Tiggeridomen
och
lokala
ordningsföreskrifter
i ljuset av regeringsformen och EKMR
Rêbwar Fakhry
Juridiska institutionen Examensarbete 30 hp. Ämnesinriktning: Förvaltningsrätt Höstterminen 2020
Grupphandledare: Jane Reichel
Engelsk title: The begging verdict and local ordinances in the light of the form of government and the ECHR
Abstract
This thesis focuses on chapter 3 articles 8 and 12 of the Ordinance Act, which deal with local ordinances issued by the municipalities. It was Vellinge munici-pality's local ordinances on the prohibition of begging that triggered an extensive debate about preconditions for local ordinances and the relationship between the municipal self-government and the normative power. In addition, it raises the questions of whether local regulations on the prohibition of begging restrict free-dom of expression and whether they are discriminatory. Vellinge's local ordi-nances were submitted to the Supreme Administrative Court (HFD) to decide the case as the highest instance.
HFD states in the case 2018 ref. 75 that local ordinances issued by the munic-ipalities take into account the principle of municipal self-government. This state-ment has been criticized on the ground that local ordinances should not be con-sidered as a municipal activity. The principle of municipal self-government there-fore should not be actualized in local ordinances. But HFDs statement is com-patible with the bill to the law, which states that with regard to municipal self-government, the authority to issue local ordinances are given to the municipalities and not to the county administrative board. However the county administrative board should be able to review all the prerequisites for adopting local regulations. Furthermore, HFD has not dealt with this issue whether local ordinances on the prohibition of begging conflict with regulations of a higher value or apply to issues that must be regulated by law. HFD has thus not dealt with whether the ban on begging restricts freedom of expression and whether it is discriminatory. Begging can be considered as an expression in the Form of Government (RF) and is protected by freedom of expression. The ban on begging therefore violates freedom of speech and it must, however, be regulated by law and not by local regulations.
Furthermore, given that the ECHR is considered a law in Sweden and the European Court of Human Rights refers to the US judicial precedent on freedom of expression, the American law on freedom of speech and begging has also been studied in this thesis in the comparative method.
According to the widespread case law in the United States, begging is pro-tected by freedom of expression and regulations prohibiting begging violate beg-gar’s freedom of expression. There is also no legitimate ground to ban begging on the streets.
The ban on begging can also be considered discriminatory, as it is the people from Romania and Bulgaria who make up the majority of the beggars in Sweden and it is them who are disadvantaged by these rules.
Förkortningar
AD Arbetsdomstolen
BrB Brottsbalk (1962:700)
DiskL Diskrimineringslag (2008:567)
EKMR Europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FR Förvaltningsrätten FT Förvaltningsrättslig tidskrift HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen KL Kommunallag (2017:725) Mot. Motion
NJA Nytt juridiskt arkiv
OL Ordningslag (1993:1617)
Prop.
Proposition
RF Kungörelse (1974:152) om beslutad ny
regeringsform
RÅ Regeringsrättens årsbok
SOU Statens offentliga utredningar
Innehållsförteckning
Abstract ... 4
Förkortningar ... 5
1 Inledning ... 7
1.1 Bakgrund ... 7
1.2 Syfte och frågeställningar ... 8
1.3 Metod och material ... 9
1.3.1 Metod ... 9
1.3.2 Material ...11
1.4 Avgränsningar ... 11
1.5 Disposition ... 12
2 Den kommunala självstyrelsen och lokala ordningsföreskrifter ... 13
2.1 Inledning ... 13
2.2 Den kommunala självstyrelsens innebörd och räckvidd ... 13
2.3 Förhållande mellan kommunal självstyrelse och lokala ordningsföreskrifter ... 15
2.4 Sammanfattande diskussion ... 18
3 Förutsättningarna för att anta lokala ordningsföreskrifter och länsstyrelsens överprövning ... 20
3.1 Inledning ... 20
3.2 Att meddela ytterligare ordningsföreskrifter som behövs ... 20
3.3 Tillåtna ämnen i ordningsföreskrifter ... 23
3.4 Ordningsföreskrifter får inte lägga onödigt tvång på allmänheten ... 24
3.5 Sammanfattande diskussion ... 26
4 Begränsning av yttrandefrihet och diskriminering i tiggeriförbud 28 4.1 Inledning ... 28
4.2 Tiggeriförbud: begränsning av yttrandefrihet i RF ... 28
4.2.1 Yttrandefrihet i RF ...28
4.2.2 Tiggeri som en form av yttrande i RF ...30
4.2.3 Tiggeri får begränsas genom lag ...32
4.3 Tiggeriförbud: begränsning av yttrandefrihet i EKMR ... 33
4.4 Tiggeriförbud och yttrandefrihet i amerikansk rätt ... 35
4.4.1 Tiggeri som en form av yttrande i amerikansk rätt ...35
4.4.2 Tiggares användning av offentlig plats ...36
4.4.3 Tiggeriförbud begränsar innehållet i yttranden ...38
4.5 Tiggeriförbud och diskriminering ... 39
4.5.1 Innebörden av indirekt diskriminering ...39
4.5.2 Indirekt etnisk diskriminering i tiggeriförbudet ...40
4.6 Sammanfattande diskussion ... 42
5 Avslutande diskussion ... 44
1 Inledning
1.1
Bakgrund
Under de senaste åren har debatten om tiggeri och begränsningar av tiggeri förekommit i politiska, samhälleliga och juridiska sammanhang. Dessa debatter har särskilt uppstått då många tiggare från Rumänien och Bulgarien rest till Sverige.1 Många svenska medborgare har visat sympati och stöd till tiggarna,
medan andra medborgare och politiska partier har uppfattat tiggeri på offentliga platser som en irriterande, obehaglig och även störande företeelse.
Därefter har några kommuner, såsom Vellinge kommun, reagerat och reviderat sina lokala ordningsföreskrifter enligt 8 kap. 3 § ordningslagen (1993:1617) [cit. OL] och begränsat eller förbjudit tiggeri i sina kommuner. Kommunfullmäktige i Vellinge reviderade sina allmänna lokala ordningsföreskrifter som trädde i kraft år 2018. Enligt punkt 11 i Vellinges lokala ordningsföreskrifter får passiv insamling av pengar (tiggeri) ej ske på vissa angivna platser.
Länsstyrelsen i Skåne län upphäver däremot Vellinges lokala ordningsföreskrift om tiggeriförbud. Länsstyrelsen slår fast att tiggeri inte är störande i OL:s mening och att en sådan lokal ordningsföreskrift därmed inte behövs. Även förvaltningsrätten i Malmö samt kammarrätten i Göteborg avslår Vellinge kommuns överklagande med samma motiveringar.2
Vidare prövas målet i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). Enligt HFD strider inte tiggeriförbudet mot bestämmelser i OL. HFD fastställer således Vellinge kommuns beslut om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud.3
Ämnesområdet för denna uppsats omfattar lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud i ljuset av regeringsformen (1974:152) [cit. RF] och Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna [cit. EKMR]. Uppsatsen inkluderar även en komparativ studie med amerikansk rätt om yttrandefrihet och tiggeri.
Utgångspunkten i uppsatsen är HFD:s tiggeridom samt frågan huruvida lokala ordningsföreskrifter tillgodoser principen om den kommunala självstyrelsen som HFD uttalar i rättsfallet. Förhållandet mellan den kommunala självstyrelsen och lokala ordningsföreskrifter kan anses oklart. Därmed studeras
1 Jfr Polismyndighetens rapport 2015, Nationell lägesbild Brottslighet med koppling till tiggeri och utsatta
EU-medborgare i Sverige, s. 11.
2 FR i Malmö, UM 12327–17, 2018-02-08. Kammarrätten i Göteborg, mål nr 754–18,
2018-03-27.
hur den kommunala självstyrelsen förhåller sig till lokala ordningsföreskrifter och normgivningsmakten i RF.
