Mattias Axelson & Joakim Netz
Innovationsmekanismer för
2
Detta verk är skyddat enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. All form av kopiering, översättning eller bearbetning utan medgivande är förbjuden
This work is protected under the Act on Copyright in Literary and Artistic Works (SFS 1960:729). Any form of reproduction, translation or modification without permission is prohibited.
Titel Innovationsmekanismer för samhällsskydd
och beredskap
Title Innovation mechanisms for civil contingencies
Rapportnr/Report no FOI-R--4074--SE
Månad/Month Maj
Utgivningsår/Year 2015
Antal sidor/Pages 33
ISSN 1650-1942
Kund/Customer Myndigheten för samhällsskydd och
beredskap
Forskningsområde 6. Metod- och utredningsstöd
FoT-område Välj ett objekt.
Projektnr/Project no E13454
Godkänd av/Approved by Maria Lignell Jakobsson
3
Innehållsförteckning
Sammanfattning 5 1 Inledning 6 1.1 Utgångspunkter ... 6 1.2 Disposition ... 81.3 Tolkning av uppdrag och avgränsningar ... 8
1.4 Tidslinjal och organisation ... 9
2 Uppdragets genomförande 10 2.1 Forskningsdesign ... 10
2.2 Data och analysmetod ... 11
3 Innovationsmekanismer – vad säger forskningsfronten? 13 3.1 Nyttiggörande av forskning i innovationsprocesser ... 13
3.2 Utmaningar relaterade till innovation inom offentlig sektor ... 14
3.3 Innovationsmekanismers förmåga att nyttiggöra forskning ... 15
3.4 Bedömning av innovationsmekanismer för nyttiggörande av forskning ... 18
4 Marknadssituationen för samhällsskydd och beredskap 20 4.1 Behovssidan med användarsegmenten – fragmenterad marknad med oklara behov ... 21
4.2 Kunskapssidan med tillämpningar – bredd men små förutsättningar för nyttiggörande ... 22
4.3 Bedömning – obalans mellan behovs- och kunskapssidan ... 23
5 Rekommendation – etablering av innovationskonsortier 25 5.1 Utlysning syftande till etablering av innovationskonsortier... 25
5.2 Koordineringsförmåga – principer för att realisera innovationskonsortier ... 27
4
5.3 Avslutande diskussion ... 29
Appendix: English summary 31
5
Sammanfattning
MSB arbetar på flera sätt med att höja förmågan i det svenska krisberedskapssystemet, bland annat finansierar myndigheten forskning som ytterst syftar till detta. En central del i forskningsstrategin är att resultaten nyttiggörs i t.ex. nya produkter, tjänster och processer.
En brist idag är att forskningen i alltför liten utsträckning nyttiggörs i den typen av innovationer. Därför har MSB bedömt att någon form av stödjande mekanism behövs. MSB avser att under 2015 genomföra en utlysning syftande till att etablera en så kallad innovationsmekanism. FOI har haft i uppdrag att utreda hur en sådan mekanism kan utformas.
FOIs utredning av den aktuella situationen visar på stora utmaningar. Den främsta är att området har karaktären av en fragmenterad marknad med oklar behovsbild, samt små investeringsmöjligheter som inte koordineras. Det är en situation där det efterfrågas en nationell samordning, men i vilken MSB idag inte har rollen eller uppgiften att driva innovation.
En förutsättning för innovation är att det finns mottagare som är beredda att ta till sig det nya. I regel är det också en förutsättning att det finns en tydlig betalningsvilja och betalningsförmåga som möjliggör innovationen. En grundläggande frågeställning inför etablering av innovationsmekanismer är därför hur behov och efterfrågan ser ut, samt hur aktörer på någon form av marknad omhändertar och försörjer dessa.
Innovationsmekanismen behöver bryta rådande dysfunktionalitet i marknaden genom att skapa efterfrågan av innovation, mot vilken företag och forskningsutförare kan bidra med lösningar. Annorlunda uttryckt, en sådan innovationsmekanism syftar till att etablera en marknad och en samordnad behovsbild som skapar drivkrafter för innovation.
Analysen visar att innovationskonsortier kan fungera som mekanism med kapacitet att koordinera behovsägare och finansiärer till att definiera behov och investera i innovation inom området samhällsskydd och beredskap. Innovationskonsortier skulle fungera som mekanismer för att ge samsyn kring behov av innovation och samtidigt samordna nödvändig kunskap och aktörer för att åstadkomma investeringar i innovationer. Därmed skapas en efterfrågan av bland annat forskningsresultat och förutsättningar för nyttiggörande.
Mot denna bakgrund föreslås att MSBs utlysning bör syfta till att stimulera etableringen av innovationskonsortier. För att innovationskonsortier ska fungera ställs betydande krav på koordinerande kompetens inom innovationskonsortierna men också på MSBs koordinerande kompetens som myndighet.
6
1
Inledning
MSB arbetar på flera sätt med att höja förmågan i det svenska krisberedskapssystemet, bland annat finansierar myndigheten forskning som ytterst syftar till detta. En central del i forskningsstrategin är att resultaten nyttiggörs1. Avsikten är att forskningsresultaten ska leda till nya praktiska tillämpningar.
En särskild typ av praktiska tillämpningar av intresse för MSB är möjliggörandet av nya produkter, tjänster och processer. För att åstadkomma överbryggande av forskningsresultat2 till praktisk tillämpning, har MSB bedömt att någon form av stödjande mekanism behövs. MSB avser att under 2015 genomföra en utlysning syftande till att etablera en så kallad innovationsmekanism.
Inför den kommande utlysningen, gavs FOI i uppdrag att utreda hur en eller flera innovationsmekanismer skulle kunna utformas för att stärka förmågan inom samhällsskydd och beredskap genom nyttiggörande av forskningsresultatet. Föreliggande rapport presenterar resultat av utredningen och förslag på inriktning för MSB:s utlysning.
1.1 Utgångspunkter
I arbetet med utredningen har FOI:s forskargrupp utgått från ett antal förutsättningar för innovation som är kända inom forskningen. En mer omfattande genomgång presenteras i kapitel tre. Här utvecklas några viktiga utgångspunkter som har format arbetet med utredningen och de resultat som har tagits fram.
Idag används begreppet innovation i många sammanhang, ibland slarvigt. En tydlig definition är viktig för både en analys inför framtagning av innovationsmekanism och inför en kommande utlysning. Begreppet innovation kommer från latinets ”innovatus”, som betyder att förnya eller förändra, och kombinerar orden ”in” och ”novus”. Innovation betyder därför att gå in i det nya. En innovation innebär att något nytt introduceras och kommer till
1
MSB:s forskningsstrategi 2014-2018 – Forskning för ett säkrare samhälle
2
Det finns flera olika typer av kunskap som kan vara tillämpliga för innovation. Inte minst olika myndigheters och företags praktiska erfarenhet av att lösa utmaningar inom området samhällsskydd och beredskap. En avgränsning i text i uppdraget till FOI är att särskilt beakta hur forskningsresultat kan nyttiggöras mer än vad som upplevs vara fallet idag, utan att den pågående satsningen på Security Arena Lindholmen utvärderas. Se vidare i avsnittet 1. 3 Tolkning och avgränsningar. Det bör noteras att den forskning som avses kan både vara grundforskning och tillämpad forskning.
