Akademin för hälsa, vård och välfärd
”SKA MAN JOBBA FRAMÅT MÅSTE
MAN KUNNA FALLA BAKÅT”
Yrkesverksamma socialsekreterares upplevelser av delegationsordningens
påverkan på deras handlingsutrymme att leva upp till barnets bästa
ANDERSSON DANIEL
WAHLSTEDT ALEXANDER
Huvudområde: Socialt arbete Nivå: Grundnivå
Högskolepoäng: 15 hp
Program: Socionomprogrammet
Kursnamn: Examensarbete inom socialt arbete
Handledare: Carl Johansson Seminariedatum: 2020-06-04 Betygsdatum: 2020-06-15
SAMMANFATTNING
Delegationsordningen påverkar socialsekreterares handlingsutrymme att leva upp till barnets bästa. Socialsekreterare styrs dagligen i sitt yrkesutövande av politiska beslut som utgörs av lagstiftning. Det politiska landskapet avser att bidra till en demokratisk process med avsikt att leda till likabehandling och rättssäkerhet för att stärka legitimiteten inom välfärden. Samtidigt är individer i behov av individuella lösningar och behovsanpassade insatser, något som lämnar socialsekreterare med ett handlingsutrymme att agera efter egen
yrkesprofessionalism i försök att leva upp till barnets bästa. Socialsekreterare lever i ett mellanting mellan dessa två världar där organisationsprofessionalism och
yrkesprofessionalism möts. Studiens resultat visar på svårigheter att definiera barnets bästa vilket medför en prövning av socialsekreterarens handlingsutrymme och flexibilitet i varje enskilt fall. Dessutom framgår det av det empiriska materialet att tillit utgör grundval för att handlingsutrymme ska bli önskvärt hos socialsekreterare. På barn- och utredningsenheten där studien utfördes upplever socialsekreterare generellt att de har tillit från ledningen på arbetsplatsen. Däremot framkommer det att delegationsordningen upplevs som ett ekonomiskt styrmedel för att reglera de offentliga utgifterna. Slutligen visar resultatet att socialsekreterare är oense om vem som ska vara yttersta beslutsfattare och efterfrågar expertkunskap i socialnämnden där de tyngsta besluten fattas.
Nyckelord: Barnets bästa, handlingsutrymme, delegationsordning, yrkesprofessionalism, organisationsprofessionalism, barnutredningar
ABSTRACT
The delegation of authority affects social workers discretion to live up to the best interests of the child. Social workers are affected daily by political decisions. The political landscape contribute to a democratic process with the intention of leading to equal treatment and the rule of law. At the same time, individuals are in need of individual solutions and needs-adapted efforts, which leaves the social worker with the discretion to use occupational professionalism in an attempt to live up to the child's best of interests. Social workers act in between two worlds where organisational professionalism and occupational professionalism meet. The results of the study show difficulties in defining the best interests of the child, which challenges the social workers discretion in each single case. Trust is the foundation for making discretion desirable amongst social workers. At the child welfare unit, social workers feel that they have trust from their management. On the other hand, the delegation of
authority is perceived as an economic instrument for regulating public expenditure. Finally, the results shows that the social workers disagrees on who should be the ultimate decision-maker and demand expertise among the politicians in the social committee where the toughest decisions are made.
Keywords: Best interest of the child, discretion, delegation of authority, occupational professionalism, organisational professionalism, child welfare.
INNEHÅLL
1 INTRODUKTION ...1 1.1 Bakgrund... 2 1.2 Syfte ... 3 1.3 Frågeställningar ... 3 1.4 Centrala begrepp ... 4 1.4.1 Handlingsutrymme ... 41.4.2 Yrkesprofessionalism och organisationsprofessionalism ... 4
1.4.3 Delegation ... 4
1.4.4 Barnets bästa ... 4
2 TIDIGARE FORSKNING ...5
2.1 New public management och dess följdverkningar ... 5
2.2 Att vara proffsig; organisations- och yrkesprofessionalism ... 8
2.3 Barnets bästa ... 9
2.4 Barnets rätt till delaktighet ...11
2.5 Reflektion av tidigare forskning och dess relevans för studien...11
3 TEORETISK REFERENSRAM ... 13
3.1 Byråkrati ...13
3.1.1 Idealtypen målrationellt handlande ...14
3.1.2 Socialsekreterarens arbete inom en byråkratisk organisation ...14
3.2 Handlingsutrymme ...15
3.2.1 Barnutredares handlingsutrymme ...16
4 METOD ... 16
4.1 Val av metod ...16
4.2 Urval, datainsamling och genomförande ...17
4.3 Tillförlitlighet och äkthet ...18
4.4 Meningskoncentrering som analysmetod ...19
5 RESULTAT & ANALYS ... 21
5.1 Delegationsordningens innebörd för handlingsutrymmet ...21
5.2 Att styra och bli styrd med sitt handlingsutrymme inom interna processer ...23
5.3 Yrkesprofessionellas behov av tillit ...24
5.4 Handlingsutrymmets roll för att leva upp till barnets bästa ...24
5.5 Komplikationer med barnets bästa som begrepp ...26
5.6 Förtroendevaldas inflytande på handlingsutrymmet att leva upp till barnets bästa ...27
6 DISKUSSION... 28
6.1 Resultatdiskussion ...28
6.1.1 Handlingsutrymmets roll för att leva upp till barnets bästa ...28
6.1.2 Delegationsordningens innebörd för handlingsutrymmet ...29
6.1.3 Yrkesprofessionellas behov av tillit ...30
6.1.4 Förtroendevaldas inflytande på handlingsutrymmet att leva upp till barnets bästa ...31 6.1.5 Praktiska implikationer ...32 6.2 Metoddiskussion ...33 6.3 Etikdiskussion ...35 7 SLUTSATSER ... 36 REFERENSLISTA ... 37 BILAGA MISSIVBREV BILAGA B SAMTYCKE BILAGA C INTERVJUGUIDE
Förord
Vi vill passa på att tacka alla underbara personer som på olika sätt har varit med och gjort det möjligt att skapa detta arbete. Det har varit en lärorik resa att färdas på som har givit många insikter och kunskap inför det kommande arbetslivet. Ett extra stort tack vill vi ge till vår handledare Carl Johansson som har varit vårat bollplank och vägvisare när vi har behövt det. Det är nu fantastiskt kul att andra ska få ta del av detta arbete.
1
INTRODUKTION
Sedan slutet av 90-talet har barnets bästa stärkts genom ändringar av socialtjänstlagen (1980:620) och 2001:453) (Leviner, 2011). Den 1 januari 2020 antogs Lag om Förenta nationernas konvention om barns rättigheter (2018:1197) som svensk lag och avses vara till ytterligare skydd för barn och dess rättigheter (Larsson & Hultman, 2019). Med ändringarna av lagarna har försök gjorts för att stärka upp barns villkor, för att öka möjligheterna till barnets bästa (Leviner, 2011). Dessa ändringar till trots varierar den hjälp och det stöd barn och unga får av socialtjänsten, då socialsekreterares handlingsutrymme medför variationer av beslut om insatser (Ponnert, 2007). Denna studie tar sikte på hur politiska beslut påverkar socialsekreterarnas handlingsutrymme att leva upp till barnets bästa.
90-talet förknippas även med införandet av en rad neoliberala idéer som kommit att kallas new public management, (NPM). NPM har kännetecknats av effektivisering, standardisering och strukturerad uppföljning. Införandet av NPM kan ha bidragit till diskrepans mellan olika typer av professionalism, som mellan organisation- och yrkesprofessionalism (Kamp, 2016; Liljegren & Parding, 2010). Dessa tankesätt implementerades inom en rad olika
myndighetsorganisationer i hopp om att finna nya alternativ för att standardisera myndighetsutövandet för att skapa transparens och ge förutsättningar för enklare
uppföljningssystem (Ponnert & Johansson, 2018). Samtidigt medförde NPM nya problem i form av utmanande av de yrkesprofessionellas autonomi genom införandet av ökad
standardisering och rigorös kontroll och uppföljning (Denvall & Johansson, 2012). Styrningen tycks ha haft inverkan på de yrkesprofessionellas syn på sig själva och deras handlingsutrymme inom ramen för deras yrkesutövande i form av ändrad syn på professionsidentitet och moral (Kamp, 2016; Liljegren, 2012).
