KOMMUNAL POLITISK
REPRESENTATION
Nämnd, ett representativt och politiskt styrt organ?
Elin Enes & Andreas Hallin
Handledare: Jan Olsson Seminariedatum: 2014-06-03 Statskunskap C Självständigt arbete 15hp
Abstract
Title: Municipal political representation. Committee, a representative and politically run agency?
Author: Elin Enes & Andreas Hallin, spring term. 2014 Supervisor: Jan Olsson
The purpose of this essay is to find out how the power control in a committee is divided between the politicians and the white collar workers, and if the citizens are represented along with the classic values of democracy and bureaucracy. To find the answers to the questions, six qualitative interviews were conducted with politicians and white collar workers and a
observational study of a political committee meeting, in Swedish called nämndmöte was made. Persons for the interview were chosen to reach as far in the public administration as possible. Politicians from both of the political sides were represented, as well as white collar workers with different positions and varying work assignments. The collected data has been analyzed in relations with the key words of the theory, to find the answers to the questions. The main result is that the committee appears to be separated and with the power centered in the top, with a strong chairman of the committee, and a strong boss of the public administration. The process to
decision seem to happen in the top, were a lot of work is done unofficial, and the board members has the formal power of the decision making. At the first sight, the committee seems to be
serving the citizens along with the classic values of democracy and bureaucracy, but while going deeper, it shows that the lack of involvement of the board members, and the tendency of white collar workers to act on their own, makes it impossible to see a pure picture of the classic bureaucracy and a representative democracy.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 5
1.1 Problemformulering ... 5
1.2 Forskningsläge ... 6
1.3 Frågeställningar och tillvägagångssätt ... 8
1.3.1 Syfte ... 8 1.3.2 Frågeställningar ... 8 1.3.3 Tillvägagångssätt ... 8 1.3.4 Disposition ... 9 2. Teori ...10 2.1 Demokrati...10 2.2 Byråkratins ideal ... 11 2.3 Svensk förvaltning ...12 2.4 Kommunerna ...13 2.5 Tjänstemannaroller ...15 2.5.1 Byråkraten ...15
2.5.2 Den politiserade tjänstemannen ...16
2.5.3 Aktivisten ...16 2.5.4 Svaras fyrfältare ...16 3. Metod ...18 3.1 Operationalisering av teorin ...18 3.2 Metod ...19 3.3 Respondentundersökning ...19 3.4 Direktobservation ...21
3.5 Etiska dilemman och överväganden ...23
3.6 Reliabilitet och Validitet ...23
4. Resultat och analys ...25
4.1 Det praktiska arbetet i nämnden ...25
4.2 Politisk representativitet under nämndsammanträden ...26
4.3 Tjänstemän med olika roller ...28
4.4 Tudelad toppstyrd nämnd ...30
4.6 Önskan om mindre byråkrati och smidigare demokrati ...34
5. Slutsats ...36
5.1 Tudelad toppstyrning ...36
5.2 Toppstyrd beslutsprocess ...36
5.3 Klassiska värden och representation i nämndarbetet ...37
5.4 Slutdiskussion ...38 Referenser
5
1. Inledning
1.1 Problemformulering
Redan i antikens Grekland ansågs det vara viktigt att invånarna aktivt deltog i det politiska livet. Genom att vara med och bestämma över staden höll sig invånarna lyckliga och dygdiga (Dahl 1999:30). Dåtidens demokrati var uppbyggd för att alla medborgare någon gång under sin livstid skulle vara med och arbeta politiskt. Allt efter att Rom växte större utvecklades en representativ demokrati där representanter agerade för det allmänna bästa (Dahl 1999:50).
Det finns en klassisk bild över hur samhället styrs. Politiken fattar beslut och förvaltningen verkställer dem. Tjänstemännen ska arbeta och fungera som robotar utan personliga eller partiska värderingar. Max Weber beskrev detta ideal som den goda byråkratin. Det är ju trots
tjänstemännens expertis, politikerna som representerar folket, medborgarna (Weber 1987:58).
Det finns en kommunal folkstyrelsemodell som lyfter upp representativ demokrati och en separerad förvaltning och politik. Dessa värden tas tillvara på av politiker i kommunstyrelser eller verkställande organ som nämnder och förvaltningar (Montin 2007:30).
Ett talesätt säger att politiker kommer och går, men tjänstemän består. Tjänstemännen har oftast en fast anställning inom förvaltningen och har jobbat med sitt område och sina frågor i årtionden. Detta ger dem en speciell kompetens och kunskap, som få politiker har möjlighet att få under en eller ett par mandatperioder. Denna balansgång om vad som väger tyngst i politiska
organisationer, tjänstemännens expertis och sakkunnande eller politikernas representation av folket är och har varit en het debatt inom det statsvetenskapliga ämnet. Politiker som tycker att tjänstemännen undanhåller information och tjänstemän som i sin tur har synpunkter på att politikerna lägger sig i för mycket i arbetet trots okunskap om området. Det har tidigare gjorts forskning kring samspelet mellan politiker och tjänstemän, och det debatteras flitigt kring tjänstemannaroller och kring förvaltningens roll gentemot politiken. Den forskning som finns ligger till stor del på högre- eller rent generell nivå, och diskussionerna kring tjänstemännen tar sig inte ner på djupet (bl.a. Baldersheim 1993, Pierre 1994, Page &Jenkins 2005).
6
Det finns en poäng i att gå ner på djupet i en nämnd för att få en förståelse kring det som egentligen sker innanför väggarna, och det är av stor vikt att ta reda på huruvida nämnder styrs efter de traditionella demokratiska och byråkratiska värdena. Visar det sig att nämnden främst har ett tjänstemannastyre så finns det en risk att demokratin inte fungerar som den ska, och vi kan då stå inför ett stort dilemma. På samma sätt kan ett dilemma uppstå om det visar sig att nämnden har en stark politisk styrning med svag förvaltning.
Det blir i detta fall som ett stickprov, hur ser det ut i en nämnd i realiteten? Vår förhoppning är att detta blir som ett startskott för den faktiska förvaltningsforskningen, där fokus ligger på vad som händer på lägre nivåer, där mycket av politiken faktiskt sköts.
1.2 Forskningsläge
En av förvaltningsforskningens hetaste och mest känsliga fråga är den om samverkan mellan politiker och tjänstemän. När det gäller nämndarbete så lyder den allmänna uppfattningen att politiker fattar besluten och tjänstemännen verkställer de. Verkligheten ser dock inte ut så (Högberg 2007).
Det har de senaste 30 åren gjorts mycket forskning kring kommuner och kommuners byggnation och organisation (Hagen 2000), kring hur kommuner fungerar efter omorganisationer, och där politikers och tjänstemäns roller tagits i beaktning och varit en del av forskningen. Där
intresserar sig forskningen för hur relationen påverkas av förändring inom organisationen (Monsen 2003). I anknytning till dessa förändringar har undersökningar gjorts på de ledande politikerna och de ledande tjänstemännen (Baldersheim 1993). Det har också gjorts forskning kring vilken sorts omorganisation som får administrationen med dess tjänstemän att fungera effektivast med nya organisationsmodeller, privatiseringsformer och ekonomiska planläggnings- och styrningssystem (Baldersheim m.fl. 1995). I dessa forskningar har det varit fokus på
7
huruvida kommunens administrativa ledning och de offentliga tjänstemännen fungerar som stoppklossar som sinkar och förhindrar nya reformer att implementeras organisationen (Hagen &Sørensen 1993). Det förekommer också en hel del forskning på lokalpolitikerna och deras roller, styrningsmöjligheter och legitimitet (Hagen & Sørensen 1997).
Idealmodellen mellan politiker och tjänstemän ses vara en tydlig tudelning och separation. Forskningen visar i många fall att det inte är lätt att skilja dem mellan, i och med att arbetet ofta överlappar varandra. I realiteten blir det alltså svårare att separera de olika rollerna än det är i teorin (Högberg 2007).
Det finns omfattande forskning om chefstjänstemän som utnyttjar sin hierarkiska position för att påverka politiken. Forskningen stannar dock ofta på statlig nivå, och det finns stor avsaknad av forskning när det gäller nämndarbete på lokal nivå. När det gäller tjänstemannamakt i Sverige på lokal nivå så menar Pierre att det finns stora luckor i forskningen. Andra länder har kommit mycket längre på den punkten (Pierre 1994:212). Baldersheim konstaterar att det finns
förvånansvärt lite forskning om relationen mellan politiker och tjänstemän i Norden, och att det inte ens i de nordiska utredningarna under 1970- och 1980-talet visades något intresse för maktförhållandena på lokal nivå (Baldersheim 2000:106).
