Examensarbete i socialt arbete Malmö högskola
181-210 hp Hälsa och samhälle
Hälsa och samhälle
MOT EN FÖRÄNDRAD
KUNSKAPSSYN INOM
SOCIALT ARBETE?
EN HYPOTETISK-DEDUKTIV
LITTERATURSTUDIE KRING
IMPLEMENTERINGEN AV EN
EVIDENSBASERAD PRAKTIK I
SOCIALTJÄNSTEN
MATTIAS HALLMAN
MOT EN FÖRÄNDRAD
KUNSKAPSSYN INOM
SOCIALT ARBETE?
EN HYPOTETISK-DEDUKTIV
LITTERATURSTUDIE KRING
IMPLEMENTERINGEN AV EN
EVIDENSBASERAD PRAKTIK I
SOCIALTJÄNSTEN
MATTIAS HALLMAN
Hallman, M. Mot en förändrad kunskapssyn inom socialt arbete. En hypotetisk-deduktiv litteraturstudie kring implementeringen av evidensbaserat arbete i socialtjänsten. Examensarbete i socialt arbete 30 högskolepoäng. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, enheten för socialt arbete, 2011.
Denna uppsats avser att, utifrån en samhällsvetenskaplig variant av hypotetisk-deduktiv metod, kritiskt diskutera en mer omfattande kunskapsstyrning av socialtjänsten samt implementeringen av en evidensbaserad praktik inom socialt arbete. Uppsatsen diskuterar den evidensbaserade praktikens värdegrunder paralellt med de centrala utgångspunkterna inom de nyliberala förändringar som kommit att prägla den offentliga sektorn under de senaste tre årtiondena och går under parollen New Public Management. Vidare avhandlas den utökade
kunskapsstyrningen och den evidensbaserade praktikens påverkan på både kommun, socialtjänst och den enskilde handläggaren och brukaren. Den enskilde handläggarens handlingsutrymme och autonomi avhandlas utifrån teorier om gräsrotsbyråkratens möjlighet att påverka den förda politiken. Resultatet visar att det finns tydliga kopplingar mellan den evidensbaserade praktiken och
förhållningssätt och synsätt som inrymmer New Public Management.
Konsekvenser av detta innebär en förändrad kunskapssyn på socialt arbete och ett synsätt som närmar sig det som finns inom hälso- och sjukvården vilken präglas av ett positivistiskt präglad kunskapssyn. Resultatet visar även på svårigheterna att bedöma påverkan av verksamheten och handläggarens handlingsutrymme utifrån empiri bestående av offentliga utredningar och en vetenskapssyn som är positivistisk.
Nyckelord: Evidensbaserad praktik, socialtjänsten, New Public Management,
TOWARDS A CHANGED
VIEW ON KNOWLEDGE IN
SOCIAL WORK?
A HYPOTHETICAL-DEDUCTIVE LITERATURE
STUDY ON THE IMPLEMENTATION OF
EVIDENCE-BASED POLICY IN SOCIAL
SERVICE
MATTIAS HALLMAN
Hallman, M. Towards a changed view on knowledge in social work? A
hypothetical-deductive literature study on the implementation of evidence-based policy in social service. A degree project in social work 30 hp. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, enheten för socialt arbete, 2011.
This degree projects intention is to, from a social sciences version of a
hypothetical-deductive method, create a critical discussion of a more extensive type of knowledge management in social services and the implementation of evidence-based policy in social work. The degree project discusses the values of evidence-based policy parallel with central points of the neoliberal changes that came to characterize the public service during the last three decades and went under the slogan New Public Management. Further discussion is how the extended knowledge management and evidence-based policy affect on both municipality, social service, the individual social worker and client. The
individual social workers and their discretion and autonomy are discussed, based on theories on street-level bureaucrats and their possibility to affect policy. The result shows that there are clear links between the idea of evidence-based policy and approaches that’s clear in New Public Management. Consequences of this means that a changed view on knowledge in social work and a view that’s coming closer to the view that can be seen in the field of health and medical care. The result also shows the difficulties to judge the affect evidence-based policy and a changed view on knowledge within social service and the social workers
discretion from an empiricism based on public investigations out of a view of science that’s positivistic.
Key words: Evidence-based policy, social services, New Public Management,
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
INLEDNING ... 4 Syfte ... 5 Frågeställning ... 5 Disposition ... 5 BAKGRUND ... 6 Socialtjänstlagen 1980-2001 ... 6 En evidensbaserad praktik ... 7IMS, Socialstyrelsen och evidensbaserad praktik ... 7
Tidigare forskning ... 9
Centrala ståndpunkter i debatten kring den evidensbaserade praktiken ... 9
Evidensbasering som ämne i socionomutbildningen ... 10
Attityder till evidensbaserad praktik inom förvaltningen ... 11
Kritik mot utvärderingssamhället och evidensbaserad praktik ... 12
TEORETISK REFERENSRAM ... 14
New Public Management ... 14
Vanliga begrepp inom New Public Management ... 16
Gräsrotsbyråkrati ... 16
Gräsrotsbyråkrater i New Public management-miljö ... 18
Alternativa hypoteser och nollhypoteser ... 18
METOD ... 19
Forskningsintresse ... 19
Val av metod ... 20
Induktiv eller deduktiv metod? ... 20
Nollhypoteser ... 20
Positivism ... 21
Val och urval ... 22
Reliabilitet och validitet ... 22
RESULTAT ... 23
New Public Management och evidensbaserad praktik ... 23
Evidensbaserad praktik, rationalitet och effektivitet ... 27
Evidensbaserad praktik och styrning av verksamheten ... 29
Den ökade kunskapsstyrningen och konsekvenser för verksamheten och handläggaren? ... 32
En ökad kunskapsstyrning och verksamhetens handlingsutrymme ... 32
En ökad kunskapsstyrning och handläggarens handlingsutrymme ... 36
Slutsatser ... 38 AVSLUTANDE DISKUSSION ... 40 Vidare forskning ... 43 REFERENSER ... 45 Lagar ... 45 Propositioner ... 45 Litteratur ... 45 Internet ... 47
INLEDNING
Att utvärdera det sociala arbetet i Sverige är inget nytt. Redan på 1970-talet efterfrågades en kunskapsutveckling och ett större fokus på forskning inom socialt arbete i ett led att förbättra kvaliteten på socialtjänstens arbete (prop. 1979/80:1). En stor förändring inom den offentliga sektorn har dock skett sedan 1970-talet, under den stora socialtjänstreformen på 1980-talet kom flera förändringar som kom att påverka synen på socialt arbete och sociala problem, vilket ledde till att man ersatte vissa begrepp och förhållningssätt. Socialvård ersattes med
socialtjänst och tvång mot frivillighet. Offentliga utredningar från tidsperioden (till exempel Byråkratiutredningen SOU 1979:31) såsom förarbeten till den ursprungliga socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) vittnar om att socialtjänsten och andra myndigheter av allmänheten sågs som stora och stela kolossbyråkratier vilka man som enskild hade svårigheter att komma i kontakt och kommunicera med. En viktig organisationsutvecklande åtgärd som gör sig tydlig i denna
utveckling är decentralisering. Makt fördelas ner från de högsta politiska nivåerna ned till kommunerna samt mer egenmakt och ansvar lades på den enskilde, bland annat genom att rätten till att överklaga socialtjänstens beslut infördes.
Andra förändringar skedde under den här perioden och fler aktörer hamnade på marknaden, inte bara genom decentraliseringen utan även att de aktiviteter som tidigare endast skedde inom offentliga sektorn i stor grad privatiserades. En omfattande privatisering och andra nyliberala förändringar inom den offentliga sektorn brukar samlas under en paroll och kallas för New Public Management vilket i generella drag innebar att en stor del begrepp och förhållningssätt inom den privata sektorn kom att appliceras inom den offentliga sektorn. Privatisering, konkurrens och service kom att bli mer och mer centrala inom sektorn. En sådan expansion på marknaden har krävt starkare aktörer som kontrollerar och utövar tillsyn inom det sociala arbetets fält. Socialstyrelsen som kontroll- och
tillsynsmyndighet har förespråkat ett förhållningssätt som liknar det man har inom hälso- och sjukvården där man i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område som bland annat reglerar de yrkesverksammas skyldighet att arbeta utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. Under 2008 har en
utredning kommit ut som förespråkar en evidensbaserad praktik inom det sociala arbetet (SOU 2008:18) och jag tror att en skyldighet hos socialtjänsten att arbeta efter vetenskap och beprövad erfarenhet snart kommer att vara något som står reglerat även inom socialtjänstlagens område.
