G
OOD GOVERNANCE UR ETT
UTVECKLINGSPERSPEKTIV
En kvalitativ studie om begreppet good governance enligt UNDP och IMF
Herman Englund & Mia Nicole Uwimana
Handledare: Björn Hammar
Seminariedatum: 2016-06-01
Statskunskap, kandidatkurs Självständigt arbete 15hp
Abstract
The concept of good governance was introduced by the World Bank in 1980 to promote economic development and has since become an important concept in the international development community for addressing problems in public decision-making and
implementation. Good governance has however been criticized for being vague and having multiple possible meanings. This study aims to clarify how the two international organizations United Nations Development Program, UNDP, and International Monetary Fund, IMF, relate to and work with the concept of good governance. The result shows that the organizations approach to good governance differ. The core of UNDP:s work with good governance, “democratic governance”, is a combination of fostering inclusive participation and
strengthening responsive governing institutions to promote human development while IMF:s work with good governance focuses on “economic governance” to help maintain
macroeconomic stability and foster economic growth in member countries.
Nyckelord: Governance, good governance, UNDP, democratic governance, IMF, economic governance, development cooperation, conditionality
Innehållsförteckning
Inledning ... 1
Syfte ... 2
Frågeställningar ... 2
Disposition ... 3
Bakgrund om IMF och UNDP ... 3
IMF ... 3 UNDP ... 5 Teoretiskt ramverk ... 6 Governance ... 6 Global governance ... 7 Good governance ... 7
Good governance och bistånd till utvecklingsländer ... 10
Kritik mot good governance ... 12
Språklig kritik ... 12
Good governance som orsak till eller resultat av utveckling? ... 12
One-size-fits-all? ... 13
Metod ... 14
Material ... 14
Tillvägagångssätt och analysmetod ... 14
Metoddiskussion ... 17
Resultatredovisning och analys ... 18
Inflytande och ansvarsskyldighet ... 18
UNDP ... 18
IMF ... 21
Sammanfattning ... 22
Politisk stabilitet och avsaknad av våld/terrorism ... 23
UNDP ... 23 IMF ... 24 Sammanfattning ... 25 Styrningseffektivitet ... 25 UNDP ... 25 IMF ... 28 Sammanfattning ... 29 Kvalitén på regelsystem ... 30
UNDP ... 30 IMF ... 31 Sammanfattning ... 33 Juridiksystem/rättsstat ... 34 UNDP ... 34 IMF ... 35 Sammanfattning ... 36 Korruptionskontroll ... 36 UNDP ... 36 IMF ... 37 Sammanfattning ... 38
Slutsatser och avslutande diskussion ... 39
Slutsatser ... 39
Skillnader och likheter ... 41
Avslutande diskussion ... 42
1
Inledning
I en rapport från år 1989 skrev Världsbanken att en stor del av Afrikas utvecklingsproblem berodde på “a crisis of governance” (Världsbanken 1989, s. 60). Denna rapport blev
begynnelsen för begreppet good governance som idag innefattar ett brett spektrum av tankar om god samhällsstyrning och har blivit ett viktigt uttryck inom internationell
utvecklingspolitik (Andersson 2009). Begreppets vikt lyfts exempelvis fram av Kofi Annan, den tidigare generalsekreteraren för Förenta nationerna (FN), som i ett välkänt uttalande sagt “good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development” (Gisselquist 2012b). Good governance betraktas därmed av vissa som ett nyckelbegrepp för att förbättra situationen i världens mest fattiga och utsatta länder.
Samtidigt är good governance ett ifrågasatt utvecklingsbegrepp (Andersson 2009).
Exempelvis Wilkin (2011) ifrågasätter governance betydelse för utveckling eftersom väldigt få av de länder i världen som utvecklas snabbast har präglats av good governance under de perioder där de haft sin största tillväxt. Till exempel har det skett en snabb ekonomisk utveckling i Kina men det verkar inte vara förbättringar i governance som har drivit fram utvecklingen, åtminstone inte så som förbättringar i governance traditionellt har förståtts (Wilkin 2011).
Good governance är även ett svårfångat och oklart begrepp. Vad som är good kan definieras på olika sätt av olika organisationer samt av olika aktörer inom samma organisation
(Gisselquist 2012a). Koivisto (2014) menar att begreppet good governance är alltför omfattande och har en uppsjö av olika betydelser. Några av de frågor som olika aktörer behandlar inom governance-program inkluderar valövervakning, decentralisering, stöd till politiska partier samt korruptionsbekämpning, kort sagt en mängd olika generellt goda företeelser. Dessa företeelser hänger dock inte nödvändigtvis ihop med varandra på något meningsfullt sätt och är också svåra att mäta (Gisselquist 2012b). Gisselquist (2012b) menar att svagheterna med good governance-begreppet medför att det blir svårt att forska på governance-frågor och utforma effektiva evidensbaserade strategier för att förbättra
governance. Kort sagt går det enligt Gisselquist (2012b) inte att på ett ordentligt sätt besvara frågor om hur governance kan förbättras utan att först ställa frågan; exakt vad är det som ska förbättras?
2 Med anledning av detta ämnar vi genom denna studie undersöka och jämföra hur
organisationerna Internationella valutafonden (IMF) och FN:s utvecklingsprogram (UNDP) förhåller sig till och använder begreppet good governance ur ett utvecklingsperspektiv. Med andra ord ska vi ta reda på vad UNDP och IMF menar är det som ska förbättras samt klargöra om och i så fall hur deras uppfattningar om good governance skiljer sig åt. Vi anser att denna jämförelse är relevant därför att en förståelse för vad UNDP och IMF menar med good governance bidrar till att bringa klarhet till begreppet good governance. En klarhet som vi menar, i enlighet med Gisselquist (2012b), kan bidra till att på ett bättre sätt besvara frågor om hur governance kan förbättras.
Vi har valt att fokusera på just IMF och UNDP eftersom de båda är välkända och viktiga internationella aktörer inom utvecklingsarbete. Hur dessa organisationer förhåller sig till och använder begreppet good governance kan således ha en stor betydelse för den bistånds- och utvecklingspolitik som bedrivs i världen, både genom hur det påverkar organisationernas egna praktiska verksamhet och genom organisationernas inflytande över andra biståndsaktörer.
Syfte
Good governance är ett begrepp som anses som mycket viktigt inom internationell
utvecklingspolitik. Samtidigt är begreppet kritiserat, bland annat för att det är otydligt och kan betyda många olika saker för olika aktörer. Denna uppsats ämnar bidra till att bringa klarhet i detta genom att förtydliga relationen till begreppet good governance hos två viktiga
organisationer inom utvecklingsarbete. Syftet med uppsatsen är att undersöka hur UNDP och IMF förhåller sig till och använder begreppet good governance samt att klargöra skillnader och likheter mellan organisationerna i dessa avseenden.
Frågeställningar
• Vilka betydelser tillskrivs good governance i ett utvecklingsperspektiv?
• Hur använder och förhåller sig UNDP och IMF till begreppet good governance? • Vilka skillnader och likheter finns mellan UNDP:s och IMF:s förhållningssätt och
3
Disposition
I nästa avsnitt presenteras organisationerna UNDP och IMF närmare för att ge läsaren en större förståelse för dessa organisationer. Avsnittet innefattar också en grundläggande beskrivning av hur organisationerna förhåller sig till good governance för att ge analysen ett tydligare sammanhang.
Därefter följer det teoretiska ramverket där vi presenterar begreppen governance, global governance och good governance. I avsnittet beskrivs också de sex kriterier för good governance som utgör grunden för vårt analytiska ramverk. Vidare diskuterar vi begreppet good governance i relation till utvecklingsländer samt kritik som riktats mot good governance.
Därefter följer metodavsnittet där vi preciserar olika överväganden och motiverar våra val. Vi beskriver också vårt tillvägagångssätt i analysen och materialet vi analyserar. Avsnittet avslutas med en metoddiskussion där vi tar upp för- och nackdelar med metoden.
Efter metodavsnittet kommer avsnittet resultatredovisning och analys. Avsnittet struktureras med hjälp av sex kriterier för good governance som används som rubriker. Under varje kriterium beskriver och analyserar vi först hur UNDP förhåller sig till och använder kriteriet, därefter gör vi detsamma med IMF. Till sist avslutas redovisningen av varje kriterium med en sammanfattning där vi också jämför organisationerna.
