I uppsatsen granskas HFD:s tiggeridom och förutsättningar för att utfärda lokala ordningsföreskrifter i ljuset av RF och EKMR. Den amerikanska rätten om yttrandefrihet och tiggeriförbud studeras enligt den komparativa metoden.
I tiggeridomen fäster HFD stor vikt vid den kommunala självstyrelsen och menar att lokala ordningsföreskrifter tillgododoser principen om den kommunala självstyrelsen. Detta uttalande kritiseras i litteraturen som menar att den kommunala självstyrelsen innefattar kommunal verksamhet och lokala ordningsföreskrifter räknas inte som en kommunal verksamhet.
Propositionen och förarbetena är inte sammanhängande om lokala ordningsföreskrifters förhållande till den kommunala självstyrelsen. Förarbetena framhåller å ena sidan att den kommunala självstyrelsen angår kommunal verksamhet i KL och speciallagar samt att lokala ordningsföreskrifter inte inkluderas som en kommunal verksamhet. Å andra sidan uppger förarbetena att underställningsinstitutet och länsstyrelsens kontroll innebär ett intrång i den kommunala självstyrelsen, men att detta är nödvändigt med hänsyn till rättssäkerhet och ordningsföreskrifters betungande natur. Dessutom framhåller propositionen till OL att länsstyrelsen inte ska meddela lokala ordningsföreskrifter för kommunen, eftersom det strider mot principen om den kommunala självstyrelsen.
Trots dessa motsägelsefulla uttalanden, bör påverkan som principen om kommunal självstyrelse haft på utformningen av lagen belysas. Det är principen om den kommunala självstyrelsen som lett till att kommunerna, och inte länsstyrelsen, har fått bemyndigande att utfärda lokala ordningsföreskrifter. Därtill har regeringen med hänsyn till den kommunala självstyrelsen delegerat hela sin normgivningsmakt att meddela ordningsföreskrifter till kommunerna. Kommunerna bedömer själva behovet av att utfärda lokala ordningsföreskrifter. Lokala ordningsföreskrifter bör därmed anses som en kommunal verksamhet kommunen fått genom delegation. Dock skiljer sig lokala ordningsföreskrifter från den kommunala verksamheten i KL i vissa aspekter.
HFD slår fast i tiggeridomen att bedömningen om behovet av lokala ordningsföreskrifter, eller om en viss företeelse bör anses störande, inte kan prövas av länsstyrelsen. Vidare uppger HFD att en kommuns lokala ordningsföreskrift endast kan underkännas om det står klart att en lokal ordningsföreskrift är för långtgående, det vill säga lägger onödigt tvång på allmänheten eller annars gör obefogade inskränkningar i den enskildes frihet.
HFD:s uttalande om länsstyrelsens möjlighet att endast kunna pröva vissa förutsättningar i lokala ordningsföreskrifter är inte förenligt med OL och
förarbetena. I 3 kap. 13 § 2 st. OL, som är allmänt utformat, stadgas att länsstyrelsen ska upphäva ordningsföreskrifter som strider mot OL. Förarbetena understryker därtill att länsstyrelsen ska pröva lämplighet, skälighet och laglighet av kommunernas lokala ordningsföreskrifter. Länsstyrelsen har alltså en omfattande befogenhet i överprövning av lokala föreskrifters förenlighet med lagen. Således begränsar OL och förarbetena inte länsstyrelsens möjlighet att överpröva vissa förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter.
Därutöver kompletterar förutsättningar i lokala ordningsföreskrifter varandra och har till och med gemensam innebörd enligt propositionen till OL. Det är därför inte möjligt att dra gränser mellan dem, vilket kan innebära att alla förutsättningar att anta lokala ordningsföreskrifter bör kunna prövas av länsstyrelsen.
HFD:s uttalanden utvidgar kommunernas föreskriftsrätt och den kommunala självstyrelsen. Kommunerna får större frihet att meddela lokala ordningsföreskrifter och kan slippa länsstyrelsens kontroll i en viss utsträckning.
I tiggeridomen behandlar HFD framförallt förutsättningen att lokala ordningsföreskrifter inte får lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Sålunda menar HFD att Vellinge kommuns lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud är förenligt med bestämmelsen i 3 kap. 12 § 2 mening OL. Enligt HFD är förbudet geografisk begränsad och tydligt utformat samt föreskriften har det sakliga innehållet.