Utvecklingen är intressant och den evidensbaserade praktiken innebär ett paradigmskifte inom det sociala arbetets sfär. Utredningen (2008:18) menar att det sociala arbetet i alltför stor del är präglat av professionellas erfarenhet och i alltför liten del av forskning som man genom experimentella utvärderingar bevisat (evidensbaserat) fungerar för det specifika problemet. Utredningen har väckt vissa frågor och spörsmål hos mig. Det är tydligt att man vill utöka brukarnas inflytande över vilka insatser som ska erbjudas inom socialtjänsten. Det är även tydligt att experimentella utvärderingar är ett led i att skapa metoder som man anser skall fungera för ett socialt problem oavsett om man befinner sig inom socialtjänsten i en storstadskommun eller en liten kommun. Om man arbetar med gamla eller unga och så vidare. De som är kritiska till att använda en evidensbaserad praktik
som grund i det sociala arbetet pekar på vissa problem som hör ihop med dessa påståenden. De menar att den evidensbaserade praktiken inte tar hänsyn till den kontext klienten befinner sig i samtidigt som att det bidrar till en
avprofessionalisering. Kritikerna menar att man inte litar till den professionellas kunskaper då man skapar manualer och handböcker om hur insatser mot
människor skall bedrivas. En förändrad syn på hur det sociala arbetet skall bedrivas har skapat en debatt1 och delat upp förespråkarna och kritikerna i två olika läger.
Några av dessa tankar har fått mig att vilja studera den evidensbaserade praktiken och vilken inverkan ett införande av detta kan få för det sociala arbetet för såväl socialtjänsten som handläggaren och brukaren.
Syfte
Större krav på en evidensbaserad praktik utmärker utvärderingssamhället som vi idag lever i och som präglar det sociala arbetet inom alla fält. Jag kommer i mitt arbete studera och analysera de utredningar som ligger till grund för att införa en evidensbaserade praktiken som norm inom det sociala arbetets fält, samt
forskning som rör ämnet. Syftet med uppsatsen är således att kritiskt diskutera den evidensbaserade praktiken som grund i det sociala arbetet som nu har vuxit fram och på vilket sätt, för att betona vikten av en diskussion kring kraven på
evidensbaserad praktik. Jag vill undersöka och diskutera vilka värden som har drivit på denna utveckling och dess påverkan på handläggarnas roll samt hur den evidensbaserade praktiken och en ökad kunskapsstyrning påverkar verksamhetens självstyre och handlingsutrymme.
För att finna svar på min frågeställning använder jag mig av en
samhällsvetenskaplig hypotetisk-deduktiv metod vilket innebär att jag utgår ifrån hypoteser härledda ur teorier kring New Public management och Lipskys teorier kring handläggarens roll som gräsrotsbyråkrat inom den offentliga sektorn, för att besvara mitt syfte.
Frågeställning
I uppsatsen avser jag att besvara följande frågor:
Vad har drivit på utvecklingen av det utvärderingssamhället som nu vuxit fram genom större krav på evidensbaserat arbete?
Hur har dessa striktare krav påverkat verksamhetens organisation och handlingsutrymme?
Hur kan striktare krav på evidensbaserat arbete påverka handläggarnas handlingsfrihet och autonomi?
Disposition
Uppsatsen inleds med ett bakgrundsavsnitt med en presentation av de förändringar som har skett i socialtjänstlagen mellan från 1980 då den första versionen av
1 En allmänn debatt förs bland annat i tidskriften socionomen. Se socionomen.nu (10-12-22) och
socialtjänstlagen stiftades, till dagens datum då socialtjänstlagen (2001:453) är aktiv. Detta leder uppsatsen in på ett avsnitt där den evidensbaserade praktiken som fenomen förklaras närmare då den offentliga utredningen (SOU 2008:18) ses som en produkt av en förändrad syn på det sociala arbetet som har skett under denna tidens förändringar. Uppsatsen fortsätter med ett kapitel om den tidigare forskningen kring ämnet ”evidensbaserad praktik”. Både med avseende på hur man ser på ämnet inom förvaltningar och inom utbildning. Jag presenterar också en bild av vilka ståndpunkter som ligger för och emot att använda en
evidensbaserad praktik som grund för det sociala arbetet. Uppsatsen fortsätter med ett teoriavsnitt där de teoretiska ramarna för min uppsats presenteras. Eftersom jag använder mig av en hypotetisk-deduktiv metod när jag besvarar frågeställningarna så anges mina hypoteser i slutet av teoriavsnittet. Efter
teoriavnittet kommer metodavsnittet där jag förklarar hur jag har gått tillväga för att behandla mina hypoteser. Metodavsnittet följs av en resultatdel där
undersöningens resultat presenteras. I slutsatsen väver jag ihop syfte
frågeställning med hypoteser för att ge en samlad bild av mitt resultat. Slutligen diskuterar jag mitt resultat och föreslår vidare forskning samt deducerandet av nya hypoteser utifrån mitt resultat.
BAKGRUND
Socialtjänstlagen 1980-2001
Som bakgrund görs först en sammanfattning av huvuddragen i de propositionerna som är relevanta för studien samt en jämförelse mellan dessa som legat till grund för dels den första socialtjänstlagen (1980:620) och den senare (2001:453). Med en jämförelse av dessa två förarbeten kan jag i generella drag se utvecklingen av synen på socialtjänstens arbete som senare leder in på mitt avsnitt om tidigare forskning.
År 1980 stiftades Socialtjänstlagen i syfte att ersätta barnavårds- nykterhets- och socialhjälpslagarna (prop 1979/80:1). Man ville ersätta begreppet socialvård i lagtexten med socialtjänst. I propositionen betonades ett högre ansvar för kommunen genom ökade befogenheter, men även ett ökat ansvar för individen genom grunddraget i reformen att socialtjänstens arbete skulle baseras på frivillighet och man ville även minska tvångsåtgärder genom att begränsa dessa till när det gäller barn och unga. Den gamla socialtjänstlagen (1980:620) innehöll även rätten för den enskilde att överklaga ett beslut av socialnämnden till
länsrätten vilket stärkte demokratiaspekten. I lagen betonades även ökade vikt vid samhällsplanering, fält- och grannskapsarbete och uppsökande verksamhet samt åt allmänt inriktade åtgärder som information och åtgärder som verkar för den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning (prop 1979/80:1). Empowerment och decentralisering kan ses som nyckelord i denna reform som ersatte de gamla socialvårdslagstiftningarna. Empowerment som begrepp innebär att en individ eller en grupp stärker sin egenmakt och sina egna resurser. Detta innebar såväl kommunen, socialtjänsten och den enskildes roll genom en betoning på deras eget ansvar och ökade befogenheter. Socialtjänstlagens ramlagskaraktär angav
allmänna riktlinjer istället för strikta regler och förordningar vilket kan tänkas ha ökat både kommunen, socialtjänsten, handläggarnas och klientens
viss del 1998 (prop. 1997/98:101) men återinfördes 2001 i den socialtjänstlag (2001:453) som nu är aktuell lagstiftning.
I förarbeten till den senare socialtjänstlagen som stiftades 2001 ifrågasätter man inte socialtjänstlagens karaktär som ramlag, men däremot vill man införa fler detaljerade regler som styr socialtjänstens arbete (prop 2000/01:80). Bland annat föreslår man en samlad strategi kring kunskapsutvecklingen för socialtjänsten för att stärka rättvise- och rättssäkerhetsaspekter för klienten och man hänvisar till en tre decennier lång debatt med fokus på brister i kunskapsläget inom socialtjänsten. I propositionen föreslår man som sagt en strategi för ökad kunskapsutveckling och man pekar på det ökade behovet av att kunna värdera resultatet och effekter av socialtjänstens verksamhet. Man menar att det saknas statistiska uppgifter inom området och man betonar en mer systematisk process av prövning och utvärdering av socialtjänstens metoder och arbetssätt. I prop 2000/01:80 föreslår man även att Socialstyrelsen och länsstyrelsens tillsyn ska stärkas för att skapa en likvärdig verksamhet över hela landet. I propositionen anges en del farhågor inför detta. Några kommuner menar att en striktare tillsyn kan försämra kunskapsspridningen eftersom Länsstyrelser riskerar att reduceras till klagomurar och kontrollorgan och att en snävare definition av tillsynsbegreppet bidrar till att skapa en verksamhet som är statisk och fattig på idéer, passiv och ineffektiv.