Vidare innehåller HFD:s dom motsägelsefulla uttalanden om kommunens förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter samt länsstyrelsens möjlighet att överpröva dessa förutsättningar. HFD konstaterar att kommunerna inte behöver visa underlag om en lokal ordningsföreskrift behövs eller om en viss företeelse anses störande som anges i 3 kap. 8 § OL. Enligt HFD kan länsstyrelsen och domstolen inte underkänna en kommuns föreskrift på sådana grunder. En ordningsföreskrift kan endast underkännas om anses vara för långtgående eller för ingripande på den aktuella platsen som anges i 3 kap. 12 § 2 mening OL. Därmed studeras eventuella hinder för länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen i överprövning av dessa förutsättningar enligt OL och förarbeten. Mot bakgrund av detta samt tiggeridomen studeras förutsättningarna för att anta lokala ordningsföreskrifter.
Diskussionen om tiggeri och dess förhållande till yttrandefrihet är ny inom svensk rätt och behandlas inte av HFD i tiggeridomen. HFD behandlar inte frågan om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan komma i strid med föreskrifter av högre valör eller kan gälla ämnen som ska regleras genom lag som anges i 3 kap. 12 § 2 mening OL.4 Således ämnar uppsatsen studera om lokala
ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan handla om ämnen som måste regleras genom lag, och inte genom lokala ordningsföreskrifter, samt om tiggeri bör anses som ett yttrande enligt RF som kan skyddas genom yttrandefrihet. Yttrandefrihet och tiggeriförbud i EKMR studeras även i uppsatsen.
Då Europadomstolen ofta hänvisar till USA:s praxis om yttrandefrihet då det finns en omfattande praxis om yttrandefrihet och tiggeri i amerikansk rätt, studeras även amerikansk rätt om tiggeriförbud i en komparativ studie.
Romer utgör den största folkgruppen som tigger i Sverige. Därmed undersöks om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan anses som diskriminerande i strid med bestämmelser i RF, diskrimineringslagen (2008:567) [cit. DiskL] samt EKMR.
1.2
Syfte och frågeställningar
Syftet med uppsatsen är att visa att lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud strider mot yttrandefrihet i RF och EKMR samt att de därmed är diskriminerande. Uppsatsen syftar även till att visa att lokala ordningsföreskrifter kan utgöra en kommunal verksamhet inom den kommunala självstyrelsen samt att länsstyrelsen kan överpröva alla förutsättningar i lokala ordningsföreskrifter. Mot bakgrund av syften kommer uppsatsen att besvara följande frågor:
Kan kommuner, med hänsyn till den kommunala självstyrelsen, utfärda lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud? Vilka förutsättningar i de lokala ordningsföreskrifterna kan då i så fall överprövas av länsstyrelsen?
Begränsar lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud yttrandefrihet?
Är lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud diskriminerande? I uppsatsen studeras också den amerikanska rätten om yttrandefrihet och tiggeriförbud inom ramen av den komparativa metoden.5
1.3
Metod och material
1.3.1 Metod
Ämnet behandlas enligt rättsdogmatisk och komparativ metod. Rättsdogmatisk metod utgår från en konkret problemställning samt söker svar i lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och rättsdogmatiskt orienterad litteratur. Kravet på fullständighet, transparens, förklaringsmodeller och kritiskt förhållningssätt kännetecknar den rättsvetenskapliga metoden. En rättsdogmatisk analys innebär att olika element i rättskälleläran analyseras och att slutresultatet speglar innehållet i gällande rätt eller hur rättsregeln kan uppfattas i ett konkret sammanhang. Inom rättsdogmatiken är den juridiska argumentationen i fokus. Lagar, rättspraxis och propositioner har formell auktoritet och den juridiska litteraturen övertygar genom de argument som framförs.6
Regler som är utspridda i författningar, såsom OL, RF och kommunallagen (2017:725) [cit. KL] studeras för att få förståelse för aktuella rättsregler kopplat till tiggeriförbud och förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter i ljuset av RF och EKMR. Relevanta bestämmelser i dessa rättskällor jämförs och därefter uppmärksammas gemensamma drag för att utforma en huvudregel.7
Rättspraxis, särskilt HFD 2018 ref. 75, som handlar om förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter samt Vellinge kommuns lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud utgör uppsatsens huvudsakliga rättskälla och därmed utgångspunkt för undersökningen i uppsatsen. Rättsfallet studeras, analyseras och jämförs med lagstiftningen, propositioner samt EKMR. Högsta domstolen (HD) och Arbetsdomstolens (AD) avgöranden om yttrandefrihet samt Europadomstolens praxis granskas för att utröna innebörden av yttrandefrihet samt analysera tiggeri som en form av yttrande. I uppsatsen påtalas och markeras inkonsekvenser i HFD:s tiggeriförbud, vilket är en central del inom rättsdogmatiska metod.8
5 Jfr Valguarnera, Filippo, Komparativ juridisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.),
Juridisk metodlära, 2 u., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 164.
6 Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära,
2 u., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 21–28.
7 Jfr Lavin, Rune, Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?, FT, nr. 3, 1989, s. 118. 8 Jfr Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk
Litteraturen har stor påverkan på rättspraxis och många avgöranden från HD, och HFD hänvisar direkt till litteraturen.9 Doktrinen som behandlade den
kommunala självstyrelsen, de lokala ordningsföreskrifter, tiggeriförbudet samt yttrandefrihet utgör även en rättskälla i uppsatsen och bygger vidare på den doktrin som redan finns.10 Doktrinen pekar ut svagheter i rättsreglerna och
innehåller kritiska granskningar av rättspraxis. Den belyser även frågor som ännu inte besvarats av prejudikatinstanserna, exempelvis har HFD inte behandlat om frågan tiggeriförbud utgör en begränsning av yttrandefrihet eller om det är diskriminerande. Då dessa frågor behandlas i uppsatsen enligt den rättsdogmatiska metoden, är det nödvändigt att upprätthålla ett kritiskt förhållningssätt vid studien av HFD:s rättsfall för att kunna förändra rättsläget.11
Vidare studeras amerikansk rätt om tiggeriförbud utifrån en komparativ metod.12 Detta sker med anledningen av att Europadomstolen, inom ramen för
sin argumentation, hänvisar till USA:s praxis i sina avgöranden om yttrandefrihet. Dessutom råder en omfattande praxis om yttrandefrihet och tiggeriförbud i den amerikanska rätten.13
Europadomstolen verkar således ha använt en komparativ metod i rättstolkningen av yttrandefrihet som innebär det praktiska värdet i den komparativa metoden. Detta görs frivilligt av domstolen, där utländsk rätt inte hanteras som en bindande rättskälla, utan som en inspiration till domstolarna vid tolkningar eller kompletteringar av den nationella rätten, i synnerhet när denna är otydlig eller när nya problem uppstår.14
Amerikansk rätt om tiggeriförbud studeras alltså som en utländsk rätt inom den komparativa metoden och utgör inte en rättskälla i Sverige. Denna uppsats behandlar yttrandefrihet och tiggeriförbud i svensk rätt, där skillnader och likheter med amerikansk rätt jämförs och påpekas.15
9 Se Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk
metodlära, 2 u., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 35–36.
10 Jfr Lavin, Rune, Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?, FT, nr. 3, 1989, s. 120. 11 Jfr Lavin, Rune, Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?, FT, nr. 3, 1989, s. 120. Jfr
Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 2 u., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 36.
12 Se Mouvement Raëlien Suisse v. Switzerland, judgment of 13 July, 2012, European Court of Human
Rights, Application no. 16354/06. Jfr Valguarnera, Filippo, Komparativ juridisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 2 u., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 144.