7
användning. Det kan handla om allt från nya produkter till nya sätt att organisera samhället. På så vis är innovation något annat än exempelvis forskningsresultat och upptäckter som i och för sig kan vara nyskapande men inte nödvändigtvis leder till en användning.
En förutsättning för innovation är i regel att det finns en eller flera aktörer som är beredda att ta till sig det nya. I regel är det också en förutsättning att det finns en tydlig betalningsvilja och betalningsförmåga som möjliggör innovationen. Det senare är viktigt för att skapa incitament att genomföra det utvecklingsarbete som i regel krävs för att ta fram något nytt. En grundläggande frågeställning inför etablering av innovationsmekanismer syftande till nyttiggörande av forskning är därför hur behov och efterfrågan ser ut, samt hur marknadsaktörer omhändertar och satsar medel för att fylla behov och efterfrågan med lösningar.
Betydelsen av innovation innebär därför att det principiellt behövs en ”marknad” där innovationer kan införas (även om marknadskonstruktioner naturligtvis inte enbart omfattas av kommersiella aktörer). Vad som är en marknad kan variera mellan olika samhällssektorer. Inom området samhällsskydd och beredskap kan exempelvis statliga myndigheter och kommuner ses som en marknad. Skälet är att dessa aktörer efterfrågar och upphandlar produkter och tjänster för att möta behov av samhällsskydd och beredskap3.
En central utgångspunkt för arbetet har varit de särskilda förutsättningarna för innovation som utmärker offentliga verksamheter, såsom samhällsskydd och beredskap. Även om offentliga verksamheter i många fall investerar i och upphandlar innovation innebär multipla målbilder att det kan vara svårt att uppnå tillräcklig kraftsamling för satsningar på innovation. Det är en faktor som förväntas skapa utmaningar för ökat nyttiggörande av forskning för innovation inom området samhällsskydd och beredskap. I offentliga verksamheter finns också en inbyggd aversion mot risktagande, vilket kan vara återhållande för satsningar på innovation. En ytterligare begränsande faktor kan vara upphandlingsregler som motverkar nära former av samarbete med företag och andra aktörer som främjar innovation.
Detta är villkor som har beaktats under utredningen och i arbetet med att ta fram förslag till MSB inför utlysningen och behandlas vidare under avsnittet 1.3 Tolkning av uppdrag och avgränsningar.
3
Frågor om samhällsskydd och beredskap är inte endast ett ansvar för offentliga
organisationer, även företag som banker, elproducenter och teleoperatörer har direkt ansvar för samhällskritiska system. I den utredning som presenteras här har fokus varit i huvudsak på offentliga aktörer och deras nyttiggörande av forskningsresultat för innovation.
8
1.2 Disposition
Rapporten disponeras enligt följande. Härnäst ges en bakgrundsöversikt till FOI:s tolkning av uppdraget och avgränsning. Detta följs av en beskrivning av hur uppdraget genomfördes. Därefter presenteras analysen av resultaten i två delar: en litteraturgenomgång av forskningsfronten avseende beprövade innovationsmekanismer, samt de faktiska förutsättningarna för innovation i marknaden för samhällsskydd och beredskap. Slutligen presenteras rekommendationen till MSB att utveckla utlysningen.
1.3 Tolkning av uppdrag och avgränsningar
Utlysningen om ”innovationsmekanism” avses omfatta 20-25 mnkr fördelade på ca 5 år med start 2016. För liknande syfte finansierar MSB sedan flera år tillbaka en nationell plattform för samarbete inom forskning och utveckling på samhällssäkerhetsområdet (Security Arena Lindholmen) där akademi, industri, och myndigheter kan mötas. Detta initiativ upphör efter 2015. Mot bakgrund av detta engagerade MSB en forskargrupp från FOI för att utreda innovationsmekanismens utformning.Baserat på forskningsresultat om innovation och utifrån diskussioner med MSB, tolkade FOI:s forskargrupp att innovationsmekanismer behöver vara marknads- och aktörsorienterade i syfte att skapa drivkrafter och finansiering för innovation. Det vill säga innovationsmekanismen ska adressera både köpkraft och vinstintressen i överbryggandet av akademisk forskning till praktiska tillämpningar av produkter, såväl varor som tjänster.
Givet antagandet ovan, har FOI haft rollen att stödja MSB med att utarbeta en lämplig innovationsmekanism. Detta har skett genom både empiriska och teoretiska studier, workshops, samt avstämningsmöten, vilket behandlas mer specifikt i kapitel 2: Uppdragets genomförande. Under utredningens explorativa arbete återkom med andra ord två frågeställningar.
Vad ska satsningen syfta till? Hur kan detta åstadkommas?
I uppdraget identifierades fyra huvudsakliga avgränsningar, förutom de som naturligt följer av uppdragets omfattning:
Den pågående satsningen på Security Arena Lindholmen är en utgångspunkt, men FOI utvärderar inte dess arbete eller resultat.
9
Skriftligt förslag på innovationsmekanism kan komma att användas i den troliga utlysningen, men FOI rapporterar oberoende och deltar inte i utlysningens utformning.
Studien omfattar inte att utreda specifika innovationsområden hos olika aktörer utan avgränsats till nationellt perspektiv.
Faktorer som påverkar tidsaspekter i innovationsprocesser såsom exempelvis upphandlingstekniska frågor, har inte rymts inom uppdraget.
1.4 Tidslinjal och organisation
Uppdraget påbörjades 17 november, 2014 och slutrapporterades den 21 april, 2015. Föreliggande rapport kvalitetsgranskades enligt FOIs kvalitetsprocess den 12 maj.
För uppdraget etablerades en projektorganisation. Per Sundström har varit projektägare (MSB), Mattias Axelson projektledare (FOI) varvid forskargrupp utgjorts av projektledaren och Joakim Netz (FOI) samt Christian Sandström (Chalmers och Ratio). Referensgrupp har utgjorts av Jörgen Lindström och E Anders Eriksson (FOI). Därtill har ett trettiotal personer engagerats på olika sätt i studiens genomförande.
10
2
Uppdragets genomförande
En väsentlig del i uppdraget har varit att påverka uppdragsgivande organisation
dvs. MSB. Teorier om innovationssystem och innoverande
organiseringsprocesser har guidat forskningsprocessen. När teorierna inte längre har hjälpt har forskargruppen låtit analysen driva fram lösningar genom att olika möjligheter prövats mot data. Forskningsprocessen i uppdraget har då växt fram som iteration mellan systemet av praktikens aktörer och det teoretiska kunskapssystemet om innovation. Vi som forskare har navigerat där emellan och gjort oss till tolk för att konstruera meningsfullt språk genom modeller, begrepp och dylikt. I denna iterativa process mellan de två systemen har forskargruppen analyserat och utvecklat lösningar på innovationsmekanismer4. Uppdraget har således genomförts i den forskningstradition som ofta refereras till som klinisk eller aktionsbaserad forskning5. Sammantaget har en uppdragsbaserad forskningsmetod tillämpats för att möta upp behovet av samhällsutmaningsdriven innovation6.
2.1 Forskningsdesign
Uppdragets forskningsdesign och genomförande delades upp i tre överlappande faser: situationsanalys, forskningsfront, och prototyputveckling7.
Först inleddes arbetet med en situationsanalys för att beskriva förutsättningar för innovationsmekanismer. Denna fas inleddes med en mindre workshop inom MSB för att därefter kompletteras med intervjuer.