Även den internationella forskningen pekar på brister i forskningen om relationen mellan tjänstemän och politiker. Page och Jenkins som har studerat policyskapande menar att
tjänstemännen har stort inflytande i politiken. Studierna är dock allt för svaga och för få för att kunna dra några tyngre slutsatser av (Page och Jenkins 2005).
Den senaste forskningen gjord inom ämnet är gjord av Jacobsen, Högberg och Bengtsson, som alla konstaterar att det finns både bristfälligt intresse och bristfällig kunskap kring det lokala maktspelet. Var och en av dessa bidrar på sitt sätt med att täcka hålen. Jacobsen skriver i sin avhandling Politikk og administrasjon på lokalt nivå - Den lokale administrasjonens politiske makt om relationen mellan de ledande politikerna och de ledande tjänstemännen inom alla de
8
norska kommunerna (Jacobsen 2007). I Maktlösa makthavare - en studie om kommunalt chefsskap behand
lar Högberg maktfördelningen mellan politik och förvaltning och hur förvaltningens makt kan förstås och förklaras (Högberg 2007). Bengtsson är merspecifikt inriktad. I sin avhandling Anticiperande förvaltning, tjänstemäns makt i kommunala policyprocesser, om vindkraft riktar Bengtsson fokus på policyprocesser gällande vindkraft i två kommuner (Bengtsson 2011).
Sammanfattningsvis kan sägas att det finns lite forskning om politisk styrning och
tjänstemannainflytande i nämndarbete på lokal nivå. Den forskning som finns på lokal nivå har fokus högt upp i förvaltningen samt hos de folkvalda politikerna i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Det finns därmed en kunskapslucka om hur det ser ut i nämndarbetet. Ingen forskning berör de lägre tjänstemännen i program- eller driftsnämnderna. Forskningen har heller inte specificerats, det finns, förutom i Bengtssons avhandling, ingen specifik kommun eller nämnd som granskats. Uppsatsen ses som en början för att få en uppfattning om hur styrningen ser ut längre ut i kommunens verksamheter.
1.3 Frågeställningar och tillvägagångssätt
1.3.1 Syfte
Syftet med uppsatsen är att genom granskning av en nämnd ta reda på hur styrningen är fördelad mellan politik och förvaltning. Syftet är också att koppla de klassiska demokratiska och
byråkratiska värdena till den reella styrningen i nämnden för att se hur medborgarna blir representerade.
1.3.2 Frågeställningar
Hur är styrningen fördelad mellan politiken och förvaltningen i nämnden?
Hur representeras medborgarna i förhållande till de klassiska demokratiska och byråkratiska värdena?
1.3.3 Tillvägagångssätt
Genom att undersöka hur nämnden i realiteten styrs så syftar uppsatsen till att ta reda på
huruvida nämnden styrs efter den klassiska bilden av den demokratiska och byråkratiska värden som presenteras i teorin, och på så sätt se hur medborgarna blir representerade politiskt.
9
Med litteratur som rör demokrati, byråkrati och olika tjänstemannaroller framkommer en bild av hur förvaltningens tjänstemän förväntas vara, arbeta och agera.
Genom ett antal intervjuer med tjänstemän och politiker läggs fokus på nämnden, för att få klarhet om hur den styrs. Observation av ett nämndmöte förväntas öka förståelsen om hur
nämnden styrs och fungerar utåt. Intervjuerna förväntas komplettera med en mer djupgående bild och förståelse för hur det verkligen fungerar.
1.3.4 Disposition
Uppsatsen inleds med ett forskningsläge där en sammanställning av tidigare forskning, gällande relationer mellan politiker och tjänstemän, redovisas. Med den nuvarande forskningen i ryggen tar sig uppsatsen vidare framåt. Därefter kommer ett teorikapitel där uppsatsens centrala analysbegrepp redovisas och förklaras. Dessa begrepp rör, demokrati, byråkrati och olika tjänstemannaroller inom förvaltningen. Teorin följs upp av ett metodkapitel där de olika
metoderna i form av intervjuer och observation redogörs. Det förs här också en kritisk diskussion kring eventuella problem med metoderna. Kapitlet avslutas med en del om etiska dilemman och validitet samt reliabilitet. Detta följs upp av ett resultat- och analysavsnitt där
forskningsresultatet presenteras och knyts samman med den presenterade teorin. Kapitlet börjar med nämndens grundfunktion, och hur arbetsgången ser ut. Därefter ligger fokus på de olika tjänstemannarollerna inom förvaltningen och kapitlet mynnar ut i hur det praktiska arbetet inom förvaltningen upplevs av både politiken och tjänstemännen. Uppsatsen avslutas med en slutsats där det ges svar på frågeställningarna och återkopplas till problemformuleringen samt ett kapitel för författarnas egna tankar och ord kring resultatet. I början av varje kapitel ges en kort
presentation på kapitlets upplägg och de centrala delarna.
10
2. Teori
2.1 Demokrati
Den svenska demokratin beskrivs i Regeringsformen (riksdagen.se 2014-04-14):
All offentlig makt i Sverige utgår från folket.
Ordet demokrati har sitt ursprung i grekiskan. Ordet delas in i två delar, demos, som betyder folk, och kratia som betyder styre. Demokrati betyder alltså folkstyre (Dahl 1999:13).
Ca 400 år f. kr. började styrformerna för grekerna och romarna förändras. Från att genom tiderna styrts med envälden av olika slag, genom aristokrater, oligarker, monarker och tyranner så fick nu en del av de fria männen själva ta en del i beslutsfattandet. Denna förändring fungerade som startskottet av en ny syn på samhällsstyrning där medborgarna själva styr över, och förvaltar, samhällets tillgångar (Dahl 1999:23).
En stor del av demokratins framgång har sitt ursprung i antikens grekland. Det var centralt att folket, den del av befolkningen som sågs som medborgare, deltog i det politiska livet. Det
politiska livet kretsade kring polis, staden. För varje man var det avgörande att leva i en stad, och dessutom att det var en god stad. Det var viktigt med rättvisa, lycka och att leva dygdigt, och för att kunna leva ett dygdigt liv krävdes det att varje aktiv medborgare inte bara strävade för en bra stad för sig själv, utan för det gemensamma bästa, att alla i staden skulle få det bra (Dahl
1999:30).
Medan den antika grekiska demokratin inte såg någon väg för demokratin på en större yta så ställdes växande Rom för det dilemma grekerna förutspått. Allt eftersom Rom blev större till ytan blev det svårare för medborgarna att ta sig in till Rom för att delta i de demokratiska samlingarna. Det gjorde det också svårt för dem att vara goda medborgare. På detta sätt började det representativa styret i praktiken växa fram. Representationen blev till stor den en falsk bild av
11
ett samhälle där alla räknades, när det i själva verket fortfarande var de som kunde närvara som gynnades (Dahl 1999:50). Under 1700-talet började filosofer inse möjligheten med att kombinera den demokratiska idén med den tidigare icke-demokratiska idén om ståndsrepresentation, och framväxten av det nya demokratiska samhället påbörjades. I och med detta öppnades möjligheten för ett folkstyrt samhälle med så gott som obegränsad storlek och befolkning (Dahl 1999:53).
I det nya styret började demokratiska värden, så som individuella rättigheter, personlig frihet och personlig autonomi, växa fram. Problem som tidigare inte gått att lösas inom stadsramarna blev plötsligt större då det berörde större grupper medborgare, och de kunde nu effektivt lösas av den lagstiftande och reglerande staten. På detta sätt ökades medborgarnas möjlighet att påverka samhället (Dahl 1999:53).
Det nya styrsättet öppnade också upp för intressegrupper att bildas, och de olika gruppernas olika intressen var inte längre homogenta. Från att samhället byggts på konfliktlöshet var konflikter nu något som räknades med, och som till och med sågs som önskvärda. Intressegrupperna skapade mångfald inom staten, och med mångfalden kom också särintressen och egenintressen, och det blev svårare att se vad som var det gemensamma bästa, och vad det fanns personlig vinning i (Dahl 1999:54).