Däremot behandlar HFD inte huruvida lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan komma i konflikt med föreskrifter av högre valör eller gälla ämnen som måste regleras i lag som anges i 3 kap. 12 § 1 mening OL. HFD behandlar således inte om tiggeriförbudet begränsar yttrandefriheten, om det är diskriminerande och kan strida mot OL, RF, EKMR och DiskL. Det kan antas att HFD, i en politisk bedömning och ur ett politiskt perspektiv, undvek att pröva dessa aspekter eftersom det hade kunnat leda till en annan utgång i domen.
Tiggeri kan utgöra ett yttrande som skyddas genom yttrandefrihet i RF:s mening. Tiggare meddelar upplysningar i tal, skrift eller bild eller på något annat sätt samt uttrycker tankar, åsikter och känslor om sin nöd och sin situation. De begär pengar och hjälp från förbipasserade på offentliga platser. Att kommunicera med andra människor och väcka deras medlidande utgör en central del i tiggeri. Tiggeri kan därför utgöra ett yttrande som bör skyddas genom RF:s bestämmelser om yttrandefrihet. Yttrandefrihet i RF bör dessutom ges en konventionsenlig tolkning med tanke på Sveriges åtagande av EKMR enligt 2 kap. 19 § RF.
EKMR har en särställning som lag i svensk rätt och enligt förarbetena bör det större skyddet som finns inom svensk rätt eller EKMR tillämpas av svenska myndigheter och domstolar. Därtill framhåller HD att svenska domstolar måste beakta den praxis som Europadomstolen följer. Europadomstolen hänvisar ofta till USA:s praxis, vilken Europadomstolen får mest intryck av. Europadomstolen använder USA:s praxis enligt den komparativa metoden i rättstolkningen och är inte bindande för domstolen. Europadomstolen har inte avgjort tiggeriförbudet, men om detta mål skulle avgöras i Europadomstolen är det möjligt att den skulle
följa USA:s praxis om tiggeriförbud. I uppsatsen har således amerikansk rätt om yttrandefrihet och tiggeriförbud studerats enligt den komparativa metoden.
Tiggeri i USA:s praxis anses som ett yttrande, där tiggare i tal eller uppförande uttrycker sin begäran om pengar och kommunicerar med förbipasserade. Tiggarens tal innehåller oftast ett implicit socialt budskap om orättvisor, fördomar och fattigdom. Dessutom använder tiggaren det offentliga forumet, såsom gator, som är en grundlagsskyddad plats för uttrycksfulla aktiviteter enligt USA:s konstitution. Därmed anses tiggeriförbudet begränsa yttrandens innehåll. Innehållet i yttranden kan endast begränsas om det föreligger en allvarlig fara för allmänheten eller för den enskilda. Domstolar i USA har således upphävt lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud då de begränsar tiggarnas yttrandefrihet.
I svensk rätt är begränsning av yttrandefrihet möjligt genom lag. Det kan endast göras på grunder såsom rikets säkerhet, folkförsörjningen och allmän ordning och säkerhet som anges i 2 kap. 23 § 1 st. RF. Om USA:s förhållningssätt skulle gälla i Sverige är det alltså inte möjligt att förbjuda tiggeri enbart på grunden att vissa medborgare uppfattar tiggeri som irriterande eller obehagligt eftersom yttrandefrihet skyddar idéer som är chockerande, provocerande eller obehagliga. Endast yttranden som sprider rasism, nazism eller främjar våld är förbjudna enligt EKMR. Tiggares tal innehåller inte sådana idéer eller information och det föreligger inte heller någon annan grund för att begränsa yttrandefriheten enligt 2 kap. 23 § 1 st. RF. Därutöver bör tiggeriförbud göras genom lag, och inte genom kommunernas lokala ordningsföreskrifter.
Lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud kan också anses som diskriminerande mot romer. Majoriteten som tigger i Sverige är romer som kommit från Rumänien och Bulgarien och lokala ordningsföreskrifter är särskilt missgynnade för dessa grupper. Tiggeriförbud kan därför anses som en indirekt etnisk diskriminering enligt 1 kap. 4 § DiskL.