Uppdelningen mellan att vara människa i form av yrkesutövande socialsekreterare och samtidigt representant av en politiskt styrd organisation är något som kan vara en faktor i uppdelningen av de olika typerna av professionalism (Ahrne, 1993). Samtidigt kan också allt fler detaljerade riktlinjer skapas inom myndighetsorganisationer i försök att skapa
förutsättningar för tryggare vägledning för socialsekreterare i deras bedömningar. Dock kan dessa riktlinjer paradoxalt ge fler utrymmen för tolkning för vad som skall göras i enskilda situationer, något som innebär ökat handlingsutrymme för den enskilde socialsekreteraren (Östberg, 2010; Östberg, 2014). Handlingsutrymme i sig behöver inte vara någonting vare sig godartat eller av ondo (Evans & Harris, 2004; Östberg, 2010; Östberg, 2014). Däremot kan handlingsutrymme ta olika form i olika situationer; exempel från Nederländerna visar att deras motsvarighet till socialsekreterare erhållit större handlingsutrymme vilket medfört mindre förutsägbarhet och transparens (van Berkel, van der Aa & van Gestel (2010). Vidare visar exempel från svensk socialtjänst att begränsat eller outnyttjat handlingsutrymme förmår socialsekreterare att förhandla klienters behov eller anpassa behoven in i redan existerande serviceutbud (Dunér & Nordström, 2006; Ekström, 2017). Dessutom kan
handlingsutrymme anses behövligt för att det ens ska vara möjligt att göra individuella bedömningar från fall till fall (Liljegren & Parding, 2010).
Handlingsutrymmet försvåras dock av att uttryck och begreppsdefinitioner som barnets bästa är något diffust i juridisk mening, eftersom det har en psykologiskt klingande innebörd och ger utrymme för subjektiv tolkning (Ponnert, 2007). Vidare har avsikten med begreppet heller inte varit att vara något statiskt, utan snarare något som är relativt och förändras över tid (Leviner, 2011). Vad händer då egentligen när ovan nämnda handlingsutrymme blir aktuellt i relation till hur socialtjänsten ska tillvarata och beakta barnets bästa?
1.1 Bakgrund
De mest inskränkande insatserna mot de som utreds av socialtjänsten bygger på lagar och vägleder politiker i deras arbete, vilket är något som handläggarna behöver acceptera och förhålla sig till (Liljegren, Höjer & Forkby, 2014; Liljegren, Höjer & Forkby, 2018). Det skall beaktas att vissa lagar är ramlagar, vilket ger kommunen tämligen så stort autonomt styre för att nå sociala mål som exempelvis värna om barnets bästa (Ekström, 2017). Samtidigt går det inte att komma ifrån att myndigheter som socialkontor styrs genom styrdokument som bland annat en delegationsordning, rådande lagstiftning och lokala arbetsrutiner.
Delegationsordningen påvisar rent konkret socialsekreterarens befogenheter i vad denne har för handlingsutrymme gentemot de makthavande kommunpolitikerna (Holmgren, 2018). Därtill handlar det också om ekonomiska intressen där de kommunala insatserna ska genomföras där de kan anses vara mest lämpade och effektiva vilket möjligen kan vara svårare för handläggare att acceptera än politiska beslut som grundar sig på lagar (Wörlén, 2010). I Sverige innebär det rent konkret att socialsekreterare har en viss nivå av mandat, ett visst handlingsutrymme, i sitt arbete. I socialsekreterares arbete ingår det bland annat att göra utredningar med beslut eller med förslag till beslut. Men när det gäller att ta beslut som separerar barn från föräldrar är det bara förtroendevalda politiker som får ta beslut som bygger på socialsekreterarens utredning (Johansson, 2012). Detta även fast socialsekreterare oftast har en formell utbildning inom juridik och socialt arbete medan politikerna inte har samma typ av utbildning (Liljegren m.fl., 2014; Liljegren m.fl., 2018). Däremot är politikerna folkvalda och har utsetts av folket att få ta beslut i vissa frågor. Utöver detta framgår det i socialtjänstlagen (2001:453) och kommunallagen (2017:725) att vissa beslut ska beslutas av politiker, inte av tjänstemän. Politiker har i så fall ha en högre ställning och ansvar än socialsekreterare och har mer makt än dessa (Johansson, 2012). Det finns ärenden där socialsekreterare och förtroendevalda inte är överens om det beslut som blir taget. En
utredning gjord av en socialsekreterare kan påvisa att en viss insats för barnet skulle vara det allra bästa medan förtroendevalda är av en annan åsikt. Det kan då skapas vissa spänningar mellan förtroendevalda och socialsekreterare (Liljegren m.fl., 2018). Samtidigt kan
delegationsordningen skapa trygghet för socialsekreterare att inte behöva vara ensamma om att fatta tuffa beslut (Ponnert, 2007).
Handlingsutrymmet kan både öka och minska med mängden styrdokument, till exempel delegationsordningen (Östberg, 2010). Handlingsutrymmet i sig är neutralt, men kan få
olikartade effekter i olika situationer. Bland annat kan handlingsutrymmet innebära större och omfattande hjälp vid ansökningar, men kan även bli aktuellt i form av att ansökningar inte tas emot, utan istället reduceras till information till de sökande (Dunér & Nordström, 2006). Riskerna med ett alltför stort handlingsutrymme som socialsekreterare är att besluten som fattas blir oförutsägbara samt att liknande fall ger helt olika beslut (Berrick, Peckover, Pösö & Skivenes, 2015; Engwall, Östberg, Andersson, Bons & Bringlöv, 2019). Detta skulle i sig skulle kunna ses som ett juridiskt bekymmer med följdverkningar på legitimiteten (Berrick m.fl., 2015; Liljegren & Parding, 2010). Men å andra sidan förefaller risk att alltför likartade beslut inte ser till enskilda barns behov, utan att barnets behov istället paketeras in i färdiga servicepaket på samma sätt som andra klienters behov har anpassats till
socialtjänstens serviceutbud (Dunér & Nordström, 2006; Ekström, 2017; Marklund, 2005). Det kan vara svårt att veta vad barnets bästa innebär men vad som är barnets bästa ska ändå alltid övervägas i barnutredningar inom socialtjänsten (Leviner, 2011). Dessutom ska barn i de fall där även föräldrarna är aktuella i utredningen ges företräde gentemot föräldrarna även om det ofta är tvärtom (Heimer & Palme, 2016). Barnets bästa är ytterst aktuellt idag
eftersom barnkonventionen (2018:1197) där barnets bästa ingår blivit svensk lag från första januari 2020 (Larsson & Hultman, 2019). Regeringskansliet (2020a) har även efter ett uppmärksammat fall som benämns som lilla hjärtat beslutat att utreda hur Sverige bättre ska kunna följa barnkonventionen (2018:1197). Detta genom att bland annat ta del av domstolsfall för att undersöka om barn gjorts delaktiga och dessutom stärka upp barnets bästa genom att uppdatera lagstiftningen (Regeringskansliet, 2020a). Där utöver kan det uppmärksammade fallet om lilla hjärtat leda fram till en lex lilla hjärtat (Regeringskansliet, 2020b). Därtill har det varit svårt att finna information om hur socialsekreterare förhåller sig till den delegation som getts av politiker och hur det påverkar deras handlingsutrymme att leva upp till barnets bästa. Det gör att det är något som är intressant att undersöka närmare.
1.2 Syfte
Studiens syfte är att undersöka hur socialsekreterare verksamma inom socialkontor barn och ungdom ser på delegationsordningens inverkan på deras handlingsutrymme samt skapa en djupare förståelse för hur socialsekreterare resonerar kring sitt handlingsutrymme att leva upp till barnets bästa.
1.3 Frågeställningar
• På vilket sätt anser socialsekreterare inom socialkontor barn och ungdom att delegationsordningen påverkar deras handlingsutrymme?
• Hur upplever socialsekreterare inom socialkontor barn och ungdom att deras handlingsutrymme påverkar deras möjlighet att leva upp till barnets bästa enligt socialtjänstlagen?
1.4 Centrala begrepp
1.4.1 Handlingsutrymme
Med handlingsutrymme avses det utrymme som socialsekreterare kan använda för att ge klienter det som de behöver. Samtidigt begränsas handlingsutrymmet av lagar och riktlinjer som finns inom organisationen vilket gör att organisationen styr hur socialsekreterarna får agera i sitt arbete (Svensson, Johnsson & Laanemets, 2008).
1.4.2 Yrkesprofessionalism och organisationsprofessionalism
I studien belyses hur handlingsutrymmet formas mellan två idealtyper av professionalism. Det sociala arbetets struktur går att inordna under dessa två idealtyper i form av yrkes- och organisationsprofessionalism. Yrkesprofessionalism kännetecknas främst av kollegialitet, expertkunskap inhämtad från högre utbildning, egna etiska förhållningssätt och regler samt tillit mellan professionell och klient och eventuell arbetsgivare. Organisationsprofessionalism kännetecknas å andra sidan av koordinerad struktur, byråkratisk kontroll, standardisering samt ansvarighet inför klient och eventuell arbetsgivare (Evetts, 2010; Liljegren & Parding, 2010).
1.4.3 Delegation
Bakgrunden till delegation är att organisationer styrs av politikerna vilket medför att
organisationerna blir demokratiskt styrda. Det ska minska risken för nyckfulla beslut och öka möjligheten till att beslut grundar sig i rättssäkerhet och likabehandling (Petersson, 2013). Med delegation avses det mandat som kommunalpolitiker gett socialsekreterare som arbetar på socialkontor att ta beslut i frågor utan politikernas inblandning. Delegation handlar om att socialsekreterare fått mandat att ta beslut i vissa frågor. Andra delar i arbetet som att göra utredningar påverkas inte av delegationen (Edvardsson & Vahlne Westerhäll, 2017; Marklund, 2005).
