Örebro Universitet Institutionen för BSR Rättsvetenskap D, 20 p D-uppsats Folkrätt 2006-03-23
ECOWAS fredsinsats i Liberia
En folkrättsenlig eller folkrättsstridig intervention?
Författare: Lisa Eriksson Handledare: Ola Engdahl
Sammanfattning
Olika frågor och problematik kring reglerna för intervention samt samspelet mellan regionala organisationer och FN utgör stommen i denna uppsats. Syftet är att utreda om ECOWAS fredsinsats i Liberia (1990-1997) var en folkrättsenlig intervention. Då insatsen hade dels fredsbevarande, dels tvingande inslag samt möjligen kunde ses som en humanitär intervention är huvuduppgiften att utreda om ECOWAS hade ett sådant samtycke som krävs för fredsbevarande insatser, om ECOWAS hade fått ett bemyndigande av säkerhetsrådet enligt art 53 i FN-stadgan för den tvingande delen av insatsen samt om insatsen kunde karaktäriseras som en humanitär intervention.
Det framkommer att det som är viktigast i utredningen i förhållande till dessa frågor är huruvida ECOWAS kunde grunda sitt ingripande på Liberias regerings samtycke allena, om retroaktiva bemyndigande av säkerhetsrådet är giltiga samt om det har utvecklats tillräcklig praxis och opinio juris för att rättfärdiga humanitära interventioner av regionala organisationer som sedvanerätt.
Analysen visar att samtliga dessa frågor måste besvaras nekande, i varje fall i ett inledande skede. ECOWAS insats i Liberia var således till en början en folkrättsstridig intervention. Det utesluter dock inte att den kan ses som en föregångare för humanitära interventioner. Bland annat positiva reaktioner från omvärlden tyder även på att den kan komma att spela en viss roll i utvecklingen för det framtida samarbetet mellan regionala organisationer och FN.
Innehåll
FÖRKORTNINGAR
1. INLEDNING... 3
1.1 INTRODUKTION... 3
1.2 SYFTE... 3
1.3 METOD OCH MATERIAL... 4
1.4 DISPOSITION... 4 2. INTERVENTION... 5 2.1 NON-INTERVENTIONSPRINCIPEN... 5 2.2 VÅLDSFÖRBUDET... 6 2.3 HUMANITÄRA INTERVENTIONER... 7 2.4 SAMTYCKE... 8
3. FREDSBEVARANDE INSATSERS KARAKTÄR ... 9
3.1 INLEDNING... 9
3.2 DEN RÄTTSLIGA GRUNDEN FÖR FREDSBEVARANDE INSATSER... 9
3.3 FN-ORGANENS BEFOGENHETER... 10
3.4 GRUNDLÄGGANDE PRINCIPER FÖR FREDSBEVARANDE INSATSER... 11
3.4.1 Samtycke... 11
3.4.2 Neutralitet... 14
3.4.3 Våld endast i självförsvar... 13
3.5 FREDSBEVARANDE INSATSERS UTVECKLING... 14
4. REGIONALA ORGANISATIONER... 16
4.1 INLEDNING... 16
4.2 REGIONALA AVTAL: KAPITEL VIII ... 17
4.3 REGIONALA ORGANISATIONER UNDER KAPITEL VIII ... 18
4.4 REGIONALA ORGANISATIONER OCH FREDSBEVARANDE INSATSER... 19
4.5 TVINGANDE ÅTGÄRDER... 19
4.5.1 Bemyndigande enligt art 53 ... 20
4.6 ECOWAS... 21
5. KONFLIKTEN I LIBERIA... 23
5.1 BAKGRUND TILL INBÖRDESKRIGET I LIBERIA... 23
5.2 ECOMOG SKAPAS... 24
5.3 ECOMOG - SYFTE OCH MANDAT... 24
5.4 FN: S INBLANDNING I KONFLIKTEN... 26
6. ANALYS ... 27
6.1 SAMTYCKE... 27
6.2 BEMYNDIGANDE ENLIGT ART 53 ... 28
6.3 HUMANITÄRA INTERVENTIONER... 31
6.3.1 Sammanfattande kommentar... 33
6.4 SLUTSATS... 33
6.5 AVSLUTANDE KOMMENTAR... 34
Förkortningar
AFL Armed forces of Liberia
BYIL The British Year Book of International Law CIS Commonwealth of Independent States
DJCIL Duke Journal of Comparative and International Law
ECOMOG Economic Community of West African States Military Operations Group ECOWAS Economic Community of West African States
EPIL Encyclopedia of Public International Law
EU Europeiska Unionen
FN Förenta Nationerna
ILM International Legal Materials
INPFL Independent National Patriotic Front of Liberia JPR Journal of Peace Research
Mich L R Michigan Law Review
NATO North Atlantic Treaty Organization NPFL National Patriotic Front of Liberia OAS Organization af American States OAU Organization of African Unity
OIC Organization of the Islamic Conference
OSCE Organization for Security and Co-operation in Europe SADC South African Development Community
SMC Standing Mediation Committee UNEF United Nations Emergency Force
UNOMIL United Nations Observer Mission in Liberia
1.
Inledning
1.1 Introduktion
Regionala organisationers strävan efter att nå ett fungerande regionalt samarbete har ibland lett till att dessa gjort försök att förhindra samt ingripit i inbördeskrig i medlemsländerna. Rätten att ingripa i andra länders interna angelägenheter är baserad på vissa grundläggande regler och principer med hänsyn till staters suveränitet. Huvudregeln är non-intervention, det vill säga att ingripanden i andra staters suveränitet är otillåtna. Undantagen utgörs främst av självförsvarsrätten i art 51 i FN-stadgan samt bemyndigande av säkerhetsrådet enligt kap VII i FN-stadgan. Denna uppsats kommer att behandla frågan om när en intervention med fredsbevarande eller tvingande inslag som utförs av en regional organisation är rättfärdigad. Fokus kommer att ligga på en fredsinsats som utfördes i Liberia på nittiotalet av den västafrikanska regionala organisationen Economic Community of West African States (ECOWAS) genom etablerandet av fredsstyrkan ECOWAS Military Operations Group (ECOMOG). Interventionen är intressant i bemärkelsen att den sätter reglerna om när intervention är giltig på sin spets.
Interventionen i Liberia hade dels fredsbevarande och dels tvingande inslag. Karaktäristiskt för fredsbevarande insatser är att det krävs samtycke från den stat där interventionen sker. När en regional organisation utför en tvingande åtgärd utan samtycke av staten i fråga framgår det däremot av art 53 (kap VIII) i FN-stadgan att denna för att vara rättsenlig måste bemyndigas av säkerhetsrådet. Det är inte helt givet när och hur ett samtycke eller bemyndigande måste ges för att gälla eller om det fanns i den givna situationen varför detta måste utredas närmare. Ett annat folkrättsligt problem som aktualiseras i fråga om intervention är om det existerar en särskild rätt att utföra humanitära interventioner. Medan vissa stater är för ett absolut interventionsförbud är andra stater, särskilt med tanke på skyddet för mänskliga rättigheter, öppna för en bredare tolkning av reglerna för non-intervention vilket skulle möjliggöra exempelvis humanitära interventioner som ett ytterligare undantag från förbudet.1 Det finns de som menar att ECOWAS operation var en humanitär intervention och därmed rättfärdigad. Här tillkommer således ytterligare en aspekt på interventioners rättsenlighet i denna studie.
1.2 Syfte
Uppsatsens huvudsyfte är att utreda huruvida ECOWAS: s operation i Liberia var en folkrättsenlig intervention. Som hållpunkter kan tre delfrågor ställas upp.
För det första är frågan vad som gäller för att samtycke skall vara verksamt. I ECOWAS Protocol on Mutual Assistance ges samtycke till medlemsstaterna att ingripa i vissa fall. För frågan om samtycke är det därmed också relevant att utreda om det är möjligt att ge samtycke till intervention i förväg, det vill säga genom avtal.
Den andra frågan avser art 53 i FN-stadgan. Hade ECOWAS ett sådant bemyndigande för den tvingande delen av operationen som krävs av säkerhetsrådet enligt denna artikel?
Slutligen är det nödvändigt att ta reda på vad som gäller för humanitära interventioner. Kan ECOWAS intervention i Liberia karaktäriseras som en humanitär intervention?
1 Roberts, A, Kingsbury, B, (eds), United Nations, Divided World. The UN: s Roles in International Relations,
1.3 Metod
och
material
Uppsatsen utgår från en traditionell rättsvetenskaplig metod.