2.2 Byråkratins ideal
Max Weber benämns ofta som byråkratins förgrundsfigur. Han hade en vision om hur den perfekta byråkratin fungerar, och även hur den ideala byråkraten ska arbeta och agera. Weber menade att en byråkratisk organisation är den renaste formen av administration. Principen om byråkratins funktioner innebär, enligt Weber, fasta kompetensområden där arbetet styrs med strikt reglering och kontroll. I detta ingår också principen om tjänstehierarki, vilket innebär myndigheternas över- och underordnande. Denna hierarki ska vara strikt där de med lägre rang kontrolleras av de med högre. Byråkratin kan beskrivas som en organisation som stödjer en större organisation och som fungerar helt utan inre spänningar och konflikter (Weber 1987: 59).
12
I Webers byråkratiska skola utgår arbetet från rättvisa, effektivitet och en systematik nästintill likt en robot. En god byråkrat ska arbeta och agera totalt professionellt, det vill säga helt utan egna intressen och värderingar. Denne ska lyda helt under beslutsfattarna som använder regler och förordningar som styrredskap. En byråkratisk organisation har ett antal särdrag som behöver fungera för att själva organisationen också ska göra det. Ett sådant kännetecken är principen om fasta kompetensområden, eller specialisering. Detta innebär att rätt man ska vara på rätt plats. En ämbetsman ska vara så kvalificerad inom sitt specifika område att denne blir vad vi idag skulle kalla “expert”. “Sine ira et studio” är ett gammalt poetiskt begrepp som Weber utgår ifrån. Det betyder att varje ämbetsman i en byråkratisk organisation ska arbeta och agera på ett distanserat sätt, utan personliga värderingar eller intressen. Ett annat särdrag för en byråkratisk organisation, och kanske det viktigaste, är utformningen och hörsammandet av regler. Grundtanken med en byråkratisk organisation är, enligt Weber, att det finns klara och tydliga regler och direktiv som ska eftersträvas och arbetas utifrån. Dessa grundläggande regler ska styra, och fungera som en ram i det byråkratiska arbetet (Weber 1987: 82).
2.3 Svensk förvaltning
Fenomenet förvaltning har många olika definitioner, och så även den demokratiska
förvaltningen. Förvaltningen har en speciell position i samhället, och dess funktioner lyfter Lundquist följande:
Förvaltningen redovisar- ansvarar för- sin verksamhet för någon utomstående. Kärnan i förvaltningens position är således att den inte själv avgör vad som ska vara den offentliga
politikens innehåll utan beaktar några utifrån kommande krav.
I en demokratisk förvaltning finns det ett antal grundkrav och regler som måste följas. En väldigt kort sammanfattning av dessa utgångspunkter skulle kunna lyda att en förvaltning ska arbeta för samhällsmedlemmarnas intressen, behov, önskningar eller vilja. All offentlig verksamhet i ett demokratiskt samhälle ska kort och gott tjäna medborgarna (Lundquist 1991:134).
13
I Sverige används den parlamentariska styrningskedjan för att uttrycka den avgörande folkviljan. Medborgarna väljer riksdag i form av allmänna val. Riksdagen väljer sedan statsminister som i sin tur väljer sin regering. Det femte steget i denna kedja blir förvaltningen som lyder under regeringen. Detta är en ytterst teoretisk modell, och framförallt mellan de två sista stegen, det vill säga regeringen och förvaltningen. Med begrepp som komplexitet, mångfald och
motsägelsefullhet i sammanhanget så händer det, och är ibland snarare regel än undantag, att regeringen avstår från att detaljstyra förvaltningen (Lundquist 1991:137).
Tre egenskaper eller demokratiideal är kärnan i den svenska förvaltningsmodellen. Det är dualismen, öppenheten och korporatismen. Öppenheten symboliserar tryckfrihetsförordningen och offentlighetslagstiftningen. Korporatismen rör de möten, formella som informella, mellan lekmän och olika intressegrupper inom förvaltningen. Dualismen är den viktigaste och definitivt mest framgångsrika egenskapen inom svensk förvaltning. Dualism står för den traditionella tudelningen mellan politiken och förvaltningen, och grundar sig i lagen mot ministerstyre, samt i förvaltningens självständighet (Premfors m.fl. 2009:52). Begreppet innebär i grunden
förvaltningens starka självständighet mot politiken. Dualismen präglas av att förvaltningen inte ska påverkas av förändringar hos den politiska ledningen. Vid ett politiskt maktövertagande ska förvaltningens arbete flyta på som vanligt. En förutsättning för en dualistisk stark förvaltning är att det finns en stark chef som präglas av auktoritet, kontroll och regelbunden uppföljning (Premfors m.fl. 2009:62).
2.4 Kommunerna
Den demokratiska förvaltningen innefattar även landstingen och kommunerna. På kommunal nivå ställs samma krav att hålla sig inom existerande lagar och regler som på statlig nivå. Den kommunala nivån skiljer sig dock från den statliga styrningen. Till skillnad från statsmakten ska kommunerna på ett direkt sätt förhålla sig till folkets val. Det sker genom allmänna kommunala val där ledamöter i kommunfullmäktige väljs (Lundquist 1991:158).
Kommunens främsta arbetsuppgift är att fungera som statens förlängda arm.
14
även en kommunstyrelse, som kan ses som kommunens “samlingsregering”. Under
kommunfullmäktige finns ett antal nämnder som är knutna till förvaltningar (Montin 2007:39). Nämndernas politiska fördelning baseras på val av kommunfullmäktige, och partierna själva bestämmer över vilka de vill ska representera över dem i de platser de fått till förfogande. Både politiskt aktiva partimedlemmar och vanliga medborgare kan bli nämndledamot (Bäck m.fl. 2011:237).
De viktigaste aktörerna på kommunal nivå är lokala politiker och tjänstemän. Ett gott samspel mellan de folkvalda politikerna och specialiserade tjänstemän är grundläggande för den svenska demokratiska förvaltningen. Den kommunala förvaltningen ska utifrån det svenska
demokratiperspektivet vara politikerstyrd. Att politikerna styr tjänstemännen är av största vikt för att förvaltningen ska kunna efterfölja folkets vilja. Det innebär dock inte att de förtroendevalda politikerna sitter med pekpinnar och detaljstyr tjänstemännen till punkt och pricka (Lundquist 1991:166).
Kommunerna styrs utifrån en kommunal folkstyrelsemodell. Modellen går att delas in i två flöden. Det första flödet rör formuleringar, sammanvägningar, uppsamlingar och utvärderingar av idéer som ska ligga till grund för den kommunala verksamheter, och då främst
kommunstyrelsens övergripande arbete. I det första flödet förväntas medborgarna delta genom representativt deltagande, där de framröstade politikerna för medborgarnas talan. Det andra flödet rör verkställande organ, som till exempel styrelser, nämnder och förvaltningar. Det är lagstiftat att det är styrelser och nämnder som är juridiskt ansvariga för verkställande av det som beslutats på kommunfullmäktige. Det som betonas i den kommunala folkstyrelsemodellen är dels den representativa demokratin, dels tydlig tudelning mellan politik och förvaltning, och dels målrationalitet, det vill säga politikens och förvaltningens arbete ska syfta till att verksamheten blir effektivare både ekonomiskt och kvalitetsmässigt (Montin 2007:30).
Ramstyrning är ett begrepp som har ökat komplexiteten när det gäller rollfördelningen inom förvaltningen. Politikernas viktigaste uppgift blir att sätta upp konkreta mål som tjänstemännen kan arbeta utifrån. Dessa mål och riktlinjer ska framförallt vara baserade på folkets val. Nästa
15
stora uppgift för politikerna är att kunna avstå från att lägga sig i själva implementeringsfasen och till fullo lita på tjänstemännens expertis. Att tjänstemännen har relativt stort
handlingsutrymme ses som en viktig faktor när det gäller rationalitet och kvalitet. Lundquist menar att tjänstemännens autonomi innebär arbetsglädje som i sin tur ger bättre resultat i arbetet (Lundquist 1991:172).
