governance-frågor eftersom detta är viktigt i sig för democratic governance. IMF eftersträvar också att basera sin inblandning i governance-frågor på nationella myndigheters egen vilja och engagemang. Detta är dock bara ett medel för att uppnå IMF:s mål som syftar till effektivitet i ekonomiska aspekter av governance, inte till legitimitet.
IMF betonar att styrningseffektivitet är viktigt om sådana governance-aspekter bedöms ha en stor makroekonomisk betydelse. Styrningseffektivitet är också viktigt för att värna om IMF:s resurser och försäkra sig om att de används på rätt sätt. Värnandet om IMF:s resurser är också en av anledningarna till IMF:s användning av konditionalitet i samband med governance- frågor. Kopplat till Santiso (2001) menar vi att IMF bara ger uttryck för att effektivitet är en viktig aspekt av good governance. De nämner inte legitimitet som en betydande faktor.
Vi ser en tydlig skillnad mellan organisationerna i att IMF talar om styrningseffektivitet som ett medel för att främja makroekonomisk utveckling och genom konditionalitet värna om IMF:s resurser. Om governance-aspekter som har med styrningseffektivitet att göra inte bedöms vara relevant för någon betydande makroekonomisk utveckling eller för att värna om IMF:s resurser så är dessa aspekter inte heller relevanta för IMF att blanda sig i. UNDP talar däremot om styrningseffektivitet som både mål och medel för sina insatser för democratic governance. Styrningseffektivitet är ett medel för att främja democratic governance och hållbar mänsklig utveckling men också ett mål i sig därför att en effektiv styrning är en del av democratic governance.
Kvalitén på regelsystem
UNDP
UNDP anser att: “DG [democratic governance] for human development must be concerned with whether institutions and rules are fair and accountable, whether they protect human rights and political freedoms, and whether all people have a say in how they operate.” (s. 15). Utifrån detta citat och avsaknaden av andra formuleringar om regelsystem menar vi att i den
31 mån UNDP talar om kvalitén på regelsystem gör de det utifrån andra aspekter än huruvida regelsystemen tillåter och främjar utveckling av den privata sektorn. UNDP:s syn på kvalitet inom regelsystem faller alltså utanför WGI:s definition.
Santiso (2001) menar att politiska aspekter av governance bedöms utefter dess legitimitet och vi menar att UNDP bara ger uttryck för att legitimitet är det viktiga i regelsystem. Detta genom formuleringarna om att regelverk inom democratic governance ska vara rättvisa och kunna hållas ansvariga, skydda mänskliga rättigheter och politiska friheter samt att alla människor ska ha inflytande för hur reglerna fungerar (UNDP 2010). Allt detta menar vi bygger på att regelverken ska ha en hög legitimitet. UNDP talar däremot inte om huruvida regelsystemen är effektiva i termer av att tillåta och främja utveckling av den privata sektorn vilket är det sätt som Santiso (2001) menar att ekonomiska aspekter av governance bedöms med.
IMF
Det andra huvudsakliga området som IMF menar att de kan bidra till good governance är: “supporting the development and maintenance of a transparent and stable economic and regulatory environment conducive to efficient private sector activities” (s. 3), exempelvis vad gäller prissystem, förvaltningen av utbyte och handel samt banksystem och deras regler (IMF 1997). Utifrån detta citat menar vi att IMF tydligt framhäver kvalitén på regelsystem som viktigt för good governance. Vidare skriver IMF att:
the staff should also advise that greater transparency in macroeconomic policy implementation could help build private sector confidence in government policies; for example, the consolidation of all extrabudgetary accounts within the budget, the early publication of the budget, and early reporting on the outcome at the end of the fiscal year.
(IMF 1997, s .10).
IMF menar att oavsett hur de är involverade ska deras huvudbidrag till att förbättra
governance i alla länder, både de länder som får finansiellt stöd av IMF och andra, fortsätta att vara att stärka institutionerna och den administrativa kapaciteten i medlemsländerna samt stödja politiska reformer som minskar möjligheter till rent seeking, som betyder ungefär att intjäna intäkter genom att manipulera de ekonomiska och juridiska förutsättningarna och
32 tillägna sig ränta, istället för att skapa intäkter genom värdeskapande produktion eller vinst av handel (IMF 1997).
I områden som har med lagar och regler att göra ska IMF:s rådgivning fokusera på beskattning, banksektorns lagar och regelverk samt upprättandet av fria och rättvisa marknadsinträden. I andra liknande områden där IMF inte har en komparativ fördel, exempelvis reformer av offentliga företag, efterlevnad av avtal och reformer av statsförvaltningen, menar IMF att de ska fortsätta att förlita sig på andra institutioners expertis, särskilt världsbanken. Men i linje med tidigare praxis menar IMF att:
policies and reforms in these areas could, as appropriate, be part of the IMF staff’s policy discussions and conditionality for the IMF’s financial support where those measures were necessary for the achievement of program objectives.