Denna studie har skrivits på svenska. Då en betydande del av litteraturen i ämnet är skriven på engelska har en del svårigheter uppstått när det gäller översättningen. Vissa ord och termer låter sig inte lätt översättas varför författaren i vissa fall har valt att antingen låta den engelska termen kvarstå eller vid tveksamhet, satt det engelska ordet i en fotnot.
I litteraturen används ECOWAS och ECOMOG blandat när man talar om de västafrikanska staternas inblandning i konflikten och operationen i Liberia. Det är inte av större relevans för slutresultatet vilken term som används, men för att undvika onödig förvirring kommer ECOWAS, som är namnet på den regionala organisationen, i detta arbete att användas när det gäller operationen i allmänhet. ECOMOG, som är namnet på fredsstyrkan, kommer att användas endast när det specifikt är styrkan som avses.
1.4 Disposition
Som avstamp för framställningen handlar andra kapitlet om intervention. Principen om non-intervention förklaras kortfattat och våldsförbudet beskrivs i ljuset av dess undantag och problematiken kring dessa. Kapitlet inkluderar dessutom en introduktion till humanitära interventioner.
Ett helt kapitel har ägnats åt fredsbevarande och dess regelverk. Anledningen till detta är att ECOWAS operation i Liberia delvis var en fredsbevarande operation. Fredsbevarandets karaktär, dess funktioner och principer har betydelse för utredningen och bör naturligtvis beaktas.
Då ECOWAS är en regional organisation fordras vidare vetskap om vilka regler som gäller för regionala organisationer angående bland annat fredsbevarande och våldsanvändning samt förhållandet till FN. Fjärde kapitlet är särskilt fokuserat på kap VIII i FN-stadgan som rör regionala avtal och organ [regionala organisationer]. Det ges även en översikt över ECOWAS som regional organisation.
I kapitel fem redogörs först för bakgrunden till konflikten i Liberia varpå ECOMOG: s mandat samt omständigheterna kring och händelseförloppet under ECOWAS intervention kortfattat beskrivs. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om FN: s inblandning. Det bör påpekas att studien utgår från den konflikt som rådde under åren 1990-1997. Det har förekommit stridigheter även efter detta datum men det ligger utanför uppsatsens ramar.
Slutligen innehåller kapitel sex en analys av ECOWAS intervention i Liberia med utgångspunkt i de fakta som redovisats i tidigare kapitel samt viss genomgång av praxis. Detta avslutas med slutsats och kommentar.
2. Intervention
2.1 Non-interventionsprincipen
I FN: s stadga art 2 (1) kan man läsa att ”organisationen grundar sig på principen om samtliga medlemmars suveräna likställdhet”. Detta betonar suveränitetsprincipens (även kallad egalitetsprincipen) betydelse i den vardagliga relationen mellan stater. Det finns ett stort allmänt krav på respekt för staternas maktmonopol inom territoriet liksom bindande krav på respekt för staternas självständighet utåt, men genom att acceptera folkrättsliga normer och förbindelser avstår stater från suveränitet i vissa mellanstatliga relationer. Följaktligen innehåller folkrätten prohibitiva regler till skydd för staterna. Hit hör främst förbudet mot våld (art 2 (4)) och principen om icke-inblandning, non-intervention (art 2 (7)), i staternas inre angelägenheter.2
Artikel 2 (4)
Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål.
Artikel 2 (7)
Ingen bestämmelse i denna stadga berättigar Förenta Nationerna att ingripa i frågor, som väsentligen falla inom vederbörande stats egen behörighet, eller kräver, att medlemmarna hänskjuta sådana frågor till lösning enligt denna stadga. Denna grundsats skall dock ej utgöra hinder för vidtagande av tvångsåtgärder jämlikt kapitel VII.
Art 2 (7) gäller för FN som organisation. Interventionsförbudet har inte specificerats på samma sätt här som i artikel 2 (4) där inblandningen som förbjuds innebär hot om eller bruk av våld. Det interventionsförbud som gäller för organisationen är dock begränsat till frågor som väsentligen faller inom vederbörande stats behörighet.
Art 2 (7) är alltså en fråga om konstitutionell kompetens och anses inte kunna binda medlemsstaterna som sådana, men i realiteten åstadkommer andra bestämmelser i stadgan, exempelvis artiklarna 2 (4), 1 (2) och 2 (1), andra avtal, sedvanerätt och jus cogens förbudet mot våld3 ett likvärdigt interventionsförbud för medlemsstaterna.4
Termen jus cogens avser en inom generell internationell rätt bestämd regel och definieras som en regel som är ”accepted and recognised by the international community of states as a whole as a norm from which no derogations is permitted and which can be modified only by a subsequent norm of general international law having the same character”.5 Jus cogens förbudet är alltså bindande för såväl stater som internationella organisationer.
Intervention anses vara folkrättsstridig inblandning vid användande av våld eller hot om våld, men man kan säga att varje åtgärd som utgör inblandning i ett annat lands
2Bring, O, FN-stadgan och världspolitiken: Om folkrättens roll i en föränderlig värld, 4:e uppl, Norstedts 2000,
s 40-42.
3 Enligt art 30 (1) i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten är förbudet mot våld i art 2(4) en del av jus
cogens.
4 Bring, s 106-107.
angelägenheter och är av den art att landets oberoende, självbestämmanderätt eller självstyre hotas är otillåten och strider mot allmän folkrätt.6 Non-interventionsprincipen har med tiden delats in i några specifika sedvanerättsliga regler. En regel förbjuder stater att blanda sig i främmande staters interna organisation. En annan förbjuder stater att inkräkta i andra staters interna affärer, vilket till exempel kunde innebära inblandning i relationerna mellan en främmande regerings institutioner och det egna folket. Slutligen är stater förbjudna att hjälpa upprorsmän i händelse av ett inbördeskrig i en främmande stat, om inte upprorsmännen kan definieras som en nationella befrielserörelse.7
2.2 Våldsförbudet
Våldsförbudet i art 2 (4) är en grundpelare i FN: s säkerhetssystem. Det finns dock specifika undantag från artikeln. Dessa är handlingar eller bemyndigande av säkerhetsrådet enligt kapitel VII, individuellt eller kollektivt självförsvar enligt art 51, militär handling mot forna fiendestater art 53 och vissa handlingar som företas av regionala organ eller avtal med bemyndigande av säkerhetsrådet enligt art 53 (1) kap VIII. Det sistnämnda undantaget är av störst relevans för denna studie och kommer att behandlas närmare i det fjärde kapitlet.
Om man bortser från de nämnda undantagen innebär tolkningen av art 2 (4) enligt somligas mening ett absolut förbud mot våld i internationella relationer (extensiv tolkning).8 Exempelvis uttryckte den norska delegaten under ett möte i San Fransisco 1945 gällande skapandet av stadgan att ”it should be made clear in the Report to the Comission that this paragraph 4 did not contemplate any use of force, outside of action by the Organization, going beyond individual or collective self-defence”.9 Denna ståndpunkt intogs av majoriteten av staterna och har även kommit till uttryck i andra dokument så som 1965 års deklaration om icke-inblandning10 och Friendly Relationsdeklarationen11.
Frågan om vad som skall anses vara en våldshandling har varit omdiskuterad. Den togs bland annat upp av en särskild FN-kommitté som 12 april 1974 antog en definition där artikel 1 lyder: ”Aggression is the use of armed forces by a State against the sovereignty, territorial integrity or political independence of another State or in any other manner inconsistent with the Charter of the United Nations, as set out in this definition”.12 Definitionen lämnar mycket öppet genom sin vaga formulering och innehåller vidare en ofullständig uppräkning av aggressionshandlingar, vilket gör att man kan diskutera dess betydelse. Brownlie menar att
6 Eek, H, Folkrätten, 3:e uppl, Norstedts 1980, s 388.
7 Cassese, A, International Law, Oxford University Press 2001, s 98. 8 Se till exempel Brownlie, s 265-270.
9 U.N.C.I.O. Documents of the United Nations Conference on International Organization, San Francisco, 1945
(16 vols. 1945-1946), s 334-335, citerad i Brownlie, s 267.
10GA Res. 2131, Declaration on the Inadmissability of Intervention in the Domestic Affairs of States and the
Protection of their Independence and Soverignety, UN GAOR, 20th Sess., UN Doc A/RES/2131 (1965)
11GA Res. 2625, Declaration of Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation
among States in Accordance with the Charter of the United Nations, UN GOAR, 25th Sess., UN Doc A/8028 (1970). Friendly Relationsdeklarationen rör och vidareutvecklar de folkrättsliga principerna i FN-stadgan. Den har klargjort vissa begrepp som inte direkt uttryckts i stadgan, medan andra formuleringar blivit mer luddiga och mångtydiga.