Uppsatsen avslutas med avsnittet slutsatser och avslutande diskussion. I slutsatsdelen besvarar vi våra frågeställningar. I den avslutande diskussionen sätter vi in uppsatsen och dess
slutsatser i ett större statsvetenskapligt sammanhang. Vi diskuterar också egna reflektioner och tankegångar som väckts i samband med uppsatsarbetet samt ger förslag till vidare studier.
Bakgrund om IMF och UNDP
IMF
Internationella valutafonden eller IMF är en internationell organisation vars huvudsyfte är att säkra stabiliteten i det internationella monetära systemet (IMF 2016b; Svenska FN-förbundet 2016), dvs. systemet för växelkurser och internationella betalningar som möjliggör för
4 till att underlätta internationell handel, främja hög sysselsättning, hållbar tillväxt och minskad fattigdom i världen. Organisationen grundades år 1945 och idag styrs och hålls IMF ansvariga av 189 medlemsländer, ett nära globalt medlemskap (IMF 2016b).
För att upprätthålla stabiliteten och undvika kriser så granskar IMF alla medlemsländers policyer och den ekonomiska och finansiella utvecklingen på såväl nationell som regional och global nivå genom ett formellt system känt som surveillance, eller övervakning. Genom sådana årliga utvärderingar av medlemsländerna bedömer fonden vad som bör göras för att undvika en överhettning av världens ekonomi (Svenska FN-förbundet 2016). IMF verkar också genom att ge finansiell assistans till sina medlemmar. IMF erbjuder även teknisk assistans och träning för att hjälpa sina medlemsstater att förbättra sin kapacitet att designa och implementera effektiva policyer. Den tekniska assistansen erbjuds inom flera olika områden, bland annat skattepolitik och skatteadministration, tillsyn av bank- och finanssystem, penning- och valutapolitik, utgiftshantering, regelverk och statistik. IMF samarbetar med nationella auktoriteter för att designa anpassningsprogram som finansieras av IMF och vars fortsatta finansiering är villkorat mot en effektiv implementering av dessa program (IMF 2016b).
Enligt IMF är good governance centralt för länder på alla utvecklingsstadier (IMF 1997). I sin deklaration Partnership for Sustainable Global Growth som antogs av IMF:s
interimskommitté år 1996, framhävde kommittén att: ”promoting good governance in all its aspects, including by ensuring the rule of law, improving the efficiency and accountability of the public sector, and tackling corruption” är viktiga delar av ett ramverk där ekonomier kan blomstra. (IMF 1997 citerat i förordet).
IMF har fått kraftig kritik för hur de arbetar med fattigdomsbekämpning. Kritikerna hävdar att stödet som ges till fattiga länder inte fungerar på lång sikt, att de ställer orimliga krav för återbetalning och att fördelningen av IMF:s stöd till olika länder är skev och politiskt styrd (Svenska FN-förbundet 2016).
IMF fokuserar i stort sett på makroekonomisk stabilitet och ordnad ekonomisk tillväxt i medlemsländerna och därför menar IMF att deras inblandning i governance, vare sig det gäller policyrådgivning eller tekniskt stöd, bör begränsas till ekonomiska aspekter av
5 också att: “increasingly the IMF has found that a much broader range of institutional reforms is needed if countries are to establish and maintain private sector confidence and thereby lay the basis for sustained growth” (IMF 1997, citerat i förordet).
UNDP
Förenta Nationernas utvecklingsprogram, eller UNDP, är FN:s nätverk för global utveckling. UNDP grundades i sin nuvarande form år 1965 (UNDP 2016) och arbetar främst med att stödja biståndsmottagande länders förmåga att genomföra utvecklingsarbete (Sida 2014). UNDP:s vision är: “To help countries achieve the simultaneous eradication of poverty and significant reduction of inequalities and exclusion” (UNDP 2013, s. 11). UNDP förespråkar förändring och stödjer länder genom att förmedla erfarenheter, resurser och kunskap som hjälper människor att skapa ett bättre liv. UNDP finns på plats i 177 länder och territorier och stödjer lokala lösningar på utvecklingsproblem samt bidrar till lokala och nationella
kapaciteteter som kan hjälpa dem att främja mänsklig utveckling (UNDP 2016).
UNDP samarbetar med andra aktörer för att bekämpa fattigdom och UNDP:s insatser måste därför värderas tillsammans med de gemensamma ansträngningarna från den privata sektorn, organisationer och myndigheter. UNDP är även en viktig samarbetspartner för Sverige inom bland annat demokratifrågor, miljö- och klimatfrågor samt konfliktförebyggande arbete på såväl regional som nationell och global nivå (Sida 2014). De senaste tre åren har Sverige dessutom varit en av de fem största kärnstödsgivarna till UNDP med ett stöd på 535 miljoner kronor till UNDP:s kärnbudget under år 2016. Därutöver bidrar Sida till UNDP:s projekt och program och det stödet uppgick år 2015 till ungefär 1,2 miljarder kronor (Regeringskansliet 2016).
UNDP:s arbete med good governance fokuserar på att skapa och upprätthålla mänsklig utveckling genom vad de menar är den mest centrala principen för demokrati: “that people should govern themselves through the systems they choose through open and transparent participatory processes” (UNDP 2010, s.15). De använder sig av begreppet democratic governance istället för good governance och menar att utifrån perspektivet mänsklig utveckling så är good governance samma sak som democratic governance. Att democratic governance utgör en viktig del av UNDP:s arbete reflekteras av det faktum att i mer än 130 av
6 UNDP:s landskontor tillämpas olika former av program för democratic governance som en del av landsprogrammet som begärts och godkänts i samarbete med landets regering.
Democratic governance är också ett av UNDP:s största arbetsområden i och med att över en tredjedel av UNDP:s programresurser används till olika democratic governance-initiativ globalt (UNDP 2010).
UNDP:s arbete med democratic governance fokuserar på tre områden: “fostering inclusive participation”, “strengthening responsive governing institutions” och “basing democratic governance on international principles” (UNDP 2010, s. 3). UNDP menar att en nyckelroll för dem i arbetet med democratic governance är att bidra till utvecklingen av policyer genom att designa och implementera globala program inom särskilda temaområden (UNDP 2010).
Sammanfattningsvis bidrar UNDP:s arbete med democratic governance till att tillhandahålla kvalificerad politisk vägledning på global och regional nivå, teknisk support,
kunskapsprodukter, verktyg och god praxis som täcker en rad olika governance-dimensioner och bygger på UNDP:s omfattande erfarenheter och lärdomar från att arbeta med democratic governance (UNDP 2010).
Teoretiskt ramverk
Governance
I internationella statsvetenskapliga studier om statlig styrning diskuteras governance som “ett slags paraplybegrepp för beslutsfattande på flera olika nivåer och med många olika aktörer inblandade” (Andersson 2009, s. 57). Enligt Hedlund och Montin (2009) kan governance översättas till “interaktiv samhällsstyrning” (s. 7). Att samhällsstyrningen är interaktiv innebär att det sker aktivitet från flera olika håll genom ett samarbete mellan olika samhällsaktörer för att förstärka den offentliga förvaltningens förmåga och lösa olika samhällsproblem.
Governance associeras också till en större komplexitet i samhällsstyrningen eftersom “många olika aktörer och intressen är inblandade, nätverk bildas, kontakter och initiativ korsar
varandra där det gäller att koordinera händelseförloppet så att alla drar åt samma håll” (Hedlund & Montin 2009, s. 7).
Governance som fenomen är inte nytt utan har funnits lika länge som den mänskliga civilisationen (FN:s ekonomiska och sociala kommission för Asien och Stillahavsområdet
7 (UNESCAP) 2009). Trots att governance är ett omtalat och vida använt begrepp av bland annat beslutsfattare och forskare så finns det i nuläget ingen stark enighet kring någon enskild definition av governance. Olika författare, forskare och organisationer har tillsammans
producerat en bred uppsättning av olika definitioner. Vissa definitioner är mycket breda medan andra har ett smalare fokus (Kaufmann, Kraay & Mastruzzi 2011). En enkel definition av governance är att det betyder processen för beslutsfattande och den process där besluten implementeras, eller inte implementeras (UNESCAP 2009). Andersson (2009) påpekar att eftersom tolkningen av begreppet governance är så bred har det uppstått flera subkategorier av governance, exempelvis corporate governance, multi-level governance, global governance och good governance.