Sedan genomfördes en större workshop där en bredd av organisationer inom krisberedskapssystemet var representerade. Parallellt med dessa aktiviteter initierades och genomfördes en litteraturstudie för att ta fram en forskningsöversikt av olika typer av innovationsmekanismer. Forskningsöversikten presenterades sedan i en mindre workshop inom MSB. Därefter presenterades resultaten för fler enheter inom organisationen.
Efterhand som insikter växte fram genom jämförande analyser mellan den empiriska situationen och forskningsfronten av normativ teori, så initierades
4
Normann R. (1975). Skapande företagsledning, Bonnier Alba
5 Van de Ven, A.H. & Johnson, P.E. (2006). Knowledge for theory and practice. Academy of
Management Review, 31(4):802-821.
6
Foray, D., Mowery, D. C. & Nelson, R. R. (2012). Public R&D and societal challenges: What lessons from mission R&D programs? Research Policy, 41 (10); 1697-1702
7
Jmf. Chisholm, R.F. & Elden, M. (1993) Features of emerging action research. Human Relations, 46:275-298.
11
fasen prototyputveckling. I denna sista fas testades förslag på innovationsmekanism för och inom MSB. Figur 1 sammanfattar studiens forskningsdesign av tre ingående faser.
Figur 1. Design av projektet.
2.2 Data och analysmetod
Under uppdraget har såväl EU-rapporter inom området samhällsskydd och beredskap, som interna myndighetsstudier t ex kompetensplattformar inom samhällsskydd och beredskap, studerats. Detta har tillfört betydelsefulla faktaunderlag för en så korrekt beskrivning som möjligt av behov och efterfrågan.
Främsta datakällan har emellertid utgjorts av interaktivt arbete med såväl personal vid MSB som andra organisationer med relevans för uppdraget, och genomförts i huvudsak genom arbetsmöten och workshops.
Intervjudata från informanter som representerade SACS/Civil Security, Saab AB, SKL, och MSB har samtidigt utgjort ett betydelsefullt komplement. Genom intervjuer kunde bilden av relationer mellan aktörer inom det så kallade krisberedskapssystemet och marknaden för samhällsskydd och beredskap, fördjupas och förtätas. Intervjuerna skedde inför den större workshopen där 21 personer deltog från 11 organisationer – alla relevanta för innovationsprocesser i området samhällsskydd och beredskap. Här kunde således framväxande analyser av dokument- och intervjudata valideras genom direkta observationer.
12
Analysen har alltså i huvudsak varit hypotesdriven. Exempel på hypoteser i den inledande fasen var: ”Inom MSB finns olika föreställningar om värdeskapande inom området samhällsskydd och beredskap”, ”samordning av behov av produkter inom samhällssäkerhet och beredskap sker inte på lokal nivå” etc. Inför möten specificerades hypoteser som sedan testades genom uppföljningsfrågor under workshops och intervjuer.
I analysarbetet har forskargruppen om tre personer träffats för kliniska seminarier. Där har dels hypoteser diskuterats för att förstå hur de involverade aktörerna brottats med marknadssituationen, dels har teoretiska perspektiv diskuterats, integrerats och utvecklats för att förklara uppkomsten av marknadssituationen och de olika organisationernas agerande8. Genom den analytiska processen har det varit möjligt att identifiera skillnader mellan enskilda aktörers (organisationer) föreställningar och den teoretiska tolkning som insamlad empiri gett upphov till9.
8
Här har vi i huvudsak arbetat med idéer från teoretiska perspektiv som ”värdekonstellationer” och ”dynamiska förmågor”, dels för att det förra belyser marknadsdynamiken av relationer och makt, dels för att det senare belyser koordinering under föränderliga relationer och maktpositioner som marknadsvillkor.
9
13
3
Innovationsmekanismer – vad säger
forskningsfronten?
För att ta fram ett välgrundat förslag på innovationsmekanismer har en litteraturgenomgång genomförts av relevant forskning. I de följande avsnitten presenteras först en övergripande analys av vad litteraturen säger om nyttiggörande av forskning. Därefter diskuteras utmaningar för innovation i offentlig sektor. I det tredje avsnittet presenteras innovationsmekanismer som har identifierats i litteraturen. Slutligen diskuteras forskningslägets konsekvenser för uppdraget att ta fram förslag på innovationsmekanismer.
3.1 Nyttiggörande av forskning i
innovationsprocesser
Nyttiggörandet av forskningsresultat i innovationsprocesser har fått alltmer uppmärksamhet under de senaste decennierna. Inom forskningen om innovation och nyttiggörande görs en distinktion mellan å ena sidan forskning och uppfinningar, å andra sidan innovationer. Forskning kan förstås som ny vetenskaplig kunskap. Uppfinningar handlar däremot om nya tekniska koncept som ännu inte nått marknaden. Innovation kan i sin tur definieras som kommersialiseringen av forskningsresultat eller uppfinningar. Därmed behöver inte innovation nödvändigtvis handla om ny teknologi, det kan även handla om processer, tjänster eller nya affärsmodeller, dvs. nya sätt att tjäna pengar.10 Innovationer och innovationsprocesser är således inte begränsat till teknik utan omfattar humaniora11.
Nyttiggörandet av forskning kan förstås med utgångspunkt i nedanstående figur. Många forskare menar att innovationsprocessen inte är linjär, men för enkelhetens skull antar vi att den kan delas in i tre olika faser (se figur 2).
10
Mulgan, G. & Albury, D. (2003). Innovation in the public sector. Strategy Unit at Admiralty Arch, The Mall, London.
11
Det här uppdraget är ett exempel på språkbildning som centralt i innovationsprocessen att förnya myndighetens ledning av utvecklande interventioner för nationella såväl som regionala behov.
14
Figur 2. Innovationsprocessen
Den första fasen handlar om grundforskning. I den här fasen är det i regel universitetsforskare som med stöd från staten eller andra finansiärer tar fram nya resultat, som i sin tur publiceras i vetenskapliga tidskrifter. I fas två används forskningen till att utveckla nya koncept, som exempelvis kan resultera i patent eller prototyper som utgör en grund för nya produkter och tjänster. Här är inte huvudfokus att skapa nya vetenskapliga rön och det kan vara oklart vem som kommer att vara slutkunden. I det sista steget kommersialiseras koncept i färdiga produkter eller tjänster som har en slutanvändare, som kan vara en industriell kund, en konsument eller en offentlig kund.
Detta innebär att stora företag i praktiken är de viktigaste aktörerna för utveckling och spridning av ny kunskap i form av innovationer12. En viktig orsak till detta är att universiteten snarare ägnar sig åt grundforskning. Enkelt uttryckt, forskare investerar pengar i utveckling av ny kunskap; företag utvecklar ny kunskap och omsätter den i pengar. Slutprodukten för en forskare är ytterst en publikation i en prestigefylld vetenskaplig tidskrift medan slutprodukten för ett företag är ett nytt erbjudande mot en kund på en marknad. Forskare har därmed små incitament att nyttiggöra forskning genom innovation. Forskningen kan därför antas ha bättre förutsättningar att bidra till innovation om den fångas upp och omhändertas av andra aktörer, kunder eller leverantörer, som fokuserar på realisering av innovation13.