1.4.4 Barnets bästa
Det finns svårigheter i att definiera vad barnets bästa är. I denna studie avses barnets bästa till att börja med utifrån artikel tre i barnkonventionen vilket bland annat innebär att barn i de ärenden som berör dem ska ha högsta prioritet genom att barnets åsikter
uppmärksammas (Dane, 2005; Edvardsson & Vahlne Westerhäll, 2017). Därtill menar också Ponnert (2008) att barnets bästa i socialtjänstlagen (2001:453) har formats utifrån artikel tre i barnkonventionen (2018:1197) vilket innebär att barnets bästa ska ha företräde i beslut och insatser som rör dem.
2
TIDIGARE FORSKNING
I kapitlet tidigare forskning inhämtas information om det aktuella kunskapsläget. Kapitlet behandlar kunskapsläget inom barnets bästa, barnets delaktighet, professionalism och new public management. Valet av områden i tidigare forskning grundar sig på att ta reda på för studien nödvändig kunskap.
2.1 New public management och dess följdverkningar
Efter den ekonomiska krisen under 80- och 90-talet fanns ett behov av att se över de offentliga utgifterna och att de skattemedel som spenderades gjordes på ett så
kostnadseffektivt sätt som möjligt. Det sätt det yttrats i är bland annat förändringar som privatisering, avreglering och NPM (Kamp, 2016; Liljegren & Parding, 2010; Wörlén, 2010). En förskjutning har gjorts från den yrkesverksamme och dess professionalitet till en mer organisationsstyrd professionalitet (Liljegren, 2012). Medan den offentliga sektorn allt mer sågs som ineffektiv vidtogs flertalet åtgärder för att stävja den skenande sektorn (Liljegren, Dellgran & Höjer, 2008). NPM är ett kluster av olika typer av åtgärder för att värna om ekonomin och förbättra effektiviteten i den offentliga förvaltningen. Ett av målen med NPM är att försöka kostnadseffektivisera arbetet inom en organisation (Diefenbach, 2009). Ett beprövat sätt för offentliga organisationer att minska utgifterna och åstadkomma
kostnadseffektivitet är att använda sig av en delegationsordning (Johansson, 2012).
Delegationsordningen är alltså ett styrande dokument som delegerar arbetsuppgifter och styr vem som har beslutanderätt i specifika frågor (Marklund, 2005). Delegationsordningens beskaffenhet ligger i att den bygger på lagstiftning. Sveriges 290 kommuner har ett tämligen stort självbestämmande utan statens inflytande. Somliga lagar ligger till grund för vad en kommun måste erbjuda för service. Bland annat kommunallagen (2017:725),
socialtjänstlagen (2001:453) och lagen om beredning av vård för unga (1990:52). Lagstiftningen är inte mer specifik än att den beskriver att kommunen genom en
socialnämnd behöver åta sig vissa uppgifter, det är därefter upp till respektive kommun att organisera sig efter eget bevåg och vilja. Ytterst betyder det att lagstiftningen ger folkvalda politiker inom en socialnämnd det yttersta uppdraget att besluta om vård för barn och unga utanför det egna hemmet. Andra uppgifter som socialnämnden är ämnade att ta itu med delegeras till kommunalt anställda tjänstemän, som i en tydlig hierarkisk ordning har socialsekreterare, förste socialsekreterare, teamledare och chefer olika mängd delegerade uppgifter. Genom upplägget bibehåller politiker den yttersta bestämmanderätten i allvarliga och potentiellt integritetskränkande åtgärder. Detta bibehållande av bestämmanderätt är bestämt i lag och avser att ge politiker en granskande funktion för att öka systemets
legitimitet och likabehandling (Johansson, 2012). Studier från Finland har visat att systemet kan medföra vissa komplikationer, bland annat genom att socialförvaltningar behöver förhålla sig inom politiskt beslutade ekonomiska ramar. Sociala insatser är kostsamma och inte allt för sällan förekommer det att sociala myndigheter överskrider budgetens ramar. Politikerna kan då, med större översyn över andra aspekter än bara vad som är bäst för individen här och nu, efterfråga välmotiverade svar på förslag till insatser från de sociala myndigheterna (Mutigande, Grossi & Hassel, 2017). Om kommunpolitikerna har hög tilltro
till de som arbetar inom organisationen kommer de överlåta mycket av beslutandemakten till dem. Har politikerna däremot låg tilltro till de som arbetar inom organisationen kommer de vara mer restriktiva till att låta andra ta beslut (Holmgren, 2018).
Vidare kännetecknas NPM främst av individualisering, decentralisering och privatisering. Medan individualisering har inneburit ökade krav på involvering av personer som tar emot offentliga medel, har decentraliseringen inneburit att ansvaret för olika samhällsproblem inte ska vila på statsmakten, utan snarare på kommuner och landsting (Petersson, 2013; van Berkel m.fl., 2010). NPM kännetecknas vidare av marknadstänkande, effektivitet,
transparens och kostnadseffektivitet (Ahlbäck Öberg, 2014). Privatiseringen har motiverats med ökad effektivitet, anpassning till klientens möjligheter att till val av utförare av offentliga tjänster samt idéer om utbud och efterfrågan (Lundquist, 2014a). Effektiviteten är beroende av konkurrenskraften i den mening att missnöjda klienter får lov att uttrycka sitt missnöje. I och med klientens uttryckta missnöje, samt möjlighet att välja en annan offentlig aktör, torde den första aktören gå miste om klienter och därmed också intäkter. Privatiseringen har alltså medfört ett system med en beställare i form av kommun eller stat som beställer tjänster av en utförare, som kan vara privatägd eller offentligt ägd, som helt enkelt får konkurrera om intäkterna (Eklund, 2017; Petersson, 2013). Därtill har styrningen blivit annorlunda, mer fokus har lagts på administration och uppföljning (Liljegren & Parding, 2010). Införandet av standardiserade manualer, ofta baserade på evidensbaserad forskning och tankeidéer som härstammar från NPM, har haft i syfte att på ett enklare sätt följa upp och utvärdera verksamheten. Socialstyrelsen har även uppmuntrat användningen av den egna standardiserade manualen Barns behov i centrum, (BBIC) (Ponnert, 2007; Ponnert & Johansson, 2018).
Standardisering, manualer och uppföljningar kan också kopplas till byråkrati i och med att arbetet ska bygga på tillförlitliga metoder och att de beslut som fattas liknar varandra och ger en förutsägbarhet. Dessutom beror manualers påverkan på arbetet på om de får en
vägledande eller styrande roll (Liljegren & Parding, 2010). Därtill innebär troligen en ökad standardisering ett minskat handlingsutrymme för socialsekreterare (Ponnert, 2007; Ponnert & Svensson, 2016; Östberg, 2010). Medan vissa studier pekar på att standardiserade
manualer omvandlar professionellt arbete till servicepaket (Dunér & Nordström, 2006; Ekström, 2017; Kamp, 2016; Ponnert & Svensson, 2016) menar andra att systemet med NPM borde mana till fler diskussioner bland medborgare, politiker och tjänstemän om det
nuvarande systemet verkligen ska ha den form som den har idag. Andra studier hävdar att NPM bidragit till det sociala arbetets död, eller åtminstone har deformerats (Rogowski, 2011). Å andra sidan diskuteras att idéerna om evidensbaserad praktik, (EBP) och NPM inom det sociala arbetet härstammar från organisationernas vilja att standardisera och följa upp verksamhetens efterlevda mål och skapa en transparens för gemene medborgare. För att verka trovärdig som organisation behövs transparens och redovisning av alla steg som tagits fram till beslut, en idé lånad från finanssektorn. Standardiseringar anses också möjliggöra likabehandling av klienter och möjliggöra förutsägbara beslut. Dessutom leder
standardiseringar till kostnadseffektivitet samt att stärka upp organisationens legitimitet (Ponnert & Svensson, 2016).