Global governance
Global governance avser hur de globala frågorna hanteras. Eftersom det inte finns någon global regering innebär global governance en process av kooperativt ledarskap som sammanför stater, multilaterala institutioner, det civila samhället, mellanstatliga och icke-statliga organisationer samt marknaden i syfte att uppnå allmänt accepterade mål (Boughton & Bradford 2007). Weiss (2009) anser att en bra global governance måste vara inkluderande genom ett välfungerande partnerskap mellan olika aktörer och kunna spänna över nationella intressen. Global governance ger en strategisk och kollektiv riktning för att hantera globala utmaningar som går utöver enskilda staters kapacitet. Global governance består av summan av de lagar, normer, policyer och institutioner som definierar, utgör och förmedlar internationellt samarbete (Weiss 2009). Vi menar att IMF och UNDP båda kan ses som uttryck för global governance eftersom de är internationella organisationer som inriktar sig på att lösa globala problem.
Good governance
Begreppet good governance blev framträdande i internationella biståndskretsar i samband med en rapport från Världsbanken som publicerades 1989 (Doornbos 2003). I rapporten slog Världsbanken fast att “a crisis of governance” låg bakom en stor mängd av Afrikas alla utvecklingsproblem (Världsbanken 1989, s. 60). Begreppet började användas teoretiskt och praktiskt under slutet av 1980-talet i diskussioner om utvecklingsländer och konfliktdrabbade länder. Från början var begreppet mest förknippat med ekonomisk tillväxt och
8 samhällssystemet, politisk kultur och rättigheter samt strategier för att uppnå god
samhällstyrning (Andersson 2009). Enligt Andersson (2009) kan good governance ses som ett “helhetskoncept för samhällsstyrning” (s. 60) och hon menar att begreppet har fått en viktig användning inom internationellt utvecklingssamarbete.
Koivisto (2014) menar att begreppet good governance har uppkommit som ett svar på en ordningskris. Att reagera och svara upp mot sådana kriser har gradvis medfört en strävan att specificera en “ritning” för den samhällsordning som är önskvärd. “Good governance has transformed from a remedy to a proactive manifesto” (Koivisto 2014, s. 588).
Tillägget good ger begreppet en normativ dimension där man markerar hur governance borde fungera, med andra ord en idealbild för governance. Det är dock inte så enkelt att alla aktörer använder ordet good governance för att beskriva sitt ideal för governance, exempelvis UNDP använder sig framförallt av begreppet democratic governance istället för good governance för att beskriva sitt governance-ideal (UNDP 2010).
Hur kan man då mäta och avgöra om governance kan betraktas som good?
Forskningsprojektet Worldwide Governance Indicators (WGI) mäter indikatorer på
governance i över 200 länder och territorier. WGI bygger på existerande föreställningar om governance och definierar governance som:
The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (a) the process by which governments are selected, monitored and replaced; (b) the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies; and (c) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them.
(Kaufmann, Kraay & Mastruzzi 2011, s. 222).
För att kunna mäta governance delar WGI upp governance i sex breda dimensioner. Dimensionerna baseras på flera hundra enskilda variabler tagna från 31 olika datakällor. Datan reflekterar hur enkätrespondenter och experter från den privata sektorn, offentliga sektorn och icke-statliga organisationer runt om i världen uppfattar governance-aspekter i sina respektive länder. Dimensionerna och de indikatorer som dimensionerna består av fungerar också som övergripande kriterier för vad författarna till WGI menar är good governance (Kaufmann, Kraay & Mastruzzi 2011). De sex dimensionerna är:
9 1. Inflytande och ansvarsskyldighet- Fångar uppfattningar om i vilken utsträckning ett lands medborgare har möjlighet att delta i att välja sin regering, samt yttrandefrihet, föreningsfrihet och fri media.
2. Politisk stabilitet och avsaknad av våld/terrorism- Fångar uppfattningar om
sannolikheten för att regeringen kommer att destabiliseras eller störtas på okonstitutionella eller våldsamma sätt, inklusive politiskt motiverat våld och terrorism.
3. Styrningseffektivitet- Fångar uppfattningar om kvalitén på offentliga tjänster, kvalitén på
den offentliga förvaltningen och till vilken grad den är självständig från politiska påtryckningar, kvalitén på utformningen och implementeringen av policyer, samt trovärdigheten i regeringens åtaganden för sådana policyer.
4. Kvalitén på regelsystem- Fångar uppfattningar om regeringens förmåga att formulera och
implementera sunda policyer och regelverk som tillåter och främjar utveckling av den privata sektorn.
5. Juridiksystem/rättsstat- Fångar uppfattningar om i vilken utsträckning agenter har
förtroende för och följer samhällets regler, och särskilt kvalitén på avtalsefterlevnad, äganderätt, polisen och domstolarna samt sannolikheten för brott och våld.
6. Korruptionskontroll- Fångar uppfattningar om i vilken utsträckning offentlig makt utövas
för privat vinning, inklusive både triviala och betydande former av korruption, samt i vilken utsträckning staten är “fångad” av eliter och privata intressen.
(Kaufmann, Kraay & Mastruzzi 2011)
Dimensionerna ska inte tolkas som att de är helt oberoende av varandra, författarna betonar tvärtom att det finns starka samband mellan dimensionerna. Till exempel är det rimligt att en mer effektiv styrning också leder till en högre kvalité på regelsystem (Kaufmann, Kraay & Mastruzzi 2011). Vi skriver om just WGI:s sätt att definiera och mäta governance därför att detta ligger till grund för vårt teoretiska ramverk. Vi skriver utförligare om detta i
metodavsnittet. Vi valde att utgå från WGI därför att det är ett välkänt, stort forskningsprojekt som vi menar genom sin breda ansats med hundratals olika indikatorer för governance fångar upp bredden i governance-begreppet och bygger på befintliga föreställningar om governance.
WGI har blivit kritiserat av flera forskare på metodologiska och begreppsliga grunder. Definitionerna för governance-kriterierna kritiseras för att vara alltför vaga och det finns också en kritik mot WGI:s tolkning och mätning av indikatorerna för governance eftersom deras definitioner har förändrats över tid (Sundaram & Chowdhury 2012). Sedan år 2008
10 definieras kriterierna i WGI som mått på uppfattningar istället för mått på fenomenen i sig (Kaufmann, Kraay & Mastruzzi 2008) och en kritik går ut på att det finns en väsentlig skillnad mellan att mäta någonting och att mäta uppfattningar om det, exempelvis risken att utsättas för brott. Ändå tolkar WGI:s författare förändringar i sina data som förändringar i governance, snarare än förändringar av uppfattningar om governance. Med andra ord ifrågasätts om måtten som WGI använder verkligen mäter det som avses (Sundaram & Chowdhury 2012). Kritiken mot hur WGI-kriterierna mäts kommer dock inte att påverka hur vi använder oss av good governance-kriterierna i denna studie eftersom den är kvalitativt inriktad och inte berör kvantitativa data eller hur indikatorerna mäts.
Good governance och bistånd till utvecklingsländer
Good governance kan å ena sidan ses som villkor som ligger till grund för att skapa, avbryta eller förändra biståndsrelationer. Detta leder till selektivitet och ett mindre urval av möjliga biståndsmottagare. Användningen av villkor kan också kallas för konditionalitet. Å andra sidan kan avsaknaden av good governance eller till och med bad governance ses som en brist i utvecklingsländer som biståndet ska bidra till att åtgärda. Good governance kan alltså utgöra både villkor för att få bistånd och målet för biståndet (Hoebink 2006).
Under 1980-talet och 1990-talet tenderade biståndsgivande länder och institutioner att göra biståndet villkorat mot att mottagarlandet genomför vissa reformer för att bekämpa
fattigdomen. Biståndspolitiken präglades då av att organisationer som Världsbanken och IMF utövade ett stort inflytande genom sina struktur- och stabiliseringsprogram för
utvecklingsländer. Programmen hade en nyliberal karaktär och kan förenklat beskrivas som att privata intressen skulle stärkas men att statens roll och inflytande skulle minskas
(Andersson 2009). Hewitt de Alcántara (1998) menar att good governance under 1980-talet blev ett viktigt och medvetet instrument för nyliberaler att införliva institutionella aspekter i ett helhetspaket som betonade ekonomi men i själva verket i praktiken hade tydliga politiska förtecken. Det handlade enligt Hewitt de Alcántara om att ta bort socialistiska idéer om statens bredare roll och inflytande. Istället betonades betydelsen av den privata sektorn och enskilda individers möjligheter att utvecklas (Hewitt de Alcántara 1998). Detta förfarande har i stort sett visat sig vara ineffektivt för att uppmuntra verkliga förändringar för att skapa tillväxt. Därför har den internationella biståndspolitiken på senare tid integrerat fler
11 politikområden såsom demokrati och mänskliga rättigheter för att uppnå en effektiv
samhällsstyrning i utvecklingsländer (Andersson 2009).