Drivandet mot en större kunskapsutveckling av socialtjänsten har senare lett till idén om att införa den evidensbaserade praktiken i den svenska socialtjänsten och till den offentliga utredning som det beslutades om den 20 januari 2007,
Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten– till nytta för brukaren (SOU
2008:18). I denna utredning menar man att kunskapsbasen inom socialtjänsten är outvecklad och bedrivs i för stor del av professionella erfarenheter i kombination med lagstiftning och riktlinjer för ärendehandläggning. Man menar att det i för liten utsträckning bedrivs insatser inom socialtjänsten utifrån kunskap om effekten av olika insatser, arbetssätt och metoder. Diskussionen av att arbeta
evidensbaserat har därmed intensifierats och delat upp olika positioner kring evidensbaserad praktik. Dessa olika positioner kommer att presenteras under avsnittet ’tidigare forskning’.
En evidensbaserad praktik
För att senare kunna föra en diskussion kring utvärderingssamhället och dess ursprung och konsekvenser definieras först den evidensbaserade praktiken och framförallt socialstyrelsen syn på evidensbaserad praktik och varför man anser att detta är att föredra.
IMS, Socialstyrelsen och evidensbaserad praktik
Innan en omorganisering hos socialstyrelsen den 1:e januari 2010 fanns Institutet
för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) som en någorlunda fristående
verksamhet i socialstyrelsens verksamhet där man bland annat arbetade med evidensbaserad praktik. Med omorganisationen upplöstes IMS och gjordes till en del av socialstyrelsens kärnverksamhet och personalen uppdelades på avdelningen för kunskapsspridning där man arbetar bland annat med evidensbaserad praktik, kunskapsöversikter, kunskapsutveckling och kunskapstillämpning
(socialstyrelsen.se 2010-11-25). IMS har arbetat fram en antologi vid namn
Boken har till syfte att öka kunskapen om evidensbaserat arbete och inspirera till användandet av en evidensbaserad praktik inom det sociala arbetet. Boken används också inom flera utbildningsinstitutioner inom socialt arbete i Sverige (Gassne, 2010). Antologin beskriver IMS och socialstyrelsens syn på den
evidensbaserade praktiken och ger en tydlig bild av fördelarna med att arbeta med en evidensbaserad praktik. De beskriver bland annat vilka grundläggande
förutsättningar det finns för evidensbaserat arbete i Sverige och dess tillämpning i det sociala arbetet i Sverige. Man går även igenom hur den evidensbaserade praktiken som grund för socialt arbete i Sverige är etiskt överlägset eftersom man anser att metoder som tagits fram genom att säkerställa evidens för att en metod faktiskt är effektiv minskar risken för att brukaren utsätts för fara. Antologin innehåller även en genomgång av effektutvärderingar och beskriver hur denna typen av utvärderingar är mest effektiv för att skaffa sig kunskap om det sociala arbetets effektivitet. Det är den bilden som presenteras i antologin av den
evidensbaserade praktiken som presenteras i detta avsnitt och således även deras bild som jag utgår från i min studie.
Nedan följer en modell som finns på Socialstyrelsens hemsida (2010-12-22), inspirerad av Haynes (2002) som vidare förklarar vilka delar som ska skapa den professionella expertis som man eftersträvar.
Fig 1. Modell som visar de olika delar den professionella expertisen skall
innehålla
Den evidensbaserade praktiken består av tre delar (Jergeby 2008). För det första ska insatser ha sin grund i forskning och vetenskaplig kunskap (bästa evidens). Säkrare kunskap menar Socialstyrelsen är när minst två grupper fått olika
behandling och sedan jämför man gruppen före och efter insatsen. Ett exempel på att skapa evidens genom detta kan vara att göra en experimentell utvärdering och på så sätt skapa evidens. Evidens enligt socialstyrelsen är bevis om- eller
vetenskapligt stöd för insatsers effekter (Ibid).
En andra del i en evidensbaserad praktik är att man ska basera insatserna på brukarens erfarenhet och önskemål. Socialstyrelsen menar att den verklige experten när det gäller en individs problem är individen själv. Man talar om empowerment vilket innebär att brukaren ska ges makt att själv påverka sin
Situation och omständigheter Bästa evidens Klienters erfarenheter & önskemål Professionell expertis
situation genom de insatser som behöver göras, om dessa insatser har en liknande effekt (Ibid).
Den tredje och sista delen i Socialstyrelsens ingrediens i den evidensbaserade praktiken är den professionelles yrkeskunskap och erfarenhet. I detta ingår enligt Socialstyrelsen att den professionelle ska kunna förändra individens problem till en fråga som går att besvara. Man ska kunna inhämta information som belyser frågeställningen kring brukarens problem och man ska kunna förena detta med den vetenskapliga kunskapen och brukarens önskemål samt med den
professionelles erfarenhet för att hitta en lämplig insats. Insatsen ska sedan utvärderas (Ibid).
Det stora målet med att använda en evidensbaserad praktik är för att minska risken för att det ska uppstå en oavsiktlig skada och att öka möjligheten till att göra gott. Man menar att en inblandning i andra människors liv bör ske utifrån bästa möjliga kunskap. Man menar att det ökar transparensen i verksamheten vilket öppnar för en offentlig diskussion och debatt. En annan fördel man pekar på är att det är kostnadseffektivt eftersom man menar att verksamheten blir mer effektiv genom att använda sig av en evidensbaserad praktik (Ibid).
Centralt för evidensbaserad praktik är utvärdering av en insats för att se ifall den är effektiv eller inte. Socialstyrelsen delar in utvärderingarnas trovärdighet i en ganska generell skala med den utvärderingstyp som är mest trovärdig överst i listan.
randomiserat kontrollerade utvärderingar
icke-randomiserade utvärderingar med jämförelsegrupp för- och eftermätningar utan jämförelsegrupp
sambandsstudier experters åsikter
Det som socialstyrelsen föredrar är alltså den första och andra kategorin i listan ovan. En randomiserat kontrollerad studie som man anser är den mest trovärdiga av kategorierna är en sorts experimentell studie där man använder två till synes lika grupper och utsätter den ena gruppen för någon slags intervention. Att den är randomiserad innebär att det är slumpen som avgör vilken av grupperna det är som ska utsättas för interventionen.
Tidigare forskning
Centrala ståndpunkter i debatten kring den evidensbaserade praktiken
I detta avsnitt kommer tidigare forskning kring evidensbaserad praktik att presenteras. Avsnittet börjar med att ställa upp några av de vanliga positionerna för och emot evidenbasering av socialt arbete. Sedan presenteras de olika ståndpunkterna närmre.
I Malcolm Paynes bok modern teoribildning i socialt arbete (2005) listas en del för- och emotargument för den evidensbaserade praktiken ur ett internationellt perspektiv. Flertalet av argumenten som förespråkar evidensbasering känns igen från den svenska diskussionen. Nedan listas några generella termer och synsätt som präglar de två olika lägren.
Fig 2. Centrala ståndpunkter i debatten kring den evidensbaserade praktiken (Ur
Payne 2005)
För en evidensbaserad praktik Mot en evidensbaserad praktik
Möjliggörande av planerade och systematiserade angreppssätt när det gäller komplexa situationer
Evidensbaserad praktik har sin grund i optimalt beteende i en planerad och organiserad miljö- det verkliga livet ar annorlunda och mer komplext
Empirisk belagda insatser framför värderingsbaserade
Underminerande av professionella beslut och omdömet hos en
professionell genom skiljandet mellan fakta och värdering
Brukarinflytande och en
förtroendeingivande socialtjänst
Evidensbasering är inget nytt, så har man arbetat även innan
Innovationer som baseras på empiriska belägg
Innovativ praktik motarbetas med evidensbaserad praktik
Evidensbaserad praktik tilldelar klienten makt och auktoritet
Evidensbaserad praktik patologiserar människor och likställer dem med deras problem
Evidensbasering som ämne i socionomutbildningen
Redan i prop. 2000/01:80, förarbetet till den senare socialtjänstlagen ser man en tydlig önskan om att skapa en likvärdig socialtjänstverksamhet över hela landet och en samlad strategi för en ökad kunskapsutveckling. Här kan det antas att ett frö såddes för det som sedan ska mynna ut i en strävan i att vilja arbeta med evidensbaserad praktik som grund för socialt arbete. Vid högre grad av
tillämpning av evidensbasering inom det sociala arbetet krävs det att detta även är ett ämne som behandlas på landets socialhögskolor. En förutsättning för en smidig implementering av evidensbaserad praktik och evidensbaserade metoder på landets socialtjänster är således att de yrkesverksamma är positiva till denna utveckling (Sundell m fl 2008).