(IMF 1997, s.4).
IMF menar själva att det är svårt att separera ekonomiska aspekter av governance från politiska aspekter. IMF hävdar också att deras medverkan i governance-frågor begränsas av generella principer för sitt arbete, särskilt principen att: “the IMF’s judgments should not be influenced by the nature of a political regime of a country, nor should it interfere in domestic or foreign politics of any member” (s. 4). IMF bör heller inte agera på uppdrag av ett
medlemsland att påverka ett annat lands politiska inriktning eller beteende. IMF menar dock att de måste ta ställning gentemot medlemsländer för att kunna formulera och genomföra lämpliga strategier. Detta blir särskilt aktuellt i de fall där medlemsländer ska implementera program som stöds av IMF och där IMF med hjälp av sina riktlinjer ska avgöra huruvida programmet är förenligt med IMF:s bestämmelser och policyer och om programmet kommer att genomföras. IMF menar att det är legitimt för deras ledning att samla informationen om den politiska situationen i medlemsländer för att det är “an essential element in judging the prospects for policy implementation” (IMF 1997, s. 5).
Vi menar att IMF här talar om villkor för sitt finansiella stöd på ett sätt som Hewitt de Alcántara (1998) kritiserar. Som synes menar IMF att de bör inrikta sin rådgivning till ekonomiska aspekter av governance men också att andra aspekter av governance, där de förlitar sig på andra institutioners expertis, kan vara en del av IMF:s policydiskussioner och utgöra villkor för IMF:s finansiella stöd när de bedömer att det är lämpligt. I dessa
33 bedömningar menar vi, i linje med Hewitt de Alcántaras (1998) kritik, att det kan finnas en risk för att IMF medverkar till en politisk förändring i en nyliberal riktning som betonar den privata sektorn och minskar statens roll. Till exempel skulle det utifrån denna vägledande text kunna vara så att IMF visserligen inte erbjuder rådgivning i hur offentliga företag ska skötas men ändå har det som ett villkor för sitt finansiella stöd att offentliga företag ska privatiseras. På så vis kan IMF via sitt användande av villkor bidra till en viss utveckling inom
governance-aspekter som de själva säger att de inte ska involveras i.
Vi menar dessutom att bruket av konditionalitet skulle kunna ses som att IMF blandar sig i medlemsländernas inrikes- eller utrikespolitik, i strid med formuleringen: “nor should it [IMF:s inblandning i governance-frågor] interfere in domestic or foreign politics of any member” (IMF 1997, s. 4). Vi menar att på grund av sitt utsatta läge kan utvecklingsländer känna sig tvungna att uppfylla IMF:s villkor för att få stöd från IMF och vi anser att IMF i detta läge utnyttjar sin maktposition på ett sätt som vi menar skulle kunna beskrivas som att de lägger sig i landets politik.
Sammanfattning
UNDP talar om kvalitén på regelsystem i termer av legitimitet snarare än huruvida
regelsystemen tillåter och främjar utveckling av den privata sektorn, varav det sistnämnda är det som åsyftas i WGI:s kriterium. UNDP betonar att institutioner och regler ska vara rättvisa och kunna hållas ansvariga, skydda mänskliga rättigheter och politiska friheter samt att alla människor ska ha inflytande för hur reglerna fungerar. Vi menar med utgångspunkt i Santiso (2001) att UNDP betonar legitimitet som det sätt som kvalitén på regelsystem bedöms.
IMF framhäver upprättandet av ett stabilt och transparent regelsystem för att förbättra verksamheten i den privata sektorn som ett av sina två viktigaste arbetsområden inom good governance. IMF menar att de ska begränsa sitt arbete med regelsystem till ekonomiska aspekter av governance och inte lägga sig i politiken i sina medlemsländer. Vi menar dock att IMF genom sina policydiskussioner och villkor för finansiellt stöd ändå riskerar att lägga sig i politiska aspekter av governance.