12 GA Res. 3314 , Definition of Aggression, UN GAOR, 29th Sess., UN Doc A/RES/3314 (1974) cit. i Eek, H,
användandet av våld allmänt anses innebära militär väpnad attack, men att det i praktiken har en vidare betydelse. 13 Art 2 (4) innefattar alltså även annan typ av våld än väpnat våld. Det finns de som är av uppfattningen att våldsförbudet bör tolkas restriktivt. Det innebär att våldsförbudet inte kan ges en absolut tolkning då förbudet inskränks genom bestämningarna ”vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med FN: s ändamål”. En restriktiv tolkning betraktar alltså bara intervention i form av väpnade aktioner utan samtycke eller andra aktioner som riktar sig mot stats territoriella integritet eller politiska beslutsmekanism som olaglig. Enligt denna tolkning skulle även väpnade ingripanden för rent humanitära eller demokratiska syften vara möjliga.14
2.3
Humanitära interventioner
Humanitära interventioner har länge varit ett särdrag i det internationella systemet och existerat vid sidan av utvecklingen av staters suveränitet. Tanken bakom humanitära interventioner vilar på antagandet att en stat har skyldighet att se till att dess egen befolkning garanteras vissa grundläggande eller fundamentala rättigheter som är nödvändiga för folkets existens. Dessa rättigheter är av så högt värde att det skulle rättfärdiga en främmande stat att ingripa när en stat förnekar sina medborgare sådana rättigheter.15 Med humanitär intervention avses oftast militära ingripanden i en annan stat för att skydda grundläggande mänskliga rättigheter. Det kan till exempel innebära militär närvaro, användande av våld eller hot om våld.
Det är dock inte helt entydigt huruvida humanitära interventioner skall anses vara rättsenliga eller inte. Diskussionen om den rättsliga grunden för humanitära interventioner handlar dels om bestämmelserna i FN-stadgan, det vill säga våldsförbudet i art 2 (4) relaterat till skyddet för mänskliga rättigheter, dels om huruvida det har utvecklats en ny sedvanerätt som gör humanitära interventioner gällande. I det förstanämnda fallet beror inställningen av om våldsförbudet i 2 (4) uppfattas som absolut eller om det anses bero av sitt sammanhang (restriktiv tolkning). Sedd i ett sammanhang kan stadgans skydd för mänskliga rättigheter lyftas fram och motivera ytterligare undantag från våldsförbudet än kap VII-sanktioner och självförsvarsrätten i art 51.16 Förespråkare för humanitära interventioner betonar just dessa hänvisningar om respekt för mänskliga rättigheter i stadgan samt betydelsen av 1948 års Folkmordskonvention.17 En restriktiv tolkning av art 2 (4) skulle således tillåta humanitära interventioner, trots att de innehåller våld, på grund av att de inte hotar den territoriala integriteten eller det politiska oberoendet hos den angripna staten samt är förenliga med FN-stadgans ändamål, vilket innefattar skyddet av mänskliga rättigheter.
Säkerhetsrådet har visserligen etablerat en länk mellan humanitära kriser och hotet mot fred och bemyndigat medlemsstater att använda våld for att skapa en säker miljö för humanitära hjälporganisationer.18 Men det finns inga undantag i FN-stadgan som uttryckligen tillåter en ensidig rätt för stater eller regionala organisationer att använda våld mot andra stater under
13 Det är dock tveksamt om ekonomiska sanktioner av tvingande slag går under begreppet. Se Brownlie, s
361-362. Cassese menar att extrema former av ekonomiskt tvång som innebär ett hot mot freden är förbjudna. Se Cassese, s 102.
14 Bring, s 72-74.
15 Abiew, F, The Evolution of the Doctrine of Humanitarian Intervention, Kluwer Law International 1999, s 30. 16 Bring, s 126.
17 Dinstein, Y, War, Aggression and Self-Defence, 3rd ed, Cambridge University Press 2001, s 66. 18 Cassese, s 297.
skenet av att säkerställa förverkligandet av mänskliga rättigheter.19 En väpnad intervention på humanitära grunder torde alltså strida mot våldsförbudet så till vida att säkerhetsrådet inte har bemyndigat denna.
En ny sedvanerätt kan uppstå och komma att gälla i stället för en regel i stadgan. För att en ny internationell sedvanerättslig regel skall uppstå krävs en omfattande statspraxis och opinio juris (staters accepterande av giltigheten av en sedvana).20 Frågan är om humanitära interventioner kan anses ha en sådan sedvanerättslig status. Under de senaste sextio åren finns det flera fall där humanitära interventioner har åberopats i statspraxis. Under den här tiden är det dock svårt att finna fall av humanitära interventioner som är helt självklara och obestridda. En anledning är att det ofta funnits andra politiska motiv för interventionen som verkar ha varit viktigare än de rent humanitära avsikterna.21 De fall som skulle kunna karaktäriseras som möjliga humanitära interventioner har dessutom i stort sett aldrig betecknats som sådana när de tagits upp till diskussion i FN.22 ECOWAS intervention i Liberia samt NATO: s intervention i Kosovo har karaktäriserats som humanitära interventioner utförda av regionala organisationer. Betydelsen av dessa interventioner framförallt i förhållande till den sedvanerättsliga utvecklingen på området kommer att diskuteras närmare i 6.3.
2.4 Samtycke
En tveksamhet när det gäller innebörden av interventionsförbudet rör i vilken mån och på vilka villkor samtycke eller inbjudan till intervention från en annan stats sida skulle göra det principiella förbudet mot intervention overksamt. I princip kan militära aktiviteter på en annan stats territorium legitimeras genom samtycke från staten i fråga.23 Man skulle då kunna säga att en regerings samtycke till utländsk militär närvaro kan utgöra ett undantag från principen om icke-inblandning eller att intervention med samtycke inte ses som folkrattsstridig. Samtyckesregeln är dock mer komplicerad än så. Trots att det är en väletablerad princip är den ofta tvetydig och missbrukad, särskilt i interna konflikter.24
Då samtycke är ett fundamentalt kriterium för etablerandet av fredsbevarande operationer kommer detta att diskuteras mer ingående i nästa kapitel om fredsbevarande insatser. För det första kommer de allmänna reglerna för vad som gäller för samtycke tas upp. Därefter de problem som uppstår när en regering, vars status är tveksam, givit samtycke till interventionen. Sedan möjligheten att avtala en rätt till intervention och slutligen vad som händer om värdstaten tar tillbaka sitt samtycke under en pågående operation.
19 Dinstein, s 66.
20 Se ex Brownlie, s 6-10; Lind, G, The Revival of Chapter VIII of the UN Charter. Regional Organisations and
Collective Security, Department of Law StockholmUniversity 2004, s 177-183.
21 Exempel på andra politiska motiv kan vara att avsätta en ledare av olika anledningar eller hindra uppkomsten
av en kommunistisk regim, se Bring, s 155-164.
22 Bring, s 154, 164. 23 Se Brownlie, s 317. 24 Lind, s 216.
3. Fredsbevarande
insatsers
karaktär
3.1 Inledning
Kalla kriget innebar begränsningar för FN att agera i olika konflikter. Det berodde bland annat på att säkerhetsrådets handlingskraft försvagades på grund av de ständiga medlemmarnas vetorätt. Trots detta utvecklade organisationen ett nytt koncept ”fredsbevarande”25 för att hantera konflikter. Sådana operationer ansågs inte vara något hot mot supermakternas nationella intressen.