Ett färskt forskningsbidrag kring evidensbaserad praktik ur en svensk kontext kommer från Jan Gassne (2010) och handlar om evidensbaserad praktik som ämne samt att litteratur som behandlar evidensbaserad praktik inte är ett tillräckligt vanligt inslag i utbildningar som rör socialt arbetet. På uppdrag av Socialdepartementet genom Socialstyrelsen har Gassne gjort en granskning av kursplaner, litteraturlistor och utbildningsplaner för socionomutbildningarna i Sverige. Studien visar att man inom dessa inte ger studenterna tillräckligt med kunskaper inom ämnen som evidensbaserade metoder och evidensbaserad praktik. Granskningen visar att dessa ämnen utgör en begränsad del av utbildningarna samt att det varierar stort mellan de 16 olika socionomutbildningarna som finns i Sverige. Rapporten visar även att kurser som behandlar evidensbaserad praktik ofta kommer in sent i utbildningen och ämnet riskerar att bli ett lösryckt inslag i de utbildningarna som studerats. Kring den sjätte eller sjunde terminen av utbildningen börjar man ofta med att behandla utvärdering och
kvalitativ utvärderingsmetodik och för lite fokus på kvantitativ
utvärderingsmetodik som ligger till grund för en evidensbaserad praktik. Gassne medger att det finns metodologiska begränsningar i rapporten då kursplaner tenderar att vara vaga och inte innehålla närmare precision av innehållet i kursen, men flera utbildningsinstanser bekräftar att bilden är rättvis och att evidensbaserad praktik inte har någon framträdande roll i utbildningarna. Flera av dessa
utbildningars ansvariga menar att evidensbaseringen som ämne ska stärkas. Studien riktar kritik mot att en stor del av den litteratur som handlar om
evidensbaserade metoder och evidensbaserad praktik är kritisk eller neutral. Få källor uppvisar fördelarna med evidensbaserad praktik. En stor del av titlarna som avhandlar evidensbaserad praktik är enligt Gassne, kritisk eller neutral.
Attityder till evidensbaserad praktik inom förvaltningen
Vidare menar Gassne (2010) att en av anledningarna till att man ska införa ett större mått av evidensbasering som ämne i socialhögskolorna är att intresset för evidensbaserade metoder stort bland yrkesverksamma socionomer. Gassne (2010) gör en hänvisning till Sundell m fl (2008) och studien På väg mot en
evidensbaserad praktik - 834 kommunala enhetschefer om evidensbaserad praktik och användning av evidensbaserade metoder inom socialtjänstens
verksamhetsområden. I studien undersöks attityden till evidensbaserad praktik och
användandet av standardiserade bedömningsmetoder och evidensbaserade behandlingsinsatser genom en enkätstudie där man låtit skicka ut elektroniska enkäter till 953 chefer inom både individ- och familjeomsorgen (IFO) och inom området äldre och funktionshinder (ÄFH). 834 chefer besvarade enkäten och resultatet visade att 69 % av cheferna hade ett påtagligt intresse av evidensbaserad praktik och att 37 % av cheferna uppfattade att deras medarbetare hade ett
påtagligt intresse.
Förutom att undersöka chefernas inställning till att använda evidensbaserat arbete och standardiserade bedömningsmetoder så undersöks i vilken utsträckning evidensbaserade metoder och standardiserade bedömningar redan används inom de olika socialtjänsterna. Studien visar att 61 % av cheferna uppger att de använder sig av metoder som på ett eller annat sätt har visat sig ha gynnsamma effekter på brukaren efter att ha utvärderats i experimentella eller
kvasiexperimentella studier.
Jag anser dock att det går att ifrågasätta resultatet och Gassnes tolkning av studien både utifrån empirins validitet och vilka man har valt att använda som
undersökningsenheter. Eftersom det endast är chefer som har fått svara på enkäten och således deras egen uppfattning om evidensbaserad praktik så behöver detta inte säga så mycket om de som arbetar som handläggare och deras uppfattning kring evidensbaserad praktik och användandet av standardiserade
bedömningsmetoder. Visserligen innehåller enkäten en fråga som handlar om hur de som chefer uppfattar sina medarbetares attityder kring dessa ämnen, men utifrån detta kan man inte på en god grund verifiera vad handläggarna egentligen tycker.
Jag anser även att det går att ställa sig kritisk till hur svarsalternativen i enkäten formulerats. På frågan ”Hur uppfattar du intresset för evidensbaserad praktik på din arbetsplats?” vill man veta vilken attityd man som chef själv har samt vilken attityd man upplever hos medarbetare, chefskollegor, närmast överordnade chef
samt hos nämndpolitiker. Man anger här tre olika svarsalternativ vilka är ”inget intresse”, ”visst intresse” och ”påtagligt intresse”. Av svarsalternativen är två av dem positiva och ett negativt. Sannolikheten för att respondenterna väljer ett av de positiva alternativen blir därmed större. Skillnaden mellan de positiva alternativen ”visst intresse” och ”påtagligt intresse” är snarlika och jag tror att man hade fått ett helt annat resultat om man hade haft ett neutralt svarsalternativ. Mot bakgrund av detta kan man inte dra allt för stora växlar av detta forskningsresultat om de verksamma socionomernas intresse av att arbeta med evidensbaserade metoder. Däremot kan man utifrån resultatet konstatera att det finns ett stort intresse bland cheferna inom IOF och ÄFH när det kommer till evidensbaserad praktik och standardiserade bedömningsmetoder samt att standardiserade bedömningsmetoder och metoder som är baserade på resultat av experimentella studier redan används i viss utsträckning.
Kritik mot utvärderingssamhället och evidensbaserad praktik
En som kritiserat utvärderings- och granskningssamhället är Lena Lindgren som i sin bok Utvärderingsmonstret – Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga
sektorn (2006) ifrågasätter och kritiserar utvärdering- och granskningssamhället
starkt. I boken liknar hon samhället där större krav på granskning och kontroll över myndigheter och den allt starkare institutionaliseringen av utvärdering växer sig allt starkare med ett resursslukande monster. Detta utvärderingsmonster kostar massvis med pengar och kräver enorma personella resurser samt att det stjäl tid och pengar från andra verksamheter. Hon menar att den mer utbredda
granskningen börjar på allvar under 1990-talet och Lindgren betonar en del olika orsaker till utvecklingen. Dels så har regeringens instruktioner till
statsförvaltningen stärkts med tydligare målformuleringar och större krav på återkoppling. Hon betonar också att kommunallagen har i en särskild paragraf stärkt kravet på utvärdering samt att de projekt som utgår från EU utvärderas både under projektets gång och efter projektet avslutas samt en metautvärdering av den utvärderingen som har gjorts. Lindgren påpekar även ett kraftigt betonande av en ”evidensbaserad social praktik” och hänvisar till Socialstyrelsens utveckling av CUS (centrum för utvärdering av socialt arbete) som startades 1993 och ersattes 2004 av IMS (Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete). Under senare delen av 1990-talet skapades även en hel del lokala och regionala
FoU-verksamheter och hon förstärker därmed bilden av ett socialt arbete som mer och mer präglas av utvärderingar.
I skriften ifrågasätts även syftet med utvärderingar och författaren använder sin egen erfarenhet som utvärderare som referensram. Här menar hon att hon vid ett antal tillfällen stött på uppdragsgivare som vet att en utvärdering ska göras men inte varför. Man har även saknat kunskap om vad syftet med utvärderingen är och vilka frågor som ska besvaras. Även målet menar Lindgren är något som ställer till en del svårigheter och hänvisar till svårigheten med att skapa mått som mäter politiska mål på ett relevant sätt. Författaren menar också att det kan uppstå en såkallad ”målstockning” i de olika verksamheterna. Kommuner och Landsting skall ange både finansiella mål och mål och riktlinjer för verksamheten. Detta visar att det finns olika intressenter för de olika utvärderingarna som görs. Vilka ska man i huvudsak ta hänsyn till? En konsekvens av det
målformuleringsproblemet som finns i offentlig sektor menar Lindgren är just att man fokuserar på att mäta det som kan kvantifieras och mätas med siffror. Detta
skapar enligt författaren en situation där man fokuserar på prestationen och inte på de effekter som uppstår.
En av de farhågor Lindgren visar i sin skrift är fasan för en avprofessionalisering. Mått som inte ger en rättvis bild av verksamheten eller är irrelevanta hämmar eller dödar professionaliteten i en verksamhet. Man känner att det är externa krafter som tar över och bortser från sakkunskap som är ett signum för just deras
profession. Misstro eller tvivel på sin egen professionalitet kan enligt författaren vara konsekvenser av detta. Farhågor för avprofessionalisering uttrycks även av Sven-Axel Månsson (2007) som jag återkommer till nedan. Bergmark &
Lundström (2006) menar att ett flertal kritiker av den evidensbaserade praktiken och tydligare riktlinjer ”ovaninfrån” tenderar att innebära en avprofessionalisering av professioner som rör det sociala arbetet.