2.5 Tjänstemannaroller
En offentlig organisation kan sägas vara multifunktionell. Det innebär att tjänstemännen ska ta hänsyn till den politiska styrningen samtidigt som de ska kontrollera, representera och delta. De ska också fatta beslut med sina kollegor och vara lyhörda på vad de som använder
organisationens tjänster tycker. Det samlade uppdraget med alla uppgifter kan vara
motsägelsefullt och komplicerat. Det förväntas dessutom ske med öppenhet, offentlighet och insyn, och det är viktigt att vara yrkesmässigt oberoende, och samtidigt lojal mot politiken. Därutöver är det också viktigt att arbeta kostnadseffektivt (Christensen m.f., 2004:17). 2.5.1 Byråkraten
Byråkraten är den klassiska bilden av en tjänsteman. Byråkraten ser sig i en hierarkisk ordning, där politikerna är högst upp och tjänstemännen under. En byråkrat ser tjänstemannalydnad som en viktig komponent för det demokratiska styret, och är noga med att veta sin plats i organisationen, samt vilka som är över- och underordnade. Det är också viktigt med tydlighet i beslutsordningen och att det finns disciplin och kontroll i verksamheten. Vidare är det av stor vikt att det finns tydliga regelverk kring byråkratens arbetsuppgifter och hur byråkraten ska agera i olika situationer för att medborgarna i förväg ska kunna veta hur tjänstemännen kommer agera i interaktion med dem. Vidare är, enligt Webers idealmodell, byråkraten opartisk och handlar utan personliga åsikter och värderingar. Weber menade att för att en byråkrat ska kunna hålla sig helt opartiskt krävs det att personen också är helt opolitisk. Kunskapsmässigt kan byråkraten erbjuda stor expertis inom ett specifikt och avgränsat område, ofta tack vare att byråkraten arbetat inom samma område under en längre period, och det är denna specialkunskap som politikerna stödjer sig på i sitt beslutsfattande (Hysing & Olsson 2012:31).
16
2.5.2 Den politiserade tjänstemannen
Den politiserade tjänstemannen arbetar för den offentliga verksamheten, men dess arbetsutövning skiljer sig från andra tjänstemän. De arbetar nämligen med politisk färg. Den politiserade tjänstemannen låter sig påverkas av det politiska klimatet, vilket innebär att även arbetet påverkas av den förda politiken, olika politiska ställningstaganden och hänsynstaganden. På det sättet kan tjänstemannen framhäva ett visst förslag eller argument framför ett annat, eftersom det är det förslag politikerna tjänstemannen är lojal till värderar högst. En politiserad tjänsteman kan gå så långt som till att trots kunskap om ett visst område säger emot var som är bäst och föreslår något sämre, för att tillfredsställa politikerna. Dessa tjänstemän arbetar nära politikerna, i en mindre tudelad organisation. Politikerna vet vilka tjänstemän som har åsikter liknande sina egna och väljer att vända sig till dem (Hysing & Olsson 2012:56).
2.5.3 Aktivisten
En aktivist är en tjänsteman som tagit sitt engagemang steget längre än att bara vara en eldsjäl som brinner för något. Aktivisten vill genom sitt egna personliga engagemang förändra och förbättra samhället, och har ofta tydliga kopplingar till de områden de brinner för. Aktivisten är en tjänsteman vars arbete till stor del sker genom sitt breda kontaktnät bestående av politiker, tjänstemän på förvaltningen och tjänstemän på gräsrotsnivå. På detta sätt kan tjänstemannen påverka från olika håll för att få genomslag för sina idéer. Tjänstemannen besitter även själv stor kunskap inom området, och har erfarenhet av liknande arbeten. Aktivisten är en person som ofta är aktiv inom organisationer i det civila samhället, med stor möjlighet att agera, och som utnyttjar det genom att försöka förändra i linje med egna personliga värderingar och visioner (Hysing & Olsson 2012:115).
2.5.4 Svaras fyrfältare
Svara presenterar fyra olika modeller av tjänstemannaroller och hur relationen mellan beslutsfattare och tjänstemännen kan se ut. Den kan vara helt separerad, en roll som kallas isolated administrators. Då är tjänstemännen tydligt underordnade politikerna och de har helt skilda arbetsuppgifter, roller och normer de arbetar utifrån (Svara 2014).
17
En annan roll är manipulated administrators. En roll där tjänstemannen är underordnad och noga med att tillmötesgå politikerna. Det är viktigt för tjänstemannen att politikerna är nöjda med ens insats, så till den milda grad att tjänstemannen blir politiserad. Istället för att arbeta oberoende och neutralt agerar tjänstemannen lojalt och troget gentemot den politiska ledningen. Exempel på sådana tjänstemän är politiskt tillsatta tjänstemän såsom statssekreterare, men det kan lätt vara vilken tjänsteman som helst som dras med. Särskilt lätt kan det bli när en tjänsteman lytt under samma politiska ledning under en längre period (Svara 2014).
Den tredje rollen kallar Svara för autonomous administrators. Relationen utgår ifrån att tjänstemannen till stor del är oberoende, och har stort inflytande i det policyskapande arbetet. Det finns en tydlig tudelning mellan tjänstemannen och den politiska styrningen, och det är sällan politikerna granskar eller ifrågasätter det tjänstemannen gör. Tjänstemän som hamnar i den här rollen har ofta tydlig myndighetsutövning, såsom miljöinspektörer, socialsekreterare eller olika specialister, såsom ekonomer eller biologer (Svara 2014).
Den fjärde rollen är overlapping roles. Där överlappar politikernas och tjänstemännens arbete varandra, det finns en tydlig interaktion mellan tjänstemännen och politikerna, och det finns ett ömsesidigt inflytande, där det är otydligt vem som har störst makt. Det kan beskrivas som att det blir en sorts gråzon för att kunna samarbeta kring viktiga beslut och arbeten kring framtida policyskapande. Trots det gemensamma arbetet kan båda samtidigt behålla sina egna normer (Svara 2014).
18
3. Metod
Den valda nämnden behandlar inte så många känsliga frågor gällande personärenden eller liknande och ses därför som en bra nämnd att påbörja djupgående studier i. Det ansvarsområde som nämnden har bör inte vara särskilt infekterade, vilket gör det lättare att få raka och ärliga svar vid intervjuer, och resultatet blir på så sätt lättare att tolka och analysera.
Genom semistrukturerade respondentintervjuer och en direktobservation har forskning gjorts över hur nämnden fungerar och styrs. Ur en demokratisk synvinkel förväntas politikerna styra över förvaltningens tjänstemän, och det finns idag en del forskning på stats- och kommunalnivå, men det finns mindre forskning på lägre instanser, därför är det av värde att förstå hur det går till i praktiken i en nämnd.
3.1 Operationalisering av teorin
Det teoretiska ramverket har valts utifrån uppsatsens analysbegrepp, styrning, demokrati och byråkrati. För att besvara frågeställningarna fokuserar teorin på begrepp som enkelt kan kopplas till de värden som rör styrning i en nämnd. Begreppen demokrati och representativitet avses länka samman teorin och empirin för att få svar på uppsatsens andra fråga. För att få svar på den första frågan används teori om den svenska förvaltningen, kommunerna och olika tjänstemannaroller. På så sätt framkommer en bild av hur det teoretiska arbetet kring en nämnd ser ut, där tudelning mellan förvaltning och politik har en stark framtoning.
Teorikapitlet är systematiskt uppbyggt utifrån en trattmodell, som inleds i demokratins uppkomst, för att därefter steg för steg närma sig den svenska kommunala demokratin och det arbete som sker i en nämnd. Den teoretiska bilden som målas ska därefter jämföras med det empiriska resultatet, för att se om det svenska demokratiidealet stämmer överens med den insamlade empirin. De funna tjänstemannarollerna har använts som analysverktyg för att få förståelse om kopplingen mellan position och möjligheten att kunna påverka styrningen av nämnden. De teoretiska begreppen vävs sedan systematiskt in i relevanta delar i resultatredovisningen och fungerar som en grund i de analyserande delarna.
19
3.2 Metod
En forskningsintervju är ett professionellt samtal som bygger på vardagslivets samtal. Där konstrueras kunskap, och åsikter utväxlas i samspel mellan intervjuaren och respondenten (Kvande, 2009:18). Den så kallade ”face-to-face”intervjun är den intervjustil som ger mest insamlad data. Genom att intervjuaren får möjlighet att se och höra hur respondenten rör sig, låter och reagerar på de olika frågorna får intervjuaren mer data att resonera kring än vid exempelvis telefon- eller internetbaserade intervjuer (Halperin & Heath, 2012:254).
3.3 Respondentundersökning
När det gäller valet av intervjumetod, så har en respondentundersökning genomförts. Arbetets huvudsakliga syfte är att genom intervjuerna se hur nämndens styrning är fördelad mellan politiker och tjänstemän i verkligheten. I en respondentundersökning är målet att få svar på hur det faktiskt ser ut, sådana svar som inte går att finna biblioteket och läsa sig till eller hitta på kommunens hemsida. När det gäller uppsatsens första fråga så blir just verklighetsbeskrivningen avgörande, då det redan finns en teoretisk bild över hur det ser ut i organisationen som är med i forskningsarbetet (Esaiasson m.fl. 2012:227).