Det organisatoriska och politiska landskapet har utvecklats över de senaste decennierna och förändrat professionen inom det sociala arbetet (Kamp, 2016). En del menar att den nya styrningen urholkat professionen (Liljegren m.fl., 2014; Rogowski, 2011; Sörensen & Olsson, 2020) medan andra hävdar att den nya styrningen bidragit till positiva effekter. Exempelvis tycks standardiseringen ha minskat socialsekreterares handlingsutrymme, men samtidigt verkar en del socialsekreterare uppfatta detta som någonting positivt som givit dem trygghet i sin yrkesroll genom att förhålla sig till manualer (Ponnert & Svensson, 2016). Manualerna fyller även en till funktion, nämligen att aktualisera begrepp såsom barns bästa och barns delaktighet. Genom manualer påminns socialsekreterare varje dag om vilka målvärden verksamheten har (Ponnert & Johansson, 2018). Utfallet av att dessa begrepp vardagsliggörs, och att barns delaktighet inkorporeras i de metoder som socialtjänsten använder skapar även förutsättningar för en mer rättssäker handläggning för barnen (Larsson & Hultman, 2019). Ett sätt att arbeta med rättssäker handläggning är att låta barn vara delaktiga i utredningar och det görs genom att använda evidensbaserade manualer som BBIC. Därtill har
manualiseringen med bland annat BBIC lagt fokus på de utvecklingsekologiska teorierna, myntade av Bronfenbrenner (Socialstyrelsen, 2018). BBIC har sedermera i förlängningen belyst barns olika skydds- och riskfaktorer och därmed på sikt stärkt barnens ställning i ärenden som rör dem (Leviner, 2011). Andra socialsekreterare har uppfattat
standardiseringen som något negativt och färdig paketerat som inte möter omvärldens behov. Det har istället upplevts kontraproduktivt eftersom mallar och metoder tenderar att missa de komplexa och varierande behov hos klienterna (Dunér & Nordström, 2006; Ekström, 2017; Ponnert & Svensson, 2016; Östberg, 2010). Vidare finns tecken på att tjänstemän som arbetat under längre tid följer manualer och nya riktlinjer i mindre
utsträckning än nyanställda eller tjänstemän som arbetat kortare tid. De förlitar sig istället på sin ackumulerade yrkeserfarenhet, snarare än manualer (Assadi & Lundin, 2018).
NPM:s implementering inom svensk välfärd har hittills haft låg inverkan på social barnavård. Däremot har upp till 90 procent av antalet hem för vård eller boende lokaliserats till privata aktörer. Fenomenets bakomliggande faktorer är att det sociala arbetets praktik tycks frångå NPM:s införande av det marknadsmässiga och individuella omsorgsplaner till följd av att professionalistiska och byråkratiska logiker tycks stävja framfarten av NPM:s ideal (Höjer & Forkby, 2011). Däremot finns det områden inom det sociala arbetet som har påverkats av införandet av NPM med ett antal implikationer som följd där bland annat kvaliteten på servicen minskat till följd av snäva uppfattningar om effektivitet och produktivitet.
Effektivitet och kostnadsreglering har därmed urholkat delar av det sociala arbetets kvalitet. Ett ständigt pågående arbete med omorganisationer är även det åtgärder som i förlängningen kräver fler organisationella strukturer och standardisering för att enklare följa upp
verksamheten. Denna uppföljning utstår kritik till följd av att den fokuserar i allt för stor grad på kvantifierbara, ofta inadekvata indikatorer på produktivitet och effektivitet (Diefenbach, 2009). Det vetenskapliga stödet för NPM är idag försvinnande litet, men erhåller fortfarande politiskt stöd (Lundquist, 2014b).
2.2 Att vara proffsig; organisations- och yrkesprofessionalism
Organisationers beskaffenhet ligger i dess inkludering eller exkludering av dess medlemmar. Organisationer utgörs av människor och grunden i en organisation består av en process där personer väljs ut att få ingå i organisationen eller inte. Även om organisationen är oberoende av vilka individer som är inkluderade, kan den på intet eget bevåg begå egna handlingar, utan dessa görs alltid av människor inom organisationen. Trots att handlingarna begås av enskilda individer handlar de å organisationens vägnar, och kan därefter, i första hand, inte ses som egna individuella handlingar. När en individ handlar å organisationens vägnar sker den aldrig direkt, utan snarare som genom ett slags filter. Filtret kan bestå av organisatoriska regler och förhållningssätt, eller annan hierarkisk struktur som medför ramar för
handlandet. Det kan till exempel vara politiskt uppsatta mål som att belysa barns intressen. Inom dessa ramar finns uppgifter som den enskilde måhända inte helt instämmer med, men ändock utför dessa inom ramen för organisationens verksamhet (Ahrne, 1993). Sedan NPM:s implementering har fokus lagts på EBP, standardisering och uppföljning för att försöka öka legitimiteten hos organisationerna och uppnå likabehandling, förutsägbara beslut och i förlängningen högre legitimitet (Kamp, 2016; Liljegren, 2012; Ponnert & Svensson, 2016). Dessa förändringar har lett till en förskjutning i socialsekreterarnas arbetsuppgifter men även identitetsuppfattning (Evetts, 2010; Kamp, 2016; Liljegren, 2012; Liljegren & Parding, 2010). En möjlig definition av förskjutningen är de två idealtyperna yrkes- och
organisationsprofessionalitet, där yrkesprofessionalism utgörs av de professionellas
utbildning, kollegialitet och etik, medan organisationsprofessionalism utgörs av koordinerad struktur, kontroll, gemensamma regler, rutiner och byråkrati. I förlängningen innebär skillnaderna att yrkesprofessionalism kan ses som klientfokuserad med socialsekreterarens egen utbildning och bakgrund som legitimitetsgivande, medan organisationsprofessionalism istället ses som byråkratiserat och därmed legitimerat (Liljegren, 2012).
Organisationsprofessionalismens mål ligger i linje med att standardisera och följa upp arbetet, ofta genom standardisering av det sociala arbetet för att öka dess legitimitet och förutsägbarhet. Uppföljningen, men även standardiseringen, som ofta tar avstamp i EBP, anses vara några av organisationsprofessionalismens viktigaste verktyg (Liljegren, 2012; Ponnert & Svensson, 2016). Å andra sidan ligger yrkesprofessionalismens mål i de yrkesverksammas förmåga att bistå klienter baserat på akademisk erfarenhet och
yrkeserfarenhet. Yrkesprofessionalismen vilar även på en slags kollektiv professionell etik som den enskilde socialsekreteraren förhåller sig till där handlingsutrymme och minskad kontroll föredras framför byråkratisk kontroll (Liljegren, 2012). Ett högt handlingsutrymme kan dock minska rättssäkerheten i och med att det kan leda till bedömningar som inte ligger i linje med varandra (Dane, 2015; Larsson & Hultman, 2019). Rättssäkerhet kräver vanligtvis att lika fall behandlas lika och att olika fall behandlas olika. Handlingsutrymme kan medföra att lika fall behandlas olika, och att olika fall behandlas lika. Så länge det finns ett behov av individanpassade beslut finns också ett behov av handlingsutrymme (Molander, Grimen & Eriksen, 2012).Vidare återfinns ytterligare en dimension inom svensk social barnavårdsom gör professionen ännu mer komplex. Genom systemet med socialnämndens yttersta
beslutanderätt i frågor som rör omhändertagandet av barn har beslutandemakten ålagts förtroendevalda politiker (Liljegren m.fl., 2014; Liljegren m.fl., 2018). Med andra ord är socialsekreterarna underställda de förtroendevalda som sitter i socialnämnden.
Förtroendevaldas legitimitet härstammar från en slags generell kunskap som ska representera medborgarna, som inte har expertkunskap i frågan, något som är tänkt att kontrastera socialsekreterarnas specialiserade kunskap. Danmark, Finland och Norge hade tidigare samma system som Sverige med förtroendevalda som ensamma tog besluten i de känsligaste ärendena. De förtroendevalda finns kvar, men de har inte lika stor makt i dessa länder som i Sverige. Istället är experter i en hög utsträckning med och tar besluten. Det framgår dock inte på vilket sätt som de anses vara experter (Liljegren m.fl., 2014; Liljegren m.fl., 2018).
De olika idealtyperna av professionstyper kan framstå som rena dikotomier och attityderna till de olika professionerna tycks grunda sig i mänskliga värderingar; men dessa värderingar är inte statistiska, utan kan förändras över tid eller utifrån situation. De individer som förespråkar organisationsprofessionalism gör det utifrån en slags professionell hängivenhet åt rättvisa och klientens rätt. De individer som istället förespråkar yrkesprofessionalism gör det utifrån behovet av att ibland bända på regler för att säkerställa att klienten och dennes behov kommer i fokus. Avslutningsvis bör inte de två typerna av professionalism ses som något väsensskilt. Utmaningen ligger snarare i att acceptera deras roller för den verklighet som utspelas och vara mottaglig för de spänningar eller konflikter som tycks återfinnas i det organiserade sociala arbetet (Evans, 2013; Evetts, 2010). Samtidigt bör idealtyperna inte ses som annat än teoretiska förklaringsmodeller och kan mycket väl överlappa i verkligheten (Liljegren & Parding, 2010).
Flertalet svenska forskare menar dock att organisationsprofessionalism kan bana väg för ett slags rigid form av socialt arbete av mer administrativ karaktär. Socialtjänsten i olika
kommuner har vid flertalet tillfällen skapat färdigpackade service- insats- eller åtgärdspaket som den standardiserade manualen ordinerar (Dunér & Nordström, 2006; Ekström, 2017; Ponnert & Svensson, 2016; Östberg, 2010). Standardiseringen tycks vara en motreaktion mot osäkerhet och oförutsägbarhet för såväl professionella som klienter. Där i tillkommer också möjligheten att följa upp och utvärdera olika insatser och tjänster. Likt en paradox kan osäkerheten slå tillbaka i form av socialsekreterares tappade tro på den egna kapaciteten. Det vill säga självförtroendet kan undermineras av standardiseringens försök att skapa
förutsägbarhet, enhetlighet och transparens (Ponnert & Svensson, 2016). Vidare innebär organisationsprofessionalism med byråkratisk hierarki en trygghet för socialsekreteraren i de lägen denne behöver fatta tunga och tuffa beslut (Ponnert, 2007). Andra studier visar dock hur en alltför stark organisationsprofessionalism genererar allt mer och mer rutinartad yrkesutövning som i förlängningen urholkar delar av det professionella i det sociala arbetet, antingen genom att andra diskurser får företräde, att anställda förväntas nå politiska mål eller vem som har mandat att fatta beslut (Bruhn, 2015; Healy & Meagher, 2004; Rogowski, 2011).