Både Sven-Axel Månsson (2007) och Åke Bergmark & Tomm Lundström (2006) har genom vetenskapliga debattartiklar uttryckt kritik mot den evidensbaserade praktiken och har därmed genom dessa artiklar visat ståndpunkter för riskerna med att ha evidensbaserad praktik som grund för det sociala arbetet i Sverige. Nedan kommer jag att presentera uttdrag ur deras artiklar för att visa hur dessa ståndpunkter ser ut.
Sven-Axel Månsson (2007) är professor i socialt arbete och uttrycker att den evidensbaserade praktiken saknar en helhetssyn på klienten och hänvisar till utvärderingen Överlevnad ochförändring. Vardagsliv och behandling av
sexualbrottsdömda på Skogomeanstalten (2002). Studien evaluerade psykoterapi
som behandlingsmetod för sexualbrottsdömda män. Månsson menar här att behandlingen och vardagen i fängelset är två helt skilda kulturer och man kan inte se en av kulturerna som isolerad från den andra. Den evidensbaserade praktiken tenderar att utvärdera behandlingar som isolerade företeelser och ett större helhetsperspektiv vore att föredra (Månsson 2007).
I Bergmark och Lundströms artikel Mot en evidensbaserad praktik?– Om
färdriktningen i socialtarbete (2006) uttrycks även att begreppet är svårdefinierat
och ger upphov till flertalet olika tolkningar. Författarna menar även att begreppet kunskapsbaserad praktik används synonymt med begreppet evidensbaserad praktik vilket ger ytterligare komplikationer. Författarna kopplar även ihop evidensbaserade praktiken med manualer och handböcker samt att de i studien hävsar till att den anglosaxiska diskursen i socialt arbete har drivit på utvecklingen mot en evidensbaserad praktik. De menar även att det inte är något som är ett resultat av att de yrkesverksamma i Sverige eller forskare inom socialt arbete som drivit på denna utveckling, utan i första hand svenska centralbyråkratier
(Bergmark & Lundmark 2006).
Bergmark och Lundmark (2006) menar att den neo-liberala trend som tog fäste under 80-talet hade en ny agenda för socialt arbete. Idéerna samlades under parollen New public managment och det var begrepp som marknad, resultat, konsumenter och decentralisering som växte sig starkare inom fältet. Författarna menar att även om New Public management var en reaktion på en radikal
rationalism som tidigare var aktuell så inträdde en helt ny rationalism med New public management. En rationalitet som enligt författarna baseras på marknaden och dess mekanismer. Utvärderingen har inte försvunnit från den offentliga arenan med New public management:s intåg men däremot har utvärderingen
förenats med New public management-inslag. Evert Vedung menar att utvärderingen tar sig nya uttryck som nöjdhetsmätningar och
intressentutvärderingar (Bergmark & Lundmark 2006). Författarna menar att den evidensbaserade praktikens framväxt inte bara beror på framväxten av New Public management-idéer och utifrån inspiration av det sociala arbetet i de anglosaxiska länderna utan även utifrån en utvärderingsvåg som startade under 1970-talet samt utifrån den evidensbaserade medicinen som aktuelliserades lite tidigare än den evidensbaserade sociala praktiken (Ibid). Författarna menar även att ett fokus på värdet av det evidensbaserade arbetet har förflyttats från ekonomi- och
effektivitetsargument till evidensbaserad praktik till värde för klienter och brukare.
I detta avsnitt har jag presenterat först en allmän bild av argumenten kring
evidensbasering och de postioner som finns. Den forskning som jag har använt för att ringa in den evidensbaserade praktiken uppvisar vissa tendenser. Urvalet är litet och man kan därför inte dra generella slutsatser om dessa tendenser. Mina källor behandlar idén om evidensbaserad praktik snarare än implementeringen av evidensbaserad praktik. Jag menar därför att det saknas forskning kring
evidensbaserat arbete på en organisationsnivå. En djupare bild av hur både brukare och handläggare uppfattar sin roll med att arbeta evidensbaserat. En anledning till att det inte finns så mycket forskning kring hur den evidensbaserade praktiken fungerar inom verksamheten är nog att det inte riktigt hunnit
implementeras än. Den offentliga utredningen om att införa den evidensbaserade praktiken kom först 2008 (SOU 2008:18) vilket betyder att det inte går att se några generella resultat än. Det är dock intressant att anmärka de tidiga
positioneringarna för och emot evidensbaserad praktik som redan kan märkas.
TEORETISK REFERENSRAM
För att besvara min frågeställning använder jag mig av en hypotetisk-deduktiv metod. I detta avsnitt avser jag att presentera de teorier som ligger till grund för de hypoteser jag valt att arbeta med för att kunna besvara min frågeställning. De teoretiska utgångspunkterna i min studie är New Public Management som innebar att man under 1980- och 90-talen avsåg att få den offentliga sektorn att fungera mer som moderna företag. Det vill säga en samling idéer som lånats av
företagsvärlden med lite olika syften, fokus och effekter. Den andra
utgångspunkten är Michael Lipskys teori om gräsrotsbyråkrater och deras roll inom den offentliga sektorn.
Anledningen till att jag använder just dessa två teorier är för att jag ska kunna ringa in den evidensbaserade praktiken och diskutera de värden som är
gemensamma för New Public management-vågen och den kunskapsstyrning som mer och mer präglar det sociala arbetet. Samtidigt vill jag diskutera hur
socialtjänsten och handläggarnas roll och handlingsutrymme riskerar att förändras med en striktare kunskapsstyrning.
New Public Management
Under 1980-talet skedde stora förändringar inom den offentliga sektorn och en av de tydligaste transformationerna var en decentralisering av den offentliga sektorn.
Roland Almqvist (2006) menar att decentraliseringen av den offentliga sektorn under 1980-talet framförallt syftade till att öka demokratin. Decentraliseringen innebar att man ville att politiken, organisationen och medborgarna skulle krypa närmare varandra. Förespråkarna för New Public Management menar enligt Almqvist att man med framväxten av New Public management har förflyttats från kolossor till industribyråkratier till en mer decentraliserad organisering av
produktionsprocesserna. Förespråkare av en offentlig sektor enligt New Public managements principer argumenterar för en hierarkisering och anti-byråkratisering av arbetet inom sektorn. Organisationers vision, strategi och målformulering ska vara styrande för hur verksamheten arbetar (Ibid).
Förespråkarna för New Public Management har enligt Almqvist (2006) i stora drag har fyra stycken argument för detta. Dels så är det ett inre
effektivitetsargument där förespråkarna hävdar just att utnyttjandet av
organisationens resurser sker mer effektivt. Ett andra argument menar Almqvist är ett yttre effektivitetsargument och detta handlar om organisationens förmåga att snabbt kunna anpassa sig gentemot det som händer externt. Ett argument innebär att med en decentraliserad organisation bidrar man till att öka motivationen. Man menar att decentraliseringen ger de människor som arbetar i organisationen mer makt och ett större manövreringsutrymme och därmed framträder ett tredje argument som Almqvist kallar motivationsargumentet. Det fjärde och sista argumentet är ett kompetensargument. Decentraliseringen av
organisationsstrukturen bidrar till att utveckla och ta till vara på den kompetensen som finns inom alla nivåer i organisationen.
Samtidigt som man genom New Public Managements framväxt har sett en decentralisering av verksamheter så menar Lena Agevall (2005) att New public management även innebär en mer central politisk styrning, och därmed även en centralisering av verksamheter. En positiv effekt av detta är enligt de som förespråkar New public management att tjänstemannens makt minskar då det är inom politiken klara och uppföljningsbara mål för verksamheten.
Konkurrens är ett annat nyckelbegrepp inom New public management. De som förespråkar konkurrens inom offentlig sektor menar enligt Almqvist att man ökar produktiviteten och effektiviteten. Genom att låta utbud och efterfrågan styra så regleras marknaden av sig själv. Man hävdar att konkurrensutsättning minskar producentens makt vilket är till fördel för de som befinner sig på efterfrågesidan. När konkurrens råder menar New public management-förespråkarna att de arbetsmetoder man använder ses över vilket kan förbättra effekterna över produktionen.
En annan ingrediens i New public management-rörelsen är utkontraktering av verksamheter inom den offentliga sektorn. De fördelar med att utkontraktera verksamheten är att det blir en högre specialiceringsgrad när exempelvis IT-stöd utkontrakteras till ett företag som har en dokumenterat stor erfarenhet av området (Almqvist 2006). Man menar också att organisationen kan spara kostnader genom att utkontraktera viss verksamhet. Även handläggare inom olika verksamheter tenderar till att få än mer specialiserade arbetsuppgifter (Agevall 2005).