Respondentundersökningen valdes då personerna i sig inte är det som avgör vilket resultat som framkommer. Oavsett vem i organisationen som intervjuas förväntas ungefär samma resultat visa sig. Det är viktigt att ha förståelse för de skilda upplevelser av nämnden som kan framkomma, men det som står i fokus är den allmänna uppfattningen hos förvaltningen och politiken om hur nämnden styrs inifrån
Två olika frågeformulär konstruerades, ett utformat för politikerna och ett utformat för tjänstemännen. Båda intervjuformulären byggdes upp med inledande lära-kännafrågor som vad arbetar du med, vad har du för utbildning och så vidare. Därefter följde ett antal öppna och beskrivande frågor, där syftet var att politikerna och tjänstemännen med egna ord skulle beskriva sin syn på nämnden, sin roll och sitt arbete. Intervjuerna avslutades med mer djupgående
20
reflekterande frågor med anknytning till demokrati och expertkunskap, förtroende och samverkan.
Sex intervjuer har gjorts i denna forskning. Urvalet har gjorts via kommuns hemsida och kontakt togs per mejl. En intervju gjordes på en allmän plats, och resterande har gjorts på vederbörandes arbetsplats. För att få en så bred förståelse av hur arbetet fungerar i nämnden genomfördes intervjuer med både politiker och tjänstemän. Intervjuerna innefattade ledande politiker från både majoriteten och oppositionen för att se om politikerna hade liknande upplevelser. I urvalet för tjänstemän var det väsentligt att intervjua personer med varierade arbetsuppgifter, som rör sig i delvis olika sammanhang och grupper, samtidigt som de alla arbetade inom nämnden för att se om vissa tendenser förekom rakt genom organisationen oavsett arbetsuppgifter, eller om det fanns samband mellan vissa gruppers upplevelse av nämnden. På så sätt valdes några nyckeltjänster ut. Det var viktigt att intervjua en högt uppsatt tjänsteman, som i det här fallet blev förvaltningschefen, för att se hur personen som fungerar som mellanhand mellan politiken och förvaltningen upplevde nämnden. Det var även av vikt att tala med den som ansvarade för nämndens ekonomi, då det fanns en föreställning om att den personen skulle möta politiken relativt ofta. Vidare valdes en planerare och en projektanställd ut för intervjuer. Båda två med motiveringen att få en förståelse kring hur förslag och projekt bereds och verkställs. Att den ena var projektanställd förväntades bredda intervjuerna i och med att en person som bara är anställd under en viss period kan ha ett annat perspektiv på arbetet än de som arbetat för nämnden under en längre tid.
I planeringen beräknades intervjuerna ta ungefär 30 minuter. Alla utom en höll sig inom den ramen. Det fanns skillnader i svarsfrekvensen. Några intervjuer stack ut och fick en annorlunda karaktär gentemot de andra respondenterna. När semistrukturerade intervjuer genomförs görs oftast ett fåtal intervjuer. Intervjuaren förbereder ett frågeschema med grundfrågor och följdfrågor för att ha möjlighet att snabbt kunna utveckla de svar som framkommer på de separata frågorna. Grundfrågorna är ofta breda och generella för att lämna större svarsutrymme åt respondenten, medan följdfrågorna kan vara mer direkta och ”låsta” frågor för att få in respondenten på rätt spår. Det kan vara svårt att jämföra olika semistrukturerade intervjuer med
21
varandra eftersom frågorna och svaren aldrig kommer att ha exakt samma riktlinje. Datan är inte standardiserad och blir därför svår att dra generaliseringar utifrån och gör att det är svårt att få samma resultat igen om någon annan skulle göra samma intervju. Reliabiliteten blir med detta lägre (Halperin & Heath, 2012:258).
3.4 Direktobservation
Syftet med uppsatsen är att se hur styrningen i nämnden är fördelad i realiteten. Därför ser vi direktobservation som ett komplement till intervjuerna där en analys kan göras efter vad respondenterna säger att de gör mot vad de faktiskt gör. Något mer som styrker den här metoden som komplement är att det i intervjuerna kan bli en verbal spärr när det gäller frågor om reell styrning. Den 8/4 observerades den valda nämndens nämndmöte i Hjalmar Bergmansalen. I och med direktobservationen gavs en vidare bild av hur nämndmötena går till, vilket innebär att uppsatsen inte bara baseras på respondenternas beskrivningar. Direktobservationer är särskilt lämpliga att använda sig av för att se strukturer eller processer inom en organisation, och särskilt när det är ett känsligt ämne som behandlas (Esaiasson m.fl. 2010:344).
Det finns två sorters direktobservationer. Den första är den fullständiga observationen och den andra det fullständiga deltagandet. Som fullständig observatör intas en så obemärkt roll som möjligt, och som fullständig deltagare en aktiv deltagande i sammanhanget, och smälter på det sättet in i gruppen. Det skulle även gå att dela in direktobservationen i en skala med sex punkter. Då handlar det om karaktären på deltagandet, längden på kontakten, inslaget av manipulation, öppenhet med avsikterna, konstruktion av miljön och datainsamlingen. Med andra ord, observationen påverkas av hur observatören deltar, hur lång observationen är, hur observatören påverkar deltagarna i observationen, hur mycket observatören avslöjat om observationens syfte, vilken miljö observationen sker i och hur datan samlas in (Esaiasson m.fl. 2010:346).
Svagheterna eller problemen med en direktobservation är bland annat bakomliggande faktorer. Exempel på det är samspel och turer vid sidan av de officiella mötena. Det finns många faktorer som påverkar hur en människa beter sig och handlar. Sådana faktorer som observatörer inte får ta del av. Det innebär att slutsatserna man drar av observationen tenderar att inte bli rättvisa och
22
fullständiga. Därför är det av värde att endast använda observation som komplement till annan metod för ökad validitet i vårt fall. (Esaiasson m.fl. 2012:305)
När en analys ska göras utifrån direktobservationen så är det avgörande hur tolkningar av det observerade fallet görs. Här gäller det att alltid ställa sig frågan huruvida man har tolkat rätt. Det är också av vikt att vara kritisk till det man sett och hört. (Esaiasson m.fl. 2012:307)
Observationen genomfördes vid ett tillfälle. Den skedde i den miljö nämndmötet var schemalagt, en miljö som inte verkade särskilt uppskattad av nämndledamötena, men som de hade möte i då och då. Vi blev presenterade av nämndordförande som berättade att vi var två studenter som var intresserade av deras nämnd, och det var också allt som sades om vad vi gjorde där. Därefter genomförde vi vår fullständiga observation.
Observationen delades upp i fyra observationsscheman, och därutöver antecknades korta kommentarer om olika företeelser under nämndmötet. Observationsschema 1och 2 handlade om politikernas ageranden, och delades in i informationsärenden och beslutsärenden, med kategorierna ordförande, förste vice ordförande och andre vice ordförande samt majoriteten och oppositionen. Till fanns även tilläggsfrågan huruvida de kommentarer som kom upp var kritiska eller inte. Observationschema 3 och 4 rörde tjänstemännens agerande och delades även de upp i informations- och beslutsärenden, men med andra underkategorierna svarssäkerhet och förståelse av fråga. Därutöver räknades hur många gånger ordförande förklarade saker under tjänstemannadragningar. De övriga frågor som fick fokus var hur tjänstemännen agerade och huruvida de verkade vara engagerade i sina presentationer och dragningar.
Observationen gav en bra bild av hur nämnden arbetar på nämndmöten, och tillsammans med genomförda intervjuer har en uppfattning av nämndens styrning målats upp. Dock gav inte nämndmötet så mycket konkret att referera till i resultatdelen, utan har snarare bidragit till den allmänna uppfattning vi fått av nämnden. Några delar i resultatet har dock sitt ursprung i observationen, och de presenteras tydligt som observationer som gjorts under mötet.
23
3.5 Etiska dilemman och överväganden
När en forskningsintervju genomförs finns det vissa saker som det är viktigt att tänka på. Det kan handla om sättet att föra sig, uttrycka sig och hur respondenten blir bemött. En etisk fråga är informerat samtycke. Det innebär att respondenten informeras om forskningens syfte. Det är också av stor vikt att respondenten frivilligt deltar i intervjun och att denne är medveten om att möjligheten finns att dra sig ur (Kvale & Brinkmann, 2009:87). respondenten bör även informeras om rätten till konfidentialitet och erbjuda möjlighet att läsa igenom intervjun/materialet innan en publikation. Det finns två sidor av konfidentialitet, det kan dels skydda respondenterna, men det kan också ge forskningen utrymme att kunna tolka respondenternas information utan att bli motsagt. Då fungerar det ungefär som ett alibi (Kvale & Brinkmann 2009:89). Den kanske viktigaste etiska aspekten när det gäller direktobservationer är att överväga hur mycket som ska tala om för observanterna om syftet med observationen innan själva observationen. Om respondenten vet för mycket kan det påverka respondentens beteende, medans för lite vetskap om syftet kan skapa en osäkerhet som också kan påverka beteendet (Esaiasson m.fl 2010:307). Slutligen är det viktigt att det insamlade materialet inte används i någon annan situation än den i den tänkta studien (Bryman 2013:131).