Slutet av kalla kriget innebar både möjligheter och utmaningar för det internationella samfundet. Det politiska trycket i säkerhetsrådet lättade och FN blev friare att agera än tidigare, såväl i geografisk som i politisk och rättslig mening.26 Men många konflikter som kvävts av kalla kriget vällde upp till ytan och medförde att de nya fredsoperationerna inte bara blev fler utan även större och mer kostsamma. Antalet nära fördubblades från tio under 1990 till sjutton 1994 och kostnaden som var runt 500 miljoner dollar 1990, steg till nära 4 miljarder dollar 1994.27
Dagens fredsbevarande styrkor har inte bara till uppgift att upprätthålla eldupphörslinjen utan är också involverade i att lösa konflikter på andra fredliga sätt. Hur uppgiften ser ut varierar beroende på mandatet för uppdraget. Det kan exempelvis röra sig om övervakning av tillbakadragandet av de styrkor som varit i strid, demobilisering, avväpning, övervakande av val, omhändertagande av återvändande flyktingar och så vidare. Det är frivilligt för medlemsländerna att bidra med personal till uppdragen. Följden blir att styrkorna oftast består av personal från flera länder med olika bakgrund när det gäller träning och olika förutsättning när det gäller utrustning. En operation kan bestå av militärer, polis, civil personal samt observatörer. Personalen kan vara beväpnad eller obeväpnad, men de som bär vapen får endast använda detta i självförsvar.28
3.2
Den rättsliga grunden för fredsbevarande insatser
Begreppet fredsbevarande existerar inte i FN-stadgan. Det introducerades av den kanadensiska utrikesministern Lester Pearson och generalsekreteraren Dag Hammarskjöld under Suezkrisen 1956. Som en rättslig grund började man tala om ett oskrivet kapitel VI ½.29 Med detta menas att fredsbevarande operationer, när det gäller graden av militärt ingripande, faller mellan kapitel VI, som uppmanar till fredlig lösning av konflikter, och kapitel VII, som bemyndigar säkerhetsrådet att gå till militärt angrepp. Gemensamt för det tänkta kapitel VI ½ och kapitel VI är att FN inte kan ingripa utan parternas samtycke till skillnad mot kapitel VII där säkerhetsrådet kan utöva påtryckningar och tvång.
25 eng. peacekeeping.
26 Mc Coubrey, H, White, N D, The Blue Helmets: Legal Regulations of United Nations Military Operations,
Dartmouth Publishing Company Limited 1996, s 5.
27 Sewell, S B, Peace Operations: A Department of Defence Perspective, SAIS Review 15 Winter-Spring 1995, s
123.
28 Salander, H, Detta är FN. En introduktion till Förenta Nationerna och svensk FN-politik, Regeringskansliet
UD info 2002, s 43.
Fredsbevarandets rättsliga grund har inte direkt ifrågasatts. Det uppfyller FN: s syfte att bevara internationell fred och säkerhet och det bryter inte uttryckligen mot någon av föreskrifterna i stadgan. Fredsbevarande skiljer sig dessutom från tvingande åtgärder, både som koncept och när det gäller den rättsliga grunden. I FN: s The blue helmets förklaras: “While they [fredsbevarande operationer] involve the use of military personnel, they achieve their objectives not by force of arms, thus contrasting them with the “enforcement action” of the United Nations under article 42”.30
Den typen av fredsbevarande insatser som växte fram under kalla kriget har dock visat sig ohållbar i många av dagens konflikter. Det har lett till utvecklandet av nya koncept och komplettering med så kallade fredsframtvingande insatser (se 3.5).
3.3
FN-organens befogenheter
Säkerhetsrådet
Säkerhetsrådet har flera möjligheter att ta initiativ till och utföra olika ingripande för att upprätthålla fred och säkerhet och är det viktigaste organet i dessa sammanhang. Dess specifika befogenheter finns i art 34 (kap VI) och art 39 (kap VII). Kap VI bemyndigar säkerhetsrådet att utreda varje situation som hotar upprätthållandet av internationell fred och säkerhet samt att uppfordra parterna att lösa sådana tvister på fredlig väg. Kap VII innebär en kompetens för säkerhetsrådet att undanröja hot eller brott mot freden genom olika sanktioner eller genom andra medel som finnes nödvändiga, exempelvis våld. Art 29 ger befogenheten att etablera subsidiära organ. Trots att det inte uttryckligen står i stadgan att säkerhetsrådet har makt att besluta om fredsbevarande styrkor är detta alltså möjligt. Det innefattar fredsbevarande både i situationer under kap VI och kap VII.31 Om fredsinsatser under kap VII säger Bothe att ”…as long as there exists a situation as defined in Art. 39, there is no doubt that the SC has the power to create peace-keeping forces of the kind it has”.32
Generalförsamlingen
Enligt FN-stadgan art 10 och art 11 (2) får generalförsamlingen diskutera och ge förslag inom alla områden som rör stadgan. Detta innefattar alltså även fredsbevarande. Generalförsamlingen kan dock inte fatta bindande beslut i frågan och art 12 (1) inskränker befogenheten i vissa fall när säkerhetsrådet redan befattar sig med en situation.
Även de organisatoriska befogenheterna i art 22 och art 98 är vida och skulle kunna innefatta fredsbevarande styrkor som subsidiära organ till generalförsamlingen.33
Generalförsamlingen skapade den första fredsbevarande styrkan under Suezkrisen 1956 genom etablerandet av United Nations Emergency Force (UNEF) med syftet att säkra och övervaka stridernas upphörande.34
30 The Blue Helmets, A review of United Nations Peacekeeping, 2nd ed, UN Department of Public Information
New York 1990, s 4-5.
31 Se vidare 3.5 angående skillnaden på fredsbevarande insatser under kap VI och VII.
32 Bothe, M, Peace-Keeping i The Charter of the United Nations. A Commentary, Simma, B, et al (eds),
Oxford University Press 1995, s 590-591.
33 Bothe, Simma (eds), s 591.
34 Middle East UNEF 1 på FN:s hemsida (2006-02-14),
Generalsekreteraren
Generalsekreterarens enda självständiga befogenhet finns i art 99 och innebär möjligheten att göra säkerhetsrådet uppmärksam på varje omständighet som kan utgöra ett hot mot upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Art 98 lägger dock tyngden på funktioner som anförtros generalsekreteraren av andra organ, framförallt säkerhetsrådet och generalförsamlingen. Det är därför tveksamt om generalsekreteraren ensam kan starta en fredsbevarande operation.35
3.4
Grundläggande principer för fredsbevarande insatser
Det finns ingen universell överenskommelse om hur fredsbevarande skall definieras, men 1956 etablerades en rad principer av Dag Hammarskjöld under vilka de fredsbevarande operationerna agerar: 1) det krävs samtycke av parterna i konflikten för att etablera ett uppdrag; 2) styrkorna får inte använda våld förutom i självförsvar; 3) operationen skall vara opartisk; 4) små, neutrala länder skall frivilligt bidra med trupper till styrkan; 5) generalsekreteraren skall kontrollera operationen dag för dag.36
De första tre principerna har visat sig vara av störst betydelse, varför de två sistnämnda fortsättningsvis kommer att lämnas helt utan avseende.
3.4.1 Samtycke
Det finns några allmänna riktlinjer för att en intervention skall kunna ske med samtycke av den territoriella staten. För det första måste samtycket ges på frivillig basis. Det får alltså inte tvingas fram exempelvis genom användandet av våld. Samtycke får inte heller ges i form av ett allmänt bemyndigande inför framtiden utan måste ges ad hoc, det vill säga för det särskilda ändamålet. Ett samtycke legitimerar inte användandet av våld mot territorial integritet eller politisk självständighet hos den staten som samtyckt eller efterfrågat interventionen. Vidare måste samtycke ges av den rättmätiga legitima regeringen eller den myndigheten som har makten genom konstitutionen.37 Men hur skall samtycket tolkas exempelvis i situationer där regeringens ställning är svag eller när det i realiteten kanske är någon annan grupp som kontrollerar styrningen av landet?
Samtycke av den legitima regeringen38
Det normala är att samtycket kommer från den sittande legitima regeringen.39 I en mellanstatlig konflikt kan det vara oproblematiskt, men när konflikten är av intern natur och flera fraktioner är inblandande är det inte helt självklart vem samtycket skall komma från för att man skall kunna avgöra att ett samtycke finns. I sådana sammanhang är det inte bara den sittande regeringens intressen som räknas. En militär närvaro på en annan stats territorium måste då även prövas i förhållande till andra folkrättsliga värden.40
35 Bothe, Simma (eds), s 592.
36 Katayanagi, M, Human Rights Functions of United Nations Peacekeeping Operations, Kluwer Law
International 2002, s 43.
37 Cassese, s 318.
38 Med samtycke likställs här fall där regeringen inbjuder främmande styrkor att bistå i konflikter eller liknande. 39 White, N D, Keeping the Peace, the UN and the maintenance of international peace and security, 2nd ed,
Manchester University Press 1997, s 232-233. Det finns för övrigt ingen definition av vad som anses vara en legitim regering i internationell rätt, se Brownlie, s 323.
