Tiggeriförbud och diskriminering

Statistiken visar att en stor majoritet av tiggarna är romer. Enligt en rapport från Polismyndigheten var antalet utsatta EU-medborgare som tiggde i Sverige ungefär 4 700 under 2015. Tiggarna kommer framförallt från Rumänien och Bulgarien. De flesta reser till Sverige tillsammans med familjemedlemmar, släkt eller vänner.129

I detta avsnitt undersöks om lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud är missgynnade for dessa grupper samt diskriminerande.

4.5.1 Innebörden av indirekt diskriminering

Av 2 kap. 12 § RF framgår att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas på grund av hens etniska tillhörighet, hudfärg eller annat liknande förhållande. Eftersom lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud pekar inte på en viss grupp, kan indirekt diskriminering vara aktuell.

Enligt 1 kap. 4 § 2 p. DiskL innebär indirekt diskriminering att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett

128 _{Jfr Şener v. Turkey, judgment of 18 July, 2000, European Court of Human Rights, Application}

no. 26680/95.

129 _{Polismyndigheten Rapport 2015, Nationell lägesbild Brottslighet med koppling till tiggeri och utsatta}

förfaringssätt som framstår som neutral men som kan komma att särskilt missgynna personer med bland annat visst uttryck och viss etnisk tillhörighet.

Med missgynnande avses en bestämmelse, handling eller underlåtenhet som försätter någon i ett sämre läge eller kan medföra skada eller nackdel för personen. Allt som typiskt sett är förenat med faktisk förlust, obehag eller liknande kan räknas som missgynnande. Missgynnandet kan ske avsiktligt eller oavsiktligt och det är tillräckligt att missgynnandet bara drabbar en enda person.130

Indirekt diskriminering skiljer sig från direkt diskriminering i 1 kap. 2 § 1 p. DiskL. Vid indirekt diskriminering finns inget direkt orsakssamband mellan handlingen som leder till missgynnande och själva diskrimineringsgrunden. Det innebär istället missgynnande effekter som uppstår när bestämmelsen tillämpas. Kravet på att en arbetssökande ska ha en viss kroppslängd för att få anställning har inget direkt samband med diskrimineringsgrunden kön, men det är särskilt missgynnande för kvinnor. Krav på språkkunskap kan i vissa omständigheter utgöra indirekt etnisk diskriminering. Det är dock tillåtet att ställa språkkrav på en nivå som arbetsuppgifterna kräver.131

För att en föreskrift som typiskt sett har negativa effekter för en viss grupp ska vara tillåten, måste två krav vara uppfyllda enligt lagen. För det första, ska syftet vara objektivt sett godtagbart, viktigt och berättigat. För det andra, ska åtgärden eller medlet för att uppnå syftet vara lämplig och nödvändig. Om det finns icke-diskriminerande alternativ för att uppnå det godtagbara syftet, utgör missgynnandet indirekt diskriminering.132

4.5.2 Indirekt etnisk diskriminering i tiggeriförbudet

En stor majoritet av tiggarna i Sverige kommer från Rumänien och Bulgarien. Lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud framstår som neutrala, men missgynnar särskilt dessa etniska grupper. Lokala ordningsföreskrifter kan således utgöra indirekt diskriminering på grund av etnisk tillhörighet som strider mot 1 kap. 4 § p. 2 DiskL.133

Därtill stadgas i artikel 14 EKMR att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention ska säkerställas utan diskriminering på någon grund såsom kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller

130 _{Härneskog, Gudrun Persson, Diskrimineringslag (2008:567), Karnov lagkommentar (JUNO),}

kommentaren till 1 kap. 4 § (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”. Fransson, Susanne & Stüber, Eberhard, Diskrimineringslagen, Norstedts Juridik, u. 2, 2017, kommentaren till 1 kap. 4 § under rubriken Missgynnande (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”.

131 _{Fransson, Susanne & Stüber, Eberhard, Diskrimineringslagen, Norstedts Juridik, u. 2, 2017,}

kommentaren till 1 kap. 4 § under rubriken Indirekt diskriminering (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”. Härneskog, Gudrun Persson, Diskrimineringslag (2008:567), Karnov lagkommentar (JUNO), kommentaren till 1 kap. 4 § (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”.