I startskedet av arbetet kontaktades de potentiella respondenterna via mail där det kort berättades om uppsatsens syfte och frågan ställdes om de kunde tänka sig ställa upp på en intervju. För att inte påverka respondenternas inställning till intervjun avslöjades så lite som möjligt om intervjuns syfte, men det nämndes dock att syftet var att ta reda på hur nämnden fungerade och att relationen mellan politikerna och tjänstemännen var av intresse. Efter genomförda intervjuer sågs det till att fråga alla respondenter huruvida det är okej om att presentera dem vid namn för att höja validiteten på vårt resultat eller inte. Försäkran gav att respondenterna inte blir uthänga gällande det de sagt, och att materialet enbart är tänkt användas till studien.
3.6 Reliabilitet och Validitet
När det gäller kvalitativ forskning talas det relativt lite om reliabilitet och validitet. LeCompte och Goetz är två författare som har assimilerar begreppen in i den kvalitativa forskningen. De
24
delar upp det hela i fyra begrepp. Det första är extern reliabilitet. För att ha hög extern reliabilitet så krävs det att undersökningen kan upprepas, alltså att samma resultat kan uppnås igen. På grund av att den sociala miljön alltid utvecklas kan det dock vara svårt att uppnå. Intern reliabilitet innebär att forskarna i ett forskningslag har en förutbestämd gemensam syn när det gäller tolkningen av resultat. Intern validitet innebär att de teoretiska idéer forskarna har stämmer överens med resultatet från de genomförda observationerna. Det sista begreppet som benämns är extern validitet. Det handlar om i vilken grad resultatet kan generaliseras i andra sociala miljöer och situationer. Något som kan bli svårt i och med att många kvalitativa forskningar utgår från begränsat antal fallstudier och urval (Bryman 2013: 352).
respondenterna uppfattas ha deltagit subjektivt, med en professionell saklighet i grunden, vilket ger möjligheten att andra forskare skulle få samma resultat, om förutsättningar som miljö och frågor är liknande. Den teoretiska utgångspunkt som fanns i början av arbetet bekräftades till stor del av det insamlade materialet, vilket ger uppsatsen hög intern validitet. Den externa validiteten på uppsatsen är mer tveksam, då det är svårt att säga att resultatet kan generaliseras i andra sociala miljöer och situationer. För att kunna göra det krävs ytterligare någon nämnd att jämföra med. Genom att anonymisera nämnden så går det att presentera resultatet tydligt. Det går också att knyta citat och åsikter till officiella roller och tjänstemannaroller. Det går då att presentera respondenternas titlar, vilket gör att det blir lättare att öppet förmedla bilden av deras ageranden och ståndpunkter,och fokus hamnar då inte på nämnden i sig utan på hur de officiella rollerna agerar genom olika tjäntemannaroller eller handlingsutrymme. Namngivande av nämnd och kommun skulle kräva anonymiserande av respondenterna så till den vida grad att varken namn, tjänst eller arbetsuppgifter skulle kunna presenteras. På så sätt skulle bilden av resultatet bli svår att förmedla på ett sådant sätt att det går att avläsa att koppla samman med teorin på ett tydligt sätt.
25
4. Resultat och analys
I detta kapitel presenteras resultatet blandat med analys. Demokrati och representativitet är teorianknytningar som genomsyrar alla delar, men får större utrymme i vissa delar. Kapitlet inleds med en presentation av den bild av det praktiska nämndarbetet som kommit fram under intervjuer och observation. Därefter följer ett avsnitt om det politiska deltagandet under nämndsammanträden som kopplas till politisk representativitet. Avsnittet därefter fokuserar på förvaltningen och tjänstemännens arbete. Där appliceras de olika tjänstemannaollerna från teorin på respondenterna. Därefter följer ett avsnitt som trycker på hur nämnden förefaller vara tudelad och toppstyrd, vilket har en tydlig koppling till Webers byråkratimodell. Det näst sista avsnittet berör förvaltningens handlingsutrymme och påverkansmöjligheter. Där lyfts relationen mellan förvaltningen och politiken, och vilka möjligheter förvaltningens tjänstemän har att påverka i nämnden. Avsnittet kopplas främst till Svaras tjänstemannaroller, men även Webers byråkrati. Det sista avsnittet berör brister som tjänstemän och politiker ser i nämnden. Bristerna analyseras med Svaras tjänstemannaroller, Lundquists förvaltning och demokrati samt politisk
representativitet.
4.1 Det praktiska arbetet i nämnden
De demokratiskt valda representanterna i nämnden fungerar som folkets röst inom politiken. Majoritetspolitiker arbetar för att få igenom majoritetspolitiken från högre nivåer ner till driftnämnden. På samma sätt arbetar oppositionens politiker med att försöka få igenom sin politik istället för majoritetens, och samtidigt representera sina väljare. Det är vanligt att oppositionen motsätter sig majoritetens förslag.
Inför varje nämndmöte följer en rad förberedande möten. Först hålls ordförandeberedning, där nämndens ordförande och första vice ordförande möter förvaltningschefen samt tjänstemän som har något att rapportera om kommande nämnds ärenden. Därefter hålls ett presidiemöte där även nämndens andre vice ordförande, oppositionens ledare närvarar och mottar information om den kommande nämnden. Det är framförallt under ordförandeberedningen som beslutsförslag
26
diskuteras. Ordförandeberedningen leds av förvaltningschefen som kallar in de tjänstemän som har något att informera eller diskutera med ordförande. På ordförandeberedningarna är det fritt att diskutera alternativ mellan förvaltningen och politiken, och det är sällan ett färdigt förslag som läggs fram för ordföranden. I samverkan med förvaltningschefen har nämndordförande möjlighet att styra aktuella ärendens karaktär. Flertalet respondenter menade att ordförandeberedningen vanligtvis fungerade som ett forum för ventilation, och att både tjänstemän och de ledande politikerna där deltog i diskussioner med åsikter, tankar och frågor. Där finns möjligheten för förvaltningschefen att föra fram förslag på möjliga kommande ärenden från förvaltningen och för politiken att pröva sina förslag på förvaltningen. Planeraren beskrev den förberedande processen enligt följande:
Det är chefen, förvaltningskontorschefen, som oftast är med på ordförandeberedningen, och presidiet, och det är i de två sammanhangen som man gör upp om vilka frågor och på vilket sätt
som jag ska medverka.
4.2 Politisk representativitet under nämndsammanträden
Under nämndsammanträden är det oftast ett förslag som presenteras, i samråd mellan politiken och förvaltningen framtaget under ordförandeberedningen. Under varje ärende finns möjlighet att som ledamot i nämnden ställa frågor till ordförande, förvaltningschefen eller de tjänstemän som arbetar med ärendet. Som tjänsteman är det viktigt att det ärende som ansvaras över är väl förberett, med ett bra underlag och ett genomarbetat förslag. Planeraren uttryckte sig:
För man vill ju gärna att det jag då har föreslagit i tjänsteskrivelse till nämnd också går igenom så att man inte får i retur och ska utreda frågan vidare.
Oppositionen menar att det är vanligt att de argumenterar mot majoritetens förslag, och därmed även förvaltningens förslag. Det är ovanligare att majoriteten ifrågasätter förvaltningens förslag under sittande nämnd. En ambition för både politiken och förvaltningen är att alla ärenden blivit så genomarbetade i turer till ordförandeberedningar att de på nämndmötet går igenom direkt. Det händer att ärenden blir återremitterade och förvaltningen får arbeta vidare med förslaget eller
27
ärendet, men det är inte särskilt vanligt. Ordförandeberedningen och till viss del även presidiet fungerar som silar, där ärendena behandlas och förhandlas för att nämnden inte ska behöva skicka tillbaks ärenden till förvaltningen.
Att politiken och då framförallt majoriteten har en tydlig roll i nämnden finns det inga tvivel om. Men även oppositionen beskriver sin roll som viktig. På frågan om vad andre vice ordförande uppfattade vara viktigt gällande ramverk och ansvar så svarade denne följande:
Vi ska ju inte bara vara en plåga mot majoriteten, vi har ju ett samhällsansvar också, i och med att vi är politiker.