Utkontraktering hör ihop med det förespråkade konkurrensargumentet inom New Public Management. Med en större konkurrens på marknaden skapar man olika verksamheter med olika typer av service och specialiteter.
Vanliga begrepp inom New Public Management
Styrning och kontroll. Flertalet styrnings- och kontrollmekanismer präglar New
public management En av dessa är mål- och resultatstyrning som innebär att det är politiker som fastställer klara mål om kostnadsramar och uppföljning samt
utvärdering av verksamheten. Agevall (2005) menar att detta innebär att det blir en förskjutning av kontrollen av en procedur till efterkontroll. Andra
styrningsmekanismer som präglar New public management är individuell lönesättning som syftar till att motivera och disciplinera de anställda (Ibid).
Disaggregering - konkurrens. Nedmonteringen av offentlig sektor i olika
beståndsdelar innebär att man ökar konkurrensen mellan organisationer. Enligt New public management anses konkurrens vara den mest betydelsefulla faktorn för att uppnå en hög effektivitet och kvalitet (Ibid).
Ledningsroller – empowerment. New public management innebär
empowerment för politiker i den aspekten som innebär att de får mer makt över förvaltningen. Samt empowerment till förvaltningschefer som får ett större handlingsutrymme i organisationen. Det är enligt dessa principer viktigare att de som styr besitter management-kunskaper än faktisk sakkunskap inom den specifika organisationens verksamhetsområde (Ibid).
Medborgaren – kund – empowerment. Medborgaren ses som kund i New
public management och empowerment innebär att kunden/medborgaren utökar sin makt i förhållande till närbyråkraterna. Som kund har man möjlighet att välja mellan den offentliga verksamhetens olika ”butiker” (Ibid).
Nytt språk. Nyss nämnda begrepp som ”kund” och ”butik” är sådana begrepp
som används inom New public management. Andra begrepp är kommunen som en ”koncern”, verksamheter som ”resultatenheter”, chefstjänstemän som
”direktörer”, service och omsorg beskrivs som ”produktion och produkter” (Ibid).
Gräsrotsbyråkrati
I detta avsnitt presenteras först en bild av Michael Lipskys teori och sedan en diskussion och en reflektion av teoriernas relevans för min studie.
Traditionellet sett innan Lipskys teori talades det om offentliga anställda ur ett uppifrån-och-ner-perspektiv likt det tjänstemanna- och byråkratiidealet Max Weber redogjort för. Webers bild av byråkratin var enligt Giddens (2007) välsmorda maskiner enligt rationalismens principer och ju mer lika de var hans idealtyp desto mer effektiva var byråkratierna när det kom till att uppfylla verksamheternas mål. Tjänstemännen är i Webers idealtyp som ett verktyg som utför sin plikt enligt överordnads beslut. De skrivna reglerna styr alla
tjänstemännens beslut men ju högre upp man befinner sig i hierarkin desto större flexibilitet har man vid olika typer av tillämpning. Makthierarkin är därmed mycket tydlig i Webers beskrivning. Weber medgav också att ineffektivitet kunde prägla byråkratin då många arbetsuppgifter kunde vara enformiga, trista och att det inte fanns utrymme att utveckla kreativa förmågor.
Lipsky å andra sidan menade att det är de offentligt anställda på gräsrotsnivå och deras handlingar som bestämmer den offentliga politikens utformning genom sitt
förhållandevis stora handlingsutrymme (Johansson 1997). Istället för att tala om Webers tjänstemannaideal där byråkraten okrititiskt verkställer ledningens mål ur ett uppifrån-ner-perspektiv så utgår Lipsky från ett nedifrån-upp-perspektiv. Michael Lipsky myntar i sin bok Street-level bureaucracy – dilemmas of the
individual in public service (1980) uttrycket street-level bureaucrats
(gräsrotsbyråkrater). Gräsrotsbyråkrater kännetecknas enligt författaren av personer som arbetar som statliga tjänstemän och har ständig direkt interaktion med medborgare i samband med sitt arbete. Medan Lipsky förmodligen menar den direkta kontakten mellan klient och gräsrotsbyråkrat ansikte mot ansikte så menar Roine Johansson (1997:42), som vidareutvecklar begreppet
gräsrotsbyråkrat i sin studie, att det även kan gälla kontakten på annat vis. Kontakt exempelvis via telefon eller genom en annan typ av korrespondens.
Gräsrotsbyråkrater har också enligt Lipsky betydande handlingsfrihet i utförandet av detta. Givetvis har de också regler och förordningar att förhålla sig till, men Lipsky menar för det första att en gräsrotsbyråkrat enligt hans definition ställs inför så pass komplexa situationer där instruktioner för hur man ska handla inte kan reduceras till en strikt handlingsmanual över hur situationen ska hanteras. För det andra så hamnar en gräsrotsbyråkrat ofta i situationer där den mänskliga dimensionen blir dominerande där gräsrotsbyråkraten måste använda sitt eget omdöme och sitt sunda förnuft i sitt agerande. Detta kan man enligt Lipsky inte heller använda en manual för att komma åt. För det tredje menar Lipsky att gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme upplevs som belönande för arbetaren vilket speglar av sig på både gräsrotsbyråkraten och klienten. Underhållning av gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme menar Lipsky ger legitimitet åt den välfärdsservice som ges (1980:15).
Lipsky menar även att en allt för stor diskrepans mellan gräsrotsbyråkraternas och de överordnades intressen kan skapa en antagonism mellan de olika nivåerna och leda till ett icke-samarbete (1980:17). Gräsrotsbyråkraternas strategi kan då vara att skapa en aggression mot organisationen vilket kan leda till att personalen säger upp sig. Det kan också leda till brist på motivation för arbetet, alienation samt att gräsrotsbyråkraterna skapar kooperativa föreningar som agerar icke-kooperativt mot organisationens överordnade, vilket i sin tur leder till en minskad produktion. Gräsrotsbyråkraten har således ett mått av handlingsutrymme i förhållande till organisationens styrning (Ibid).
Teorier kring New public management hjälper till att sätta den evidensbaserade praktiken i en kontext. Genom hypotesprövning kan man se vilka värden som är centrala i empirin samt vilka som är gemensamma samt avvikande i förhållande till New public management. Efter att ha satt den evidensbaserade praktiken i en kontext studeras vad detta innebär för handläggaren som arbetar med det dagliga arbetet och den verksamheten handläggare och klienter befinner sig i. Lipskys teori kring gräsrotsbyråkratens roll i byråkratin och dess bottom-up-perspektiv hjälper mig att se ifall denna roll på något sätt har förändrats med mer omfattande krav på evidensbaserad praktik.
Lipskys teorier är relevanta för min studie och i min analys av
handlingsutrymmet på förvaltningen, men man kan trots detta ha en del invändningar mot teorin. Min uppfattning om Lipskys teori är att han inte presenterar faran med ett för stort handlingsutrymme för gräsrotsbyråkraten. På samma sätt som ett stort handlingsutrymme legitimerar verksamheten med en fri
och lycklig personal så ser man inte faran med att ett stort handlingsutrymme hos handläggaren resulterar i en stor makt i klientens liv vilket kan vara till fara för klienten.
Lipsky menar även att man inte med hjälp av handböcker och manualer kan styra det sociala arbetets karaktär på grund av människor och kontexters väldiga komplexitet. På samma sätt kan man ifrågasätta Lipskys teori om
gräsrotsbyråkraterna och den idealbild Lipsky presenterar. Lipsky gör vissa generaliseringar och hävdar att alla gräsrotsbyråkrater är i behov av det
handlingsutrymme som han presenterar. Men jag menar att handläggare på samma sätt som klienter är komplexa och man kan inte säga att alla handläggare är i behov av samma handlingsutrymme som sina kollegor. Man kan anta att flera handläggare på samma anser sig ha en större möjlighet att utföra ett bra arbete med mer styrning av sin arbetssituation och ett mindre mått av handlingsfrihet.
Gräsrotsbyråkrater i New Public management-miljö
Lena Agevall (2005) sammanför begreppen gräsrotsbyråkrat och New Public management och studerar hur rollen som gräsrotsbyråkrat fungerar i en New Public Management-kontext. Agevall menar att det finns motstridiga principer för närbyråkraten och dennes handlingsutrymme i form av att hon dels tilldelas större befogenhet i takt med att makten inom organisationens fördelas ut och ner i organisationens hierarki med en omfattande decentralisering av beslut (empowerment). Dels så blir närbyråkratens roll fragmenterad i form av den ökade specialiseringsgrad som New Public management förespråkar som jag tidigare beskrivit (Ibid). En alltmer fragmenterad roll kan tendera att
handlingsutrymmet begränsas och att närbyråkratens ansvar reduceras till ett tekniskt ansvar och att denne endast gör det som är ’nedskrivet’ (Agevall 2005).