3.2 Utmaningar relaterade till innovation inom
offentlig sektor
För att förstå hur nyttiggörande av forskning kan gå till inom den offentliga sektorn är det viktigt att först klargöra hur den skiljer sig från det privata näringslivet. Stora delar av forskningen kring nyttiggörande av forskning handlar
12
SCB, 2014
13
Sandström, C. (2015). Mekanismer för att nyttiggöra forskning. FOI Memo. Under publicering.
15
om privata företag eller universitet. Universitet har mer gemensamt med offentlig sektor i stort då de i regel inte har något vinstkrav på sig14.
Även om också företag är beroende av många olika aktörer är det ytterst marknaden och kundernas betalningsvilja som styr verksamhetens prioriteringar och även innovationsaktiviteten. Offentliga sektorns aktörer har i regel många olika intressenter att förhålla sig till och bemöta i innovationsprocesser utan att det nödvändigtvis finns en betalningsvilja. Som en följd av detta blir målbilden beträffande nyttiggörande av forskning ofta mer oklar än i privat näringsliv. Det blir därmed svårt att fokusera och prioritera innovationsaktiviteter15.
Aversionen mot risk blir också högre inom offentlig sektor, inte minst inom de delar som ansvarar för medborgarnas säkerhet på olika sätt. Osäkerhet och experimentellt arbete är i regel en nödvändig ingrediens i en process där forskning nyttiggörs. Inom krisberedskap blir det särskilt svårt att motivera den sortens trial-and-error som ofta behövs vid nyttiggörande av forskning16.
Den samlade bilden är att satsningar på innovation inom offentlig sektor är förknippade med ett flertal utmaningar som är annorlunda till sin karaktär. Om det exempelvis inom krisberedskapen uppstår behov av nya lösningar är det nödvändigt att flera olika aktörer samarbetar och kommer överens. Därmed behöver samtliga berörda parter både dela målbilden och klara av att allokera tillräckliga resurser, samt inneha nödvändig kompetens för att genomgå förändringen, som i sin tur kan vara föremål för viss teknisk osäkerhet. Ibland kan det räcka att en eller två aktörer drar sig ur för att innovationssatsningen och den förändring som följer ska bli omöjlig att genomdriva.
3.3 Innovationsmekanismers
förmåga
att
nyttiggöra forskning
I takt med globaliseringen och ett ökat omvandlingstempo har frågan om kommersialisering av ny forskning blivit allt viktigare under de senaste decennierna. Såväl universitet som forskningsinstitut och statliga myndigheter har byggt upp mekanismer för att kommersialisera ny kunskap om såväl teknik som metoder. Men vilken förmåga har då olika mekanismer att nyttiggöra forskning för innovation?
Genomgången av litteratur resulterade i att sju innovationsmekanismer identifierades: universitetsforskning, technology transfer offices,
14 Ibid. 15 Ibid. 16 Ibid.
16
innovationstävlingar, innovationsråd, inkubatorer och science parks, tekniska institut, samt konsortier för forskning och utveckling. De olika typerna av mekanismer finns beskrivna i en fördjupningsstudie (Sandström, 2015) medan här ges en översikt för att analysera deras funktion till nyttiggörande inom området samhällsskydd och beredskap.
Tabell 1: innovationsmekanismer och hur dessa generellt sett brukar användas.
Mekanism Forskning Teknikutveckling Kommersialisering
Universitetsforskning X
Technology Transfer Offices X X
Innovationstävlingar X
Innovationsråd X X
Inkubatorer och Science Parks
X X
Tekniska institut X X
F & U Konsortier X X X
Tabell 1 jämför mekanismernas funktion mot de tre stegen av nyttiggörande av innovationer (som tidigare redogjorts för som forskning, teknikutveckling, samt kommersialisering) och ger en generell översikt angående hur de ovan beskrivna mekanismerna brukar användas. Som framgår av Tabell 1 syftar innovationsmekanismerna till att sprida forskningsbaserad kunskap inom akademin (universitetsforskning) eller mot andra intressenter (s.k. technology transfer offices). Tre av innovationsmekanismerna leder till spridning av ny tillämpad forskning (ofta teknisk kunskap) till kommersialisering. Men i dessa fall nyttiggörs inte direkt forskning från universitet och högskolor. Innovationsmekanismen ”Innovationstävlingar” kan leda till att ny teknik utvecklas och testas. Men det är inte en mekanism som i sig har kraft att leda till kommersialisering. Den typ av innovationsmekanism som uppvisar egenskaper att koppla ihop forskning, teknikutveckling och kommersialisering är F&U konsortier. Det är en innovationsmekanism som utmärks av att ett flertal aktörer, såsom kunder, leverantörer och myndigheter, samarbetar utifrån insikten att en ny innovation förutsätter samsyn om exempelvis standarder och delad finansiering17.
Tidigare forskning om F&U konsortier har visat att samarbeten av det slaget i regel leder till en högre innovationsgrad för de involverade aktörerna18.
17
Ibid.
18
Gomes-Casseres, B. (2003). Competitive advantage in alliance constellations. Strategic Organization, 1(3): 327-335.
17
Nyckelfaktorer för framgång här är att deltagarnas incitament pekar i samma riktning och att det råder samsyn om målet. Sådana insikter har även stöd i studier som specifikt fokuserat på verksamheter inom samhällsskydd och beredskap. Exempelvis påpekar forskarna Hocevar, Thomas och Jansenpeka, att framgångsrika innovationsstrategier för nationella säkerhetssystem utgörs bl.a. av samarbeten som per definition är incitament för att organisationer ska erhålla statligt stöd genom delfinansiering och resurser. Därtill visade deras studie att koordinering av samarbeten kräver formaliserad struktur t ex kommitté eller utpekade roller för samordning av samverkande organisationer19. Sådana forskningsrön överensstämmer med mer övergripande forskning om F&U konsortier som innovationsmekanism20.
Samtidigt påkallar forskningsfronten försiktighet kring antaganden om effekter. Forskaren David Mowery pekar på en svag kunskapsbas. Trots att forskning om nationella innovationssystem har etablerat sig väl och haft betydande implikationer för policy inom en rad områden, så finns märkbart lite innovationsforskning om nationell säkerhet21. Vår egen litteraturgenomgång av såväl innovations-, strategi-, som säkerhetslitteratur22, verifierar att detta alltjämt förefaller vara rådande forskningsläge. Vad blir då möjligt för policyutvecklare att luta sig mot?
Forskningsläget om innovationsmekanismen F&U konsortier har stöd i mer generella insikter av empiriska förutsättningar för innovationspolicy och koordinering i andra sektorer. I statliga FoU-satsningar som spänner över många olika typer av teknologier, användare, och tillämpningar (såväl som nationer och industrier), har forskningen upprepat visat att hög grad av decentralisering är önskvärt. En sådan lösning kräver emellertid en kompletterande centraliserad administrativ struktur för breda prioriteringar, uppföljning av framskridande, och
19
Hocevar, S.P., Thomas, G.F: & Jansen, E. (2006). Building collaborative capacity: an innovative strategy for homeland security preparedness. Advances in interdisciplinary studies of work teams: Innovation through collaboration, 12, 263-283.
20
T ex Sandström, C. (2015). Mekanismer för att nyttiggöra forskning. FOI Memo. Under publicering.
21
Mowery, D. C. (2009). National security and national innovation systems. Journal of Technology Transfer, 34: 455-473.