Det händer ibland att tjänstemännen ifrågasätter politikernas idéer, kunskap eller engagemang. Flertalet respondenter menar att det saknas engagemang hos de folkvalda politikerna, med undantag från presidiet. Aspekter som saknades i nämnden var bland annat förståelse för ärenden, ledamöter var för dåligt pålästa på handlingar, och för oengagerade under nämndsammanträden. I sådana sammanhang lyfter tjänstemännen samtidigt fram vikten av att hålla sig neutrala och utföra de politiska beslut som faktiskt fattats, oavsett personlig åsikt eller uppfattning. Ekonomen upplevde följande:
Och där saknar jag engagemanget i, och kanske också för att man inte riktigt har förståelse, man kanske upplever det som ett tjänstemannadokument.
Folkvalda politiska representanter förväntas representera olika intressegrupper i samhället, vilket kräver ett visst engagemang för att nå ett bra resultat. Som folkvald representant i en nämnd krävs närvaro, aktivt deltagande och pålästhet. Under observationen av nämnden var det få frågor som ställdes till ordförande, förvaltningschef och tjänstemännen. Majoriteten av de frågor som faktiskt ställdes kom dessutom från presidiet. De flesta frågorna gällde fakta, till exempel hur mycket pengar som skulle läggas på ett projekt, eller hur en scen skulle utformas. Det var flera politiker som inte ställde någon fråga alls, och det blev heller aldrig debatter mellan majoritets- och oppositionspolitikerna.
28
Under direktobservationen klubbades ärende efter ärende igenom i rask takt. Med tanke på att det är skattebetalarnas pengar som finansierar de beslut som fattas i nämnden är det viktigt att politiken inser vad beslut innebär och vad det ger tillbaka till medborgarna, vilket respondenterna upprepade gånger lyfte. Från förvaltningens sida upplevdes en avsaknad av deltagande från politikens sida under nämndmöten. De menade att det är positivt att politiken har förtroende för förvaltningen, men att det bidrar till en osäkerhet kring förvaltningens arbete.
Om nämndens ledamöter inte deltar aktivt i nämndens politiska arbete så går det att se det som att det klassiska demokratiska synsättet rubbas. När de folkvalda representanterna inte deltar blir det grupper av medborgare som hamnar utanför det demokratiska systemet, utan representation och utan möjlighet att påverka. Det representativa styret bygger på att de folkvalda politikerna fullföljer sitt uppdrag på ett aktivt sätt. När medborgarna valt sina politiska representanter lämnar medborgarna ifrån sig sin makt, och då är det upp till politikerna att föra folkets talan, det vill säga att försöka genomföra sina vallöften. Det upptäcktes tidigt i historien att den representativa styrningen riskerade att framförallt främja representanterna, som aktivt har en del i politikskapandet. När de folkvalda representanterna i nämnden inte deltar aktivt under mötena förlorar nämnden legitimitet, och det demokratiska uppdraget fullföljs inte fullt ut.
4.3 Tjänstemän med olika roller
Tjänstemännen i förvaltningen har olika formella och informella uppdrag, uppgifter och roller vilket gör att de har olika möjlighet att styra och påverka i nämnden. Tjänstemännens uppdrag blir att verkställa de politiska besluten och att bereda ärenden och kommande uppdrag. De olika tjänsterna innebär vida skillnader i uppgifter, och det kan handla om allt från ekonomisk kontroll till sakkunnighet, omvärldsbevakning, beredning i sakfrågor och ledning av specifika tidsbestämda projekt.
Förvaltningen har en samstämmig syn på sitt arbete, med en byråkratisk utgångspunkt. I princip alla tjänstemän lyfte fram vikten av att hålla sina personliga åsikter för sig själva, och fokusera på att arbeta politiskt oberoende utifrån sin expertis. Många beskriver också sitt arbete som fint,
29
att de arbetar med ett viktigt och fint uppdrag, att arbeta i medborgarnas tjänst. Med detta i åtanke finns alla möjligheter till att utföra ett gott arbete för kommunen.
Som tjänsteman är det lätt att exempelvis under ett längre projekt påverkas av politiken. Genom att arbeta tätt intill politiken under en längre tid kan expertisen påverkas av politiken. En politiserad tjänsteman som inte är politiskt tillsatt har en stor utmaning i att hålla sig professionellt neutral. Fenomenet upptäcktes genom ekonomens beskrivning av ett gammalt uppdrag i kommunen, där politiken kommit så nära inpå att respondenten upplevde sig undermedvetet ta ställning i projektets utformning. respondenterna nämnde politisering som en fallgrop de ibland kunde trilla i, men de gav även en samlad bild av att nämnden sällan stod för sådana problem. Förvaltningen arbetar aktivt för att hålla sig ifrån det, och politiken har en tydlig linje för förvaltningen att följa.
“Man måste ju också inse vad som är politiska ställningstaganden så att man inte går in…”
I citatet ovan beskriver ekonomen det som viktigt att veta vad som får behandlas och vad som hör till politiken. Genom att hålla koll på vad som är upp till förvaltningen och tjänstemännens kompetens och vad som är politiska sakfrågor blir det lättare att hålla det separerat och arbeta neutralt. Det är därför avgörande att politiken, som Lundquist beskriver, lämnar tydliga ramar inom vilka förvaltningen ska agera. I annat fall finns det risk att hamna i Svaras overlapping roles.
Under observationen kallades flera tjänstemän för att presentera olika förslag för nämnden. Bland annat planerare utöver de som deltagit i intervjuer. Det syntes tydligt att tjänstemännen hade olika utgångspunkter och inställningar för sitt arbetet inom förvaltningen. Medan en planerare föreföll läsa all fakta ur ett papper, utan engagemang och förhållandevis ointresserad höll en annan en lång presentation med bilder och stort engagemang. Skillnaden blev påtaglig, och medan den ena hade ett brinnande intresse för sin fråga så upplevdes den andra planeraren strikt byråkratisk och utan intresse och känslor inblandade.
30
Det framgår tydligt att det i nämnden var avgörande att det hos tjänstemännen finns ett personligt intresse av sakfrågan för att politiken ska bli inspirerade och övertygade om vad som bör göras. Det var få frågor som ställdes under nämndmötet, men när den engagerade tjänstemannen hade sin dragning vaknade politikerna till och en diskussion väcktes, medan den andra tjänstemannens dragning endast fick några frågor från presidiet. Att vara expert på sitt område är något som Weber lyfter upp som en grund för en god byråkrat, och en förutsättning för att kunna vara övertygande och för att få föredraget att låta intressant.
4.4 Tudelad toppstyrd nämnd
Den officiella uppfattningen hos tjänstemännen är att nämnden styrs politiskt, och att tjänstemännens roll är att agera i politikens fotspår genom att genomföra de politiska besluten. Även politiken la stor kraft vid att organisationen var politiskt styrd. Så här sa nämndens ordförande:
Alltså, om en tjänsteman upplever att det är hans eller då hennes åsikt som ska gälla, då ska de byta jobb. Så enkelt är det.
Citatet visar ordförandens syn på hur nämnden är styrd och hur den bör styras i praktiken. Förvaltningen anses kompetent och fick av många respondenter beröm för sin expertkunskap och noggrannhet. Samtidigt tryckter respondenterna på att det i slutändan är politiken och dess företrädare som ska bestämma, eftersom det är de ansvariga politikerna som sedan står till svars för de fattade besluten.
Från politikens sida finns det inga tvivel på att nämnden styrs politiskt. Nämndordförande ser sig själv som nämndens slutgiltiga beslutsorgan, vilket förstärks av att tjänstemännen till stor del bekräftar bilden av en tydlig politisk styrning. Upprepande gånger nämnde både tjänstemän och politiker att den politiska styrningen i nämnden stod ut, och att deras erfarenheter från andra nämnder och andra kommuner sa att det var vanligare med svagare politisk styrning och starkare tjänstemannastyre. respondenterna menar att det i andra nämnder är mer vanligt med tjänstemannastyre snarare än en stark politisk styrning.
31
Med en nämndordförande som styr dagordningen och är noga med att ha det sista ordet i alla ärenden samt en förvaltningschef med bra uppsikt av det arbete som sker i förvaltningen, och vars tjänstemän silar sina ärenden genom denne innan kontakt med politiken får politiken stort handlingsutrymme och möjlighet att påverka. Det var också flera som nämnde att en tidigare förvaltningschef varit noga med att tjänstemännen skulle arbeta opolitiskt och hålla sig neutral till politiken, något som förefaller sitta i väggarna. Nämndordförande och förvaltningschef tillsammans med den tidigare förvaltningschefens strikta order om förvaltningsarbetet verkar var och en figurera som byggstenar för nämndens starka styrning.