2.3 Barnets bästa
Ända sedan Sverige år 1990 skrev under barnkonventionen har det arbetats i Sverige för att barn inte ska missgynnas i de beslut som tas av exempelvis socialtjänsten (Larsson &
Hultman, 2019). Dessutom har lagar som socialtjänstlagen (2001:453) och (1980:620) förändrats en del genom åren för att försöka säkerställa att barn uppmärksammas i utredningar och beslut. En milstolpe för att försöka uppnå detta var att skriva under
barnkonventionen. När detta gjordes ansåg lagstiftare att svensk lag stämde väl överens med barnkonventionen och inga förändringar behövde göras. Med åren visade det sig dock att socialtjänstlagen (1980:620). behövde förändras för att bättre harmonisera med
barnkonventionen. Ett exempel på detta var att 1997 införa begreppet barnets bästa. När detta gjordes förtydligades det också att barnets bästa är ett begrepp som förändras över tid utifrån den kunskap som finns och utifrån hur samhället ser ut. Några år senare ansåg politiker att det behövdes ett tydliggörande om att barnet ska vara avgörande när beslut tas (Leviner, 2011). Det beslutades senare genom regeringens proposition (2012/13:10) att barnets bästa skulle lyftas fram ännu tydligare. Syftet med ändringen av lagtexten var att sätta ytterligare press på socialtjänsten att arbeta för barnets bästa (prop. 2012/13:10). Sedan 1990 har det skett flera förändringar inom svensk lagstiftning för att stärka upp barns
position när det gäller bland annat beslut som berör dem. Men även om mycket har gjorts för att bland annat tydliggöra vikten av att arbeta för barnets bästa finns det en del kvar att göra, exempelvis saknas synen på barnet som subjekt i lagtexter (Heimer & Palme, 2016).
Ordvalet barnets bästa kan anses vara ett dåligt ordval i en lagtext som bygger på att stärka upp barnets rättigheter. Begreppet barnets bästa behöver kopplas till vilken kontext det används i och dessutom är det svårt att ha en tydlig förklaring på vad barnets bästa är. Därtill anses begreppet barnets bästa bygga på en psykologisk utgångspunkt vilket kan vara
problematiskt i en lagtext. Barnets rätt skulle vara ett bättre begrepp eftersom det har en mer lagmässig koppling (Ponnert, 2007). Flera andra forskare håller med om att begreppet barnets bästa är olyckligt då det är ytterst svårt att definiera vad det innebär och att
begreppet tolkas utifrån den kontext som är aktuell vid en bedömning (Larsson & Hultman, 2019; Leviner, 2018; Rejmer & Bergman, 2019). Samtidigt menar Dane (2015) att det aldrig var tänkt att ge en närmare förklaring vad barnets bästa är när lagen stiftades. Detta för att den som gör utredningar och tar beslut som involverar barn ska ha utrymme att göra bedömningen av vad som är barnets bästa, vilket öppnar upp för individuella bedömningar. När det gäller bedömningen vad som är barnets bästa görs den av vuxna och barn får inte alltid vara delaktiga i processen (Dane, 2015; Heimer & Palme, 2016; Ponnert, 2007;). Därtill skriver Leviner (2011) att barnets bästa ska ses utifrån ett objektivt och ett subjektivt
perspektiv. Det objektiva perspektivet bygger på yrkeskunskap och utbildning medan det subjektiva handlar om barns tankar, åsikter med mera. Dessa perspektiv bör användas tillsammans för att skapa beslutsunderlag. Dessutom menar Dane (2015) att besluten som berör barn inom socialtjänsten ska vara individanpassade för att det ska kunna gå att leva upp till barnets bästa. Även (Ponnert, 2007; Rejmer & Bergman, 2019) nämner att besluten inom sociala myndigheter behöver vara individanpassade för att barnets bästa ska kunna bli möjligt.
2.4 Barnets rätt till delaktighet
Det är av vikt att barn får vara delaktiga på det sätt som de önskar vilket grundar sig i barnkonventionen. Om barn inte får vara delaktiga fast de önskar att vara det kan barnets bästa inte uppnås (Rejmer & Bergman, 2019). Barns rätt till delaktighet tydliggör barn som aktör och subjekt. Detta innebär exempelvis att barn ska ha rätt att få relevant fakta, få uttrycka sig i de beslut som berör dem men även få berätta hur de känner och hur de upplever den situation som de befinner sig i (Heimer & Palme, 2016; Larsson & Hultman, 2019; Reimer & Bergman, 2019). Dessutom uppskattar barn generellt att få bli hörda och att få känna att deras röst betyder någonting. Att få vara delaktig kan göra att barn mår bättre än vad den annars skulle ha gjort i den situation som de befinner sig i samband med en
utredning eller beslut (Heimer, Näsman & Palme, 2018; Heimer & Palme, 2016; Rejmer & Bergman, 2019). Barns delaktighet följs inte i den omfattning som det är tänkt utifrån barnkonventionen och manualen BBIC (Edvardsson, 2017; Leviner, 2011). En anledning till att delaktigheten ser olika ut är att socialsekreterare har ett handlingsutrymme och därmed själva har möjlighet att definiera vad delaktighet innebär vilket kan leda till att de
bedömningar som görs av socialtjänsten kan skilja sig från fall till fall (Berrick m.fl., 2015; Kiili & Moilanen, 2019; Leviner, 2011).
Samtidigt menar Larsson och Hultman (2019) att socialsekreterares handlingsutrymme kommer från att barns delaktighet fram till 2020 inte nämns specifikt i svensk lagtext och att det är orsaken till att barns delaktighet inte alltid tas med i utredningar. Dessutom skriver Reimer och Bergman (2019) att föräldrar berättar om socialtjänstens uteblivna samtal med barnen. Men även att många barn blir sedda utifrån en generell syn på hur socialtjänsten ska hantera barn i känsliga ärenden istället för att det bygger på individuella lösningar.
Föräldrarna upplever detta som att socialtjänsten anser att föräldrarnas perspektiv rankas högre än barnens perspektiv. Heimer och Palme (2016) menar att föräldrabalken (1949:381) får företräde framför socialtjänstlagen (2001:453) och barnkonventionen (2018:620) vilket leder till att föräldrarna tillåts bli mer delaktiga än barnen och därmed har mer möjlighet än barnen att påverka besluten.
2.5 Reflektion av tidigare forskning och dess relevans för studien
Införandet av NPM har utgjort startskottet för en ny era av socialt arbete inom
välfärdssektorn för att kostnadseffektivisera den svenska välfärden (Ahlbäck Öberg, 2014; Johansson, 2012). Det har även infört standardiserade manualer i syfte att följa upp och utvärdera verksamheter (Ponnert & Johansson, 2018). Standardiserade manualer förekommer även som ett verktyg inom organisationsprofessionalism som eftersträvar likabehandling, rättssäkerhet och vilar på byråkratisk grund (Liljegren & Parding, 2010; Ponnert, 2007; Östberg, 2010). Politiker äger den yttersta beslutanderätten men delegerar flertalet åtaganden till kommunalt anställda tjänstemän och gör detta genom en särskild delegationsordning som dikterar vem som äger rätt att ta beslut (Johansson, 2012). Att politiker har den yttersta beslutsrätten stärker beslutsfattandets legitimitet (Liljegren, m.fl., 2014; Liljegren, m.fl., 2018). Yrkesutövande socialsekreterare har sett sin roll och identitet
förändras genom att vara allt mer styrd av organisationen. Yrkesprofessionalismen som idealtyp har därför utmanats av organisationens målvärden och intressen (Evetts, 2010; Kamp, 2016; Liljegren & Parding, 2010). Yrkesprofessionalism kännetecknas och utgörs av bedömningarna inom handlingsutrymmet (Evetts, 2010). För att kunna leva upp till barnets bästa behövs individuella bedömningar göras, något som förutsätter ett visst
handlingsutrymme (Ponnert, 2007; Rejmer & Bergman, 2019). Barnets bästa förutsätter att barn är delaktiga i ärenden och beslut som berör dem (Heimer & Palme, 2016; Larsson & Hultman, 2019; Reimer & Bergman, 2019). Däremot är barnets bästa ett vagt begrepp med praktiska implikationer som följd (Larsson & Hultman, 2019; Leviner, 2018; Ponnert, 2007; Rejmer & Bergman, 2019). Samtidigt behöver begreppet vara oprecist för att individuella bedömningar ska kunna göras och individuella bedömningar krävs för att kunna leva upp till barnets bästa (Dane, 2015; Ponnert, 2007; Rejmer & Bergman 2019). Yrkeskunskap, tidigare erfarenheter inom yrket och vad vetenskapen säger är det som ska vara styrande när sociala myndigheter ska komma fram till vad som är barnets bästa (Leviner 2011).