22 I forskningsuppdragets fas av litteraturgenomgång av forskningsfronten fann vi inte någon
publicerad forskning som adresserar innovation av det svenska systemet för samhällsskydd och beredskap. Vår genomgång av internationell forskningsfront i ledande journaler påvisar samma forskningsläge. Det fåtal referenser vi lyfter fram är den innovationsforskning som idag förefaller publicerats för allmänheten. Resultatet av vår litteraturgenomgång är med andra ord konsistent med det påpekande som David Mowery’s gjorde för 6 år sedan.
18
utvärdering av uppnådda resultat23. Med andra ord, innovationsgraden av F&U konsortier beror i hög grad på koordineringen mellan ingående organisationer, men också mellan och inom de myndigheter som involveras.
Den typen av resonemang understryker och konkretiserar vad det europeiska säkerhetsforskningsrelaterade projektet ETTIS pekat på; företagen har en central roll i innovationsprocessen. Men att vitalisera deras engagemang kräver överväganden av nya strukturella och institutionella konstellationer24. Det betyder att om statlig intervention på marknaden för samhällsskydd och beredskap ska lyckas är det nödvändigt att nya konstellationer av behovsägare koordineras 25.
3.4 Bedömning av innovationsmekanismer för
nyttiggörande av forskning
Genomgången av litteraturen om nyttiggörande av forskning för innovation pekar tydligt på att det finns svaga direkta länkar mellan forskningskunskap och innovation. Forskning nyttiggörs i första hand genom kunskapsspridning som sker via exempelvis utbildning och att forskare växlar karriär till näringslivet. Offentlig sektor har generellt sett ett antal utmaningar att driva innovation. Inte minst flera komplexa och ibland motstridiga målbilder och en inbyggd strävan att inte ta risk. Detta är förutsättningar som behöver beaktas vid etablering av innovationsmekanismer.
Det framgår tydligt av litteraturen att den absolut största delen av innovationerna tas fram av kommersiella företag. Av företagen är det i hög grad stora företag med en betydande F&U-budget som står för de flesta betydelsefulla innovationerna.
Litteraturen som direkt belyser innovationsmekanismer pekar också på en del av de förutsättningar som krävs för att nyttiggöra forskning inom ramen för F&U-konsortier. Det är en lösning för att samla flera olika aktörer, exempelvis forskningsutförare, företag och kunder, runt en gemensam uppgift. Konsortier behöver inte vara kostsamma att etablera och driva. Det är viktigt att vara
23
Mowery, D., Nelson, R.R. & Martin, B.R. (2010:1021). Technology policy and global warming: Why new policy models are needed (or why putting new wine in old bottles won´t work). Research Policy, 39(8):1011-1023.
24
Klerx, J., Parys, J., Wepner, B., Wanzenbäck, I., Weber, M., Eriksson, E. A., Sweijs, T., Grigoleit, S., Burgess, P. & Bellanova, R. (2014). European security trends and threats in society (ETTIS): D.6.1. Security research priorities and the role of government policy.
25
Jmf Normann, R. & Ramirez, R. (1993). Designing interactive strategy. Harvard Business Review, 71(4): 65-77.
19
medveten om att det krävs att någon aktör har mandat att vara koordinerande och har möjlighet att anpassa konsortiets utformning över tid.
Sammantaget är bilden att det finns svagt belägg för initiativ syftande till att direkt nyttiggöra forskning i innovation. Forskningen pekar inte entydigt på en innovationsmekanism som skulle vara särskilt lämplig inom området samhällsskydd och beredskap. Men konsortier kan vara ett sätt skapa en gemensam målbild och där samarbeten kring forskningsbaserad kunskap används tillsammans med exempelvis industriell kompetens för att ta fram nya innovativa lösningar. En sådan lösning ställer emellertid krav på resurser för koordinering såväl inom konsortier, som inom ingående aktörers organisationer och hos den part som utlyser finansieringen. Utan väl utvalda resurser för koordinering, torde samarbeten som innovationsstrategi ha små möjligheter att realiseras.
20
4
Marknadssituationen för
samhällsskydd och beredskap
En förutsättning för innovation är att det finns mottagare som är beredda att ta till sig det nya. I regel är det också en förutsättning att det finns en tydlig betalningsvilja och betalningsförmåga som möjliggör framtagning och produktion av innovationen26. En grundläggande frågeställning inför etablering av innovationsmekanismer är därför hur behov och efterfrågan ser ut, samt hur marknadsaktörer omhändertar och försörjer dessa.
I linje med antagandet om marknadsorienterad innovationsmekanism, utgick forskargruppen ifrån att innovationer uppstår i gränsytan mellan behovsägare och kunskapsägare27. Det är i den skärningspunkten som de bästa förutsättningarna för nya kombinationer av kunskap uppstår och därmed grunden för innovation. Därför har studien analyserat dels marknadssituationens behovssida för innovationer inom samhällsskydd och beredskap, och dels marknadssituationens kunskapssida som resursbas för innovation. Figur 3 sammanfattar vår utgångspunkt.
Figur 3. Generisk modell för analys av marknadsförutsättningar för innovationsmekanism.
26 Choen W. M. and Levin R. C. (1989). Empirical studies of innovation and market structure,
Handbook of industrial organization, 2, 1059-1107
27
Von Hippel E. (1986). Lead User: Source of Novel Product Concepts, Management Science, 32, 791-806
21
Först presenteras situationsanalysen avseende behovssidan, därefter kunskapssidan. Slutligen diskuteras de unika förutsättningarna inom området samhällsskydd och beredskap.
4.1 Behovssidan med användarsegmenten
–
fragmenterad marknad med oklara behov
Studiens resultat pekar på att området samhällsskydd och beredskap karaktäriseras av en oklar behovsbild. På en övergripande nivå lyfts exempelvis ledningssystem, informationshantering och metoder för erfarenhetsåterföring fram som viktiga områden. Det har dock inte gått att identifiera en samlad bild av vilka behov av nya produkter och tjänster som finns28.Den samlade bilden av marknaden för produkter och tjänster inom samhällsskydd och beredskap i Sverige bedöms av flera intervjuade som relativt liten. Exempelvis menade en informant att:
”Marknaden är inte intresserad av att ta fram en pryl som bara funkar i räddningstjänst, utan måste fungera för fler aktörer. Marknaden [i Sverige] är nog inte så stor”
En annan nämnde att:
”Marknaden i Sverige är för liten. Företagen satsar på den internationella.”
En liknande bedömning underströks av en tredje person:
”Finns inte ett tydligt behov på marknaden, utan att det blir mer diskussion om vad man kan göra med tekniken som sedan haltar på att ingen vill köpa i slutändan.”
Sådana observationer verifieras också av uppmärksammade säkerhetsrelaterade trender på europeisk nivå, även om vissa sektorer så som t ex elförsörjning och transmission har goda tillväxtförutsättningar både nationellt och internationellt29. Men behovsägarna är många och deras behov skiftar från tekniska gränsöverskridande system inom ledning, kommunikation, och information, till lokala behov av nya former för utbildning, träning, och övning, såväl som underhåll av befintlig infrastruktur t ex inom räddningstjänster. Efterfrågan är således fragmenterad.