Kritik mot HFD 2018 ref. 75 kan förändra rättsläget och HFD:s ställning om tiggeriförbud. Även en dom i tiggeriförbud från Europadomstolen kan ha direkta effekter på lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud i Sverige och rådande praxis på området.
Avslutningsvis anses lokala ordningsföreskrifter strida mot normgivningsregler i 8 kap. RF och det är riksdagen som kan meddela föreskrifter om tiggeri. Således bör riksdagen i en lag upphäva lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbud samt inte rösta på förslag till en lag som förbjuder tiggeri. Genom lag kan riksdagen klargöra att länsstyrelsen kan överpröva alla förutsättningar för att anta lokala ordningsföreskrifter, eftersom det finns en risk att sakligheten i kommunernas beslut inte längre kan överprövas med hänsyn till HFD:s tiggeridom.
Källförteckning
Offentligt tryck
MotionerMot. 2018/19:2866 Ett nationellt förbud mot tiggeri
Propositioner
Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.
Prop. 1990/91:117 Om en ny kommunallag Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m.
Prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag
Statens offentliga utredningar
SOU 1975:49 Massmediegrundlag
SOU 1985:24 Ordningslag: slutbetänkande
SOU 1993:40 del B Fri- och rättighetsfrågor – Inkorporering av Europakonventionen
Rättspraxis med mera
Svenska domstolar Arbetsdomstolen AD 2007 nr 20 Förvaltningsdomstolarna FR i Malmö, UM 12327–17, 2018-02-08 FR i Malmö, UM 10477-17, 2019-06-25 Kammarrätterna Kammarrätten i Göteborg, mål nr 754–18, 2018-03-27 Högsta domstolen NJA 2005 s. 805
NJA 2012 s. 400 Högsta förvaltningsdomstolen RÅ 2000 ref. 19 HFD 2013 ref. 80 HFD 2018 ref. 75 Europadomstolen
The Sunday Times v United Kingdom, judgment of 26 April, 1979, European Court of Human Rights, Application no. 13166/87, Series A No 30
Oberschlick v. Austria, judgment of 23 May 1991, European Court of Human Rights, Series A No 204.
Lentia and Others v. Austria, judgment of 24 November, 1993, European Court of Hu- man Rights, Series A No 276
Şener v. Turkey, judgment of 18 July, 2000, European Court of Human Rights, Applica- tion no. 26680/95
Gorzelik and others v. Poland, judgment of 20 December, 2001, European Court of Human Rights, Application no. 44158/98
Mouvement Raëlien Suisse v. Switzerland, judgment of 13 July, 2012, European Court of Human Rights, Application no. 16354/06.
Horváth and Kiss v Hungary, judgment of 29 April, 2013, European Court of Human Rights, Application no. 11146/11.
USA:s domstolar
Loper v. New York City Police Dept, 999 F.2d 699 (2d Cir. 1993)
Reed ET AL. v. Town of Gilbert Arizona ET AL., Supreme Court of the United States, judgment of 18 June, 2015
Österrikes författningsdomstol
Verfassungsgerichtshof. GI 55/10. 19662. 30 juni 2012.
Litteratur
Ahlin, Per & Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT, nr. 2, 2019, s. 263–271
Berg, Ulf, Ordningslag (1993:1617), Karnov lagkommentar, (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”
Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, 7. u., Wolters Kluwer Sverige AB (Norstedts Juridik), Poland 2016
Bremdal, Patrik & Kindström Dahlin, Moa, Normprövning och kommunal självstyrelse - Med
anledning av länsstyrelsens tiggeriförbud, FT, nr. 2, 2018, s. 185–207.
Dunker, Rickard, Lokala ordningsföreskrifter, Akademisk avhandling för avläggande av juris doktorsexamen i offentlig rätt vid Stockholms universitet, 2019.
Fransson, Susanne & Stüber, Eberhard, Diskrimineringslagen, Norstedts Juridik, u. 2, 2017, (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”
Gustafsson, Agne, Kommunal självstyrelse, 7. u., SNS förlag, Malmö, 1999
Härneskog, Gudrun Persson, Diskrimineringslag (2008:567), Karnov lagkommentar (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”
Isberg, Magnus & Eliason, Marianne, Grundlagarna, 3 u., Norstedts Juridik, 2019, (version 2020-07-01) ”https://www.nj.se/”
Jermsten, Henrik, Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform, Lexino lagkommentar, (version 2020-07-01) ” https://www.nj.se/”
Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 2 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 21–46
Lavin, Rune, Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?, FT, nr. 3, 1989, s. 115– 129
Macovei, Monica, Freedom of expression-A guide to the implementation of Article 10 of the Euro-
pean Convention on Human Rights, 2nd edition, Council of Europe, Germany, 2004.