13 Exemeplvis hänvisar Europadomstolen i Mouvement Raëlien Suisse v. Switzerland till USA:s praxis
om yttrandefrihet och framhåller att Högsta domstolen i USA har accepterat rätt till tillgång till vissa offentliga platser såsom gator och parker, känd som offentliga forum för utövande av yt-trandefrihet. Enligt Europadomstolen gäller även detta i Europa.
14 Jfr Valguarnera, Filippo, Komparativ juridisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.),
Juridisk metodlära, 2 u., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 164.
15 Jfr Valguarnera, Filippo, Komparativ juridisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.),
1.3.2 Material
HFD:s rättsfall 2018 ref 75 har en särställning i hela uppsatsen då lokala ordningsföreskrifters om tiggeriförbud studeras, analyseras och jämförs med relevanta lagar, förarbeten och EMKR.
I kapitel 2 studeras HFD:s uttalande om principen om den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till lokala ordningsföreskrifter. Detta uttalande analyseras i relation till RF:s bestämmelser och förarbetena. Relevanta bestämmelser i RF, OL och KL samt propositioner och litteratur används därmed som material i detta kapitel.
I kapitel 3 granskas förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter. Materialet utgörs då av 3 kap. 8 och 12 § OL, HFD:s tiggeridom, relevanta propositioner och lagmotiv samt litteratur. SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande samt propositionen till OL används främst för att analysera HFD:s uttalanden om länsstyrelsens möjlighet att överpröva kommunernas lokala ordningsföreskrifter.
I kapitel 4 diskuteras utförligt huruvida tiggeri bör anses som yttrande som kan skyddas genom yttrandefrihet samt om ett tiggeriförbud kan anses diskriminerande. I detta kapitel utgör materialet av RF och EKMR:s bestämmelser om yttrandefrihet samt HD och Europadomstolens praxis om yttrandefrihet. Dessutom inkluderas DiskL, Europadomstolens rättsfall om etnisk diskriminering, USA:s första tillägg och dess praxis om yttrandefrihet och tiggeriförbud samt doktrinen som material i kapitlet.
Därutöver utgör doktrinen, inklusive juridiska böcker och artiklar inom ämnet, material i uppsatsen. Artiklarna HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång av Ahlin och Örnberg samt Normprövning och kommunal självstyrelse - Med anledning av länsstyrelsens tiggeriförbud av Bremdal och Kindström Dahlin har en särställning i uppsatsen då de har analyserat HFD:s tiggeridom utifrån olika aspekter.
1.4
Avgränsningar
Denna uppsats omfattar bestämmelser om normgivningsregler och den kommunala självstyrelsen endast i den utsträckning som avser lokala ordningsföreskrifters förhållande till den kommunala självstyrelsen.
Tiggeriförbud kan anses strida mot en mängd mänskliga rättigheter, såsom rätten till rörelsefrihet i RF och EKMR. Tiggeriförbud hindrar människor från att sitta utanför en butik och ett avlägsnande av en tiggare från dessa platser kan resultera i ett ingripande i dennes rörelsefrihet. Syftet med uppsatsen är dock att studera kommunens möjlighet att utfärda lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud samt tiggarens rätt till yttrandefrihet. Således faller frågan om rörelsefrihet därmed utanför ramen för uppsatsens syfte.
1.5
Disposition
I kapitel 2 studeras den kommunala självstyrelsen innebörd och räckvidd samt lokala ordningsföreskrifters förhållande till den kommunala självstyrelsen för att utreda om det är med hänsyn till den kommunala självstyrelsen som kommunerna kan meddela lokala ordningsföreskrifter.
I kapitel 3 granskas förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter och länsstyrelsens möjlighet att pröva dessa förutsättningar. I detta kapitel studeras alltså behovet av att utfärda ytterligare ordningsföreskrifter enligt 3 kap. 8 § OL. Dessutom behandlas lokala ordningsföreskrifters tillåtna ämnen och den förutsättning att lokala ordningsföreskrifter inte får lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar på den enskildes frihet. De förutsättningar som stadgas i 3 kap. 8 och 12 §§ OL studeras med utgångspunkt i HFD:s tiggeridom. Länsstyrelsens och förvaltningsdomstolens möjlighet att pröva dessa förutsättningar analyseras även i detta kapitel.
I kapitel 4 diskuteras om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud strider mot yttrandefrihet i RF och EKMR. Amerikansk rätt om yttrandefrihet och tiggeriförbud studeras utifrån en komparativ metod. Först analyseras yttrandefrihet i RF samt om tiggeri kan utgöra ett yttrande i RF:s mening och om tiggeriförbud därmed kan anses begränsa yttrandefrihet. Därefter studeras yttrandefrihet i EMKR samt om tiggeriförbud kan utgöra en begränsning av yttrandefrihet enligt artikel 10 EMKR samt om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud utgör en indirekt diskriminering.
I kapitel 5 presenteras en sammanfattning av uppsatsen och avslutande diskussion.
2 Den kommunala självstyrelsen och lokala
ordningsföreskrifter
2.1
Inledning
I detta kapitel studeras hur lokala ordningsföreskrifter förhåller sig till den kommunala självstyrelsen och normgivningsmakten i RF. Den kommunala självstyrelsens innebörd och räckvidd samt kommunala självstyrelsens förhållande till lokala ordningsföreskrifter diskuteras.
2.2
Den kommunala självstyrelsens innebörd och räckvidd
I tiggeridomen lägger HFD stor vikt vid den kommunala självstyrelsen i bedömningen av lokala ordningsföreskrifter. Därmed studeras den kommunala självstyrelsens innebörd och räckvidd kortfattat i detta avsnitt.
Av 1 kap. 1 § RF framgår att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning samt på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Det finns ingen uttrycklig definition om den kommunala självstyrelsen i RF, men principen stadgas i den första paragrafen i RF för att framhålla vikten av kommunal självstyrelse i förverkligande av demokratin.16 Den bidrar även till demokratins varaktighet.17
Därutöver stadgas i 14 kap. 1 § RF att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar som ska väljas med allmän och lika rösträtt enligt 1 kap. 1 RF. Valda församlingar utgör lokala parlament som inte omfattas av
16 Se Strandberg, Urban, Nationell politik och kommunal självstyrelse – ett historiskt perspektiv, Molander,
Per & Stigmark, Kerstin (red.), Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet-Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlund förlag, Södertälje, 2005, s. 62. Jfr Nergelius, Joakim, Några synpunkter på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen, FT, nr. 1-2, 1997, s. 34.
17 Molander, Per, Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet – ett spänningsfyllt förhållande, Molander, Per &
Stigmark, Kerstin (red.), Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet-Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlund förlag, Södertälje, 2005, s. 13.
justitieombudsmans eller justitiekanslerns tillsyn och är inte ansvariga för tjänstefel i 20 kap. 1 § 3 st. Brottsbalken (1962:700) [cit. BrB].18
I 14 kap. 2 § RF slås även fast att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. De kommunala organen delas därmed in i beslutande (fullmäktige), förvaltande och verkställande i KL.19
I propositionen till RF utgör kommunal självstyrelse den fria sektorn i kommunernas åligganden och uppgifter, där kommunerna har stor handlingsfrihet, initiativrätt och självbestämmanderätt. Denna initiativrätt bildar kärnan i den kommunala självbestämmanderätten.20 Principen om den
kommunala självstyrelsen gäller för all kommunal verksamhet.21 I litteraturen
definieras den kommunala självstyrelsen som en administrativ verksamhet som utövas av en juridisk person.22 Kommunerna har befogenheter och uppgifter och
kan besluta om sina egna angelägenheter utan att dessa beslut behöver godkännas av staten.23
Kärnan i den kommunala självstyrelsen är alltså det frivilliga området i 2 kap. 1 § KL.24 Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting själva sköta
angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. Detta innebär att kommunerna kan bedriva verksamhet för att tillgodose sina angelägenheter.25
Principen om den kommunala självstyrelsen gäller även för verksamhet som följer av specialreglerade verksamheter.26 HFD konstaterar i RÅ 2000 ref. 19 att
självstyrelsens faktiska innehåll påverkas av lagstiftning på olika områden och att det är av stor vikt att självstyrelsen ges ett materiellt innehåll för att intentionerna i RF om kommunal självstyrelse ska uppnås. Vidare uppger HFD att en förutsättning för att landet ska ha ett decentraliserat ansvar för nationellt betydelsefulla verksamheter inom självstyrelsens ram är att kommuner har
18 Se Riberdahl, Curt, Något om domstolskontrollen över kommunalförvaltningen, SvJT 1993 s. 666. 19 Isberg, Magnus & Eliason, Marianne, Grundlagarna, 3 u., Norstedts Juridik, 2019, kommentaren
till 14 kap. 1 § under rubriken Den kommunala beslutanderätten (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”.