En främmande stat får inte acceptera en inbjudan till intervention om interventionen medför ett ingripande eller hinder i den inbjudande statens interna politiska utvecklingsprocess. Det skulle strida mot non-interventionsprincipen då suveränitetsprincipen och principen om självständighet kräver avhållande från inblandning i interna affärer.41 Det innebär att en främmande styrka inte kan bistå en regering på dennas inbjudan i fall där det finns en organiserad rörelse mot regeringen med syfte att avsätta denna och interventionen är avsedd att motverka oppositionen. En intervention i detta fall skulle kunna hämma den naturliga politiska utvecklingen samt folks rätt att själva få avgöra sina öden.42 En främmande stat får alltså bara acceptera en inbjudan från en regering när det inte finns någon organiserad rörelse mot regeringen med syfte att avsätta denna eller om oppositionen bara motsätter sig en del av den förda politiken.43
Situationen är den samma när regeringen är inblandad i en intern väpnad konflikt där större delen av statens territorium kontrolleras av upproriska fraktioner som vill ta över makten. Samtyckesregeln förbjuder även då en stat att skicka militär hjälp baserat på inbjudan från nämnda regering.44 Inblandning i ett sådant fall skulle ju kunna innebära en faktisk eller potentiell styrning av utvecklingen i landet. Att inte heller hjälp till rebelliska styrkor är tillåtet uttrycks i GA Res 2131 genom att ”no state shall organize, assist, forment, finance, incite or tolerate subversive, terrorists or armed activities directed towards the violent overthrow of the regime of another state, or interfere in civil strife in another state”.45 Det enda sättet för en utländsk styrka att rättsenligt intervenera i en sådan intern konflikt där motståndarna kontrollerar större delen av landet är helt enkelt att erhålla samtycke från samtliga parter inblandade i konflikten innan fredsstyrkan sätts in.46 Praxis hos regionala organisationer stödjer också denna inställning. Bland annat menar The Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) att fredsbevarande kräver ”the consent of the parties directly concerned”47. The Commonwealth of Independent States (CIS) anser att fredsbevarande skall sättas in ”at the request of or with the consent of all the conflicting sides”.48
Det skall slutligen nämnas en situation som gör att ingripande i ett inbördeskrig med regeringens samtycke kan betraktas som folkrättsenlig; nämligen där upprorsmännen får utländsk hjälp. Här måste dock inbjudan vara inriktad på att motverka den främmande inblandningen och inte på att bekämpa den nationella motståndsrörelsen.49
Samtycke genom avtal
Det är inte förbjudet enligt generell internationell rätt att genom avtal ge samtycke till intervention av en främmande militär styrka. Generellt sett är det alltså tillåtet att avtala om intervention, men om det skulle uppstå en konflikt mellan ett sådant avtal och FN-stadgan lyder art 103 i FN-stadgan att skyldigheterna under stadgan skall ha företräde framför sådana avtal. Det innebär i detta fall att non-interventionsprincipen inte kan urholkas av bilaterala avtal.50 41 Brownlie, s 323. 42 Art 1 (2) i FN-stadgan. 43 Brownlie, s 327. 44 Lind, s 221.
45 GA Res. 2131, para 2, Declaration on the Inadmissability of Intervention in the Domestic Affairs of States and
the Protection of their Independence and Soverignety, UN GAOR, 20th Sess., UN Doc A/RES/2131 (1965).
46 Lind, s 248-251.
47 Section III, para. 23, Helsinki Summit Declaration, July 10, 1992, 31 ILM 1390 (1992).
48 Commonwealth of Independent States: Statute on Collective Peace-keeping Forces in the Commonwealth of
Independent States, 35 ILM (1996), s 792, 793.
49 Brownlie, s 327. 50 Bring, s 123.
Ett avtal mellan stater kan inte innehålla ingripande för att motverka motstående politiska uppfattningar. Detta är nära relaterat till interventioner i inbördeskrig, vilket behandlades i föregående avsnitt. Även ett avtal som garanterar en stats status eller dess form av regering, där staten själv inte är avtalspart, är ogiltigt.51
Problem med avtalad intervention uppstår främst om en stat tar tillbaka sitt samtycke under själva operationen. Vad händer då med den generella principen att avtal skall hållas? Lind menar att samtycket i sådana fall inte kan vara bindande för en stat, trots att det står i ett avtal, då det skulle innebära att värdstaten ger upp sin rätt till samtycke.52 Om detta påstående kan sägas följande. Enligt internationell rätt är ett giltigt samtycke en godtagbar rättslig grund för intervention. Om samtycke inte finns måste och andra sidan andra åtgärder vidtas, exempelvis erhållande av bemyndigande från säkerhetsrådet enligt kapitel VII, för att interventionen skall anses vara rättsenlig. Då FN-stadgans regler står över andra internationella avtal enligt art 103, innebär det att rätten till att ta tillbaka ett samtycke inte kan avtalas bort i sådana situationer där det i normala fall exempelvis krävs ett säkerhetsrådsbemyndigande. En stat bör alltså ha rätt att ta tillbaka ett samtycke, även i fall där samtycket givits genom avtal.
Samtycke under den fredsbevarande operationen
En fredsbevarande operation kränker inte en stats suveränitet eftersom det finns samtycke till interventionen, men om samtycket tas tillbaka under en pågående operation innebär det att styrkan gör sig skyldig till våldshandling, även fast den inte utövar militärt våld. Det är därför viktigt att samtycket till samarbete inte går förlorat. Regeln lyder att när en värdstat tar tillbaka sitt tidigare samtycke, måste operationen avslutas.53
Samtycke krävs visserligen inte längre om mandatet för den fredsbevarande operationen ändras till en tvingande operation. En sådan förändring är dock förenad med andra krav.
3.4.2 Våld endast i självförsvar
Tanken med FN: s inblandning för fredsbevarande i en konflikt är bland annat att observera, gynna eller kanske upprätthålla en vapenvila eller utdragande ur striden genom sin närvaro, inte genom att använda positivt militärt våld.54 Det är alltså inte meningen att fredsbevarare skall strida, men de har ändå en rätt att försvara sig själva. Denna rätten till personligt självförsvar är inte att förväxla med självförsvarsrätten i art 51.
Den rättsliga grunden för fredsbevarares rätt till personligt självförsvar verkar vara av sedvanerättslig natur då det alltid accepterats utan att ifrågasättas under någon fredsbevarande operation. Det finns oftast även regler om detta i såväl värdstatens som den ingripande statens rättsliga system.55
Det har hänt att säkerhetsrådet har bemyndigat styrkor att använda våld som sträcker sig längre än personligt självförsvar. Detta var fallet i exempelvis Bosnien Herzegovina där The United Nations Protection Force (UNPROFOR) genom Resolution 836 (1993) bemyndigades att bland annat ”acting in self defence, to take necessary means, including the use of force, in reply to bombardments against the safe areas”.56 Att styrkan får vidta ”neccessary means” innebär här att det personliga självförsvaret sträcker sig till att inkludera även skydd av mandatet. Detta aktiva självförsvar är tillåtet för fredsbevarare även utan kapitel VII mandat
51 Brownlie, s 320-321. 52 Lind, s 157.
53 Wippman, D, Military intervention, Regional organisation, and host-state consent i DJCIL 1996-1997, s 234. 54 Dixon, M, Cases and material on international law, 4th ed, Oxford University Press 2003, s 570. Detta galler
naturligtvis även for regionala organisationer (författarens anmärkning).
55 Lind, s 259.
så länge det finns samtycke till ett utvidgat självförsvar.57 (Självförsvar kommer inte att utvecklas vidare här då det inte är av avgörande betydelse för själva analysen.)
3.4.3 Neutralitet
Kraven på neutralitet och opartiskhet hör nära samman med att samtycke ges till fredsbevarande uppdrag. Det är viktigt att värdstaten samarbetar med fredsstyrkan under hela operationen så att neutraliteten inte äventyras. Neutralitet är ett utmärkande drag för fredsbevarande och dess fredliga natur och skiljer sig från andra insatser som är tvingande och avsedda att ge endera sidan militär fördel.58 Opartiskhet innebär för styrkans del att alltid bemöta olika handlande från de inblandade parterna på samma sätt. Man kan visserligen säga att fredsbevarande operationer på ett sätt är partiska då det högsta målet med ingripandet är främja en process för positiv fred.59
Neutralitet är särskilt viktig i inomstatliga konflikter. Där handlar det oftast inte bara om att
fredsstyrkan går in och övervakar avtal om eldupphör mellan parterna utan även om andra fredliga uppgörelser som folkomröstningar och inrättning av fria och rättvisa val. I dessa operationer är neutraliteten oerhört känslig då partiskhet kan äventyra hela styrkans status. Trenden som går mot tvingande inslag i fredsbevarande operationer underminerar neutraliteten.60
3.5
Fredsbevarande insatsers utveckling
I grova drag kan man säga att det är två sammanhängande faktorer som har bidragit till de förändringar som skett inom fredsbevarande. Dels det kalla krigets slut, dels den ökade komplexiteten som rör konflikternas natur. Under kalla kriget gällde fortfarande de klassiska kriterierna och principerna för fredsbevarande. Men efter kalla krigets slut, då de stränga politiska begränsningarna i säkerhetsrådet forsvunnit, banades väg för nya sätt att bevara fred. Det innebar att fredsbevarande operationer i traditionell mening kunde varieras i större utsträckning när det gäller typ och funktion.