Enligt Nanda (2006) inbjuder begreppet good governance till normativa bedömningar där det oftast är det biståndsgivande landet som bedömer kvalitén på mottagarlandets reformering av sitt samhällssystem och andra framsteg. Nanda (2006) menar att good governance-kriterier kan användas som ett sätt för biståndsorganisationer att bedöma om mottagarländer menar allvar med sina åtaganden för reformer och därmed få bistånd eller inte. Risken med en viss bedömning är att den bygger på politiska motiv som vill styra utvecklingsländer i en viss riktning. Detta för att teorier om governance har sin grund i västerländsk ideologi om bland annat politisk styrning, ekonomi, institutionella reformer, demokrati och mänskliga
rättigheter. Det finns studier som har visat att denna styrningsstrategi från biståndsgivare är ineffektiv och olika biståndsorganisationer har återkommande kritiserats och misstänkts för dessa bakomliggande politiska motiv (Nanda 2006).
Dock finns det forskare som hävdar att ekonomiskt utvecklingsarbete inte nödvändigtvis behöver kopplas till en politisk strategi (Andersson 2009). Exempelvis menar Morten Bøås (1998) i sin studie om Världsbanken att för vissa ekonomer handlar ekonomi om tydliga strukturer och rationella beslut, inte om att utifrån politiska motiv ta beslut om institutionella reformer i utvecklingsländer. Andra såsom Carlos Santiso (2001) anser att IMF och
Världsbanken inte borde separera det ekonomiska från det politiska när det gäller
utvecklingsarbete eftersom de två aspekterna är sammanbundna med varandra. Det viktigaste är enligt Santiso att skilja på hur man bedömer systemet. En institutionell struktur bedöms ofta efter dess legitimitet medan det ekonomiska systemet utvärderas utifrån dess effektivitet (Santiso 2001).
Hewitt de Alcántara (1998) kritiserar biståndspolitiken som kännetecknas av den neoliberala agendan och menar att det inte går att totalt separera staten och det civila samhället eller staten och den ekonomiska strukturen. Hon anser även att riktlinjer för institutionell
utveckling inte bör standardiseras och betonar att länder i behov av bistånd måste vara med och diskutera förutsättningarna för att få bistånd (Hewitt de Alcántara 1998). Idag har retoriken inom operationellt utvecklingsarbete förändrats för att framhäva att
biståndspolitiken sker genom samarbete och inte beroende. Uttryck som biståndsgivare och biståndstagare har ersatts av ord som samarbetspartners och nätverk (Andersson 2009).
12
Kritik mot good governance
Gisselquist (2012a) menar att till skillnad från många andra metodologiska diskussioner så får diskussioner om begreppet good governance verkliga konsekvenser för utvecklingspolicyer. Detta eftersom biståndsgivare mäter och bedömer kvalitén på governance, villkorar bistånd mot dessa mätningar och försöker skapa evidensbaserade policyer utifrån good
governance. Biståndsgivarna rättfärdigar även sitt fokus på good governance delvis på att de hävdar att bättre governance främjar ekonomisk tillväxt. Gisselquist anser att good
governance-begreppets svagheter ifrågasätter alla dessa projekt (Gisselquist 2012a).
Språklig kritik
En kritik mot begreppet good governance är att det är alltför otydligt och kan betyda många olika saker. Gisselquist (2012a) anser att good governance är ett extremt svårfångat begrepp som kan betyda olika saker för olika organisationer, till och med för olika aktörer inom samma organisation. Koivisto (2014) menar att good governance präglas av diskursiv pluralitet, det finns många olika konkurrerande betydelser. Det innebär bland annat att olika föreställningar om vad som är “good” kan vara i motsättning till varandra. Hon menar också att olika diskurser kring good governance bildar stängda betydelsesystem som bara tar hänsyn till påståenden som stämmer överens med den egna logiken (Koivisto 2014). Andersson (2009) hävdar att bredden i begreppet good governance gör att det är svårt att mäta faktiska framsteg så det finns en risk att dagens utvecklingspolitik både tolkas och tillämpas på felaktigt sätt. Därför behövs det andra mer fokuserade begrepp (Andersson 2009).
Good governance som orsak till eller resultat av utveckling?
En annan typ av kritik ifrågasätter governance betydelse för samhällsutveckling och ekonomisk tillväxt. Wilkin (2011) menar att väldigt få av världens snabbast utvecklande länder präglades av good governance under de tider där tillväxten var som störst. Wilkin exemplifierar med Kina där det skett en snabb ekonomisk utveckling men inte en
motsvarande utveckling av governance-aspekter. Han menar därför att förbättringar av governance-aspekter inte är vad som har drivit fram den ekonomiska utvecklingen i Kina (Wilkin 2011).
Goldsmith (2007) är skeptisk mot föreställningar där good governance ses som en mirakelkur och absolut förutsättning för att samhällsutveckling och ekonomisk tillväxt ska kunna ske.
13 Han anser att de internationella utvecklingsorganen underskattar tidsåtgången och de politiska svårigheterna kring att förbättra governance samtidigt som de överskattar den ekonomiska betydelsen av good governance. Enligt Goldsmith så menar internationella utvecklingsorgan att utvecklingsländer kan lyfta sin ekonomiska tillväxt genom att anamma good governance-reformer. Själv menar han dock att good governance-aspekter som bättre transparens,
delaktighet och ansvarsskyldighet ofta är ett resultat av snabbare utveckling snarare än att de orsakar snabbare utveckling. Han menar också att biståndsgivarnas riktlinjer och reformer som kopplas till good governance ofta inte riktas till och kommer till nytta för vanliga människor i mottagarländerna utan istället fångas det upp av ländernas politiska eliter (Goldsmith 2007).
One-size-fits-all?
En annan kritik är att Good governance har introducerats som en standardiserad modell som skall tillämpas i alla samhällsystem runt om i världen på ett och samma sätt. Problemet med detta är att alla samhällen inte har samma politiska styrningssystem och kulturella
förutsättningar för att reformeras på samma sätt. Begreppet är för brett och kräver enorma resurser för att bygga nya institutioner från grunden. IMF, Världsbanken och andra internationella organisationer har kritiserats för att inte ha tagit hänsyn till den nationella legitimiteten och interna förhållandena i de aktuella utvecklingsländerna. De program som genomfördes baserades på ett västerländskt politiskt och ekonomiskt tänkande och inte i första hand på utvecklingsländernas behov (Nanda 2006).
Nanda (2006) menar att begreppet good governance endast kan användas effektivt om det finns en förståelse för den historiska och kulturella kontexten i mottagarlandet samt att man tar hänsyn till detta på ett finkänsligt sätt. Nanda anser också att utvecklingsbistånd bara kan uppnå sina mål om mottagarlandets folk och regering involveras genom ett effektivt
deltagande och meningsfullt ägarskap (Nanda 2006). Mer specifikt menar Nanda (2006) att för att good governance-reformer ska lyckas är det av avgörande betydelse att det finns ett inhemskt stöd, ägande och engagemang för reformerna.
14
Metod
Material
För att besvara våra frågeställningar har vi valt att genomföra en kvalitativ textanalys. Både IMF och UNDP är stora organisationer som skriver och publicerar ett stort antal texter, även texter där de bland annat skriver om governance-frågor. För att vi ska hinna med att skriva studien under den tid vi har till förfogande har vi dock valt att göra en praktisk begränsning och endast använda oss av två texter, en från UNDP och en från IMF. Urvalet är även strategiskt eftersom de båda texterna är likartade och handlar specifikt om good governance. De är också särskilt användbara för studiens syfte eftersom de är de senaste
huvuddokumenten där organisationerna beskriver och utvecklar sin syn på good governance samt deras roll i att främja good governance. Därigenom kan vi analysera hur
organisationerna förhåller sig till och använder good governance i nuläget.
För IMF använder vi oss av texten Good governance: The IMF:s role som är ett vägledande dokument för hur IMF ska förhålla sig till good governance. Dokumentet antogs år 1997 och återspeglar det starka konsensus som IMF:s verkställande direktörer har kring good
governance betydelse för ekonomisk effektivitet och tillväxt (IMF 1997). Trots att texten är nästan 20 år gammal gäller den fortfarande och hänvisas till på IMF:s webbsida (IMF 2016a).