20 Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m., s
190.
21 Prop. 1990/91:117 Om en ny kommunallag, s. 23. Se Isberg, Magnus & Eliason, Marianne,
Grundlagarna, 3 u., Norstedts Juridik, 2019, kommentaren till 1 kap. 1 § under rubriken
Kommunal självstyrelse (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”.
22 Rytkölä, Olavi, Den kommunala självstyrelseprincipen, FT, nr. 5, 1968, s. 211.
23 Petersson, Olof, Lokal självstyrelse: framtida forskningsperspektiv, Molander, Per & Stigmark,
Kerstin (red.), Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet-Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlund förlag, Södertälje, 2005, s. 168–169.
24 Se Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m., s
190. Se Riberdahl, Curt, Rättighetslagar och kommunal självstyrelse, FT, nr. 3, 1993, s. 163.
25 Se Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m., s
190. Se Isberg, Magnus & Eliason, Marianne, Grundlagarna, 3 u., Norstedts Juridik, 2019, kommentaren till 1 kap. 1 § under rubriken Kommunal självstyrelse (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”.
26 Isberg, Magnus & Eliason, Marianne, Grundlagarna, 3 u., Norstedts Juridik, 2019, kommentaren
till 14 kap. 2 § under rubriken Den kommunala självstyrelsens räckvidd (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”.
reella förutsättningar att bedriva de aktuella verksamheterna på ett önskvärt sätt.27
Dock kritiseras den kommunala självstyrelsen i RF. Kritiker anser att det egentligen inte finns några konstitutionella hinder för riksdagen att inskränka den kommunala självstyrelsen. Inskränkning i den kommunala självstyrelsen kan göras genom lag med enkel majoritet av rösterna i riksdagen. Det är alltså lätt att stifta eller ändra lagar om kommunernas befogenheter. Även proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF till skydd för den kommunala självstyrelsen hindrar inte ingrepp från riksdagen på den kommunala självstyrelsen.28
2.3
Förhållande mellan kommunal självstyrelse och lokala
ordningsföreskrifter
Kommunernas föreskriftsrätt härleder från 8 kap. RF och 8 kap. 2 § 2 p. RF utgör den rättsliga basen för den kommunala självstyrelsen.29 Enligt denna
bestämmelse är det riksdagen som genom lag bestämmer om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer, den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden.
Av 8 kap. 9 § framgår att riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter som avser avgifter eller skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden. I andra fall kan riksdagen genom regeringen ge bemyndigande till kommunerna att meddela föreskrifter i ämnet. I 8 kap. 10 § RF stadgas att om riksdagen enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen även medge att regeringen bemyndigar en kommun att meddela föreskrifter i ämnet.
Därutöver får fullmäktige i kommuner utfärda föreskrifter i vissa frågor enligt 5 kap. 1 § KL, såsom i mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomisk frågor, nämndernas organisation och verksamhetsformer.30 Dock anses inte kommunernas bestämmelserätt inom
dessa områden som kommunernas normgivningsmakt i RF:s mening. Av propositionen till RF framgår att principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all kommunal verksamhet och att denna princip inte påverkar regleringen i 8 kap. RF om hur föreskrifter som rör kommuner meddelas.31
Propositionen menar att området för fri kommunal beslutanderätt bestäms av riksdagen och att regleringen av normgivningsmakten innebär att kommunerna
27 RÅ 2000 ref 19.
28 Se Torngren, Håkan, Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv, FT, nr. 1, 2004, s. 60. Jfr
Riberdahl, Curt, Rättighetslagar och kommunal självstyrelse, FT, nr. 3, 1993, s.156.
29 Se Gustafsson, Agne, Kommunal självstyrelse, 7 u., SNS förlag, Malmö, 1999, s.92.
30 Se Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.,
s. 306. Jfr Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, 7 u., Wolters Kluwer Sverige AB (Norstedts Juridik), Poland, 2016, s. 195.
inte kan reglera vissa områden. Därmed saknar principen om kommunal självstyrelse relevans avseende normgivningen.32.
Kommunernas bemyndigande att meddela lokala ordningsföreskrifter i 3 kap. 8 § OL grundas dessutom på 8 kap. 3 och 10 §§ RF. I 3 kap. 8 § OL stadgas att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, att en kommun får meddela ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Regeringen har delegerat hela sin normgivningsbefogenhet till kommunerna enligt 1 § förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt OL.
Propositionen till RF nämner inte specifikt förhållandet mellan lokala ordningsföreskrifter och den kommunala självstyrelsen. Förarbeten till OL, som är en speciallag om lokala ordningsföreskrifter, ger däremot en förvirrande och motsägelsefull förklaring om detta förhållande.
Å ena sidan uppger förarbeten att den kommunala befogenheten att meddela lokala ordningsföreskrifter skiljer sig på väsentliga punkter från de områdena av kommunal verksamhet. Allmän ordning är inte i egentlig mening någon kommunal angelägenhet och är inte knuten till någon kommunal verksamhet, den motsvaras således inte av något åliggande eller åtagande för kommunerna. Det är av praktiska skäl såsom bedömning av behovet av lokala ordningsföreskrifter som bemyndigandet har överlämnat till kommunerna. På detta område har länsstyrelsens kontrollmakt endast marginell betydelse för den kommunala självstyrelsen.33
Å andra sidan framhäver förarbeten i nästa paragraf att länsstyrelsens underställningsinstitut att underkänna lokala ordningsföreskrifter enligt 3 kap. 13 § OL visserligen är ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt förarbeten vägs ingreppet i den kommunala självstyrelsen mot behovet av att garantera medborgarna rättssäkerhet och trygghet inom viktiga områden. Förarbeten menar att staten har ett övergripande ansvar i frågor som rör allmän ordning och säkerhet. Således kan inte en obegränsad frihet på dessa områden ges till kommunerna.34 Propositionen till OL konstaterar även att det, med
hänsyn till den kommunala självstyrelsen, är olämpligt att länsstyrelsen utfärdar lokala ordningsföreskrifter för kommunerna.35
Samtidigt fastslår HFD att prövningar av om en viss företeelse bör regleras genom ordningsföreskrifter, och vilken typ av regel som i så fall är påkallad måste främst ankomma på kommunerna då de bäst känner till de lokala förhållandena. Således tillgodoser denna ordning principen om den kommunala självstyrelsen.36
Litteraturen uppvisar även delade uppfattningar om förhållandet mellan den kommunala självstyrelsen och lokala ordningsföreskrifter. Ahlin och Örnberg kritiserar HFD med hänvisning till den första delen i förarbetens uttalande och
32 Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 211. 33 SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 210. 34 SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 210. 35 Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m., s. 140. 36 HFD 2018 ref. 75.