Dagens fredsinsatser utförs främst i områden med interna väpnade konflikter till skillnad mot internationella väpnade konflikter mellan två eller flera stater. Det hör till ovanligheten att konflikterna rör suveräna stater med kontroll över territorium och styrkor, det saknas ibland samtycke av någon part och miljön kan vara instabil och riskabel med såväl militära som civila mål. Konflikternas natur har krävt ändringar i militärens roll i fredsbevarandeprocessen och fredsinsatserna inkluderar ofta ett stort antal deltagare. Ur detta har skapats nya koncept där insatserna även benämnts som ”expanded peacekeeping” eller ”wider peacekeeping”.61 I vissa fall har FN auktoriserat enskilda stater eller regionala
57 Lind, s 260.
58 White, s 235.
59 Positiv fred (eng. positive peace) innebär att etablera en process inom och bland samhällen som främjar
uppbyggande av mänsklig utveckling och interaktion, se Fetherston, A B, Putting the peace back into peacekeeping: Theory must inform practice i International peacekeeping Vol. 1, Spring 1994, s 4.
60 White, s 236.
61 Engdahl, O, Protection of Personel in Peace Operations, The role of the “Safety Convention” against the
organisationer att agera i större utsträckning än tidigare, som i exempelvis Kosovo62 och Rwanda63.
Utvecklingen har lett till att gränsen mellan fredsbevarande insatser under kapitel VI (”VI ½”) och tvingande insatser under kapitel VII kan vara mycket tunn. Fredsbevarande insatser har ibland kommit att kompletterats med fredsframtvingande insatser. Det innebär att styrkan ges ett mer robust mandat som även kan innefatta tvingande åtgärder med stöd av kapitel VII.64 Ett sådant mandat kännetecknas ofta genom uttryck som ”the use of all necessary means” eller ”take the necessary action” med syftet att nå vissa uppsatta mål.65 De principer som normalt sett gäller för fredsbevarande insatser, det vill säga samtycke, neutralitet och våld endast i självförsvar, är av naturliga skäl inte grundläggande för fredsframtvingande insatser då dessa baseras på kapitel VII. Det är ändock vanligt att samtycke inhämtas av värdstaten även i sådana insatser.66 Ett exempel är Öst Timor 1999 där Indonesiens president uttryckligen accepterade en internationell fredsstyrka.67 Fördelen med att värdstaten samtycker till fredsstykans närvaro är att det blir mindre troligt att denna kommer att hamna i väpnad konflikt med landets väpnade styrkor. Samtycke är därför av största vikt för styrkans rättsliga status.68
Meningarna om huruvida det är rätt att blanda dessa typer av insatser går dock isär.69 White menar att giltigheten av fredsbevarande insatser undermineras samt att det kan få katastrofala följder om fredsframtvingande styrkor misstas för fredsbevarande styrkor, vilket också visas av händelserna i Somalia.70 Det kan bli särskilt problematiskt i sådana situationer där fredsbevarande styrkor, som från början inte är tänkta att strida, dras in i väpnade konflikter i ett land där det varken finns någon legitim regering eller någon annan part att erhålla samtycke från. Så var fallet Liberia och där komplicerades den rättsliga situationen ytterligare genom att insatsen utfördes av en regional organisation. När det saknas samtycke måste den regionala organisationen ha ett bemyndigande från säkerhetsrådet för att rättmätigt kunna genomföra insatsen (se 4.5).
Fredsframtvingande insatser med samtycke av värdstaten skiljer sig i sin tur från andra tvingande insatser under kapitel VII där insatserna utförs mot statens vilja. Under rent tvingande insatser, som den mot Nord Korea71, är styrkorna aktivt involverade i den väpnade konflikten och det finns en uttalad fiende.
Sammanfattningsvis har vi att skilja mellan tre olika typer av fredsinsatser; 1) den traditionella fredsbevarande insatsen under kap VI som är begränsad till självförsvar när det gäller våldsanvändning; 2) fredsframtvingande insatser med samtycke under kap VII som innehåller tvingande åtgärder och går bortom våld i självförsvar samt; 3) tvingande insatser utan samtycke under kap VII där det även finns en uttalad fiende.72
62 NATO: s kosovostyrka (KFOR), SC Res. 1244, UN SCOR, 4011th mtg., UN Doc. S/RES/1244, (1999). 63 Under fransk ledning utfördes “Operation turquoise” för att stödja the United Nations Mission in Rwanda
(UNAMIR), SC Res. 929, UN SCOR, 3392th mtg., UN Doc. S/RES/929, (1994).
64 White, s 211-212.
65 Se exempelvis; SC Res. 794, UN SCOR, 3145th mtg., para. 10, UN Doc. S/RES/794 (1992), (Somalia), SC
Res. 1291, UN SCOR, 4104th mtg., para. 8, UN Doc. S/RES/1291 (2000), (Congo). 66 Engdahl, s 32.
67 SC Res. 1264, UN SCOR, 4045th mtg., UN Doc. S/RES/1264 (1999). 68 Engdahl, s 32.
69 Se exempelvis Katayanagi, s 59 ff. 70 White, s 209.
71 SC Res. 84, UN SCOR, 476th mtg., UN Doc. S/RES/84 (1950). 72 Engdahl, s. 33.
4. Regionala
Organisationer
4.1 Inledning
Som aktörer på den internationella arenan finns förutom exempelvis FN och enskilda länder även regionala organisationer. Regionala organisationer agerar mer eller mindre självständigt och deras legitimitet är grundad i de enskilda staternas suveränitet.73
Trots att fredsinsatser i regional regi inte varit framgångsrika alla gånger är de flesta överens om att regionala organisationer spelar en viktig roll såväl i början som i slutet av en fredsprocess och därmed är att se som ett alternativ till intervention av FN.74 I An Agenda for Peace rekommenderar generalsekreteraren att FN-stadgans kapitel VIII om regionala aktörer för fred och säkerhet skall utnyttjas bättre: ”in this new era of opportunity, regional arrangements or agencies can render great service if their activities are undertaken in manner consistent with the Purposes and Principles of the Charter, and if their relationship with the United Nations, and particularly the Security Council, is governed by Chapter VIII”.75 I många fall har regionala avtal eller organ en potential som borde användas till att tjäna funktioner som preventiv diplomati, fredsbevarande, “peace making” och fredsbyggande. Regionalt handlande, baserat på decentralisering och delegering, i samarbete med FN-insatser skulle dessutom kunna lätta på bördan för säkerhetsrådet som ju har det primära ansvaret för upprättande av fred och säkerhet.76
Exempelvis krisen i före detta Jugoslavien visar på en växande medverkan av regionala organ. SC Res 787 auktoriserade stater att “acting nationally or through regional agencies” och använda lämpliga åtgärder för att påtvinga FN-sanktioner mot Serbien och Montenegro. NATO spelade också en stor roll i krisen och fick särskilt uppdraget att framtvinga en flygfri zon över Bosnien med stöd av SC Res 816.77
Staters rätt att sluta regionala avtal för att handha frågor om internationell fred och säkerhet skyddas av FN-stadgan i kapitel VIII (art 52-54).78 Detta kapitel kommer fortsättningsvis främst att gå igenom innebörden av art 52 och art 53. Det avslutas med ett avsnitt om ECOWAS i egenskap av regional organisation.
73 Se Sundström, M, Rosen, M, Hall, M, En guide till mellanstatliga organisationer, Studentlitteratur 2004, s 20;
Cassese, s 109.
74 Örn,T, Fredsbevarande operationer i 1995:1 UD informerar, Norstedts 1995, s 12.
75 Boutros-Ghali, Boutros, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping, UN
Department of Public Information: New York 1992, s 36, p 63.
76 Boutros-Ghali, Boutros, An Agenda for Peace, s. 37, p. 64. 77 Wallace, M M, International Law, Sweet & Maxwell 2002, s 261.