NPM har under cirka 40 år påverkat socialt arbete inom välfärdssektorn i Sverige vilket har påverkat socialtjänster runt om i landet att kostnadseffektivisera arbetet. Det har även bidragit till att verksamheten blivit mer manualstyrd som exempelvis genom
evidensbaserade manualer som BBIC. Samtidigt som verksamheter ska använda sig av evidensbaserade manualer för att arbeta för rättssäkerhet och likabehandling finns det behov av att socialsekreterare får göra individuella bedömningar. Om det manualstyrda arbetet får en styrande roll istället för en vägledande roll skapar det ett mindre handlingsutrymme för socialsekreterare att göra individuella bedömningar än om det skulle vara tvärtom.
Standardiseringen av det sociala arbetet används även som verktyg av organisationen för att enklare kunna följa upp och utvärdera verksamheten. Socialsekreterarnas enskilda
beslutanderätt begränsas i en delegationsordning. Såväl standardisering som
delegationsordning påverkar socialsekreterarnas handlingsutrymme. Idag arbetar många yrkesprofessionella socionomer inom ramen för en politiskt styrd organisation som förväntas efterleva lagar och regler. Att arbeta inom en politiskt styrd organisation borde utgöra hinder såväl som möjligheter för yrkesprofessionella att leva upp till barnets bästa. Barnets bästa upplevs som ett diffust begrepp och kan variera från barn till barn vilket gör att
socialsekreterare behöver ha ett handlingsutrymme för att i varje enskilt fall försöka fastslå vad som är barnets bästa. Bakomliggande resonemang till varför ett sådant brett grepp har tagits kring den tidigare forskning är bland annat att ge läsaren en historisk samt dagsaktuell förståelse för det nuvarande läge socialarbetare inom politiskt styrda organisationer står inför. Vidare har den tidigare forskningen bidragit till att problematisera olika
professionstyper och målvärden för att avslutningsvis fokusera på det problematiska med ett psykologiskt begrepp som barnets bästa i en förvaltningsrättslig sfär. Oberoende av om arbetet är strikt manualstyrt eller bygger i hög grad på individuella bedömningar är det svårt att klargöra om arbetet leder fram till barnets bästa eller inte eftersom det är svårt att
3
TEORETISK REFERENSRAM
De teorier som framkommer i detta kapitel är teorier som kan förklara den empiri som framkommer senare i resultatdelen. De bedöms också vara relevanta för studiens syfte och frågeställningar och det sociala arbetet som fält. Teorierna baserar sig på människors, i det här fallet socialsekreterares, handlande inom organisationer och utgår således från olika nivåer. Till att börja med beskrivs den byråkratiska teorin som ramar in socialsekreterarnas yrkesvardag. Byråkrati som teori kännetecknas av idealtyper och målrationellt handlande. Medlemmarna i organisationen är underordnade lagar, regler och struktur. Den byråkratiska organisationen grundar sig i att den är effektiv, tydlig och har en toppstyrd, hierarkisk
struktur med god legitimitet (Weber, 1983; Weber, 1987). Därefter beskrivs teorin om
handlingsutrymme. Teorin om handlingsutrymme handlar bland annat om socialsekreterare och deras förutsättningar för handlande inom sin yrkesprofession som sedan begränsas, eller förstärks, genom organisationen (Lipsky, 2010).
3.1 Byråkrati
Vissa organisationer är byråkratiskt styrda där de som är högst upp i hierarkin kontrollerar arbetet inom organisationen med stöd av lagar och regler. Yrkesverksamma inom en
byråkratisk organisation, som förvisso har sin utbildning, styrs av dessa lagar, regler samt de folkvalda som är högst upp i hierarkin i kommunala verksamheter. Strukturen innebär att rättssäkerheten styr över expertisen. Ett av byråkratins grundläggande attribut enligt Weber är att den är kostnadseffektiv i jämförelse med andra typer av organisationer.
Kostnadseffektiviteten beror på att byråkratin är tydlig med hur arbetet ska utföras, att organisationen innehåller en toppstyrning och består av en hierarkisk struktur. Andra
attribut är att byråkratin är tydlig och förutsägbar. Men byråkratin innehåller också möjlighet att som kunnig yrkesverksam inom sitt begränsade handlingsutrymme utföra sitt arbete. Inom byråkratin finns det också möjlighet för ledningen att dela upp arbetet inom olika nivåer. De som arbetar inom organisationen blir tilldelade en specifik uppgift att utföra utifrån utbildningsnivå och arbetserfarenhet, en slags meritokrati. Arbetet inom byråkratin ska dessutom bygga på opartiska bedömningar genom att mer fokusera på vad regelverket säger än personen som utreds eller vem som utreder. Ju mer byråkratin styrs av dess
grundval, desto starkare anses den vara. Byråkratin anses därmed ge en bra förutsättning för att kunna ha ett samhälle som bygger på rättssäkerhet utifrån logiskt grundade beslut som följer lagarna (Weber, 1987). Däremot menar Merton (1957) att en av riskerna med
byråkratin är att besluten enbart bygger på lagar och regler utan att utgå från
yrkesverksammas bedömningar eller klientens önskemål. Det kan leda till att det blir
viktigare att utgå från organisationens direktiv istället för klientens behov vilket kan påverka legitimiteten negativt. Ritzer (1980) menar att arbete som enbart bygger på lagar och regler gör att arbetare framöver kan bytas ut mot datorer som gör samma sak. Därtill anser Ritzer till skillnad mot Weber att arbetet inom byråkratiska organisationer inte nödvändigtvis blir effektivt, eftersom klienter inte alltid får de insatser som de behöver. Vidare innebär
byråkratin en mängd kontroller där kontrollsystem på kontrollsystem används för att se till att arbetet sköts på rätt sätt vilket påverkar kostnadseffektiviteten negativt. Giddens (2007)
menar också att samhället har förändrats och att byråkrati som teori inte fungerar lika bra idag som när teorin skapades även om teorin är högst aktuell än idag.
3.1.1 Idealtypen målrationellt handlande
Det finns flera olika idealtyper när det gäller socialt handlande. Idealtypen målrationellt handlande stämmer väl in på byråkratin. Dess grundbultar är effektivitet och att
organisationen ska ha ett tydligt mål. Med det målrationella handlandet görs bland annat avvägningar kring vad som är det bästa sättet för att kunna uppnå önskat resultat på. Det skulle även skulle kunna stämma in på det värderationella handlandet. Men det som i en sådan situation särskiljer det målrationella handlandet från det värderationella handlandet är att ambitionen är att komma fram till det bästa sättet att uppnå målet. Dessutom innebär målrationellt handlande att stänga ute känslors betydelse när utredningar görs. Samtidigt existerar inte idealtyper i sin renaste form eller utan att existera ihop med andra idealtyper. Ordet ideal har inget med idealisk att göra. Weber menar att idealtyper ska ses som något abstrakt, en tanke som beskriver skillnader och fångar upp nyanser men inte hur något är, utifrån att verkligheten är ytterst komplex. Weber har använt sig av idealtyper för att förstå samband mellan olika delar i samhället och för att vidareutveckla sina teorier (Weber, 1983).
3.1.2 Socialsekreterarens arbete inom en byråkratisk organisation
Byråkratiska organisationer som socialkontor ingår i styrs av de som är högst upp i hierarkin, de bestämmer hur andra som ingår i organisationen ska arbeta. Vilket innebär att arbetet bygger mer på organisationens målsättning än socialsekreterarens. Organisationens målsättning är att uppnå effektivitet och att arbeta målstyrt inom organisationen genom direktiv om hur detta ska kunna uppfyllas (Payne, 2015). Handlingarna socialsekreterare utför inom organisationen ska utifrån byråkratin bygga på att besluten som fattas ska likna varandra och vara i linje med lagar och riktlinjer. Socialkontor ska ge människor det som de har rätt till enligt lag och socialsekreterare genomför detta genom sitt handlingsutrymme. Handlingsutrymmet formas av lagar och riktlinjer, men också genom seder på arbetsplatsen och individuella bedömningar. Ju mindre byråkratiskt styrt ett socialkontor är, desto mer handlingsutrymme har socialsekreteraren att göra sina egna bedömningar. Det innebär att socialsekreterare har mer eller mindre utrymme att genom sin utredning undersöka vad som skulle kunna vara barnets bästa enligt dem. Men dessa bedömningar får samtidigt inte skilja sig för mycket, det skulle göra bedömningarna oförutsägbara. Byråkrati innebär att
kontrollera arbetet genom att bland annat göra uppföljningar, utvärdera arbetet och låta socialsekreterares arbete styras av evidensbaserade manualer. Samtidigt är myndigheter som socialkontor för komplicerade för att de ska kunna bygga på byråkrati i dess renaste form (Svensson m.fl., 2008).