menar att principen om den kommunala självstyrelsen inte är relevant vid kommunal normgivning. Även om bemyndigandet i 3 kap. 8 § OL är allmänt utformat bör inte principen aktualiseras i lokala ordningsföreskrifter. De konstaterar att den kommunala självstyrelsen gäller all kommunal verksamhet, vilket inte inkluderar den kommunala föreskriftsmakten. RF. Kommunernas normgivningsmakt är av annan karaktär än kommunal verksamhet i RF:s mening. Enligt dessa kritiker saknar därmed kommunal självstyrelse relevans vid kommunal normgivning.37
Dessutom uppger Ahlin och Örnberg att kommuner får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund enligt HFD i rättsfallet 2013 ref. 80 (3 kap. 8 § KL), men en kommun kan inte utan grundlagsstöd överlämna föreskriftsrätt till ett annat organ.38
Däremot menar Bremdal och Kindström Dahlin att principen om den kommunala självstyrelsen är relevant vid lokala ordningsföreskrifter samt att länsstyrelsens befogenhet att upphäva lokala ordningsföreskrifter enligt 3 kap. 13 § OL är en kompromiss och en motsättning mellan behovet av att behålla kontrollen över den kommunala normgivningen och kommunal självstyrelse. De pekar på paradoxen i propositionen och anser att det i propositionen, utan närmare motivering, slås fast att allmän ordning typiskt sett är en statlig angelägenhet och att den kommunala självstyrelsen försätts i bakgrunden.39
Bremdal och Kindström Dahlin framhåller att motiven för att delegera normgivningsmakt via OL bygger på tanken att kommunerna vet bäst vilka ordningsföreskrifter som behövs på den lokala nivån. Därmed bör principen om kommunal självstyrelse få genomslag i all kommunal verksamhet, även den som överförts genom delegation. Länsstyrelsens befogenhet att upphäva kommunala normer innebär enligt dessa kritiker ett intrång i självstyrelsen.40.
Lokala ordningsföreskrifter i OL skiljer sig huvudsakligen från föreskrifter som fattas inom kommunal verksamhet i KL då lokala ordningsföreskrifter kontrolleras av länsstyrelsen enligt 3 kap. 13 § OL samt att ordningsföreskrifter inte kan delegeras till ett kommunalförbund och organ enligt rättsfallet HFD 2013 ref. 80.41 Lokala ordningsföreskrifter kan alltså laglighets- och
lämplighetsprövas av länsstyrelsen enligt 3 kap. 13 § OL samt laglighetsprövas av förvaltningsdomstolen enligt 13 kap. 1 § KL. Det verkar råda samband mellan principen om den kommunala självstyrelsen och lokala ordningsföreskrifter. Således bör lokala ordningsföreskrifter anses som en kommunal verksamhet med särskilda egenskaper.
37 Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT, nr. 2, 2019, s. 268. 38 Se HFD 2013 ref. 80. Se Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en
gång, FT, nr. 2, 2019, s. 268. Jfr Åberg, Kazimir, Ordningslagen: kommentarer och rättspraxis, 4 u.,
Norstedts Juridik, 2017, kommentaren till 3 kap. 8 § (version 2020-07-01) ” https://www.nj.se/”.
39 Bremdal, Patrik & Kindström Dahlin, Moa, Normprövning och kommunal självstyrelse - Med anledning
av länsstyrelsens tiggeriförbud, FT, nr. 2, 2018, s. 199–203.
40 Bremdal, Patrik & Kindström Dahlin, Moa, Normprövning och kommunal självstyrelse - Med anledning
av länsstyrelsens tiggeriförbud, FT, nr. 2, 2018, s. 204.
Lokala ordningsföreskrifters särskilda karaktär som är betungande för allmänheten och är straffsanktionerade leder till behov av mer kontroll genom länsstyrelsen.42 Av propositionen till OL framgår det som olämpligt och
oproportionerligt att överlämna till länsstyrelsen att meddela lokala ordningsföreskrifter för kommuner. En sådan ordning skulle enligt propositionen strida mot grunderna för den kommunala självstyrelsen.43 Att dra
gränser mellan lokala ordningsföreskrifter och den kommunala självstyrelsen bör därför anses strida mot helheten i förarbetens och propositionens mening och den effekt som den kommunala självstyrelsen haft på lagstiftningen. Det har hindrat att bemyndigandet ges till länsstyrelsen att meddela lokala ordningsföreskrifter för kommunerna. Det har även lett till att regeringen överlämnar hela sitt bemyndigande att utfärda lokala ordningsföreskrifter till kommunerna.44 HFD:s uttalande bör därför anses förenligt med detta synsätt.
HFD:s uttalande förstärker därtill den kommunala självstyrelsen och kommunernas möjlighet att anta lokala ordningsföreskrifter. Dock är kommunernas utrymme att meddela lokala ordningsföreskrifter begränsat genom bestämmelser i 8 kap. RF och 3 kap. 8–12 §§ OL. Enbart ett litet utrymme kvarstår för kommunernas normgivningsmakt genom lokala ordningsföreskrifter.
2.4
Sammanfattande diskussion
Detta kapitel innehåller en genomgång av den kommunala självstyrelsens innebörd och räckvidd samt ordningsföreskrifters förhållande till normgivningsmakten och den kommunala självstyrelsen.
Den kommunala självstyrelsen nämns i 1 kap. 1 § RF för att framhålla vikten av den kommunala självstyrelsen. Det finns ingen definition av kommunal självstyrelse i RF, men av propositionen till RF framgår att kommunerna, inom kommunernas fria sektor i KL, har stor handlingsfrihet. Inom detta område finns därmed utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt utgör kärnan i den kommunala självestämmanderätten. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all kommunal verksamhet och det är riksdagen som genom lag bestämmer om grunderna för kommunernas befogenheter och åligganden. Kritiker anser att det egentligen inte finns några konstitutionella hinder för riksdagens möjlighet att inskränka denna princip.
Dock ger förarbeten en motsägelsefull definition om förhållandet mellan lokala ordningsföreskrifter och den kommunala självstyrelsen. Först menar förarbeten att den kommunala självstyrelsen gäller all kommunal verksamhet och att lokala ordningsföreskrifter inte räknas som kommunal verksamhet. Sedan uppger propositionen att länsstyrelsens underställningsinstitut utgör ett intrång i
42 SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 210. 43 Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m., s. 140. 44 Jfr Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m., s. 140–141.
den kommunala självstyrelsen, men att det är nödvändigt med hänsyn till rättssäkerhet.
Vidare fastslår HFD att kommunens bedömning av behovet av lokala ordningsföreskrifter är den bästa ordningen som tillgodoser den kommunala självstyrelsen. HFD:s uttalande kritiseras. Kritiker menar att den kommunala självstyrelsen gäller all kommunal verksamhet och att lokala ordningsföreskrifter inte räknas som en kommunal verksamhet.
Det verkar finnas samband mellan principen om den kommunala självstyrelsen och lokala ordningsföreskrifter. Lokala ordningsföreskrifter bör räknas som eventuell en kommunal verksamhet med särskilda egenskaper. Enligt propositionen är det av principiella skäl olämpligt att överlämna åt länsstyrelserna att meddela lokala ordningsföreskrifter för en kommun då en sådan ordning strider mot grunderna för den kommunala självstyrelsen. Det är således principen om den kommunala självstyrelsen som hindrar lagstiftaren att bemyndiga länsstyrelsen att meddela ordningsföreskrifter för kommunerna. Därutöver går det inte att dra gränser mellan lokala ordningsföreskrifter och den kommunala självstyrelsen. HFD:s uttalande är förenligt med förarbetens helhetsgrepp, vilket även förstärker kommunernas möjlighet att anta lokala ordningsföreskrifter i enlighet med principen om den kommunala självstyrelsen samt självbestämmande- och initiativrätten.