78 I händelse av en konflikt mellan staters överenskommelser och FN-stadgan, har stadgan dock företräde, art
4.2 Regionala Avtal: Kapitel VIII
Kapitel VIII (art 52-54) i FN: s stadga går under rubriken ”regionala avtal”79. Art 52 (1) innebär att under förutsättning att regionala avtal eller organ och deras verksamhet är förenlig med FN:s ändamål och grundsatser, finns det ingen bestämmelse i stadgan som utesluter att regionala avtal och organ behandlar sådana angelägenheter som rör upprätthållande av internationell fred och säkerhet, som lämpa sig för regionala åtgärder. När det gäller tvingande åtgärder stadgar art 53 (1) att säkerhetsrådet skall använda sådana regionala avtal eller organ under dess myndighet när det är lämpligt. Utan säkerhetsrådets bemyndigande må dock tvångsåtgärder ej företagas enligt regionala avtal eller organ.
FN-stadgan ger regionala avtal en viss konstitutionell roll.80 Säkerhetsrådet bär visserligen huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet,81 men tanken med både art 52 och art 53 är att regionala organisationer skall komplettera säkerhetsrådets roll och anpassa sig till FN-systemet av kollektiv säkerhet.82
Kapitel VIII kan sägas utgöra en kompromiss mellan universalism och regionalism och skiljer sig från FN: s i övrigt universella karaktär. Decentraliseringen och regionalismen gäller dock bara när det är fråga om upprätthållande av internationell fred och säkerhet.83
Art 52 hör nära samman med kapitel VI på grund av kravet på fredlig lösning av tvister. På liknande sätt hör art 53 ihop med kapitel VII på grund av den tvingande naturen. Trots närheten kan det dock vara svårt att definiera innehållet i kapitel VIII i förhållande till andra kapitel just för att det skiljer sig från stadgans koncept vad avser universalism kontra regionalism.84 Det kan härmed även vara svårt att relatera kapitel VIII till andra instrument som tillkommit utanför stadgan, så som fredsbevarande.
Art 52 (2-4), 53 och 54 innehåller subsidiära regler. Under art 52 (2-4) innebär det att regionala avtal skall uttömma alla möjligheter att vidta åtgärder för att lösa regionala tvister innan de lämnar över ärendet till säkerhetsrådet. Säkerhetsrådet kan inte ta beslut i ett sådant ärende (med undantag av att utreda detta) innan det har behandlats och lämnats över av den regionala organisationen. Art 52 är i denna bemärkelse lex specialis till art 33.85
En svårighet med kapitel VIII är att det inte preciserar vad som avses med ”regionala avtal eller organ” för vilka det gäller. Hur vet man om en regional organisation faller under kapitel VIII?
79 eng. regional agencies.
80 Se Gray, C, International law and the Use of Force, Oxford University Press 2000, s 204-206, 233-236. 81 Se art 24 (1) FN-stadgan.
82 Brownlie, s 705.
83 Hummer, W, Schweitzer, M, Articel 52, i The Charter of the United Nations: A Commentary, Simma, B, et al
(eds), Oxford University Press 1995, s 686.
84Pernice, R, Die Sicherung des Weltfriedens durch Regionale Organisationen und die Vereinte Nationen. Eine
Untersuchung zur Kompetenzsverteilung nach Kapitel VIII durch der UN Charter, Hansischer Gildenverlag 1972, s 78.
4.3 Regionala organisationer under kapitel VIII
Det finns ingen etablerad process för att bestämma vilka regionala organisationer som faller under kap VIII. Det verkar dock vara förmågan att agera och inte organisationens struktur som är den avgörande faktorn för att klassificeras som regional organisation under kapitel VIII.86 Bowett tänker sig att regionala organisationers status som regionalt avtal/organ under art 52 vara bestämd genom huruvida organisationen har förmåga att vidta sådana åtgärder som avses i art 52, det vill säga fredlig lösning av tvister och därmed upprätthållande av fred i världen.87
Termen Regionala avtal eller organ kan tyckas kryptiskt, men både avtal och organ passar in på regionala organisationer. FN-organen refererar som regel till regionala organisationer och inte till regionala avtal eller organ.88
En organisation faller naturligt under kap VIII när exempelvis säkerhetsrådet, generalförsamlingen eller organisationen själv hänvisar till att organisationen agerar under kap VIII.89
Exempel på regionala organisationer är främst: Organization af American States (OAS), Organization of African Unity (OAU, numera African Union, AU) och the Arab League. Dessa har särskilt ansetts vara sådana regionala avtal avsedda i kapitel VIII och det råder viss oenighet när det gäller andra organisationers status.90 Några exempel är dock: Europeiska Unionen (EU), the South African Development Community (SADC) the Economic Community of West African States (ECOWAS) och the North Atlantic Treaty Organization (NATO).91
Framför allt NATO: s status är omtvistad. NATO anser sig själv vara en försvarspakt under kap VII: s regler, men i dag är inställningen att även kollektiva säkerhetsorganisationer som NATO är regionala organisationer under kap VIII.92 Funktionellt sett är organisationen regional om den handlar enligt kap VIII och inte när den handlar enligt andra FN-regler.93 Om NATO agerar i kollektivt självförsvar under art 51 krävs alltså inget föregående bemyndigande av säkerhetsrådet, medan en aktion under art 53 kräver en sådan.
En skillnad mot många andra organisationer är att NATO inte är regional i geografisk mening. Detta är dock inte ett krav för att falla under kap VIII regionala avtal eller organ. En organisation kan vara ickeuniversell och ha andra gemensamma nämnare. Pernice menar att det inte spelar någon roll om en stat tillhör en geografisk region, då vidtagande av regionala åtgärder för tvistlösning beror av om staten är medlem av det regionala avtalet/organet, inte om den tillhör regionen.94
86 Lind, s 98.
87 Bowett, D W, Self-Defence in International Law, Manchester University Press 1958, s 215-223. 88 Se Boutros-Ghali, Boutros, An Agenda for Peace, s 35; Lind, s 72.
89 Lind, s 42.
90 Hummer & Schweitzer, Simma (eds), s 699-701.
91 Se vidare Sundström, M, Rosen, M, Hall, M, En guide till mellanstatliga organisationer.
92 Kelsen, H, The Law of the United Nations. A Critical Analysis of its Fundamental Problems, Steven and
Sons 1951, s 727; Lind, s 81-83.
93 Lind, s 32. 94 Pernice, s 24, 33.
4.4 Regionala organisationer och fredsbevarande insatser
Det saknas ett utryckligt stöd för fredsbevarande även i kap VIII. Vilken är då den rättsliga grunden för regionalt fredsbevarande?
Fredsbevarande faller inte in under art 53 då det inte rör sig om något tvång. Fredsbevarande insatser baseras på samtycke och behöver inte bemyndigas av säkerhetsrådet. Det är även tveksamt om fredsbevarande kan grundas på art 52 (2-4) som rör fredlig lösning av konflikter. Både fredlig lösning av konflikter och fredsbevarande innefattar visserligen samtycke men fredsbevarande insatser har också en militär komponent som sätts in på ett annat lands territorium. En militär styrka som har rätt att använda våld i självförsvar och även våld för att skydda mandatet är inte fredlig i den bemärkelsen som avses med fredlig lösning av konflikter i art 52 (2-4). Fredsbevarande insatser kan alltså inte grundas på art 53 eller art 52 (2-4).
Det har snarare gjorts gällande att fredsbevarande insatser har rättslig grund i kap VIII på grund av den generella kompetensen som regionala organisationer besitter. Denna generella kompetens återfinns i art 52 (1) och syftar på angelägenheter som lämpar sig för regionala åtgärder och som utförs i enlighet med internationell rätt samt FN:s ändamål och grundsatser. Vid en extensiv tolkning av ”lämpar sig för regionala åtgärder” kan detta inkludera fredsbevarande insatser. En fredsbevarande operation som är riktigt baserad på de grundläggande principerna för fredsbevarande och är konceptuellt skild från tvingande aktioner kan alltså genomföras av en organisation utanför FN och utan auktorisation från säkerhetsrådet.95
Det finns ett antal exempel på fredsbevarande styrkor som skapats av regionala organisationer. Den första etablerades av OAS under den Dominikanska krisen 1965.96 Detta fall belyser att det kan vara svårt att dra en gräns för när fredsbevarande går över till tvingande åtgärder och att det samtidigt kan vara lätt att dölja tvångshandlingar bakom ett fredsbevarande mandat.97 Under krisen i Dominikanska Republiken argumenterade OAS att militärt våld användes för fredsbevarande syften och inte för tvingande syften.98 Anledningen till det är troligtvis att man ville undvika att behöva underkasta sig ett beslut av säkerhetsrådet under art 53.