3.2 Handlingsutrymme
Teorin om handlingsutrymme grundades av Michael Lipsky (2010) under 80-talet. Lipsky benämner tjänstemän som exempelvis socialsekreterare som gräsrotsbyråkrater.
Gräsrotsbyråkrater arbetar inom byråkratiskt styrda organisationer som kännetecknas av organisationens kontroll, lagar som styr arbetet och manualer som tydliggör hur byråkraten ska arbeta. Dessa gräsrotsbyråkrater i form av socialarbetare, poliser och andra tjänstemän vars uppgift är att tillämpa lag i handling inom politiskt styrda organisationer. Hädanefter kommer socialsekreterare att användas istället för begreppet gräsrotsbyråkrat.
Handlingsutrymme har enligt Lipsky två grundläggande utgångspunkter. Den ena utgångspunkten är att den anställning som en socialsekreterare har ger denne ett handlingsutrymme att utföra sitt arbete i relation till de klienter som denne möter i sitt arbete och ta vissa beslut. Den andra utgångspunkten är att socialsekreterares
handlingsutrymme begränsas av lagar, men även av direktiv och styrdokument som kommer från styrande politiker inom organisationen. Dessa lagar, direktiv och styrdokument behöver socialsekreteraren förhålla sig till i sitt arbete och samtidigt möta klienten och se till dennes behov. Om handlingsutrymmet reduceras innebär det också att arbetet inom organisationen blir tydligare och det blir lättare för socialsekreterare att förstå vad som ska göras. Men samtidigt innebär det att det leder till mindre makt att styra över sitt arbete. Om
handlingsutrymmet eliminerades skulle det leda till mindre skillnader i de utredningar och beslut som en socialsekreterare producerar. Om socialsekreterare däremot har mer makt har de också mer handlingsutrymme att utföra sitt arbete på de sätt som de tror blir bäst för klienten. Men en viktig utgångspunkt till att handlingsutrymmet finns är att lagar och direktiv inte kan ge vägledning i hur vareviga situation ska hanteras. Därtill är de människor som socialsekreterare möter i sitt arbete komplexa varelser och det kräver andra lösningar än att allt ska lösas enligt en mall (Lipsky, 2010).
Socialsekreteraren kan ha andra prioriteringar än ledningen. Ledningen å andra sidan har lättast att acceptera socialsekreterarnas prioriteringar om de leder till ökad effektivitet. Det förekommer att ledningen inom organisationen lägger fram direktiv för att förenkla och effektivisera socialsekreterarnas arbete. Det görs utifrån att det ska leda fram till det resultat som ledningen önskar uppnå. De tillfällen där socialsekreterare har lättast att acceptera de ibland stora skillnader mellan deras och ledningens syn på arbetet är då de anser att ledningen har rätt att komma med direktiv om hur arbetet ska utföras. Men att som socialsekreterare få direktiv från ledningen innebär också ett minskat handlingsutrymme. Om en socialsekreterare däremot har ett stort handlingsutrymme kan det leda till mindre strukturerade utredningar. Exempelvis att socialsekreteraren missar vissa delar i
utredningsarbetet. Trots att denne är skyldig att göra de efterforskningar som krävs för att senare kunna ta ett väl underbyggt beslut. Eftersom socialsekreterare ofta kommer i kontakt med klienter som har behov av stöd är det av vikt att socialsekreterarnas arbete bygger på trovärdighet och väl underbyggda antaganden när utredningar görs och beslut fattas. För att kunna göra detta använder socialsekreterare sitt handlingsutrymme som medföljer med deras befattning på arbetsplatsen. Samtidigt behöver det finnas någon som granskar att socialsekreterare följer lagar och organisationens riktlinjer. Skulle besluten skilja sig mycket åt i de fall som liknar varandra kan det ses som en riskfaktor inom organisation och det kan
leda till minskad legitimitet. Om klienter behandlas olika innebär det att trovärdigheten för de som utför arbetet minskar (Lipsky, 2010).
3.2.1 Barnutredares handlingsutrymme
Socialkontor som arbetar med barnutredningar är ett av de arbetsområden där handlingsutrymmet är aktuellt. Arbetsområdet innebär bland annat att utifrån
handlingsutrymmet och de begränsningar som finns omhänderta barn. De barn som riskerar att fara illa i de hem som de befinner sig i. Omhändertagande av barn är en stor risk och det är ofta oklart vad som är bäst för barnet. Detta för att det är svårt för ett barn att återhämta sig från ett omhändertagande, även om barnet senare får komma hem igen. Men det handlar också om att genom att använda sitt handlingsutrymme ge stöd till barn och familjer som har behov av det för att klara av livet på ett bättre sätt (Lipsky, 2010). Dessutom erhåller
socialsekreterare ett handlingsutrymme genom sin anställning där de har ett visst spelrum att kunna utreda de människor som är aktuella inom socialtjänsten. Detta handlingsutrymme begränsas samtidigt av de direktiv som organisationen sätter upp och som socialsekreteraren måste följa i sitt arbete (Svensson m.fl., 2008).
4
METOD
Studien bygger på en kvalitativ deduktiv ansats för att kunna förklara studiens syfte och frågeställningar. En kvalitativ deduktiv ansats innebär att studier bygger på teorier som är utvalda på förhand (Bryman, 2011). Teorierna valdes ut vid ett tidigt stadium av
uppsatsskrivandet. De teorier som valdes gjordes på grundval av att de framkommit frekvent inom den tidigare forskning som legat till grund för författarnas förförståelse och användes för att förklara empirin. Studien bygger således på vad Bryman (2011) beskriver som att gå från teoretisk förankring till praktik. Studier kan också utföras genom att använda andra vetenskapsteoretiska inriktningar. Exempelvis kännetecknas induktiv ansats av
teorigenerering, vilket innebär raka motsatsen till en deduktiv ansats. Till exempel genom att gå från praktik till teori och exempelvis generera teorier utifrån empirin. Samtidigt beskriver Alvesson och Sköldberg (2018) att en abduktiv ansats innebär att studien pendlar mellan induktiv och deduktiv ansats (Alvesson & Sköldberg, 2018). Abduktiv ansats skulle kunna handla om att ha en teori som utgångspunkt men dessutom lägga till ytterligare teorier utifrån insamlad empiri under studiens gång.
4.1 Val av metod
Studien grundar sig i den empiri som framkom genom sex intervjuer. Svensson och Ahrne (2015) menar att empirisk samhällsforskning bygger på det som kan uppfattas genom en persons sinnen. Vidare ska den metod som används för att samla in empirin utgå från att den
kan besvara studiens frågeställningar. För att samla in empirin och fånga socialsekreterarnas upplevelser (livsvärld) byggde studien på kvalitativ metod baserad på semistrukturerade intervjuer som datainsamlingsmetod. Enligt Kvale och Brinkmann (2014) kan insamlandet av data genom semistrukturerade intervjuer, där forskare vill studera hur deltagarnas ser på sin livsvärld, utgöra en fenomenologisk ansats. Den semistrukturerade livsvärldsintervjun tematiseras utifrån det informanterna upplever. Valet att använda den semistrukturerade intervjun som datainsamlingsmetod utgick från att ha färdiga frågeställningar till
informanterna i form av en intervjuguide. Men samtidigt ha möjlighet att kunna följa upp intressanta delar som informanterna berättade. Detta för att kunna besvara studiens syfte och frågeställningar på erforderligt sätt.
4.2 Urval, datainsamling och genomförande
Inklusionskriterierna för informanter i studien var verksamma socialsekreterare på ett socialkontor som utreder barn och unga. För att hitta informanter till studien valdes ett socialkontor ut i en mellanstor kommun i Sverige som arbetar med barnutredningar. Chefen på arbetsplatsen kontaktades via mejl. Mejlet innehöll information om att studien skulle komma att handla om styrdokument som används inom arbetsplatsen samt att insamlingen av empirin skulle ske genom semistrukturerade intervjuer. Chefen vidarebefordrade mejlet till de som arbetar som socialsekreterare på arbetsplatsen. Av de yrkesverksamma
socialsekreterare på arbetsplatsen var det sex stycken som anmälde sig till att vara med i studien. Chefen vidarebefordrade sen en sammanställning över de som ville vara med i studien. Arbetsgången med att hitta informanter byggde på två typer av urval. Det första urvalet bestod av att kontakta ett socialkontor som arbetar med barnutredningar med förhoppningen om att personalen skulle kunna ge svar på studiens frågeställningar. Vad gäller det andra urvalet var det några socialsekreterare som svarade på chefens mejl om att de ville vara med i studien. Dessa personer var de som fanns tillgängliga och var villiga till att delta i studien och var då enklast att använda. När informanterna kontaktades via mejl för att boka in tid för intervju fick de ta del av syftet med studien, val av datainsamlingsmetod och att intervjuerna skulle vara max 45 minuter långa. Anledningen till just 45 minuter var att intervjuerna inte skulle bli för korta, men samtidigt inte skrämma bort upptagna informanter med för lång intervjutid. Denscombe (2018) nämner att längden på intervjuerna kan variera mycket, men det viktiga är att ge informanterna information om hur lång tid intervjuerna beräknas pågå.