132 _{Prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 491.}

133 _{Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT, nr. 2, 2019, s.}

socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Europadomstolen fastslår i målet Horváth and Kiss v Hungary att en allmän politik eller åtgärd som uppenbarligen är neutral, men har oproportionerligt skadliga effekter på personer eller grupper och kan ha fattats på grundval av en etnisk tillhörighet, kan betraktas som diskriminerande. Detta trots att den inte är specifikt riktad mot den gruppen, såvida inte denna åtgärd är objektivt motiverad av ett legitimt mål, och medlen för att uppnå målet anses lämpliga, nödvändiga och proportionerliga.134

Europadomstolen konstaterar i samma mål att romerna, med anledning av deras fruktansvärda historia och ständiga utrotningar, har utsatts för missgynnade och diskriminering. Denna utsatta minoritet kräver därför särskilt skydd, och särskild hänsyn bör tas till deras behov både inom det relevanta regelverket och i enskilda fall.135

Dessutom menar Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, Muižnieks, att flera europeiska länder vidtar allt fler åtgärder för att kriminalisera närvaron av romer på offentliga platser genom att exempelvis förbjuda tiggeri.136

Han konstaterar i sin rapport att termerna romer och tiggare förväxlas i media i många europeiska länder.137

Lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud i Sverige kan även utgöra institutionell rasism. Enligt kommissionen för ras och jämställdhet i Storbritannien innebär institutionell rasism att lagar eller praxis systematiskt återspeglar och producerar ojämlikheter på grund av ras och etnicitet i samhället, oavsett om individer som upprätthåller dessa regler och praxis har sådana avsikter. Institutionell rasism innefattar de ackumulerade och sammanlagda konsekvenserna av en lag eller en föreskrift för etniska minoriteter.138

Lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud i Vellinge kommun meddelades några år efter att romerna började att resa till Sverige för att tigga. I samband med den politiska debatten om att förbjuda tiggeri, diskuterades just romernas vistelse i landet och deras bilder publicerades.139 Moderaterna lämnade även en motion

till riksdagen om att lagstifta nationellt förbud mot tiggeri . Denna motion belyser

134 _{Horváth and Kiss v Hungary, judgment of 29 April, 2013, European Court of Human Rights, Ap-}

plication no. 11146/11.

135 _{Horváth and Kiss v Hungary, judgment of 29 April, 2013, European Court of Human Rights, Ap-}

plication no. 11146/11.

136 _{Muižnieks, Nils, Time to debunk myths and prejudices about roma migrants in Europe, 2015,}

“https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/time-to-debunk-myths-and-prejudices-about- roma-migrants-in-europe”.

137 _{Commissioners for human rights, Human rights of Roma and travellers in Europe, Council of Eu-}

rope publications, Strasbourg, 2012, s. 51, “https://rm.coe.int/the-human-rights-of-roma-and- travellers-in-europe/168079b434”. Se Lacatus v Switzerland, third-party intervention, The European Roma Rights Centre, 2016, Application No.14065/15.

138 _{Jfr Macpherson, Sir William, The Stephen Lawrence inquiry - report of an inquiry, Home Office,}

London, 1999, s. 47. Jfr Lacatus v Switzerland, third-party intervention, The European Roma Rights Centre, 2016, Application No.14065/15.

139 _{Jfr Hansson, Wolfgang, Få länder lika passiva som Sverige, aftonbladet, 2019,}

just EU/EES:s medborgare som den grupp som tigger i Sverige. Av motionen framgår att cirka 4 800 utsatta EU/EES-medborgare befinner sig i Sverige och att genom lag ska dessa EU/EES medborgare förbjudas att tigga.140 _Lokala

ordningsföreskrifter bör därför anses avsiktligen diskriminera romer.

Därutöver uppger Amnesty international i Sverige att tiggeriförbudet utgör diskriminering av fattiga samt bekräftande av rasism och fördomar.141 _{Det kan}

framstå som uppenbart att lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud har riktats mot romer, vilka således är särskilt missgynnade för denna grupp. Lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan därmed anses som en indirekt etnisk diskriminering i strid med 2 kap. 4 § 2 p. DiskL och artikel 14 EKMR.