28
Empiriska observationer från workshop med 21 representanter som representerade 11 organisationer i det svenska systemet för Samhällskydd och Beredskap
29
22
Vidare är det i hög grad kommuner som har resurser som kan användas för investeringar i innovationer30. Länsstyrelser är också tänkbara investerare i innovationer. Därtill har MSB medel som kan användas för att stödja andra aktörers satsningar. I dagsläget saknas emellertid systematisk koordinering av investeringar mellan områdets behovsägare och finansiärer31.
Sammantaget utgör möjligheterna att satsa på nya produkter och tjänster en liten del av den samlade betalningsförmågan för att nyttiggöra innovationer inom samhällsskydd och beredskap. Samtidigt saknas det tydligt identifierade behov som kan motivera investeringar i innovation. Med många olika aktörer och inbördes olika preferenser, betalningsvilja och kompetenser blir det svårt att åstadkomma effektiva satsningar på innovation.
4.2 Kunskapssidan med tillämpningar
– bredd
men små förutsättningar för nyttiggörande
Forskningen inom området samhällsskydd och beredskap har idag tre huvudsakliga finansiärer: MSB, EU, och företag.MSB satsar årligen ca 120 miljoner i forskning inom området, samlade inom fem forskningsområden. Exempel på projekt sträcker sig från policynära samhällsvetenskaplig forskning till praktisk teknik och metodnära forskning. En grundläggande princip är att forskningen ska vara behovsmotiverad. Forskningen bedrivs i huvudsak inom universitet och högskolor, och är fördelad på ca 60 projekt. Den årliga omsättningen är ca 10 projekt32.
Genom EU:s ramprogram bedrivs ytterligare svenska forskningsprojekt inom området i omfattningen ca 100 miljoner kronor per år33. Säkerhet är ett av de två största EU-finansierade forskningsområdena där svenska aktörer har erövrat störst andel, ca 5 % av de totala anslagen. Områden som inkluderas av EU-finansiering är exempelvis säkra transporter, hantering av farliga kemikalier och detektion av explosivämnen.
På företagssidan finns idag ingen samlad bild eller uppgift om volymen på forskning inom området samhällsskydd och beredskap, åtminstone inte vad vi sett i vare sig publika eller klassificerade rapporter. Även om företag, så som försvarskoncernen Saab, investerar betydande belopp i egen forskning och utveckling, så pekar intervjuer på att det handlar om att merutnyttja redan
30
MSB anslag 2:4
31 Interna workshoppar/gruppintervjuer med MSB. 32
MSB hemsida, tryckt material om MSB forskningsstrategi.
33
Sveriges deltagande i sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling: Lägesrapport 2007-2012. VINNOVA, 2013:15.
23
framtagen kunskap, då främst tekniska lednings-, informations-, och kommunikationssystem – ”tekniken finns redan på företagens hylla”.34 Inom tjänstesektorn av området samhällsskydd och beredskap bedriver näringslivet inte heller grundforskning; tjänstesektorn karaktäriseras av en mängd småföretag, inte sällan fåmansbolag.
Samspelet mellan behovsägare och företag inom området samhällsskydd och beredskap visar att förutsättningar för nyttiggörandet av forskningen är relativt begränsade. Akademiskt förankrad forskning bedrivs med betydande bredd men på bekostnad av fokus35, samtidigt som företag inte anser sig behöva forskningen för att erbjuda behovsägare nya produkter och tjänster; deras lösningar är tillräckliga för att tillgodose tänkbara behov. Därmed framträder bilden av forskning om samhällsskydd och beredskap som utspridd och huvudsakligen efterfrågad av forskare snarare än för praktisk användning, vilket i sin tur medför att det inte blir någon kraftsamling kring nyttiggörande.
4.3 Bedömning
– obalans mellan behovs- och
kunskapssidan
Det finns en bredd av forskningsbaserad kunskap. Men det saknas idag tydliga drivkrafter att nyttiggöra för att ta fram nya innovationer för samhällsskydd och beredskap. Situationsanalysen visar att efterfrågan av innovation utmärks av oklart definierade behov avseende olika områden och otydlighet avseende ambitioner av innovationshöjd. Därtill är betalningsförmågan utspridd på ett mycket stort antal offentliga aktörer, vilka saknar koordinering av inköp och investeringar i innovation.
Tidigare fanns en viss samordning nationellt inom olika områden, men inte mellan olika områden. Uppfattningen bland respondenter är att samordningen har försvagats under senare år.36 Ett tidigare positivt exempel på samordning var det s.k. systemet Rakel. Behovet av fler sådana initiativ och handlingskraft har funnits tillbaka i myndighetens historia (MSB). Myndigheten har inte utvecklats i en tydlig roll för att i dagsläget att koordinera satsningar på innovation och att definiera ambitionsnivåer för nya produkter och tjänster.
Möjligheterna att finansiera innovationer är med andra ord begränsade. Därmed saknas reella förutsättningar för företag att i större omfattning ta fram nya
34
Intervjuer gjorda av FOI för denna studie.
35 Vid en workshop där FOI deltog tillsammans med 11 andra organisationer (ca 25 personer),
var det märkbart svårt att prioritera vad som ansågs som viktig forskning inom projektportföljen.
36
24
innovationer inom området samhällsskydd och beredskap. Som en konsekvens saknas incitament att försöka nyttiggöra forskning för innovation.
Med en icke definierad efterfrågan riskerar forskningen att bli fragmenterad och bedrivas med liten koppling till behov av nya produkter och tjänster. Även om den är behovsmotiverad saknas många gånger tydliga mottagare och användare av resultaten. Därmed framstår det som tydligt att det saknas länkar från forskning till företag och behovsägare. Möjligheterna att nyttiggöra forskningen för innovation är därmed små.
FOI:s forskargrupp bedömer att det behövs en sammanhållande funktion inom området samhällsskydd och beredskap som kan skapa drivkrafter för innovation. För att skapa förutsättningar för innovation behövs en ny funktion, i form av innovationsmekanism. En sådan funktion bör koordinera behovsägare och deras betalningsförmåga för att skapa samsyn och realisera investeringar i innovation. En sådan funktion skulle kunna fungera som plattform för att samordna nyttiggörande av forskning i satsningar på innovation. En tydligare förståelse av behovsbilden skulle också ge viktig input till den forskning som bedrivs inom området samhällsskydd och beredskap.
25
5
Rekommendation – etablering av
innovationskonsortier
Här följer förslag på en typ av innovationsmekanism som nyttiggör forskning och bidrar till innovationer inom området samhällsskydd och beredskap. Förslaget som följer av utredningens analys är att etablera innovationskonsortier som mekanism. Vi har tagit utgångspunkt i slutsatser om innovationsmekanismen F&U konsortier men vidareutvecklar ett förslag som likväl adresserar de övriga slutsatserna från analyser i rapporten. Förslaget som presenteras här avser funktioner och egenskaper hos innovationskonsortier. Antalet innovationskonsortier och deras inriktning kommer att bli resultat av den utlysning som MSB planerar att genomföra.
Först motiveras förslaget om innovationskonsortier – en särskild typ av konsortielösning anpassad för rådande situation inom området samhällsskydd och beredskap. Därefter utvecklas innovationskonsortiets övergripande principer med avseende på MSB:s kommande utlysning. Slutligen diskuteras aspekter på innovationskonsortier som MSB bör beakta i det fortsatta arbetet inför en utlysning.