34
Juridiksystem/rättsstat
UNDP
UNDP arbetar med frågor om rättsstat, rättvisa och säkerhet i alla utvecklingssituationer som ett sätt att förebygga konflikter och säkerställa skydd under pågående konflikter eller under återhämtning och fredsbyggande efter konflikter. UNDP stödjer även reformer för tillgång till rättvisa, allmän säkerhet och juridisk makt för att utöka människors valmöjligheter och därmed främja mänsklig utveckling (UNDP 2010). “Rule of law, access to justice and legal empowerment are indispensable factors that contribute to an enabling environment for the enhancement of human development and reduction of poverty” (UNDP 2010, s. 71). Utifrån detta stycke menar vi att UNDP tydligt framhäver vikten av juridiksystem för att motverka konflikter, främja mänsklig utveckling och minska fattigdom.
UNDP anser att begreppen rättsstat och rättvisa har en central betydelse inom democratic governance. Dessa begrepp är rotade i alla kulturer och även om förvaltningen av dem oftast förknippas med olika formella juridiska mekanismer menar UNDP att för de flesta människor är det mycket mer relevant med konfliktlösningsmekanismer som baseras på sedvänjor eller tro. UNDP erkänner komplexiteten i pluralistiska juridiska landskap och ser till att alla stödprogram inkluderar olika juridiska metoder som tar hänsyn till de normer som styr FN:s arbete (UNDP 2010). Utifrån detta anser vi att UNDP har förståelse för vikten av den nationella legitimiteten och de interna förhållandena i utvecklingsländer när det gäller att tillämpa rättstatsreformer. Nanda (2006) hävdar att good governance endast kan tillämpas effektivt om man har förståelse för den historiska och kulturella kontexten i utvecklingsländer samt att man tar hänsyn till detta på ett finkänsligt sätt, och vi menar att UNDP här markerar att de eftersträvar just detta.
En kritik mot good governance som vi har lyft fram i det teoretiska ramverket betonar att good governance har introducerats som en standardiserad modell som skall tillämpas i alla samhällssystem runt om i världen på ett och samma sätt (Nanda 2006). Vi anser att UNDP inte sprider en standardiserad modell för democratic governance eftersom de stödjer nationella partners att översätta internationella normer till den nationella lagstiftningen och praxisen. Detta genom att underlätta nationella processer som handlar om att utforma och genomföra omfattande rättsstatsprinciper och reformer av rättsväsendet för att säkerställa tillgång till rättvisa för alla. UNDP hävdar dessutom att förstärkning av rättsstaten ofta kräver
35 en betydande grad av materiella, procedurella och strukturella reformer, särskilt efter
konflikter eller i övergången till mer pluralistiska former av governance (UNDP 2010).
IMF
Traditionellt har IMF:s huvudfokus varit att uppmuntra länder att korrigera makroekonomiska obalanser, reducera inflation och genomföra andra marknadsreformer som behövs för att främja effektivitet och hållbar ekonomisk tillväxt (IMF 1997). Detta är och förblir IMF:s främsta uppgift men IMF framhåller också att: “increasingly the IMF has found that a much broader range of institutional reforms is needed if countries are to establish and maintain private sector confidence and thereby lay the basis for sustained growth” (IMF 1997, citerat i förordet). IMF hävdar mer specifikt att främjandet av good governance i alla dess aspekter, inklusive rättsstatliga principer eller the rule of law, är en väsentlig del av ett ramverk där ekonomier kan blomstra (IMF 1997).Utifrån detta stycke menar vi att IMF anser att rättsstatliga principer är viktigt för att säkerställa den privata sektorns förtroende, vilket de menar är grunden för hållbar tillväxt och blomstrande ekonomier.
IMF menar att i områden som faller utanför deras mandat och expertis, exempelvis
äganderätt, verkställande av kontrakt och upphandlingsförfaranden, så ska IMF förlita sig på andra institutioners expertis. Däremot kan policyer och reformer inom dessa områden vara en del av IMF:s policydiskussioner samt utgöra konditionalitet för IMF:s finansiella stöd när sådana åtgärder bedöms vara nödvändiga för att uppnå programmålen (IMF 1997). Vi menar att de nämnda exempelområdena kan ses som uttryck för juridiksystem. IMF framhåller alltså att sådana governance-aspekter ligger utanför deras expertis men att det ändå kan vara viktigt som grund för IMF:s policydiskussioner och konditionalitet. Här kan vi påminna om att när IMF ska avgöra om det är lämpligt att de engagerar sig i en viss governance-fråga så ska de vägledas av en bedömning av huruvida dålig governance får betydande konsekvenser på den makroekonomiska utvecklingen (IMF 1997). På grund av detta menar vi att IMF visserligen inte anser att governance-dimensionen juridiksystem hör till deras kärnuppgifter men att sådana governance-aspekter ändå kan vara viktiga för den ekonomiska utvecklingen, vilket motiverar användandet av dessa governance-aspekter i IMF:s policydiskussioner och konditionalitet.
36