Nämnden verkar styras efter en tydlig tjänstehierarki. Det är tydligt att nämnden förutom att den styrs politiskt, styrs av förvaltningschefen.. Likt Webers byråkratimodell har olika tjänstemän olika stort inflytande, med olika tät kontakt med förvaltningschefen beroende på position och ansvarsområde. Medan förvaltningschefen ansvarar för hela förvaltningen och för den kommunikation som förs mellan förvaltningen och politiken, så finns det andra tjänstemän som ansvarar för specifika arbetsuppgifter. Det kan handla om särskilda projekt och utvärderingar av områden, handlingsplaner eller utveckling av verksamheter eller ekonomi.
4.5 Förvaltningens utrymme och möjlighet att styra
Det framkommer att det i nämnden finns möjligheter för tjänstemännen att påverka efter eget bevåg genom att utnyttja kontakter eller organisationer för att påverka underlaget som presenteras. I slutändan kan det innebära att utgången i ärendet blir i linje med tjänstemannens personliga åsikt. Det går alltså att uttrycka och agera utifrån privata åsikterna genom andra aktörers ord. Planeraren talade öppet om påverkan som indirekt arbetssätt:
Och det är ju också ett sätt att kunna påverka lite, så man kan så ett frö eller någonting.
Det finns tjänstemän inom förvaltningen vars egna intressen vävs in i arbetet och blir likt Hysing och Olssons aktivist en tjänsteman med egen agenda. Under gjorda intervjuer framkom ett par historier där vederbörande agerat som aktivister i det politiska arbetet. Planeraren, som arbetade
32
med en miljöfråga i förvaltningen, såg till exempel till att skaffa underlag till ärendet hos den verksamhet tjänstemannen själv var del i. Verksamheten kom gemensamt, tillsammans med tjänstemannen, fram till vad de ansåg vara bästa lösningen för kommunen, vilket tjänstemannen sedan presenterade under nämnden som verksamhetens förslag. Tjänstemannen satt i det här fallet på två stolar, och kunde på så sätt påverka den politik som fördes.
Av intervjuerna framgår inte huruvida politiken har observerat denna typ av beteende från vare sig planerarens eller andra tjänstemäns sida. Det verkar snarare vara så att politiken har en bild av tjänstemännen som neutrala, utan egna instick. Från förvaltningens sida finns däremot en medvetenhet om att historier som denna utspelar sig i verksamheten då och då, och det förefaller även vara något förvaltningen i stort arbetar emot. Förvaltningschefen uttryckte att det händer att hon säger ifrån till tjänstemännen för att de ska hålla sig neutrala:
Det här får du inte säga på nämnden, nu är du ute på djup is.
Förvaltningen tenderar att ha viss tudelning med isolerat arbete och bristande kontakt med politiken. I och med att tjänstemännen besitter specialkunskap inom specifika områden så lämnar politiken över stora delar av ansvaret kring olika frågor till dem. Det finns tendenser till Svaras tjänstemannaroll autonomous adminstrators, då delar av förvaltningen, bland annat den projektanställde respondenten, arbetar i tydlig tudelning från politiken. Genom att arbeta avskilt, utan regelbunden kontakt med politikerna har tjänstemännen stort handlingsutrymme inom sitt ansvarsområde. För att förvaltningen inte ska glida iväg från sitt uppdrag har politiken, i enlighet med Webers byråkrati, gett ett tydligt uppdrag, med regler och budgetram. Detta innebär, trots autonoma tjänstemän i förvaltningen, att risken att hamna i ett demokratiskt dilemma där tjänstemännen faller ur ramen och agerar på egen hand är liten. Autonomous administrators tenderar inom förvaltningen att överlappa Svaras roll isolated administrators. Eftersom förvaltningsledningen har tydliga direktiv nedåt i organisationen, och vissa tjänstemän är självständiga och arbetar långt ifrån politiken, så finns en risk att de blir separerade från ledningen. Det kan till exempel bero på att de hamnar i skymundan, eller att ledningen tar för givet att de klarar sig bra själva.
33
Beroende på vad tjänstemännen ansvarar över har de olika stort handlingsutrymme. Det finns i och med det självklart skilda uppfattningar inom förvaltningen gällande det upplevda handlingsutrymmet. Vilken expertis tjänstemännen besitter kan vara avgörande för huruvida tjänstemannen känner ett ansvar att sprida sin kunskap inom förvaltningen. Att ha kunskap om ekonomin väger till exempel över lag tyngre än exempelvis ett tidsbegränsat projekt som rör en mindre grupp friluftsentusiaster. Vissa uppdrag inom förvaltningen kräver större integration inom förvaltningen, medan andra klarar av att utföra sitt uppdrag på egen hand. Den projektanställde uttryckte följande:
Så jag känner mig väldigt fristående och min chef sitter här och de som jag rapporterar till då, så jag är ju knappt någon tråd här, utan jag bara hör under det här på den här förvaltningen då.
Jag är lite på min kant.
Samma tjänsteman upplever också att han med sitt fristående projekt hamnar utanför organisationen, trots att den formella arbetsplatsen delas med de andra tjänstemännen inom förvaltningen.
Vi [red.anm. förvaltningschefen] tog i hand idag. Jag har varit här i ett och ett halvt år nu, och jag har bara hört hennes namn. Vi har aldrig hälsat.
Ekonomen å andra sidan, upplevde sin roll gentemot politiken större:
Det är ju en väldigt stor roll som jag har i och med att jag ändå har den kunskapen om ekonomin, och kan hjälpa till, och jag blir ofta en diskussionspartner.
Ekonomen visar sig känna ett stort ansvar för resten av organisationen. Genom sin
expertkunskap ser denne sig själv som en länk ut till verksamheterna och får på så sätt stor plats och mer ansvar inom förvaltningen.
34
Exemplen visar på hur spretig förvaltningen i viss mån är, med förvaltningschefen som beslutsprocessens mittpunkt. Den projektanställde har alltså arbetat på arbetsplatsen under en period men inte haft någon kontakt med förvaltningschefen. Trots det stora handlingsutrymmet så förefaller det helt klart märkligt att en anställd har så lite kontakt med sin egen chef när de arbetar i samma lokaler, och det lämnar stora frågetecken över förvaltningens organisation. Genom att ha sporadisk avstämning både med chef och med politiken finns ett stort eget handlingsutrymme. Det innebär att det är viktigt att ha god förankring för det som gör utåt i organisationen och med andra anställda inom förvaltningen. Det verkar dock finnas en risk med för stort eget handlingsutrymme inom nämnden i och med att den projektanställde upplever sig ensam och på sin egen kant, utan stöd inom organisationen.
4.6 Önskan om mindre byråkrati och smidigare demokrati
Tjänstemännen arbetar för politiken, och för att arbetet ska flyta på krävs en stabil samverkan mellan förvaltningen och politiken. Tjänstemännen i förvaltningen har olika mycket kontakt med politiken beroende på vilken funktion och position de har i förvaltningen. Förvaltningschefen fungerar som den främsta länken mellan förvaltningen och politiken. De flesta av respondenterna mötte politiken relativt regelbundet. Det handlar då om allt från officiella dragningar för presidiet eller ordförandeberedningar, på nämndmöten till vardaglig mer informell information och uppdatering. Nämnden har dock även tjänstemän som arbetar längre ifrån politikerna, med mer praktiska uppgifter, som till exempel den projektanställde, som träffar politiken vid början och slutet av ett specifikt projekt eller enbart vid speciella tillfällen då något särskilt hänt. Det finns också tjänstemän som likt ekonomen arbetar nära politiken genom att regelbundet stödja med kunskap i det politiska ordförandearbetet.
Viss avsaknad av kontakt med politiker utanför nämndmötena finns inom förvaltningen. Det finns en efterfråga från flera tjänstemän om fler informella möten mellan politiker och tjänstemän. Informella möten öppnar möjligheter för en mer avslappnad relation mellan politiken och förvaltningen. Det skulle då bli lättare att undvika eventuella spärrar som kan hindra olika projekts framgång, både sociala och professionella, vilket skulle kunna innebära att arbetet kan flyta på smidigare och utföras effektivare. Möjligheten att kunna ge och få vardaglig respons