Mallamud, Jonathan, Begging and the First Amendment, South Carolina Law Review 46, no. 2 (Winter 1995): 215-236
Molander, Per, Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet – ett spänningsfyllt förhållande, Molander, Per & Stigmark, Kerstin (red.), Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet- Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlund förlag, Södertälje, 2005, s. 11–24
Moon, Richard, Begging and Freedom of Expression, Constitutional Forum 11, no. 2 (Winter 2000): 41-49
Nergelius, Joakim, Några synpunkter på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen, FT, nr. 1-2, 1997, s. 33–55
Petersson, Olof, Lokal självstyrelse: framtida forskningsperspektiv, Molander, Per & Stigmark, Kerstin (red.), Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet-Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlund förlag, Södertälje, 2005, s. 168–177
Riberdahl, Curt, Rättighetslagar och kommunal självstyrelse, FT, nr. 3, 1993, s. 153–172 Riberdahl, Curt, Något om domstolskontrollen över kommunalförvaltningen, SvJT 1993 s. 662– 675
Rose, Anthony J. (1989) The Beggar's Free Speech, Indiana Law Journal, Vol. 65: Iss. 1, Ar- ticle 9. Available at:
”https://www.repository.law.indiana.edu/ilj/vol65/iss1/9”, lydelse 2020-08-10 Rytkölä, Olavi, Den kommunala självstyrelseprincipen, FT, nr. 5, 1968, s. 211–224
Strandberg, Urban, Nationell politik och kommunal självstyrelse – ett historiskt perspektiv, Molander, Per & Stigmark, Kerstin (red.), Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet- Målkonflikter i den offentliga sektorn, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlund förlag, Södertälje, 2005, s. 48–68
Torngren, Håkan, Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv, FT, nr. 1, 2004, s. 39–61
Valguarnera, Filippo, Komparativ juridisk metod, Nääv, Maria & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 2 u., Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 143-175
von Essen, Ulrik, Kommunal normgivning, Juridiska institutionen, Stockholms universitet, 2000
Åberg, Kazimir, Ordningslagen: kommentarer och rättspraxis, 4 u., Norstedts Juridik, 2017, (version 2020-07-01) ” https://www.nj.se/”
Överiga källor
Amnesty international, Sex goda argument mot tiggeriförbud,
”https://www.amnesty.se/agerahub/ocksa-manniska/stoppa-tiggeriforbuden/sex- goda-argument-mot-tiggeriforbud/”, lydelse 2020-11-24
Commissioners for human rights, Human rights of Roma and travellers in Europe, Council of Europe publications, Strasbourg, 2012, “https://rm.coe.int/the-human-rights-of-roma- and-travellers-in-europe/168079b434”, lydelse 2020-08-08
Hansson, Wolfgang, Få länder lika passiva som Sverige, aftonbladet, 2019, ”https://www.aftonbladet.se/nyheter/a/mRzrX4/fa-lander-lika-passiva-som-sverige”, lydelse 2021-01-01
Lacatus v Switzerland, third-party intervention, The European Roma Rights Centre, 2016, Ap-
plication No.14065/15, “http://www.errc.org/uploads/upload_en/file/third-party-in- tervention-lacatus-v-switzerland-22-august-2016.pdf”, lydelse 2020-08-08
Macpherson, Sir William, The Stephen Lawrence inquiry - report of an inquiry, Home Office, London, 1999,
”https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attach ment_data/file/277111/4262.pdf”, lydelse 2020-08-20
Muižnieks, Nils, Time to debunk myths and prejudices about roma migrants in Europe, 2015, “https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/time-to-debunk-myths-and-preju- dices-about-roma-migrants-in-europe”, lydelse 2020-08-09
Polismyndigheten Rapport 2015, Nationell lägesbild Brottslighet med koppling till tiggeri och
utsatta EU-medborgare i Sverige,
”https://polisen.se/siteassets/dokument/manniskohandel/rapport-tiggeri-nat- lagesbild-151202.pdf.” lydelse 2020-08-08