För UNDP använder vi oss av texten A guide to UNDP democratic governance practice från år 2010 som är den senaste guiden som beskriver UNDP:s arbete med democratic governance. Guiden ger en allmän översikt av de policyer och strategier som vägleder UNDP:s arbete med democratic governance och ger också exempel på UNDP:s fältarbeten och resurser (UNDP 2010).
Tillvägagångssätt och analysmetod
Esaiasson, Gilljam, Oscarsson & Wängnerud (2012) menar att det går att urskilja två huvudtyper av textanalytiska frågeställningar: “Sådana som handlar om att systematisera innehållet i de aktuella texterna, och sådana som handlar om att kritiskt granska innehållet i texterna” (ss. 210-211). En variant av systematiserande undersökning syftar till att “klargöra tankestrukturen” (s. 211) hos aktörer som på något sätt är betydande i samhällsdebatten (Esaiasson et.al 2012) och vi anser att UNDP och IMF är viktiga aktörer i samhällsdebatten,
15 särskilt i den internationella utvecklingsdebatten. Vi menar att denna studie kan ses som en systematiserande undersökning som syftar till att klargöra tankestrukturen hos IMF och UNDP rörande good governance (Esaiasson et.al 2012).
Vi menar att studien även kan ses som en beskrivande idéanalys som utgår från specifika aktörsperspektiv (Beckman 2005; Bergström & Boréus 2012) därför att vi ämnar klargöra och jämföra hur IMF och UNDP förhåller sig till och använder good governance.
Organisationerna behöver dock inte uttryckligen använda sig av ordet good governance, vår analys bygger på good governance som idé eller perspektiv, inte ordet i sig.
Beckman (2005) anser att en klargörelse av “de termer och begrepp som används för att formulera politiska budskap är en oundviklig del av varje idéanalys” (s. 31). Beckman (2005) menar också att “mångtydigheten hos inflytelserika politiska ideal som exempelvis
“globalisering” innebär dock att det kan vara en viktig uppgift att definiera hur olika aktörer använder ett och samma ord” (s. 33). Vi menar att begreppet good governance är just ett sådan inflytelserikt politiskt ideal där det är en viktig uppgift att definiera hur olika aktörer använder begreppet. Enligt Beckman (2005) är mångtydighet ett skäl till att det kan vara svårt att tolka ett budskap men att sammanhanget oftast klargör innebörden, endast i undantagsfall uppstår missuppfattningar. Vi menar dock att good governance kan vara ett sådant
undantagsfall med många olika tolkningsmöjligheter som kan leda till missuppfattningar.
Analysen av IMF:s och UNDP:s förhållningssätt och användning av begreppet good
governance struktureras med hjälp av de sex sammansatta dimensionerna för governance som används inom forskningsprojektet WGI (Kaufmann, Kraay & Mastruzzi 2011). Vi har valt att utgå från och relatera texterna till de sex dimensionerna bland annat eftersom vi anser att detta teoretiska ramverk utgår från en bred förståelse av good governance. Denna bredd menar vi ger oss möjligheter att fånga upp spännvidden i olika föreställningar om vad good governance innebär. Detta är användbart för oss i denna studie eftersom vi utgår från, med stöd i
litteraturen, att good governance är ett omtvistat begrepp som skulle kunna innebära olika saker för UNDP och IMF.
Esaiasson et. al. (2012) anser att för att kunna besvara övergripande forskningsfrågor med hjälp av textanalyser är det nödvändigt att “konkretisera den allmänna problemställningen till ett antal preciserade frågor som skall ställas till textmaterialet” (s. 215). Svaret på dessa frågor är också svaret på forskningsproblemet (Esaiasson et.al 2012). Vi menar att dimensionerna
16 fungerar som preciserade frågor till textmaterialet, i princip hade våra frågeställningar kunna ställas i förhållande till var och en av dimensionerna. Bergström och Boréus (2012) menar att dimensionsbaserade analyser används i en rad olika sammanhang men de talar särskilt om dimensioner som verktyg vid idé- och ideologianalys. De anser också att “avgörande för förståelsen av dimensioner som analysredskap är att man kopplar dimensioner till det som ska analyseras, man måste som forskare kunna svara på frågan: dimensioner av vad?” (Bergström & Boréus 2012, s. 157). Den frågan är lätt att besvara för oss eftersom vi utgår från WGI:s dimensioner av governance.
Bergström och Boréus (2012) skriver angående ideologier att dimensioner ses som “ett antal grundläggande frågor om vad politik handlar om som man måste ställa sig för att
överhuvudtaget kunna analysera eller jämföra ideologier” (s. 156). Vi anser utifrån detta citat att de sex dimensionerna vi använder oss av kan ses som grundläggande frågor om vad governance handlar om och som måste ställas för att kunna analysera och jämföra olika idéer eller ideologier inom governance och good governance. Dimensionerna används som rubriker där vi under varje rubrik beskriver och jämför hur organisationerna förhåller sig till och använder aspekter av good governance som vi kopplar till just den dimensionen.
Dimensionerna är som sagt inte oberoende av varandra och vi har därför gjort bedömningar om vilken dimension som stämmer bäst överens med innehållet i texten för att inte upprepa samma innehåll under flera olika rubriker.
Enligt Esaiasson et. al (2012) är det vid förhandsdefinierade angreppsätt viktigt att använda kategorier “som ger välgrundade och intressanta resultat i förhållande till frågan som ställs” (s. 217) och vi menar att våra sex dimensioner kan göra detta. En av våra frågeställningar handlar om att jämföra hur IMF och UNDP förhåller sig till och använder begreppet good governance och vi använder här dimensionerna som jämförelsepunkter för att ge jämförelsen en struktur. Vårt analysavsnitt görs i enlighet med Esaiasson et. al (2012) när de skriver angående kvalitativa textanalyser att “redovisningen sker genom sammanfattande referat, citat av nyckelpassager och argumenterande slutsatser” (s. 224). I analysen av vårt material
använder vi oss av det teoretiska ramverket för att förtydliga och underbygga våra
resonemang. Även i den avslutande diskussionen återkopplar vi till det teoretiska ramverket men också inledningen.
17
Metoddiskussion
Analysmetoden som vi har använt i vår undersökning har både för-och nackdelar. Fördelen med kvalitativ textanalys är att den ger en djupare förståelse av det som studeras och ämnet kan penetreras ytterligare (Larsen 2009). Enligt Esaiasson et. al (2012) går kvalitativ textanalys ut på att “ta fram det väsentliga innehållet genom en noggrann läsning av textens delar, helhet och den kontext vari den ingår.” (s. 210). Vi menar att detta är fördelaktigt för uppsatsens syfte eftersom vi är ute efter vad man kan kalla det väsentliga innehållet i texterna när vi försöker förstå hur organisationerna förhåller sig till och använder begreppet good governance. Vi menar på grund av detta att en kvalitativ textanalys hjälper oss att mäta det vi avser att mäta, med andra ord anser vi att den valda metoden ger oss högsta möjliga validitet i förhållande till våra frågeställningar.
Reliabiliteten är möjligen en nackdel med vår metod. Eftersom kvalitativa textanalyser bygger på tolkningar öppnar det för att olika människor skulle kunna tolka samma text på olika sätt, vilket gör att reliabiliteten och generaliserbarheten minskar (Larsen 2009). Vi försöker till viss del åtgärda detta genom att bygga vår analys på sex givna kriterier för good governance som ger analysen en tydligare struktur än att helt förutsättningslöst redogöra för och analysera organisationernas texter. Samtidigt menar WGI:s författare att kriterierna är beroende av varandra och flyter ihop, vilket gör det vanskligt att använda kriterierna i vår analys. Vi ser dock inte att någon annan analysram skulle fungera bättre för att besvara våra frågeställningar eftersom good governance till sin natur är ett komplext begrepp som innefattar många olika aspekter och därför inte låter sig “ramas in” på ett enkelt sätt av någon enskild analysram.
Eftersom studien utgår från centrala good governance-dokument från organisationerna menar vi att vi gör vad man kan kalla en totalundersökning vars resultat därmed inte går att
generalisera till några andra aktörer eller sammanhang. Resultaten har med andra ord ingen ytterligare räckvidd än att beskriva just IMF:s och UNDP:s förhållningssätt och användning av begreppet good governance.
