelning är direkt underställd Arbetsförmedlingens generaldirektör vilket innebär att området har en väldigt stor fokus inom organisationen samt högt ställda förväntningar på att avdelningen ska klara av att leverera. Avdelningen har arbetat med förberedelserna inför reformen i ungefär ett och ett halvt till två år.
Det är en försöksverksamhet, ett förarbete inför reformen som träder i kraft den 1 december. Så nu handlar det om att vi ska få igång hela vår organisation inför det uppdraget som nu
kommer.93
Försöksverksamheten med etableringssamtal bedrivs i dagsläget, med start den 1 mars till och med den siste november, på 29 orter i landet. På dessa 29 orter jobbar sammanlagt 85 handläggare i försöksverksamheten, varav 5 handläggare i Malmö. Även om verksamheten skulle vara igång den 1 mars över hela landet så kom Malmö igång först den 1 april;
28 …det har dragit ut lite på tiden, som det oftast gör när man ska starta upp.94
Detta innebär att Malmö har en månad mindre på sig inför kommande reform. Efter cirka en månads aktivitet (från 1 april till och med 1 maj) av försöksverksamheten hade Arbetsförmedlingen i Malmö ungefär 55 nyanlända som de träffat, och de största grupperna, utav dessa 55, kommer från Somalia, Afghanistan och Irak. Arbetsförmedlingen själv kan inte styra hur många deltagare försöksverksamheten ska ha, utan det styrs helt och hållet av flödet från Migrationsverket. Alltså hur många individer som Migrationsverket delger uppehållstillstånd i det geografiska område där Arbetsförmedlingen Malmö ingår.
Försöksverksamheten är nationell på så vis att Arbetsförmedlingen utgår från Migrationsverkets mottagningsenheter, vilka är lokaliserade på 29 orter i landet och nationellt täckande. Migrationsverkets mottagningsenheter är geografiskt större än Arbetsförmedlingens geografiska indelning, vilket innebär att Arbetsförmedlingen har vidgat sina geografiska områden för att omfatta fler kommuner och ”passa in i” Migrationsverkets nationella organisation med mottagningsenheter. Genom att Arbetsförmedlingen gör detta blir försöksverksamheten nationellt heltäckande. I försöksverksamheten har Arbetsförmedlingen lagt tyngdpunkten på samarbetet med Migrationsverket. Vilket leder till att;
Här ska försöksverksamheten kommuniceras ut både internt till Arbetsförmedlingens personal, men även externt till Migrationsverkets personal.95
Det i processen tidiga och omfattande samarbetet med Migrationsverket är ett resultat av en uppifrån-och-ner styrd politik där beslutsfattare i toppen har beslutat att dels så går Arbetsförmedlingen in som huvudansvariga för nyanlända och dels så går Arbetsförmedlingen in mycket tidigare i etableringsprocessen. Så här tidigt i processen har Arbetsförmedlingen inte tidigare varit verksam och därför krävs att nya samarbetsband skapas med Migrationsverket;
Men där vi inte har någon erfarenhet av att samarbeta med Migrationsverket, det är till stora delar okänt territorium för oss.96
94 Int.2 95
Int.1