5.1 Utlysning
syftande
till
etablering
av
innovationskonsortier
Analysen av situationen visar på stora utmaningar. Den främsta är att området har karaktären av en fragmenterad marknad med oklar behovsbild, samt små investeringsmöjligheter som inte koordineras. Det är en situation där det efterfrågas en nationell samordning, men i vilken MSB idag inte har rollen att driva innovation.
Innovationsmekanismen behöver bryta rådande dysfunktionalitet i marknaden genom att skapa efterfrågan av innovation, mot vilken företag och forskningsutförare kan bidra med lösningar. Annorlunda uttryckt, en sådan innovationsmekanism syftar till att etablera en marknad och en samordnad behovsbild som skapar drivkrafter för innovation. Med förankring i forskningsrön, bedömer vi att innovationsmekanismens utformning behöver möta krav på att skapa samsyn kring satsningar på innovation och samtidigt samordna och formalisera investeringar till kritiska förnyelsebehov inom området samhällsskydd och beredskap.
Mot denna bakgrund föreslås att MSB:s utlysning bör syfta till att stimulera etableringen av innovationskonsortier eftersom det i nuläget är den mest
26
adekvata lösningen på nuvarande dysfunktionalitet i samhällsskydds- och beredskapsmarknaden. Konsortielösningen behöver kravställas till att omfatta aktiviteter som klargör behov och formerar efterfrågan av innovation. I förlängningen, om lösningen praktiskt genererar ledning av innovationsupphandling, kommer rimligtvis innovationsprocesser att stimuleras och i vilka forskningsutförare och företag kan engageras för att ta fram nya lösningar. Sådana konsortier kan betraktas som en motor till att förstärka och fokusera förnyelse av det svenska krisberedskapssystemet.
I den kommande utlysningen bör MSB ta initiativ till etablering av innovationskonsortier. Detta koncept av konsortier innebär att aktörer som är behovsägare engageras runt framtagning av nya lösningar på gemensamma utmaningar – en konsortielösning där användare och finansiärer samarbetar för att definiera behov av innovation och realisering av investeringar i innovation. Det kan variera hur olika forskningsutförare och företag engageras i innovationskonsortier. En trolig rollfördelning är dock att forskningsutförare kan behöva engageras som rådgivare inför och under upphandlingsprocesser, medan företag är de som genomför det faktiska innovationsarbetet. Den akademiska forskningen får med andra ord en förnyad roll i att bidra med fronten av spetskunskap inom olika sakområden, samtidigt som företag ges möjlighet att mer utnyttja befintliga lösningar. Därmed skapar innovationskonsortier en efterfrågan som leder till att forskning inom området samhällsskydd och beredskap nyttiggöras i praktiken. Ett merväde för MSB är att behoven av innovation kan användas som grund för att prioritera och inrikta framtida forskningssatsningar. Figur 4 summerar motiveringen till förslaget och resonemanget om konsortier som lösningens utgångspunkt.
27
Rekommendationen är att etablera innovationskonsortier som mekanism. Med innovationskonsortier avses att en organisation drivs av behovsägarna med stöd av koordinerande aktör på lokal nivå. En sådan aktör har i sin tur som uppgift att i samspel med MSB som central koordinerande aktör och andra lokala koordinatörer, identifiera, inrikta, och förädla innovationsprocesser med konsortiet. Denna kompetens för koordinering beskrivs principiellt i nästa avsnitt.
5.2 Koordineringsförmåga
– principer för att
realisera innovationskonsortier
Innovationskonsortier adresserar kapacitet att koordinera behovsägare och finansiärer till att definiera behov och investera i innovation inom området samhällsskydd och beredskap. Tänkbara aktörer i denna typ av konsortier är exempelvis kommuner, länsstyrelser och statliga myndigheter med ansvar inom området samhällsskydd och beredskap. MSB:s roll bör vara att finansiera etableringen av konsortier genom de avsatta medlen för innovationsmekanism. Därmed tillför MSB medel som ger en grund till att bygga upp kapacitet att bedriva innovationsupphandling i samarbete mellan flera behovsägare.
MSB har en legitimerande roll för konsortiers arbete genom att dels vara finansiär och dels genom det statliga uppdrag som myndigheten har inom området samhällsskydd och beredskap. Men det bör redan i utlysningen beaktas att ett stort antal aktörer per definition medför risker för intressekonflikter på grund av varierande målbilder. Det är emellertid en risk som är svår att undvika, vilket gör att den i sammanhanget bör ses som ett ramvillkor. Etablering av innovationskonsortier behöver ske med detta i beaktande eftersom det ställs stora krav på en starkt koordinerande funktion.
För att konsortielösningen ska fungera som adekvat innovationsmekanism behövs således en inom konsortiet sammanhållande kraft som modererar olika agendor, intressen och finansiella förutsättningar. Härvid blir det viktigt att kunna driva beslutsprocesser och genomförande. Det förutsätter att parterna som ingår i ett konsortium medvetet delegerar makt till en aktör som är utsedd till koordinator. Om en koordinerande aktör är en av behovsägarna i respektive konsortium, eller om det är en utomstående aktör, kommer rimligtvis att variera beroende på innovationsbehov och kompetens.
Eftersom en utlysning syftande till etablering av innovationskonsortier inom området samhällsskydd och beredskap i sig är en innovation, innebär det också att många frågor inte kan besvaras i förväg. Exempelvis kommer processen rimligtvis fortlöpa ganska olika, inte bara i tid på grund av den komplexitet som följer i olika typer av koordinerade behov och upphandlingar, utan även i det
28
unika behov av samordning som krävs mellan MSB, det lokala konsortiet och eventuellt andra konsortier runt om i Sverige (och/eller internationellt). Innovationskonsortier kan också komma att inte bara etableras lokalt på t ex kommunal och regional nivå, utan även hybrider kan förekomma över sådana gränser beroende på behov. Det är exakt i framväxten av sådana innovationsprocesser som MSB har en central uppgift att investera i ”lokal” koordinering till att behov preciseras och realiseras.
Det innebär även att resultaten från respektive innovationskonsortium inte går att fastställa förrän i efterhand. För att hantera denna osäkerhet ställs stora krav på förmågan att hålla ihop och över tid driva utvecklingen av innovationskonsortier. Därför är det viktigt att redan från början bygga en nationell förmåga att driva utvecklingen av konsortier. Det bör rimligen öka chansen att varje enskilt konsortium blir lyckosamt och att lösningen med innovationskonsortier i stort utvecklas väl över tid. På så vis skapas effektivitet på både kort och lång sikt i användningen av utlysningens medel.
Figur 5. Innovationskonsortier (IK) – principiell koordineringskompetens
För att genomföra en satsning på innovationskonsortier på ett effektivt sätt är det viktigt att MSB etablerar en egen koordinerande funktion med kraft att stödja konsortier, utvärdera deras prestationer och samordna deras initiativ. Det innebär att MSB blir den aktör till vilken konsortierna rapporterar. Det innebär också att MSB koordinerar kunskap om behov av innovation och sätt att realisera behoven mellan olika konsortier. Därigenom möter MSB behovet av en statlig aktör som
29
legitimerar marknaden för innovationer inom området samhällsskydd och beredskap37. Figur 5 summerar lösningen som generisk och skalbar.
Avslutningsvis förs nu en diskussion kring implementeringen av innovationskonsortier genom den planerade utlysningen.