18
Resultatredovisning och analys
Inflytande och ansvarsskyldighet
UNDP
Enligt UNDP finns det inget enskilt, enkelt svar på vad det innebär att främja good
governance för mänsklig utveckling. Diskussioner om hur good governance definieras och används inom UNDP har ofta fokuserat på vad som gör institutioner effektiva i att verka för exempelvis rättvisa, transparens, delaktighet, mottaglighet till folkets behov, ansvarighet och rättssäkerhet. Sådana aspekter är avgörande för mänsklig utveckling, särskilt eftersom ineffektiva institutioner oftast leder till störst skada för fattiga och utsatta. UNDP menar att för att kunna skapa och upprätthålla mänsklig utveckling bör både målen och medlen för good governance demokratiseras. De använder sig därför av begreppet democratic governance istället för good governance och menar att utifrån perspektivet mänsklig utveckling så är good governance samma sak som democratic governance. UNDP menar också att begreppet
democratic governance är människocentrerat och framhäver vad de menar är den mest
centrala principen för demokrati, nämligen “that people should govern themselves through the systems they choose through open and transparent participatory processes” (UNDP 2010, s.15). Här menar vi att UNDP tydligt markerar vikten av att medborgare har möjligheten att delta i beslutsprocesser, vilket är en viktig aspekt av governance. Att beslutsfattande av detta slag är en viktig del av governance menar vi styrks av Anderssons (2009) påstående att governance är “ett slags paraplybegrepp för beslutsfattande på flera olika nivåer och med många olika aktörer inblandade” (s. 57). Vi hävdar att medborgarnas inflytande över
beslutsfattandet kan omfattas av formuleringarna om beslutsfattande på flera olika nivåer och med många olika aktörer inblandade.
UNDP definierar governance som:
compromising the mechanisms, processes and institutions that determine how power is exercised, how decisions are made on issues of public concern, and how citizens articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences.
19 Denna definition menar vi vidare understryker att UNDP betonar aspekter av governance som har med inflytande och ansvarsskyldighet att göra. Detta eftersom den bland annat inkluderar hur beslut fattas om frågor av allmänt intresse och hur medborgare formulerar sina intressen samt huruvida de lever upp till sina skyldigheter.
Ett av tre huvudsakliga områden som UNDP arbetar med democratic governance är att främja inkluderande deltagande. UNDP stödjer i samband med detta nationella institutioner att främja samhällsengagemang på lokal, regional och nationell nivå. Detta kräver vallagar, institutioner och processer för att främja medborgares deltagande i fria och rättvisa val (UNDP 2010).
UNDP menar att för att demokratier ska kunna främja ett inkluderande politiskt deltagande så behövs det också effektiva kanaler för att alla medborgare ska ha en möjlighet att delta. Demokratiska kanaler såsom politiska partier, det civila samhällets organisationer och frivilligarbete ger möjligheter till medborgare att formulera sina krav, främja sina intressen och utkräva ansvar av folkvalda och regeringar för deras handlingar. Dessutom menar UNDP att tillgång till information genom kommunikationskanaler såsom informationsnätverk, e -governance och oberoende medier är viktigt för att möjliggöra människors deltagande i policyskapande processer och de beslut som påverkar deras liv.
The focus is on empowering citizens by providing them with capacity and tools to build bridges with local and national governments and have an impact on
decisions. This is where access to public information plays a fundamental role. (UNDP 2010, s. 43). UNDP:s initiativ i detta sammanhang fokuserar bland annat på att förbättra lagar och regelverk för att främja informationsfrihet och mångfald av information, öka dialog och interaktion mellan regeringar och medborgare, utöka möjligheterna för människor att uttrycka sina behov genom “communication for empowerment” (s. 18) samt stödja kapaciteten för oberoende och pluralistisk media (UNDP 2010). I detta stycke och styckena ovan menar vi att UNDP ger uttryck för att föreningsfrihet, yttrandefrihet och fri media är viktigt för att främja good governance.
20 UNDP anser att stöd som går till att mobilisera kvinnors och andra utsatta gruppers
samhällsengagemang är en viktig del i att förbättra deras tillgång till beslutsprocesser. Detta är i sin tur viktigt för UNDP eftersom de vill ha ett inkluderande deltagande som omfattar alla människor. UNDP stödjer därför regeringar i att identifiera effektiva interventioner för att stärka det politiska deltagandet hos samhällets fattigaste, ungdomar, handikappade, ursprungsbefolkningar och särskilt hos kvinnor (UNDP 2010).
Enligt UNDP är ett viktigt mått på demokrati huruvida kvinnor är medborgare med lika tillträde till rättigheter och makt. UNDP menar att valsystem och valprocesser får en direkt påverkan på i vilken utsträckning kvinnor deltar i politiska processer. UNDP satsar därför på att främja kvinnors deltagande i politiska val, både som väljare och kandidater, särskilt i miljöer som tidigare präglats av konflikter. I dessa miljöer omformuleras och skrivs nya konstitutioner, vallagar och andra lagar och UNDP arbetar för att säkerställa att en lämplig maktfördelning byggs in i dessa lagar som medför att kvinnor har möjligheten att delta och faktiskt spelar en större roll i de politiska processerna (UNDP 2010).
Enligt Hedlund och Montin (2009) associeras governance till en större komplexitet i
samhällsstyrningen. Det handlar om “interaktiv samhällsstyrning” (s. 7) från flera olika håll genom ett ömsesidigt samspel mellan olika samhällsaktörer för att förstärka den offentliga förvaltningen och lösa olika samhällsproblem. Vi menar att de inflytande-aspekter av governance som UNDP lyfter fram berör just det ömsesidiga samspelet mellan olika
samhällsaktörer genom att betona inkluderande deltagande där alla medborgare kan få sin röst hörd. UNDP argumenterar för att demokrati och inkluderande deltagande är nödvändigt för att lösa olika samhällsproblem, men också har ett stort egenvärde. UNDP anser att democratic governance bör ses både som ett medel för att uppnå andra mål och som ett mål i sig självt: “democratic governance should be seen as an important vehicle for our ability to deliver on poverty reduction in a sustainable and equitable manner, in addition to democratic governance being an important end in itself” (UNDP 2010, s. 3).
Enligt UNDP bör det finnas nationella system för governance-indikatorer som ska fungera som ett viktigt medel för medborgare att utkräva ansvar. Ett sådant nationellt system ger ett internt, snarare än externt, tryck för reformer (UNDP 2010). Vidare hävdar UNDP att “through the transparency of information stemming from it, it also provides a catalyst for greater citizen engagement in democracy processes and for demanding greater effectiveness
21 of governance actors” (UNDP 2010, s. 20). Här menar vi att UNDP betonar vikten av
transparens för att medborgare ska kunna utkräva ansvar av alla de aktörer som medverkar i att styra landet.
UNDP framhäver vikten av både inflytande och ansvarsskyldighet inom democratic
governance i följande citat. “DG [democratic governance] means that people have a say in the decisions that affect their lives and that they can hold decision-makers accountable” (UNDP 2010, s. 15). Till sist menar vi att det faktum att UNDP använder sig av begreppet democratic governance och anser att det är i princip samma sak som good governance, understryker att governance-aspekter som har med inflytande och ansvarsskyldighet att göra är centralt för UNDP.
IMF
IMF talar inte lika mycket om inflytande-aspekter av good governance som UNDP. I den mån IMF talar om inflytande rör det sig mer om de nationella myndigheternas inflytande än
medborgarnas inflytande, vilket är det inflytande som åsyftas i WGI:s kriterium. IMF menar att oavsett på vilket sätt de är involverade i governance-frågor ska deras främsta bidrag till att förbättra governance i sina medlemsländer vara bland annat “sustained efforts to help
strengthen institutions and the administration capacity in member countries” (IMF 1997, ss. 6-7). IMF framhåller också att “the IMF’s judgments should not be influenced by the nature of a political regime of a country, nor should it interfere in domestic or foreign politics of any member” (IMF 1997, s. 4). Eftersom IMF eftersträvar att stärka institutionerna och den administrativa kapaciteten i medlemsländerna, oavsett den politiska regimens karaktär, menar vi att detta stärkande rentav skulle kunna motarbeta medborgarnas inflytande, exempelvis genom att effektivare myndigheter i en diktatur skulle kunna medföra ett mer effektivt förtryck av folket.