4.5 Tvingande åtgärder
Räckvidden för ingripande av regionala organisationer är stor, men om aktiviteterna eller mandatet inkluderar tvingande, ändras den konstitutionella positionen då legitimiteten i tvingande åtgärder är strikt beroende av säkerhetsrådets bemyndigande99. Detta framgår av art 53 (1).100 I denna artikel aktualiseras två fall av tvingande åtgärder. I båda fallen utförs den tvingande åtgärden av regionala avtal eller organ. Skillnaden ligger i vem som tar initiativet till insatsen. När säkerhetsrådet initierar en tvångsaktion bemyndigas den automatiskt. När en regional organisation tar initiativet krävs det och andra sidan ett bemyndigande från
95 Se Lind, s 29-30.
96 Bothe, Simma (eds), s 601.
97 Eide, A, Eide, A, Peace-keeping and Enforcement by Regional Organizations, JPR 3 1966, s. 141.
98 Eide, s 129. En motsägande uppfattning i denna bemärkelse är att allt militärt våld utgör tvång, oavsett syfte,
se Davidson, J S, Grenada: A Study in Politics and the Limits of International Law, Ashgate Publishing 1987, s 109
99 eng. authoritization. Den svenska versionen av FN-stadgan översätter till “bemyndigande”. 100 Fortsättningsvis benämnd art 53.
säkerhetsrådet. Våldsförbudet för regionala organisationer enligt art 53 är absolut och enda undantagen är självförsvarsrätten under art 51 samt bemyndigande av säkerhetsrådet. (Andra stycket andra meningen gör även undantag för åtgärder mot fiendestater som utesluts från kravet på säkerhetsrådets bemyndigande av tvingande åtgärder).
Det kan i sammanhanget nämnas att art 53 inte ger säkerhetsrådet några ytterligare befogenheter utöver grundförutsättningarna i art 24 och 39 att utföra tvångsåtgärder, men artikeln vidgar de tillgängliga möjligheterna att genomföra sådana åtgärder.101
Vidare är det fullt möjligt för regionala organ och avtal att genomföra tvångsåtgärder även i
länder utanför organisationen. Den främsta funktionen hos regionala organisationer är visserligen att upprätthålla fred inom organisationen, men säkerhetsrådet har möjlighet att använda regionala avtal, även mot tredje länder, om det uppstår hot eller brott mot freden.102 Likaså torde regionala avtal ha möjlighet att agera mot icke-medlemmar på eget initiativ med säkerhetsrådets bemyndigande under art 53.103
4.5.1 Bemyndigande enligt art 53
När säkerhetsrådet bedömer huruvida det skall bemyndiga en tvingande aktion av ett regionalt avtal eller organ utgår det från om det i situationen föreligger ett befintligt hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling (se art 39). Säkerhetsrådet har möjlighet att vägra att bemyndiga en sådan aktion på såväl rättsliga grunder som lämplighetsgrunder.104
Hur vet man då om ett bemyndigande enligt art 53 föreligger eller ej? Vid en objektiv tolkning av art 53 kan det tyckas att ett bemyndigande borde ges innan en regional organisation kan genomföra tvingande åtgärder. Det finns dock fall där både regionala organisationer och stater har argumenterat för att det inte är nödvändigt. Det har ansetts att även tyst, indirekt och retroaktivt bemyndigande är rättsenligt.105
Tyst bemyndigande
Ett tyst bemyndigande innebär helt enkelt att säkerhetsrådet inte fördömer en tidigare inte auktoriserad tvingande åtgärd. Säkerhetsrådet bemyndigar sällan användandet av tvång under art 53, men det har aldrig heller uttryckligen fördömt användandet av våld av regionala organisationer i brott mot artikeln.106 Man kan tänka sig att det finnas flera anledningar till att säkerhetsrådet inte fördömer en aktion, exempelvis när det är svårt att få till stånd ett enhetligt politiskt beslut i frågan.
Passivitet av säkerhetsrådet kan alltså inte vara det samma som bemyndigande av tvingande aktioner.107 Enda gången som tvångsåtgärder av en regional organisation skulle vara olaglig vore ju i så fall när säkerhetsrådet uttryckligen fördömde en operation.108 Även praxis ger få belägg för att tysta bemyndiganden skulle vara rättsenliga.109
101 Ress, G, Article 53 i The Charter of the United Nations. A Commentary, Simma, B, et al (eds), Oxford
University Press 1995, s 730.
102 Kelsen, s 327.
103Akehurst, M, Enforcement Action by Regional Agencies with Special Reference to the OAS, BYIL 42
1967, s 221.
104 Wolf, J, Regional Arrangements and the UN Charter i EPIL 6 1983, s 239. 105 Lind, s 143, 156.
106 Gioia, A, The United Nations and Regional Organizations in the Maintenance of Peace and Security i The
OSCE in the Maintenance of Peace and Security, Bothe, M, (ed) 1997, s 220.
107 Se Schachter, O, The right of states to use armed force, 82 Mich L R 1620 1984, s 1640-1641, Simma, B,
Regional Enforcement of Community Objectives i United Nations Sanctions and International Law, Gowlland D, V, (ed), 2001, s 118.
108 Norton, M, J, The role of Regional Arrangements in the Maintenance of World Order i The Future of the
International Legal Order, Blade, C, Falk, R, (eds) 1971, s 160.
Indirekt bemyndigande
Indirekt bemyndigande betyder att bemyndigandet inte uttrycks i klartext. FN-stadgan förespråkar inte någon särskild form, men ett klart bemyndigande skulle kunna innebära att det sker i form av en säkerhetsrådsresolution.
Det finns lite stöd för indirekt auktorisering under art 53. En fara med denna tolkning är säkerhetsrådet vid indirekt bemyndigande släpper på kontrollen i förhållande till regionalt agerande.110 Därför torde regionala organisationer bara vara tillåtna att genomföra tvångsåtgärder när det finns ett klart och tydligt bemyndigande. Ett tydligt uttryckt bemyndigande föreligger när alla säkerhetsrådets medlemmar som röstar för en resolution är av den kollektiva uppfattningen att de faktiskt bemyndigar användandet av tvång av en regional organisation.111
Retroaktivt bemyndigande
Med retroaktivt bemyndigande avses att säkerhetsrådet bemyndigar den tvingande åtgärden efter att den utförts eller när operationen redan har inletts och därmed rättfärdigar även tidigare stadier av operationen, om säkerhetsrådet inte anger något annat vill säga.
Enligt art 54 måste regionala organisationer hålla säkerhetsrådet informerat om sin verksamhet för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Om retroaktivt bemyndigande vore tillåtligt, skulle det innebära att säkerhetsrådets effektiva kontroll över regionala tvingande åtgärder enligt art 54 gick förlorat. En sådan kontroll garanteras bara genom en klar och föregående auktorisering.112
Om regionala organisationer kan förlita sig på att alltid få ett bemyndigande av säkerhetsrådet i efterhand kan det dessutom uppmuntra och leda till orättfärdigt handlande av regionala organisationer vilket i sin tur vore orättfärdigt med hänsyn till den angripna staten.113
Det är mycket som talar mot retroaktiv auktorisering, men faktum är att det i princip har skett. Liberia är ett exempel på där det skulle kunna tänkas att insatsen bemyndigades i efterhand. Den här studien argumenterar dock mot sådana bemyndigandes giltighet genom att bland annat ifrågasätta avsaknaden av klara och tydliga retroaktiva bemyndiganden (se 6.2).
4.6 ECOWAS
ECOWAS har 16 medlemsländer114 bestående av en kombination av före detta brittiska och franska kolonier.115 ECOWAS grundades 1975 och har säte i Abuja, Nigeria. Organisationen tillkom med syftet att jobba för ekonomisk integration och utveckling i området och innebär ett stort försök att återetablera de historiska, etniska och kulturella länkarna som ligger bakom det engelska och franska Västafrika.116 Försöken att hindra inbördeskrig i medlemsländerna har lett till att ECOWAS i praktiken dock snarare blivit en säkerhetspolitisk än en ekonomisk organisation.117
110 Ress, s 734.
111 Se Lind, s 143-148. Se även art 27 (3) i FN-stadgan angående samtligas bifall av tvingande åtgärder. 112 Wolf, s 293.
113 Akehurst, s 214.
114 ECOWAS medlemsländer är: Benin, Burkina Faso, Kap Verde, Elfenbenskusten, Gambia, Ghana, Guinea,
Guinea-Bissau, Liberia, Mali, Mauretanien, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone och Togo. (Idag består ECOWAS av 15 medlemsländer sedan Mauretanien har lämnat organisationen.)
115 Bell, M, Contemporary Africa: Development, Culture and the State, Longman 1986, s 108. 116 Bell, s 110.