Intervjuerna genomfördes mellan 24:e april och 30:e april 2020. Innan intervjuerna fick deltagarna läsa igenom ett missivbrev innehållandes studiens syfte, vad som ämnades att undersökas, information om de fyra forskningsetiska principerna och vad empirin skulle användas till (Bilaga A). Deltagarna fick därefter skriva under ett skriftligt samtycke på att de tagit del av de forskningsetiska principerna och att de ville deltaga i studien (Bilaga B). Det är av vikt att samtycket är skriftligt eftersom det säkerställer att studien utförts med
informanter som varit villiga att delta. Det skriftliga samtycket blir ett bevis på att
informanter vill delta i studien (Denscombe, 2018). Intervjuerna genomfördes genom att använda en semistrukturerad intervjuguide (Bilaga C). Intervjuerna gjordes individuellt och
spelades in efter godkännande av personen och utfördes på lugna tysta rum på socialkontoret i avskildhet och tog i genomsnitt 40 minuter i anspråk. Valet av plats för intervjuerna gjordes tillsammans med respondenterna. Det är en fördel att spela in intervjuerna i lugna miljöer och där inte andra kan notera det som intervjupersonen säger (Bryman, 2011; Denscombe, 2018). Båda författarna till studien var med på alla intervjuer och var huvudintervjuare till tre intervjuer var. Längden på intervjuerna varierade mellan 30 minuter och 60 minuter. Innan transkribering av intervjuerna kom författarna till studien överens om på vilket sätt empirin skulle tolkas, vilket Bryman (2011) beskriver som interbedömarreliabilitet.
4.3 Tillförlitlighet och äkthet
Inom kvantitativ forskning bedöms studiers trovärdighet och tillförlitlighet utifrån validitet och reliabilitet. Inom kvalitativ forskning handlar det istället om begreppen tillförlitlighet och äkthet (Bryman, 2011). Intervjuerna transkriberades och informanterna fick ta del av sin transkriberade intervju via mejl. Informanterna fick godkänna transkriberingarna men möjligheten att ta bort eller ändra något i texten om så önskades fanns också för att
säkerställa att författarna bakom studien förstått informanterna rätt. Därtill var författarna till studien så transparenta som möjligt med alla delar under studiens gång utan att röja för mycket information om informanterna som deltog i studien. Dessutom hade författarna bakom studien kunskap om risken med att egna normer och förutfattade meningar kan påverka studiens saklighet och objektivitet och försökte därmed förhålla sig så objektiva som möjligt. Det är annars enligt Bryman (2011) en risk att studier produceras efter forskarens egna värderingar och hur denne ser på det område som undersöks. Dock är en svaghet med denna studie likväl kvalitativa studier i stort vad gäller överförbarheten av resultatet. Detta för att det ofta är få informanter som deltar vilket gör det svårt att överföra resultatet som framkommer till en annan kontext. Bryman (2011) menar att alla dessa delar beroende på hur de utförs mer eller mindre påverkar studiens tillförlitlighet. Vad gäller studiens äkthet användes enbart bekräftade citat från intervjuerna och enbart ytliga tolkningar gjordes för att minska risken för felaktiga tolkningar av det som informanterna sa.
4.4 Meningskoncentrering som analysmetod
En av studiens byggstenar var studiens dataanalysmetod i form av meningskoncentrering. Kvale och Brinkmann (2014) menar att meningskoncentrering är en metod som används för att tematisera empirin som framkommer under intervjuerna vilket gör att materialet kan åskådliggöras. Att meningskoncentrering är en av studiens byggstenar grundar sig i att val av analysmetod bör göras redan innan skapande av intervjuguiden. Detta för att val av
analysmetod påverkar valet av intervjufrågor i intervjuguiden, intervjun och hur empirin ska hanteras efter intervjuerna. För att skapa intervjufrågor till intervjuguiden bryts
forskningsfrågorna ner till flera intervjufrågor för att besvara forskningsfrågorna men också för att få fram flera olika perspektiv. När intervjufrågorna ställdes under intervjun var det utifrån att ta reda på rätt saker inför analysen för att kunna svara på frågeställningarna (Kvale & Brinkmann, 2014). Författarna till studien valde tidigt ut meningskoncentrering som dataanalysmetod, redan innan intervjuguiden skapades. Tre huvuddimensioner (huvudteman) vilka var delegationsordning, handlingsutrymme och barnets bästa låg till grund för de intervjufrågor som skapades och hur de ställdes till informanterna. I och med valet av meningskoncentrering som är en tematisk analysmetod där teman i texten
eftersöktes och inte exempelvis djupa diskursiva analysmetoder transkriberade inte författarna läten som mmm och eh. Däremot transkriberades komman, punkter och de riktiga ord som framkom under intervjun. Kvale och Brinkmann (2014) anser att transkriberingen ska göras på det sätt som är lämpligast utifrån vald analysmetod. När transkriberingarna analyserades användes de tre huvuddimensionerna (delegationsordning, handlingsutrymme och barnets bästa) som varit aktuella tidigare under studiens gång. Inom varje huvuddimension noterades resultatet från de transkriberade intervjuerna i form av centrala teman.
De centrala temana (underteman) framträdde genom att författarna följde de fem steg som Kvale och Brinkman (2014) nämner. I första steget läste författarna till studien igenom
transkriberingarna. Därefter fick de tidigare bestämda huvuddimensionerna en varsin färgkod, samma färg användes på meningsenheterna (citat från intervjuerna) efter den huvuddimension som de ansågs tillhöra enligt författarna till studien. Andra steget bestod alltså av att markera intressanta meningsenheter med färgpennor samt skriva in dem i rätt tabell. I tredje steget fylldes samma tabell fast en annan kolumn med centrala teman som kortfattat beskrev de utvalda naturliga enheterna och en tredje kolumn fylldes med en koncentrering av resultatet. Varje huvuddimension (huvudtema) innehöll därmed en tabell med meningsenheter (citat) och centrala teman (underteman) och en koncentrering av det som informanten sagt utifrån informantens perspektiv. Steg fyra bestod i att välja ut de centrala teman, med tillhörande citat som bäst besvarade studiens syfte och frågeställningar. De centrala teman som identifierades till frågeställning 1 var:1) delegationsordningens innebörd för handlingsutrymmet, (2) att styra och bli styrd med sitt handlingsutrymme, (3) yrkesprofessionellas behov av tillit. De centrala teman som valdes ut till frågeställning 2 var: (4) handlingsutrymmets roll för att leva upp till barnets bästa, (5) komplikationer med barnets bästa som begrepp och (6) förtroendevaldas inflytande på handlingsutrymmet att leva upp till barnets bästa. Steg fem bestod av att presentera resultatet. För att måna om informanternas anonymitet redogörs ingen information om dem. Informanterna fick dessutom följande fiktiva namn: Irene, Max, Josefin, Jonas, Ragnar och Ewa. Namnen har tilldelats oberoende av informanternas kön.
4.5 Etiskt ställningstagande
Det är av vikt att undersöka om någon som ingår i studien står i en beroendeställning till någon annan. Det kan handla om att informanter står i beroendeställning till chefen på arbetsplatsen och det är något som inte alltid är möjligt att kringgå. Det är då av vikt att de som genomför studien ser till att det inte går att urskilja vem som säger vad. Skulle
bedömningen vara att det är svårt att kringgå risken att någon kan ta reda på vem som har sagt vad ska en bedömning göras om huruvida studien ska genomföras eller inte. Vilket innebär huruvida bidraget till forskningsvärlden är större än ogynnsamma konsekvenser deltagandet kan leda till för de som deltar på kort och lång sikt (Vetenskapsrådet, 2002). I studien stod informanterna i beroendeställning till den chef som förmedlat kontakt med de som skulle ingå i studien vilket gjorde att avvägningar behövde göras innan insamling av empiri kunde påbörjas. Problemet löstes genom att intervjuerna avpersonifierades. Efter att blanketten för etiska överväganden (bilaga D) fyllts i kunde intervjuerna genomföras.
Forskaren ska informera de som deltar om syftet med studien, att deltagandet är frivilligt och att informanten kan avsluta sitt deltagande när den vill. Det är informanten som bestämmer om den vill vara med eller inte, de som deltar ska förbli anonyma i högsta möjliga mån och materialet ska förvaras utan att obehöriga kan ta del av det. Slutligen ska inte materialet användas för annat än forskning (Bryman, 2011; Denscombe, 2018; Vetenskapsrådet, 2002). Informanterna fick information om studiens syfte via mejl i samband med att intervjuerna bokades in. Dessutom fick informanterna ytterligare information om studien genom ett missivbrev i samband med intervjun. I samband med intervjun fick informanterna skriva på ett samtycke till att delta i studien där de bekräftade att de fått information om studien. Men