3 Förutsättningarna för att anta lokala
ordningsföreskrifter och länsstyrelsens
överprövning
3.1
Inledning
I tiggeridomen slår HFD fast att länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen inte kan överpröva vissa förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter. HFD:s uttalanden och deras förenlighet med reglerna i OL och förarbetena analyseras i detta kapitel.
HFD uppger att kommunerna inte behöver visa underlag för att en ordningsföreskrift behövs eller för att en viss företeelse anses störande. HFD menar att lokala ordningsföreskrifter endast bör underkännas om det står klart att en ordningsföreskrift är för långtgående eller för ingripande på den aktuella platsen. Behovet av lokala ordningsföreskrifter i 3 kap. 8 § OL och HFD:s uttalande studeras i avsnitt 3.2.
Däremot behandlar inte HFD frågan om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud angår förhållanden som måste regleras i OL eller annan författning som anges i 3 kap. 12 § 1 mening OL. Denna förutsättning studeras i samband med tiggeridomen i avsnitt 3.3.
I avsnitt 3.4 behandlas den förutsättningen i 3 kap. 12 § 2 mening OL som stadgar att föreskrifterna inte får lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Det är den förutsättning som enligt HFD kan prövas av länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen.
3.2
Att meddela ytterligare ordningsföreskrifter
som behövs
I 3 kap. 8 § OL stadgas att en kommun får meddela ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av kommunen som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Bemyndigandet är begränsat till ytterligare föreskrifter.Enligt förarbeten innebär ytterligare föreskrifter att någon inskränkning i OL:s bestämmelser inte får göras genom lokala ordningsföreskrifter. Endast
lokala föreskrifter som går längre än lagens bestämmelser eller preciserar lagen får utfärdas.45 Föreskrifter som förtydligar OL:s regler är alltså tillåtna.46
Lokala ordningsföreskrifter kan innehålla bestämmelser i ämnen av olika slag. Emellertid måste bemyndigandet vara såpass avgränsat och preciserat att det inte kommer i konflikt med RF:s regler om normgivningsmakten. Lokala ordningsföreskrifter av mera ingripande natur ska beslutas av regeringen medan kommunerna endast får meddela kompletterande föreskrifter av lägre valör.47
Innebörden av ytterligare föreskrifter framgår också av förutsättningen i 3 kap. 12 § 1 mening OL som anger att föreskrifter enligt 8 § inte får angå förhållanden som är reglerade i denna lag eller annan författning. Alla förhållanden som inte är reglerade i OL eller annan författning innebär i sig ytterligare föreskrifter som kan regleras genom lokala ordningsföreskrifter. Med ytterligare föreskrifter avses alltså dels bestämmelser i ämnen som inte är reglerade i OL, dels föreskrifter som innebär en skärpning eller precisering av reglerna.48
Lokala ordningsföreskrifter får enligt 3 kap. 8 § OL meddelas om de behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på en offentlig plats. Behovet av lokala ordningsföreskrifter avgörs när en företeelse typisk sett stör den allmänna ordningen och en ordningsföreskrift fordras för att reglera eller förhindra sådana företeelser. En störande företeelse bör därför inte gälla ett eller några enstaka fall. I sådana fall kan polisen använda sina befogenheter för att återuppta ordning och reda.49
Av propositionen framgår att lokala ordningsföreskrifter inte ska utfärdas för bekvämlighets skull, utan användas mycket restriktivt. Propositionen till OL betonar vikten av behovet av lokala ordningsföreskrifter och understryker att kommunerna endast meddelar nödvändiga lokala föreskrifter.50
En tiggare som på ett fredligt sätt begär pengar från förbipasserade eller sitter vid ingångsdörrar bör alltså inte anses som en typisk sett störande företeelse och därmed behövs inte lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud meddelas.51
Detta var den huvudsakliga anledningen som föranledde att länsstyrelsen i Skåne, förvaltningsdomstolen och kammarrätten upphävde Vellinge kommuns lokala ordningsföreskrifter enligt 3 kap. 8 § OL.52
45 SOU 1985:24, Ordningslag: slutbetänkande, s. 322.
46 Berg, Ulf, Ordningslag (1993:1617), Karnov lagkommentar (JUNO), kommentaren till 3 kap. 8 §
(version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”.
47 Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m., s. 140–141.
48 Se von Essen, Ulrik, Kommunal normgivning, Juridiska institutionen, Stockholms universitet, 2000,
s. 35.
49 Jfr SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 204. Jfr Åberg, Kazimir, Ordningslagen: kommentarer
och rättspraxis, 4 u., Norstedts Juridik, 2017, kommentaren till 3 kap. 12 § (version 2020-07-01) ”
https://www.nj.se/”.
50 Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m., s. 142–144.
51 Jfr Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT, nr. 2, 2019, s.
253.
52 FR i Malmö, UM 12327–17, 2018-02-08. Kammarrätten i Göteborg, mål nr 754–18,
Däremot hindrar HFD länsstyrelsens och domstolarnas prövning av denna förutsättning i lokala ordningsföreskrifter. HFD framhäver att det vid prövningen av en ordningsföreskrift inte krävs att kommunen visar att något utgör en störning av viss omfattning eller grad för att den aktuella företeelsen ska få regleras. Kommunerna kan i förebyggande syfte besluta olika ordningsföreskrifter avseende sådant som typiskt sett kan innebära störningar. HFD uppger även att det inte heller finns krav på att en kommun presenterar någon utredning till stöd för att föreskriften behövs.53
HFD fastslår att vid en överprövning bör den lokala ordningsföreskriften underkännas endast om det står klart att ordningsföreskriften är för långtgående eller för ingripande på den aktuella platsen, det vill säga om den lägger onödigt tvång på allmänheten eller innebär obefogade inskränkningar i den enskildes frihet (3 kap. 12 § 2 mening OL).54
HFD menar därmed att länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen endast kan överpröva lokala ordningsföreskrifters förenlighet med förutsättningar i 3 kap. 12 § OL, men inte med förutsättningar i 3 kap. 8 § OL. HFD menar att länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen inte kan överpröva om en företeelse är störande i OL:s mening eller om det behövs för att ordningsföreskrifter om företeelsen meddelas. Enligt HFD kan kommunerna själva bedöma dessa förutsättningar, vilka inte kan överprövas av länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen.
Å ena sidan, uppger HFD att länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen inte kan pröva om en ordningsföreskrift är onödig, det vill säga inte behövs (som anges i 3 kap. 8 § OL), men å andra sidan, är det möjligt att överpröva om en föreskrift lägger onödigt tvång på allmänheten eller annars innebär obefogade inskränkningar i den enskildes frihet (som anges i 3 kap. 12 § 2 mening OL).55
Således kan HFD:s uttalande tolkas som oförenligt med OL och propositionen. Propositionen till OL betonar att lokala ordningsföreskrifter ska behövas. Därmed anger propositionen att det bör tas in en bestämmelse i OL som innebär att en kommun genom lokala föreskrifter inte får lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet.56 Enligt propositionen till OL anses alltså bestämmelsen i 3 kap. 12 § 2
mening OL som en förklaring till behovet av lokala ordningsföreskrifter i 3 kap. 8 § OL. Bägge uttryck har till och med samma innebörd och betydelse enligt propositionen, och de kompletterar varandra. Således bör alla dessa förutsättningar överprövas av länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen.
Emellertid kan HFD:s uttalande ge kommunerna större utrymme för att utfärda lokala ordningsföreskrifter. De kan meddela ordningsföreskrifter för att reglera en viss företeelse som egentligen inte bör anses störande i OL:s mening, utan att denna bedömning kan överprövas eller underkännas av länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen. 53 HFD 2018 ref. 75. 54 HFD 2018 ref. 75. 55 Se avsnitt 3.4.2. 56 Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m., s. 142.