Santiso (2001) menar att när det kommer till utvecklingsarbete är det ekonomiska och det politiska två sammanbundna aspekter som IMF inte borde separera. Han hävdar också att det ekonomiska systemet i länder bedöms efter dess effektivitet medan de institutionella
strukturerna bedöms utefter hur legitima de är (Santiso 2001). Kopplat till detta menar vi att IMF bara ger uttryck för att effektiviteten i länders ekonomiska system är viktigt när de gör sina bedömningar. De bortser från legitimiteten när de menar att de inte ska låta sina bedömningar påverkas av den politiska regimens natur i landet och detta menar vi skulle
22 kunna få orimliga konsekvenser som att medborgarnas politiska inflytande försämras i
samband med IMF:s inblandning.
Hewitt de Alcántara (1998) menar att det är viktigt att länder som är i behov av bistånd är med och diskuterar förutsättningarna för att få bistånd. Vi ser dock inga tecken på att IMF i samband med sin långivning och finansiella stöd låter det berörda landet vara med och bestämma över villkoren för att få sådant stöd. Risken med dessa bedömningar och villkor är enligt Nanda (2006) att det kan finnas bakomliggande politiska motiv för i vilken riktning utvecklingsländer ska styras. Vi ser det som problematiskt att medborgare i berörda länder inte har så mycket inflytande över IMF:s villkor, särskilt om det är så att IMF har politiska motiv bakom sina bedömningar och villkor.
Andersson (2009) menar att retoriken inom operationellt utvecklingsarbete har förändrats för att framhäva att biståndspolitiken sker genom samarbete och inte beroende. Vad gäller IMF:s finansiella stöd ser vi dock snarare ett beroendeförhållande än ett samarbetsförhållande mellan IMF och det berörda landet. Istället för att bestämma själva eller i samarbete med IMF blir enskilda medlemsländer beroende av IMF:s omdömen om landet ska få ta del av IMF:s finansiella stöd. På detta sätt menar vi att IMF genom sin konditionalitet kan undergräva medborgarnas inflytande över sitt land.
Däremot betonar och främjar IMF transparens i regeringsbudgetar, centralbanker och den offentliga sektorn i allmänhet, de nämner specifikt ökad transparens i beslutsfattande och budgetprocesser. IMF har också främjat transparens genom att de bidragit med stöd till medlemsländerna att förbättra sin redovisning, revision och statistiska system. IMF hävdar att de på detta sätt har hjälpt medlemsländerna att förbättra sin governance, begränsat
möjligheterna för korruption samt ökat sannolikheten för att avslöja inslag av dålig
governance och därigenom kunna ställa de ansvariga till svars (IMF 1997). Vi menar att dessa åtgärder för bättre transparens bidrar till större ansvarsskyldighet eftersom de förbättrar möjligheterna att avslöja dålig governance och därmed förenklar för medborgarna att utkräva ansvar av samhällsstyrande aktörer.
Sammanfattning
Vi menar att UNDP uppfyller alla de aspekter som omfattas av WGI:s definition av inflytande och ansvarsskyldighet. I deras text finns inslag som betonar huruvida ett lands medborgare
23 har möjlighet att delta i valet av sin regering, samt yttrandefrihet, föreningsfrihet och fri media.
UNDP talar mycket mer om inflytande än vad IMF gör och framhäver vikten av inflytande genom sin användning av begreppet democratic governance. De menar också att democratic governance är människocentrerat och betonar att ett inkluderande deltagande som omfattar alla medborgare är viktigt, de talar särskilt mycket om vikten av kvinnors deltagande. Utifrån alla dessa aspekter menar vi att UNDP tydligt framhäver inflytande som en viktig del av vad de menar är good governance. De menar också att democratic governance är både ett viktigt medel för att nå andra mål, exempelvis att minska fattigdom på ett hållbart och rättvist sätt, förutom att vara eftersträvansvärt mål i sig självt.
Vi menar däremot att medborgarnas inflytande inte är en central del av IMF:s förhållningssätt till good governance eller ett viktigt inslag i vad de menar är good governance. De har
överhuvudtaget inte så mycket att säga om just inflytande i förhållande till governance. I kontrast till UNDP så fokuserar IMF på ekonomiska aspekter av governance och använder sig av begreppet economic governance. IMF menar också att de inte ska låta sina omdömen och beslut påverkas av den politiska regimens karaktär i det berörda landet eller lägga sig i medlemsländernas politik.
En likhet är att båda organisationerna menar att transparens är en viktig aspekt av governance som också möjliggör ansvarsskyldighet. IMF betonar dock transparens och ansvarsskyldighet främst utifrån ett ekonomiskt perspektiv medan UNDP talar om ansvarsskyldighet och
transparens utifrån ett demokratiperspektiv.
Politisk stabilitet och avsaknad av våld/terrorism
UNDP
UNDP menar att politisk stabilitet bygger på välfungerande demokratiska institutioner såsom meritbaserade offentliga förvaltningar, representativa parlament, oberoende institutioner för mänskliga rättigheter och anti-korruption, opartiska domstolsväsenden och decentraliserade förvaltningsstrukturer. Dessa institutioner och processer är avgörande för att balansera makten och fördela förmåner inom befolkningen. Om de inte finns på plats så kan politiska val bli det enda sättet att eftersträva och uppnå makt samt tillgodose tillgången till resurser. I avsaknaden
24 av ett bredare demokratiskt system så blir de politiska valen en företeelse där vinnaren tar all makt, eller som UNDP uttrycker det: “a winner-takes-all proposition” (s. 31). Som
konsekvens av detta kan bristfälliga val, eller val som uppfattas som bristfälliga, orsaka våldsamma konflikter eller leda till att legitimiteten för hela det politiska systemet ifrågasätts (UNDP 2010).
Inom UNDP arbetar byrån för krisprevention och återhämtning (BCPR) även med frågor som rör rättssystemet, rättsstat och säkerhet som ett sätt att förebygga konflikter, för att säkerställa skydd under pågående konflikter samt för att stödja fredsskapande och återhämtningen efter konflikter (UNDP 2010).
UNDP menar att de generella utmaningarna med att befästa och fördjupa demokratin gäller för både utvecklingsländer och redan utvecklade länder. Dessa demokratiutmaningar är dock mest angelägna i stater som genomgått konflikter och där våld har försämrat den sociala tillit som är nödvändig för ömsesidig tolerans och social sammanhållning. UNDP betonar att genom att förstärka självständigheten och kapaciteten hos de institutioner som ansvarar för genomförandet av valprocesser är det möjligt att främja fredligare maktskiften och minska förekomsten av att valresultat inte accepteras. Denna process ökar trovärdigheten för valprocessen och kan minska konflikter, särskilt i maktkamper efter fredsavtal, och hjälper länderna att fokusera på styrningsprocesser snarare än på kostsamma
konflikthanteringsprocesser (UNDP 2010).
Vi menar att UNDP i detta avsnitt markerar, i enlighet med Santisos (2001) ståndpunkt, att legitimitet är viktigt för institutionella strukturer. Inte minst för att legitimiteten hos det demokratiska och politiska systemet bidrar till att värna om den politiska stabiliteten och undvika konflikter.
IMF
IMF talar inte alls om sannolikheten för att regeringen kommer att destabiliseras eller störtas på okonstitutionella eller våldsamma sätt eller avsaknad av politiskt motiverat våld och
terrorism. Däremot talar de om makroekonomisk stabilitet, hållbar tillväxt och stabiliteten i de ekonomiska systemen och regelverken som berör den privata sektorns aktiviteter (IMF 1997). Dessa former av stabilitet faller dock utanför WGI-kriteriets definition. Möjligen kan det tolkas som att politisk stabilitet och avsaknad av politiskt motiverat våld eller terrorism är
25 gynnsamt för de former av stabilitet som IMF talar om. Detta är dock vår tolkning och inget som IMF uttryckligen skriver är viktigt eller något som de arbetar med inom ramen för att främja good governance.
Sammanfattning
UNDP kopplar tydligt demokratiperspektivet till politisk stabilitet och avsaknad av politiskt motiverat våld. De talar inte specifikt om terrorism men de betonar de andra aspekterna inom kriteriet som viktiga delar av good governance. De menar att välfungerande demokratiska institutioner och processer bidrar till att motverka konflikter och stärker legitimiteten för hela det politiska systemet.
På grund av att IMF inte alls talar om governance-aspekter som har att göra med politisk stabilitet eller avsaknad av politiskt motiverat våld eller terrorism så finns det inga likheter med hur UNDP förhåller sig till just detta. Däremot talar IMF om hållbar tillväxt och stabilitet i ekonomin.