Alternativa hypoteser och nollhypoteser
New Public management och Lipskys teorier kring gräsbyråkrati utgör alltså den teoretiska ramen för studien. För att besvara mitt syfte och mina frågeställningar använder jag mig av en samhällsvetenskaplig version av en hypotetisk-deduktiv
metod som kommer att förklaras närmre i metod-avsnittet. De hypoteser jag vill
testa genom mitt empiriska material har sitt ursprung i mitt syfte och den teoretiska ramen. Den alternativa hypotesen är alltså den hypotes jag tror
innehåller en hög sannolikhet och vill därförr testa medan nollhypotesen (H0) är
den negativa motsvarigheten till den alternativa hypotesen (H1-5). Nollhypotesen
används rent hantverksmässigt i resultatdelen som det jag försöker hitta stöd mot och därmed det jag avser förkasta.
Fig. 3. Hypoteser - Nollhypoteser
Hypotes 1-5 (H1- H5) Nollhypoteser (H0)
1. Det finns en stark koppling mellan New Public
Det finns ingen stark koppling mellan New public management och ett större
management och ett större fokus på evidensbaserad praktik inom socialtjänsten
fokus på evidensbaserad praktik inom socialtjänsten
2. Det finns en tydlig koppling mellan evidensbaserad praktik och värden som effektivitet och rationalisering
Det saknas en tydlig koppling mellan evidensbaserad praktik och värden som effektivitet och rationalisering
3. Större krav på en
evidensbaserad praktik inom socialt arbete är resultatet av att det saknas en önskad styrning av verksamheter
Större krav på en evidensbaserad praktik inom socialt arbete är inte resultatet av att det saknas en önskad styrning av verksamheter
4. Ett ökat krav på evidensbaserad praktik inom socialtjänsten minskar verksamhetens handlingsutrymme och självständighet
Ett ökat krav på evidensbaserad praktik inom socialtjänsten minskar inte
verksamhetens handlingsutrymme och självständighet
5. Ett ökat krav på evidensbaserad praktik inom socialtjänsten minskar den enskilde handläggarens handlingsutrymme
Ett ökat krav på evidensbaserad praktik inom socialtjänsten minskar inte den enskilde handläggarens
handlingsutrymme
METOD
I detta avsnitt presenteras forskningsintresse, val av metod, positivismen som vetenskapssyn i samhällsvetenskapen, och empirins validitet och reliabilitet. Varje avsnitt kommer att avslutas med reflektioner kring de olika aspekterna av
metoden.
Forskningsintresse
Enligt Rosengren och Arvidsson (2002) är det viktigt att urskilja ett forskningsintresse som basen i ett forskningsprojekt och de skiljer på det
utforskande, det beskrivande och slutligen det förklarande intresset och att urskilja ett forskningsintresse är essentiellt i inledningen av en forskningsprocess (ibid). Om man vill vinna kunskap om något man från början har ingen eller lite kunskap om så bör basen för ett forskningsprojekt vara det utforskande intresset. Det utforskande intresset skall även vara bas då man har ett ifrågasättande syfte. Vill man beskriva omfattningen och utbredning av ett problem eller fenomen så ska man välja det beskrivande intresset och vill man slutligen förklara något för läsaren kring varför fenomenet uppstått är man ute efter en orsaksförklaring och således är det ett förklarande intresse man ska välja som bas för sitt projekt (Rosengren & Arvidsson 2002). Författarna uttrycker en ganska snäv bild av forskningsintressen och att man ska sålla sig till ett intresse eller att ha ett huvudsakligt forskningsintresse som sedan mynnar ut i frågor som har ett annat intresse. Min process har sett lite annorlunda ut och har en mer någorlunda mer komplex bild. Under början av arbetets gång fanns ett utforskande intresse som tog uttryck i intresset att ifrågasätta den grund för evidensbaserad praktik som
riktlinje för socialt arbete samt att skapa mig en bild av vad fenomenet är. Ifrågasättandet gick senare över i en vilja att beskriva den evidensbaserade praktikens ursprung och sätta detta i en kontext för att sedan förklara hur det kan påverka verksamhetens syn på klienten och arbetet överlag.
Val av metod
Induktiv eller deduktiv metod?
Man brukar man tala om två olika angreppssätt när det kommer till att fånga in samhälleliga förhållanden med hjälp av enkla teorier. Det är det deduktiva eller det induktiva angreppssättet. Holme & Solvang (1997) menar att de olika
angreppssätten används beroende på om man vill bevisa (deduktivt) eller upptäcka (induktivt) något men en stor del av samhällsvetenskapen är gjord på induktiv väg men bäst blir det när man kombinerar de båda angreppssätten (Ibid). Den metod som används i denna uppsats är en samhällsvetenskaplig variant av en traditionellt naturvetenskaplig hypotetiskt-deduktiv metod. Att arbeta utifrån ett deduktivt angreppssätt med prövning av hypoteser tar ofta tankarna till en strängt kvantitativ och naturvetenskaplig forskning. Bryman (1997) menar dock att det går utmärkt att kombinera både en kvantitativ och kvalitativ forskning.
En hypotetisk-deduktiv metod innebär att man utifrån sammanhängande system av påsteenden härleder nya hypoteser. Dessa hypoteser kan sedan prövas genom att göra empiriska undersökningar. Undersökningarnas resultat hjälper sedan till att antingen stärka eller försvaga den teori man har (Holme & Solvang 1997) genom att man antingen lyckas hitta en hög sannolikhet till att det finns ett samband mellan hypotesen och den bilden som man får av att studera
undersökningsenheterna eller att falsifiera hypotesen ifall man genom
hypoteseprövningen inte hittar något samband mellan hypotesen och den bild som det empiriska materialet uppvisar. Mina hypoteser och tolkningar utgår ifrån de teorier jag använder i min studie samt utifrån forskning som jag har tagit del av. Jag använder alltså teorier om New public management för att testa ifall det finns ett samband mellan denna våg och den evidensbaserade praktiken som en
tydligare grund i det sociala arbetet inom socialtjänsten. Ett samband har tidigare antytts av vissa forskare (Bergmark & Lundström 2006 och Lindgren 2006) men jag vill alltså samtidigt själv testa detta med hjälp av min empiri och mina egna undersökningsenheter.
Samtidigt vill jag pröva hypoteser kring hur den evidensbaserade praktiken har bidragit till att förändra styrningen av socialtjänsten och hur detta påverkar arbetet inom förvaltningen. Med vidare hypoteser vill jag även testa hur arbetet förändras med striktare krav på en evidensbaserad praktik. Jag vill alltså pröva min hypotes om att handläggarnas handlingsutrymme påverkas med den evidensbaserade praktikens framfart. Utifrån mina tolkningar har jag sedan bildat hypoteser som möjliga svar på min frågeställning.
Nollhypoteser
De hypoteser som har arbetats fram genom den egna tolkningen av teorin kallar man för alternativa hypoteser och de är de ursprungliga hypoteserna. Dessa hypoteser visar ett samband mellan två företeelser och har alltid ett positivt
samband. Det vill säga att ett samband finns mellan hypotesen och den studerade verkligheten. Negationen till en alternativ hypotes är en noll-hypotes och visar inga samband mellan företeelserna (Holme & Solvang 1997). Det är dessa som jag ställt upp ovan (se fig. 3) och kommer att testas genom analyser av det empiriska materialet. I resultatdelen kommer nollhypoteserna presenteras först i respektive del och sedan kommer jag att argumetera mot dessa för att få en dynamik i texten.
Nollhypotesen godtas sedan om det visar sig genom resultatet att det finns en stor sannolikhet att det saknas ett samband mellan de två olika företeelserna. På samma sätt så förkastar man nollhypotesen om det genom resultatet framkommer att det finns en stor sannolikhet att det finns ett samband mellan de olika
företeelserna (Holme och Solvang 1997). För att återknyta till Brymans (1997) resonemang ovan kring kombinationen av en kvantitativ och kvalitativ forskning, så menar jag i fallet med denna studie att efter ha tagit fram empiri som gör att jag antingen kan falsifiera en hypotes eller stärka den, så avser jag att genom de nya deducerade hypoteserna driva en kritisk diskussion kring mitt resultat och huruvida och ifall man kan fortsätta kunskapsutvecklingen inom ämnet genom vidare forskning och nya hypoteser.