HFD:s uttalande kan alltså begränsa länsstyrelsens och förvaltningsdomstolens möjlighet att underkänna framtida lokala ordningsföreskrifter. Det finns även risk att kommunerna meddelar onödiga föreskrifter som kan inskränka den enskildes frihet. Vidare blir det svårare för länsstyrelsen eller förvaltningsdomstolen att pröva objektivitet och saklighet i kommunernas lokala ordningsföreskrifter. Enligt 1 kap. 9 § RF ska kommunerna utföra sina åligganden och befogenheter objektivt och i sin verksamhet iaktta saklighet. HFD:s bedömning kan således strida mot denna bestämmelse i RF.
3.3
Tillåtna ämnen i ordningsföreskrifter
Av 3 kap. 12 § OL framgår att en lokal föreskrift inte får angå förhållanden som är reglerade i denna lag eller annan författning, eller som enligt lagen eller annan författning kan regleras på något annat sätt. I tiggeridomen kallar HFD denna förutsättning generella inskränkningar i lokala ordningsföreskrifter och uppger att lokala ordningsföreskrifter inte får komma i konflikt med föreskrifter av högre valör eller gälla ämnen som måste regleras i lag.57 Denna bestämmelse har även
stark anknytning till uttrycket ”ytterligare föreskrifter” i 3 kap. 8 § OL.
Enligt förarbeten betyder bestämmelsen i 3 kap. 12 § 1 mening OL att lokala ordningsföreskrifter inte enbart bör vara subsidiära till OL, utan även till andra författningar.58 Rätten att meddela lokala ordningsföreskrifter är alltså
underordnad alla andra normgivningskompetenser.59 Kommunernas kompetens
att anta ordningsföreskrifter begränsas inte bara av bemyndigandet utan även rättsordningen.60
Enligt denna bestämmelse kan kommunerna endast meddela föreskrifter som går längre än de allmänna bestämmelserna i OL eller reglera mer i detalj de frågor som redan regleras i lagen. De kan även reglera något som är helt oreglerat i lagstiftningen. Om lagen eller författningen däremot anger att ett visst förfarande ska vara oreglerat eller vara straffritt, får lokala ordningsföreskrifter som kriminaliserar eller reglerar detta inte meddelas.61
Lokala ordningsföreskrifter får inte meddelas om lagen är avsedd att uttömmande reglera ett visst förhållande.62 Om en lag eller författning tillåter en
viss handlingsfrihet, får en lokal ordningsföreskrift inte heller begränsa denna.63
57 HFD 2018 ref. 75.
58 SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 192.
59 Dunker, Rickard, Lokala ordningsföreskrifter, Akademisk avhandling för avläggande av juris
doktorsexamen i offentlig rätt vid Stockholms universitet, 2019, s. 114–115.
60 von Essen, Ulrik, Kommunal normgivning, Juridiska institutionen, Stockholms universitet, 2000, s.
205.
61 SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 322–323.
62 SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 323. Se Åberg, Kazimir, Ordningslagen: kommentarer och
rättspraxis, 4 u., Norstedts Juridik, 2017, kommentaren till 3 kap. 12 § (version 2020-07-01) ”
https://www.nj.se/”.
63 von Essen, Ulrik, Kommunal normgivning, Juridiska institutionen, Stockholms universitet, 2000, s.
Lokala ordningsföreskrifter får inte heller tillåta vad lag eller förordning förbjuder eller mildra regleringen.64 Kommunerna kan alltså genom lokala
ordningsföreskrifter ställa fler villkor än vad som följer av lagen.65
Föreskriftens tillåtna förhållanden i 3 kap. 12 § 1 mening OL bör anses som kärnan och en av viktigaste förutsättningarna för att anta lokala ordningsföreskrifter. Dock behandlar inte HFD denna förutsättning i tiggeriförbudet. HFD behandlar alltså inte om frågan om tiggeriförbud kan komma i konflikt med föreskrifter av högre valör eller om det gäller ämnen som måste regleras i lag.66
Denna förutsättning berörs inte heller av länsstyrelsen eller förvaltningsdomstolen i prövning av Vellinge kommuns lokala ordningsföreskrifter. Det är viktig att understryka att en lokal ordningsföreskrift som meddelas i strid med denna förutsättning i 3 kap. 12 § 1 mening OL kan inskränka grundläggande fri- och rättigheter och normgivningsregler i 8 kap. RF. Detta innebär att om denna förutsättning inte prövas av länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen, finns risk att en kommun meddelar ordningsföreskrifter som egentligen bör meddelas av riksdagen eller regeringen.67
I kapitel 4 studeras utförligt på vilket sätt lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan begränsa yttrandefrihet och huruvida det handlar om ett förhållande som enligt RF måste regleras genom lag.
3.4
Ordningsföreskrifter
får inte lägga onödigt tvång på
allmänheten
Enligt 3 kap. 12 § 2 mening OL får ordningsföreskrifter inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Med onödigt tvång menas att begränsa vad som får regleras genom lokala ordningsföreskrifter.68 En omständighet som innebär att ett visst förfarande kan
medföra olägenhet i enstaka fall eller i obetydlig omfattning ska inte leda till att meddela lokala ordningsföreskrifter då det kan innebära obefogade inskränkningar eller onödigt tvång.69 Bestämmelsen inbegriper även att lokala
ordningsföreskrifter inte ska begränsa grundläggande fri- och rättigheter eller den
64 Dunker, Rickard, Lokala ordningsföreskrifter, Akademisk avhandling för avläggande av juris
doktorsexamen i offentlig rätt vid Stockholms universitet, 2019, s. 237.
65 Dunker, Rickard, Lokala ordningsföreskrifter, Akademisk avhandling för avläggande av juris
doktorsexamen i offentlig rätt vid Stockholms universitet, 2019, s. 111.
66 Se Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT, nr. 2, 2019, s.
264.
67 Jfr Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT, nr. 2, 2019, s.
264. Jfr Åberg, Kazimir, Ordningslagen: kommentarer och rättspraxis, 4 u., Norstedts Juridik, 2017, kommentaren till 3 kap. 12 § (version 2020-07-01) ” https://www.nj.se/”.
68 SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 202.
69 Se SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 192. Åberg, Kazimir, Ordningslagen: kommentarer och
rättspraxis, 4 u., Norstedts Juridik, 2017, kommentaren till 3 kap. 12 § (version 2020-07-01) ”
grundläggande principen i RF om att betungande föreskrifter för den enskilde ska meddelas genom lag.70
Propositionen till OL förklarar inte innebörden av bestämmelsen och uppger att det bör överlämnas åt rättstillämpningen och praxis att avgöra vad som ska anses utgöra onödigt tvång eller obefogade inskränkningar.71 HFD sammanfattar
denna praxis i tiggeridomen och slår fast att lokala ordningsföreskrifter inte får vara för långtgående avseende geografiskt tillämpningsområde, tidsmässig giltighet och sakligt innehåll samt att lokala ordningsföreskrifter måste utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att tillämpa dem.72
HFD uppger även att lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud inte lägger onödigt tvång på allmänheten eller annars gör obefogade inskränkningar i den enskildes frihet eftersom kommunen har avgränsat tillämpningsområdet för föreskriften om passiv penninginsamling (tiggeri) till vissa särskilt angivna platser, där det enligt kommunens mening uppstått eller kan komma att uppstå ordningsproblem. HFD menar att det saknas anledning att ifrågasätta kommunens bedömning av behovet av ordningsföreskrifter vid de aktuella platserna.