I tiggeridomen behandlare dock inte HFD frågan om lokala ordningsföreskrifter bör anses diskriminerande samt strider mot DiskL.142

Rättsfallet är ett prejudikat och anses som gällande rätt som bör följas av länsstyrelsen och förvaltningsdomstolarna. I laglighetsprövning av Vellinges lokala ordningsföreskrifter hänvisar förvaltningsdomstolen till HFD:s tiggeridom och slår fast att HFD inte har funnit att tiggeriförbudet är diskriminerande.143

4.6

Sammanfattande diskussion

Detta kapitel diskuterar huruvida lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud begränsar fri- och rättigheter samt angår ämnen som ska regleras genom lag som anges i 3 kap. 12 § 1 mening OL. HFD behandlar dock inte frågan om tiggeriförbudet i lokala ordningsföreskrifter begränsar yttrandefrihet och om de är diskriminerande.

Yttrandefrihet i 2 kap. 1 § RF har en bred innebörd och kan innefatta alla sätt att meddela upplysningar eller sprida information, tankar, idéer och känslor. Tiggare meddelar upplysningar i tal, skrift eller bild eller på annat sätt samt uttrycker sina tankar, åsikter och känslor om sina behov av pengar och mat, om sina lidanden och orättvisor. Tiggarens yttrande görs för att väcka medlidande i syftet att få andra att skänka pengar eller mat. Lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan därför begränsa innehållet i yttranden i RF:s mening och kan strida mot 2 kap. 1 § RF.

Därtill kan lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud strida mot artikel 10 EKMR. Europakonventionen är direkt tillämplig i Sverige och har en särställning enligt 2 kap. 19 RF. HD slår fast att svenska domstolar ska tillämpa EKMR och ta hänsyn till den praxis som Europadomstolen följer. HD uppger även att yttrandefrihet ska tolkas konventionsenligt. Europadomstolen hänvisar ofta till

140 _{Mot. 2018/19:2866 Ett nationellt förbud mot tiggeri.} 141 _{Amnesty international, Sex goda argument mot tiggeriförbud,}

”https://www.amnesty.se/agerahub/ocksa-manniska/stoppa-tiggeriforbuden/sex-goda- argument-mot-tiggeriforbud/”.

142 _{Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT, nr. 2, 2019, s.}

267–268.

USA:s praxis i mål och ärenden om yttrandefrihet. Således är det av intresse att studera USA:s praxis om yttrandefrihet och tiggeri enligt den komparativa metoden.

Tiggeri i USA:s praxis anses som ett yttrande som ingår i den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Tiggare talar om sin nöd och begär pengar från förbipasserande. Tiggarens tal innefattar ett implicit socialt budskap om orättvisor, fördomar och fattigdom. Dessutom använder tiggare det offentliga forumet, såsom gator och gångbanor, som är grundlagsskyddade platser för uttrycksfulla aktiviteter enligt USA:s praxis.

Därtill har välgörenhetsorganisationer grundlagsskyddad yttrandefrihet i USA:s praxis. Skillnad mellan de som begär pengar för välgörenhetsorganisationer och de som begär pengar för sig själva är liten med avseende på meddelandet som förmedlas. Förbud mot välgörenhetsuppmaningar baseras på innehållet i yttranden då förordningen tar sikte på talarens begäran om pengar. Tiggeriförbudet bör alltså anses begränsa innehållet i yttranden. USA:s praxis skyddar även yttranden som är obehagliga, kränkande och chockerande. Medborgarna bör därmed tåla tiggarens tal och yttranden, även om den anses som obehaglig.

Om tiggeri anses som ett yttrande som kan skyddas genom yttrandefrihet, ska begränsningar av yttrandefrihet göras genom lag och inte genom kommunernas lokala ordningsföreskrifter. Dessa begränsningar ska även grundas på rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott enligt 2 kap. 23 § 1 st. RF. Att förbjuda tiggeri genom lag kan även strida mot denna bestämmelse, eftersom sådana grunder inte föreligger i tiggeri för att kunna begränsa det.

Dessutom kan lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud anses indirekt diskriminerande. Med tanke på att majoriteten av tiggarna i Sverige är romer, missgynnar förbudet särskilt denna grupp. Tiggeriförbudet kan därmed anses strida mot 1 kap. 4 § 2 p. DiskL och artikel 14 EKMR.