Positivism
En positivistisk forskning ur en traditionell eller idealisk aspekt innebär en
forskning som kan och ska stå utanför etik, moral och egna värderingar (Holme & Solvang 1997). Den hypotetisk-deduktiva forskningen är postivistisk i sin natur och förutsätter objektivitet. Den positivistiska utgångspunkten är att man söker något som faktiskt ”är” till skillnad från hur det ”bör” vara. En positivistisk forskning härstammar från naturvetenskapen och söker alltså den vetbara sanningen om ett fenomen. Detta är alltså idealet av en positivistisk forskning. I verkligheten ser det lite annorlunda ut. Vetenskapen är inte värderingsfri utan inför ett vetenskapligt arbete så ställs man alltid inför valsituationer där ens
värderingar styr valen (Holme & Solvang 1997). Ett val av forskningsämne vittnar om ett val som är styrt av värderingar på ett eller annat sätt. Antingen är
forskningsämnet valt utifrån ens egna värderingar eller så utgår det ifrån en uppdragsgivares värderingar. Tanken är dock att uppnå det stadie att ifall någon annan skulle göra en likadan studie och sökt information från exakt samma undersökningsenheter så skulle resultatet bli detsamma. Det är denna exaktheten man är ute efter i den positivistiska forskningen och således tanken om det värderingsfria och objektiva som skall prägla mitt resultat.
Med en positivistisk utgångspunkt och med en metod som är
samhällsvetenskapligt hypotetisk-deduktiv i sin ansats så innebär detta att jag ska vara så objektiv som möjligt när jag bygger ett resultat. Ett helt objektivt sinne skulle vid sökandet av empiri och undersökningsenheter tendera att helt värderingsfritt söka information värderingsneutralt.2
I en hypotetisk-deduktiv studie som bygger på statistik som ett resultat av enkäter eller liknande kan man räkna ut en statistisk signifikans som på ett matematiskt sätt kan räkna ut hur pass sannolikt ett kausalt samband mellan hypotesen och
2
Jag tror dock att man vid sökning av undersökningsenheter tenderar att söka information som stödjer den alternativa hypotes snarare än stöd för den nollhypotes man ställer upp vilket måste tas i beaktning i det slutgiltliga resultatet.
företeelsen är. Eftersom min studie inte bygger på statistik utan enbart är en litteraturstudie så kan jag inte matematiskt räkna ut en statistisk signifikans utan det är min bedömning av materialet som resultatet och slutsatsen baseras på.
Val och urval
Rosengren & Arvidsson (2002) menar att valet och urvalet av undersökningsenhet är styrande av vilket forskningsintresse man väljer och vilket syfte man har i sitt forskningsprojekt. Mitt syfte är att beskriva den evidensbaserade praktiken inom socialt arbete utifrån drivkrafterna inom New Public management som politisk kontext samt att beskriva eventuella konsekvenser av detta. Valet av mina
undersökningsenheter måste därmed representera hur det ser ut i verkligheten och enheterna ska därför vara så objektiva som möjligt. För att besvara
frågeställningarna i denna uppsats används undersökningsobjekt huvudsakligen i form av offentliga utredningar samt lagar och olika skrivelser från regering och riksdag. Annat material som används är förarbeten till lagar och övrig
litteratur/forskning som kommer att presenteras senare i kapitlet. Materialet har framförallt samlats in via myndigheters hemsidordär jag har sökt på ord som evidensbaserad praktik, professionell expertis i olika kombinationer för att få fram relevanta dokument. De styrdokumenten från Socialstyrelsen har e-mailats till mig efter förfrågan via e-post. Inget av materialet som ligger till grund för empirin är resultat av kvalitativa intervjuer eller enkätundersökningar. Således är uppsatsen en renodlad litteraturstudie och jag behöver därför inte reflektera över etiska överväganden.
Anledningen till att jag valde att göra en litteraturstudie istället för en studie baserad på kvalitativa intervjuer eller på enkäter av kvantitativ natur var för mig logisk efter en ursprunglig överblick av ämnet. Eftersom mitt syfte är att kritiskt diskutera ingredienser i socialstyrelsens styrning så hade en studie baserad på kvalitativa intervjuer i ett geografiskt begränsat område gett en alltför snäv bild av problematiken. Med en studie baserad på enkäter utskickade till olika handläggare kan man visserligen få en större geografisk spridning på empirin, men med både statistik styrdokument samt utvärderingar som empiriskt material hade studien blivit alltför omfattande. Skrivelser från regering & riksdag, lagar och skrivelser från höga myndigheter som socialstyrelsen har både hög validitet och reliabilitet och lämpar sig väl för min studie. Detta kommer jag närmare att förklara nedan.
Reliabilitet och validitet
I denna uppsats där avsikten är att jämföra mina egna hypoteser med en objektiv sanning representerad av dokument som visar en idealbild över hur man vill att samhället ser ut. Det är således viktigt att mina undersökningsenheter uppvisar en hög sanningshalt och representerar hur det ser ut i verkligheten. Ju högre
sanningshalt desto tillförlitligare blir resultatet i studien. Givetvis så ser inte verklgheten ut såsom lagar kring socialt arbete och förvaltning ser ut i strikta ordalag, men de undersökningsenheter får representera en verklighet som man eftersträvar. Det vill säga den idealbild av verkligheten som eftersträvas i de skrivelser som kommer från regering och riksdag genom höga myndigheter. Att avgöra validiteten i en undersökning är viktigt enligt Rosengren & Arvidsson (2002) och man kan definiera validiteten utifrån tre olika aspekter. En aspekt är att säga att en mätning som är valid mätning mäter det den är avsedd att mäta. En
andra aspekt är att överensstämmelsen mellan det empiriska och teoretiska begreppet är god i en valid mätning. Den tredje och sista aspekten är att en valid mätning har en frånvaro av systematiska mätfel (Ibid). Alla undersökningsenheter som ligger till grund för empirin är olika skrifter av varierande slag. Validitet handlar om giltigheten i det vi mäter eller det vi frågar om i en intervjusituation (Djurfeldt m fl 2010). I denna uppsats där avsikten är att jämföra mina egna hypoteser med en objektiv sanningså är det viktigt att mina undersökningsenheter uppvisar en hög sanningshalt. Ju högre sanningshalt desto tillförlitligare blir resultatet.
Validiteten är alltså hög i de lagar och propositionerna jag använder i mitt empiriska material. Den lag som är aktuell i min studie är framförallt
socialtjänstlagen som utgör ramar för handläggarnas arbete. De propositioner och förarbeten som legat till grund för de olika socialtjänstlagarna och de ändringar som genomförts har också en hög validitet av samma anledning. Det är dessa förarbeten som ligger till grund för hur lagarna har utformats.
Om validiteten fokuserar på vad det är man avser att mäta så gäller reliabiliteten hur man mäter. Reliabiliteten bestäms alltså av hur noggranna vi är när
informationen bearbetas (Holme & Solvang 1997).
RESULTAT
New Public Management och evidensbaserad praktik
Den första delen av resultatet är kopplat till den första hypotesen som handlar om New Public management och dess koppling till den evidensbaserade praktiken som grund för det sociala arbetet i Sverige. Finns det en tydlig koppling mellan den evidensbaserade praktiken som idé och New Public management vad gäller idéns värderingar, begrepp och förhållningssätt? Först görs en historisk
tillbakablick och en presentation av hur socialtjänsten har förändrats genom lagstiftning för att på så sett gett förutsättningar för att ha evidensbaserad praktik som grund för socialt arbete i Sverige. I detta avsnitt kommer jag främst att fokusera på decentralisering som en central organisationsutvecklande åtgärd och det brukar-/kundinflytande som betonas i både New Public management och inom den evidensbaserade praktiken. Avsnittet avslutas med en avslutande reflektion och antingen förkastandet eller godtagandet av min prövade hypotes.
New Public Management-vågen i Sverige pågick framförallt under 1980-talet (Almqvist 2006) och detta blir tydligt om man tittar på hur diskussionen kring byråkratin och decentraliseringen av den offentliga sektorn såg ut under slutet av 1970-talet. Ett begrepp som är tydligt förknippat med New public management är just decentralisering, och i denna aspekt just decentralisering av den offentliga sektorn. Decentraliseringen som organisationsåtgärd inom sektorn märks tydligt i byråkratiutredningen (SOU 1979:31) vilket är en utredning som gjordes för att förbättra kontakten mellan byråkratin och den enskilde medborgaren. Utredningen menade att allmänheten uppfattade den svenska byråkratin som krånglig och svårtillgänglig av den enskilde och man betonade decentralisering av beslut som en viktig åtgärd för att förbättra kontakten mellan myndigheter och den enskilde medborgaren. Utredningen menade att den svenska byråkratin behövde