Dessutom framhäver HFD att till följd av att det har överlämnats till kommunerna att meddela ordningsföreskrifter, är att de kan bedöma behovet av en viss reglering och att denna bedömning inte kan överprövas av länsstyrelsen. Mot denna bakgrund bör en kommuns bedömning vid en överprövning underkännas endast om det står klart att en ordningsföreskrift är för långtgående eller för ingripande på den aktuella platsen. Enligt HFD är det alltså förutsättningen i 3 kap. 12 § 2 mening OL som kan överprövas av länsstyrelsen, men inte behovet av lokala ordningsföreskrifter eller en kommunens bedömning om en ordningsföreskrift är störande.73
Dock kan HFD:s uttalande som uppger att visa förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter inte kan prövas av länsstyrelsen strida mot bestämmelsen i 3 kap. 13 § OL om länsstyrelsens kontroll över lokala ordningsföreskrifter. Enligt 3 kap. 13 § 2 st. OL ska länsstyrelsen upphäva en föreskrift som strider mot denna lag. Denna bestämmelse är allmänt utformad och utgör en obligatorisk uppgift för länsstyrelsen att upphäva en lokal ordningsföreskrift som strider mot OL. Det har alltså ingen betydelse vilken bestämmelse i OL det gäller. Därmed råder inget hinder för länsstyrelsen att pröva behovet av en lokal föreskrift eller om en företeelse bör anses som störande eller för långtgående.
Dessutom framhåller förarbeten att länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen kan göra lämplighets-, skälighets- och laglighetsprövning av lokala ordningsföreskrifter enligt 3 kap. 13 § OL. Förarbetena betonar att länsstyrelsen har en omfattande befogenhet att överpröva lokala ordningsföreskrifter enligt 3
70 Åberg, Kazimir, Ordningslagen: kommentarer och rättspraxis, 4 u., Norstedts Juridik, 2017,
kommentaren till 3 kap. 12 § (version 2020-07-01) ” https://www.nj.se/”.
71 Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m., s. 142. SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 192. 72 HFD 2018 ref. 75.
kap. 13 § OL i jämförelse med den begränsade befogenheten som förvaltningsdomstolen har genom laglighetsprövning enligt KL. Detta innebär att länsstyrelsen bör kunna pröva lokala ordningsföreskrifter utifrån alla möjliga aspekter. Det råder alltså inget hinder för länsstyrelsen att pröva en kommuns bedömning om behovet av lokala ordningsföreskrifter eller om en företeelse bör anses som störande i OL:s mening.74
Av praxis och lagförarbeten framgår således att förutsättningar för att meddela lokala ordningsföreskrifter i 3 kap. 8 och 12 §§ OL delvis sammanfaller med varandra. Det verkar problematiskt att dra gränser mellan dessa förutsättningar och begränsa länsstyrelsens möjlighet att endast pröva vissa förutsättningar. Följaktligen kan HFD:s uttalanden anses strida mot OL och förarbetena.75
3.5
Sammanfattande diskussion
I kapitel 3 avhandlas förutsättningarna för lokala ordningsföreskrifter samt länsstyrelsens och förvaltningsdomstolens möjlighet att pröva dessa förutsättningar.
Kommunerna kan meddela ytterligare föreskrifter enligt bemyndigandet i 3 kap. 8 § OL, vilket innebär att inskränkningar i OL inte får göras genom lokala ordningsföreskrifter. Endast föreskrifter som går längre än lagens bestämmelser eller preciserar lagen får utfärdas.
Dessutom får lokala föreskrifter meddelas om de behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Behovet av lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud och huruvida tiggeri kan utgöra en störande företeelse kan ifrågasättas. Det var på dessa grunder som länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen upphävde Vellinges lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud.
Däremot slår HFD fast att kommunerna inte behöver visa underlag i länsstyrelsen eller förvaltningsdomstolen om att en viss företeelse är störande eller om en ordningsföreskrift behövs. Enligt HFD kan länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen varken pröva dessa förutsättningar eller underkänna en föreskrift på dessa grunder. HFD:s uttalande kan kritiseras eftersom det inte finns hinder i 3 kap. 13 § OL eller förarbeten för länsstyrelsen att pröva alla förutsättningar i lokala ordningsföreskrifter. Länsstyrelsen kan alltså pröva lämplighet, skälighet och laglighet i ordningsföreskrifter, vilket innebär att alla aspekter och förutsättningar i lokala ordningsföreskrifter bör kunna överprövas. Därutöver framgår av 3 kap. 12 § 1 mening OL att en lokal föreskrift inte får angå förhållanden som är reglerade i de allmänna bestämmelserna i lagen eller i bestämmelser i andra lagar eller författningar. Varken HFD, länsstyrelsen eller förvaltningsdomstolen behandlade denna förutsättning i lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud. Om tiggeri bör anses som ett yttrande kan
74 Se SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 209.
75 Se SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande, s. 209. Se Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m.,
lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud strida mot denna bestämmelse i OL. Det är dock en viktig förutsättning som avser att skydda grundläggande fri- och rättigheter samt normgivningsregler i RF mot kommunernas lokala ordningsföreskrifter.
Föreskrifterna får inte heller lägga onödigt tvång på allmänheten eller göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet (3 kap. 12 § 2 mening OL). Enligt praxis innebär denna bestämmelse att lokala ordningsföreskrifter inte får vara för långtgående avseende geografiskt tillämpningsområde, tidsmässig giltighet och sakligt innehåll. HFD framhåller att det är den förutsättningen som kan prövas av länsstyrelsen och förvaltningsdomstolen. HFD:s uttalande kritiseras även i den aspekten då den anses inte vara förenlig med 3 kap. 13 § OL.
HFD:s uttalande innebär dock större utrymme för kommunerna att utfärda lokala ordningsföreskrifter. Det förstärker den kommunala självstyrelsen samt begränsar länsstyrelsens och förvaltningsdomstolens möjlighet att underkänna lokala ordningsföreskrifter. Det blir dessutom svårare för länsstyrelsen att överpröva saklighet och objektivitet i kommunernas beslut om lokala ordningsföreskrifter.
4 Begränsning av yttrandefrihet och
diskriminering i tiggeriförbud
4.1
Inledning
Vellinge kommunen införde lokal ordningsföreskrift om tiggeriförbud. Dock upphäver länsstyrelsen i Skåne Vellinges tiggeriförbud med anledning av att ordningsföreskriften inte behövs samt att tiggeri inte är störande i OL:s mening. Länsstyrelsen, förvaltningsdomstolen och HFD prövar dock inte förutsättningen att ordningsföreskriften om tiggeriförbud kan komma i konflikt med föreskrifter om högre valör eller kan gälla ämnen som måste regleras genom lag som anges i 3 kap. 12 § 1 mening OL.
I detta kapitel undersöks om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan begränsa yttrandefrihet.
I andra avsnittet avhandlas yttrandefrihet i RF och om tiggeriförbud kan utgöra begränsning av yttrandefrihet enligt RF.
I tredje avsnittet diskuteras tiggeriförbud som en begränsning av yttrandefrihet i EKMR.
I fjärde avsnittet studeras tiggeriförbud i amerikansk rätt utifrån komparativ metod då Europadomstolens praxis hänvisar direkt till amerikansk rätt i sina avgöranden om yttrandefrihet.
I femte avsnittet analyseras om tiggeriförbud kan anses diskriminerande mot romer.
4.2
Tiggeriförbud: begränsning av yttrandefrihet i RF
4.2.1 Yttrandefrihet i RF
I 2 kap. 1 § 1 st. 1 p. RF framgår att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet som innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Både svenska medborgare och de som vistas i Sverige har rätt till yttrandefrihet.76
Yttrandefriheten är en av viktigaste fri- och rättigheterna i RF, vilket innebär att riksdagen ska iaktta stor försiktighet för att begränsa denna frihet. Enligt 2
76 Jermsten, Henrik, Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform, Lexino, kommentaren till 2