Styrningseffektivitet
UNDP
Enligt UNDP är inkluderande deltagande samt fria och rättvisa valprocesser inte tillräckligt för att främja hållbar mänsklig utveckling i alla dess aspekter. Om människor nyttjar sin rätt att rösta men inte märker av någon förbättring i sitt dagliga liv är det enligt UNDP sannolikt att deras förtroende för demokratiska processer minskar. UNDP menar därför att det även är centralt att förstärka statens kapacitet att tillgodose en effektiv offentlig förvaltning för att uppnå democratic governance. Det kan dock också vara så att den offentliga förvaltningens kapacitet visserligen ökar men inte används för att skapa fördelar åt alla medborgare, inklusive de allra mest fattiga och utsatta. UNDP menar därför att ansträngningar för att främja democratic governance: “must focus both on fostering inclusive participation and on strengthening responsive state capacity, and this combined approach is now at the core of the DG thinking of UNDP” (UNDP 2010, s. 17).
The combination of inclusive participation with the expansion of accountable and responsive state capacity can be regarded as necessary for promoting DG
[democratic governance] and sustainable human development.
26 UNDP betonar som sagt i förra avsnittet vikten av välfungerande demokratiska institutioner som meritbaserade offentliga förvaltningar, oberoende institutioner för mänskliga rättigheter och anti-korruption, opartiska domstolsväsenden och decentraliserade förvaltningsstrukturer (UNDP 2010). Vi menar att detta också utgör en tydlig markering om att bland annat den offentliga förvaltningens självständighet från politiska påtryckningar är en viktig del av democratic governance för UNDP.
UNDP bidrar till democratic governance genom att stödja nationella regeringar utifrån tre olika grenar av samhällsstyrningen. Det första handlar om att förstärka lagstiftande organ, regionala valda organ och lokala politiska församlingar. Det andra handlar om att förbättra tillgången till rättvisa och rättsstaten. Det tredje gäller att stödja reformer inom den offentliga förvaltningen, vilket är en central aspekt för att stärka institutioner som är ansvariga och mottagliga för medborgarnas vilja och behov. I dessa områden prioriterar UNDP att förstärka mekanismer för anpassning och offentlig ansvarsskyldighet gentemot behoven och intressena hos fattiga, kvinnor och andra utsatta eller exkluderade grupper (UNDP 2010).
För att öka fattigas tillgång till offentliga tjänster och stödja en demokratisk kultur på lokal nivå stödjer UNDP länder att förstärka lokala styrande institutioner, inklusive
medborgargrupper och lokala myndigheter. UNDP bidrar också, där det är lämpligt, till att skapa och implementera nationella strategier för att decentralisera makt och ansvar. Detta bidrar i sin tur till att framhäva kvinnors och fattigas rättigheter (UNDP 2010).
UNDP stödjer effektiva nationella policyprocesser där den offentliga sektorn på lokal, regional och nationell nivå utvecklar kapaciteten och resurserna för att hantera policyer och tjänster. UNDP menar att utökad kapacitet hos styrande institutioner bidrar till att skapa en gynnsam miljö för att uppnå andra mål som fattigdomsbekämpning, minskning av kriser och miljöskydd (UNDP 2010). Enligt UNDP är stödet för reformer inom den offentliga sektorn “a crucial aspect of strengthening governance institutions that are accountable and responsive to public concerns and social needs” (UNDP 2010, s. 18). Därför hjälper UNDP länder att utveckla professionella och effektiva offentliga tjänster genom resultatbaserad management (UNDP 2010).
27 UNDP anser att parlamentet har en särskild betydelse i ett demokratiskt styrelseskick
eftersom det kanaliserar medborgarnas deltagande i beslutsfattande processer. UNDP stödjer därför parlamentarisk utveckling i många länder och förstärker parlamentens roll i att hålla regeringen ansvarig för politiska åtaganden och användning av budgetmedel. Genom att övervaka regeringens åtgärder spelar också parlamenten en viktig roll för en effektiv styrning (UNDP 2010). Utifrån detta menar vi att UNDP:s stöd till parlament bidrar till att främja styrningseffektivitet i form av kvalitén på utformningen och implementeringen av policyer, samt trovärdigheten i regeringens åtaganden för policyer.
UNDP betonar även att den offentliga sektorn ska vara responsive gentemot alla medborgares behov och intressen (UNDP 2010) vilket vi menar utgör grunden för huruvida den offentliga sektorn är effektiv enligt UNDP. Eftersom denna målsättning är bred och innefattar många olika aspekter av governance menar vi att UNDP:s syn på vad styrningseffektivitet innebär också är mångfacetterad. Vi tolkar UNDP:s arbete för att förstärka den offentliga
förvaltningen som ett sätt att främja democratic governance i utvecklingsländer.
Enligt Nanda (2006) är det viktigt att det finns ett inhemskt stöd, ägande och engagemang för att good governance-reformer ska lyckas. UNDP betonar tydligt att det är viktigt med lokalt stöd för de reformer som görs. Exempelvis skriver de angående sitt arbete med mänskliga rättigheter; “key principles such as national ownership and capacity development underpin our work” (UNDP 2010, s. 79). I samband med UNDP:s arbete med att utveckla
bedömningsmekanismer för governance menar UNDP att de ska verka för att dessa bedömningar, förutom att bli mer användbara för nationellt policyskapande, också ska;
“promote and strengthen national and local level engagement and ownership“ (UNDP 2010, s. 91). I samband med governance-bedömningar menar UNDP att deras roll är:
to help national stakeholders identify governance problems that need to be addressed, and to have at their disposal the means for assessing the effectiveness of policy reforms to address these problems.
(UNDP 2010, s. 91).
Genom att involvera nationella intressenter i att identifiera governance-problem som behöver åtgärdas anser vi att UNDP värnar om reformernas legitimitet. Detta värnande menar vi ligger i linje med Santisos (2001) ståndpunkt att institutionella strukturer ofta bedöms efter dess
28 legitimitet medan det ekonomiska systemet utvärderas utifrån dess effektivitet. Vi menar att när UNDP talar om styrningseffektivitet syftar de framförallt på institutionella strukturer och huruvida dessa är legitima och främjar democratic governance. Med andra ord menar vi att för UNDP:s syn på good governance är legitimitet och effektivitet två sidor av samma mynt.
IMF
IMF menar att deras bidrag till att stärka good governance sker framförallt inom två områden. Det första området handlar om att förbättra förvaltningen av offentliga resurser genom
reformer som omfattar offentliga institutioner, exempelvis statskassan, centralbanken,
offentliga företag, offentlig förvaltning och den officiella statistiken men också administrativa förfaranden såsom utgiftskontroll, budgetförvaltning, och skatteindrivning (IMF 1997). Det andra huvudsakliga området där IMF främjar good governance handlar om att höja kvalitén på regelverk samt att stödja en ekonomisk miljö som främjar effektiv verksamhet inom den privata sektorn (IMF 1997). Vi skriver mer om det andra området under rubriken kvalitén på regelsystem.
När IMF ska avgöra om det är lämpligt att involveras i en governance-fråga bör IMF:s personal vägledas av en bedömning av huruvida dålig governance har en betydande
nuvarande eller potentiellt framtida inverkan på den makroekonomiska utvecklingen. Det bör också göras en bedömning om regeringens förmåga att trovärdigt driva en politik som syftar till hållbar tillväxt. IMF:s personal kan även använda sig av jämförelser mot vad som med bred enighet anses vara bästa internationella praxis för ekonomisk förvaltning för att bedöma behovet av reformer (IMF 1997). Vi menar att detta innebär att IMF begränsar sin medverkan till de governance-aspekter som de bedömer kan ha en betydande makroekonomisk inverkan. Här ser vi en parallell till Santisos (2001) påstående där han menar att ekonomiska aspekter av governance bedöms utefter dess effektivitet medan institutionella strukturer bedöms utefter dess legitimitet. Vi menar att IMF bara ger uttryck för att ekonomiaspekter och dess
effektivitet är relevanta för deras inblandning i governance-frågor och de nämner överhuvudtaget inte något som har med legitimitet att göra.
Ekonomiskt stöd från IMF i samband med slutförandet av ett program eller godkännande av ett nytt IMF-arrangemang kan avbrytas eller skjutas upp på grund av dålig governance. Detta under förutsättningen att det finns anledning att tro att dålig governance skulle kunna ha betydande makroekonomiska konsekvenser som hotar ett framgångsrikt genomförande av