5.3 Avslutande diskussion
Förslaget om att etablera innovationskonsortier bygger på en kombination av två saker: (1) insikten om konsortier som mekanism för att nyttiggöra FoU och (2) den situation som råder inom området samhällsskydd och beredskap med avseende på innovationer. Det som är nytt med förslaget till MSB – och som kan bli en innovation per definition om det införs – är tanken att utveckla arbetssätt för att involvera företagens drivkrafter att ta fram nya produkter, tjänster och processer på ett annat sätt än tidigare.
Förslaget med innovationskonsortier innefattar att MSB tar ansvaret att formera en marknad i syfte att skapa drivkrafter för innovation. Det innebär att konkret åtgärda den brist på fungerande marknad och därmed begränsade drivkraft för innovation som utmärker området samhällsskydd och beredskap. Den drivkraft som i första hand avses är företags inneboende målsättning att tjäna pengar, men det utesluter inte att andra drivkrafter förenas i konsortiernas organisering. Det viktiga är att en betalningsvilja säkerställs. Innovationskonsortier blir medel för att skapa drivskaft för innovation, om behov av innovation koordineras till produkter och tjänster som de facto upphandlas. Det praktiska resultatet av konsortiernas innovationsarbete bör med andra ord utmynna i att produkter och tjänster upphandlas.
Samtidigt är inte innovationskonsortier något produktutvecklingskonsortium i betydelsen att ”det går företagens ärende”. Konsortiets funktion är att utgöra central byggsten i skapandet av en mekanism där fragmenterad efterfrågan och utbud av innovationer inom samhällsskydd och beredskap koordineras. Detta innebär att innovationskonsortier ställer betydande krav på koordinerande kompetens på såväl lokal som central nivå. Utan en koordinerande kompetens är risken stor att fragmenteringen kvarstår trots etablering av innovationskonsortier. Koordinerande kompetens innebär att nya arbetssätt behöver utvecklas så som rutiner för att fatta beslut, verktyg för att identifiera behov av innovation och kapacitet att genomföra prestationsvärderingar. Men också att hitta sätt för att dra nytta av grundforskning, även om den inte avsätts som produkter och tjänster.
37
Denna myndighetsroll, bedömer vi utifrån gällande instruktion av regeringen (SFS 2008:2002), inte bara vara förenlig med myndighetens nuvarande uppdrag (RB 2015) utan också med den policyutveckling som framgent sker i Europa.
30
Exempelvis kan den forskningen komma att vara referenspunkter för att både identifiera behov av innovation och för att värdera konkurrerande alternativ i innovationsupphandlingar som genomförs av konsortier. Sådana uppgifter ställer betydande krav på koordinerande kompetens i de lokala innovationskonsortierna men också på MSB som myndighet. Att etablera en koordinerande myndighetsfunktion är sannolikt en förutsättning för att realisera idén om innovationskonsortier.
Implementeringen av innovationskonsortier genom en utlysning handlar om att som myndighet vara kravställare på den koordinerande kompetens som krävs hos en signifikant lokal aktörer för att etablera innovationskonsortium. Det handlar också om att kunna följa och utvärdera olika innovationskonsortier och att koppla ihop deras satsningar med andra åtgärder som drivs av MSB i syfte att skapa en så hög innovationskraft som möjligt. En koordinerande myndighetsfunktion är alltså ett sätt att både ge legitimitet till innovationskonsortier och ett medel för att bidra till utlysningens framgång.
31
Appendix: English summary
MSB has the responsibility to increase the ability of the Swedish civil contingency system, including providing research grants. A central part of the agency’s research strategy is to achieve results that are useful to practice, for example, new products, services and processes.
A contemporary key challenge is that research results makes limited contributions to innovation. In response to this challenge, MSB has recognized the need of renewal; some kind of innovation mechanism is needed. MSB thus intends to promote research for the establishment of a so-called innovation mechanism. FOI was commissioned to investigate how an innovation mechanism can be designed.
FOI’s investigation of the current situation identifies considerable challenges. The foremost is that the area of civil contingencies has the characteristics of a fragmented market with unclear requirements, and small investment opportunities that are not coordinated. It is a situation where there is demand for a national coordination, but in which the MSB today do not have the role or task to drive innovation. Innovation mechanisms thus need to break this market failure, but also create incentives for innovation.
There are no ready-made mechanisms available but the analysis clearly shows that a solution must provide consensus on the need for innovation while coordinating the necessary knowledge and actors to achieve investment in innovation. The analysis therefore develop the idea of an innovation consortia, because it may not only serve as a typical mechanism with the capacity to coordinate the needs of owners and financiers to define needs of new investments in the civil contingencies area, but also creates a demand for utilization of research based knowledge into innovation initiatives.
Against this background, it is proposed that the MSB's promotion of research grants should aim to stimulate the establishment of innovation consortia. To enable innovation consortia to operate effectively, coordinating skills are crucial not only within MSB but within and between each innovation consortia to support market renewal in the civil contingencies area.
32
Referensförteckning
Chisholm, R.F. & Elden, M. (1993) Features of emerging action research. Human Relations, 46:275-298.
Choen W. M. and Levin R. C. (1989). Empirical studies of innovation and market structure, Handbook of industrial organization, 2, 1059-1107 Foray, D., Mowery, D. C. & Nelson, R. R. (2012). Public R&D and societal
challenges: What lessons from mission R&D programs?, Research Policy, 41 (10); 1697-1702
Gomes-Casseres, B. (2003). Competitive advantage in alliance constellations. Strategic Organization, 1(3): 327-335.
Hocevar, S.P., Thomas, G.F: & Jansen, E. (2006). Building collaborative capacity: an innovative strategy for homeland security preparedness. Advances in interdisciplinary studies of work teams: Innovation through collaboration, 12, 263-283.
Klerx, J., Parys, J., Wepner, B., Wanzenbäck, I., Weber, M., Eriksson, E. A., Sweijs, T., Grigoleit, S., Burgess, P. & Bellanova, R. (2014). European security trends and threats in society (ETTIS): D.6.1. Security research priorities and the role of government policy.
Mowery, D. C. (2009). National security and national innovation systems. Journal of Technology Transfer, 34: 455-473.
Mowery, D., Nelson, R.R. & Martin, B.R. (2010:1021). Technology policy and global warming: Why new policy models are needed (or why putting new wine in old bottles won´t work). Research Policy, 39(8):1011-1023. MSB hemsida, tryckt material om MSB forskningsstrategi.
Mulgan, G. & Albury, D. (2003). Innovation in the public sector. Strategy Unit at Admiralty Arch, The Mall, London.
Normann R. (1975). Skapande företagsledning, Bonnier Alba
Normann, R. & Ramirez, R. (1993). Designing interactive strategy. Harvard Business Review, 71(4): 65-77.
Normann, R. (1975) Skapande företagsledning. Stockholm: Aldus.
Sandström, C. (2015). Mekanismer för att nyttiggöra forskning. FOI Memo 5335.
33
Sveriges deltagande i sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling: Lägesrapport 2007-2012. VINNOVA, 2013:15.
Van de Ven, A.H. & Johnson, P.E. (2006). Knowledge for theory and practice. Academy of Management Review, 31(4):802-821.
Von Hippel E. (1986). Lead User: Source of Novel Product Concepts, Management Science, 32, 791-806
