GRUNDTANKEN ÄR BRA, MEN…
PILOTPROJEKT MOT EN MER SKYNDSAM
AKTIVERING PÅ ARBETSMARKNADEN
PAULINE FRID
ANNA JÖNSSON
GRUNDTANKEN ÄR BRA, MEN…
PILOTPROJEKT MOT EN MER SKYNDSAM
AKTIVERING PÅ ARBETSMARKNADEN
PAULINE FRID
ANNA JÖNSSON
Frid, P & Jönsson, A
Grundtanken är bra, men...- Pilotprojekt mot en mer skyndsam aktivering på
arbetsmarknaden. Examensarbete i socialt arbete 15 högskolepoäng. Malmö universitet: Fakulteten för hälsa och samhälle, institutionen för socialt arbete, 2018.
Syftet med denna uppsats är att undersöka hur arbetsmarknadssekreterare och socialsekreterare inom socialtjänsten Väster i Malmö upplever pilotprojektet Tidig
inskrivning samt hur deras handlingsutrymme och inbördes samverkan förändrats i projektet. Syftet med projektet är att förkorta vägen mot självförsörjning och skapa en tidig planering för klienten. Projektet riktas mot de klienter som erhåller ekonomiskt bistånd. Pilotprojektet implementerades den åttonde januari 2018 och skall avslutas den 30 juni 2018. Vi undersöker således hur projektet erfars av arbetsmarknadssekreterare och socialsekreterare angående projektet och dess implementering samt hur informanterna upplever att pilotprojektet påverkat deras handlingsutrymme och inbördes samverkan.
De teoretiska utgångspunkterna för uppsatsens är ett instrumentellt organisationsteoretiskt perspektiv samt Michael Lipskys teori angående street-level bureaucracy.
Använd metod för denna uppsats är en kvalitativ metod med semistrukturerade intervjuer. Vi har intervjuat tre arbetsmarknadssekreterare och tre socialsekreterare som arbetar med
projektet.
Vi fann i det empiriska materialet att informanterna upplevde implementeringen som vag och ytterst lite information gavs till arbetsmarknadssekreterarna och socialsekreterarna angående hur projektet skulle förändra deras arbetsgång. Informanterna upplevde även en frustration både hos kollegor, de själva och klienten i ärendegången i projektet. Informanternas
handlingsutrymme och inbördes samverkan har förändrats i projektet då resurs-och tidsbrist skapat förändringar i både samverkan och handlingsutrymme för de båda professionerna.
Nyckelord: Arbetsmarknadssekreterare, aktiveringspolitiska åtgärder, ekonomiskt bistånd, gräsrotsbyråkrat, instrumentell organisationsteori, socialt arbete, socialsekreterare.
THE FUNDAMENTAL IDEA IS
VALUABLE, BUT…
A PROJECT PILOT TOWARDS A MORE URGENTLY
ACTIVATION ON THE LABOUR MARKET
PAULINE FRID
ANNA JÖNSSON
Frid, P & Jönsson, A. The fundamental idea is valuable, but… - A project pilot towards a more urgently activation on the labour market. Degree project in social work 15
högskolepoäng. Malmö university: Faculty of health and society, department of social work, 2018.
The aim of this bachelor essay is to examine the experience of the social workers in the project pilot called the “Tidig inskrivning”, meaning early enrollment. The aim of this project is to plan the enrolment towars the regular labour market. The project pilot launched in 8th of January and ended in 30th of June in 2018. The involved professions in the project on a daily basis is labour secretaries and social secretaries. The issues concerning our essay is: How does the labour secretaries and social secretaries experience the project pilot and how do the informants experience that the Early Enrollment pilot project has influenced their leeway and mutual cooperation?
The theoretical premise for this essay is an instrumental organization theory and Michael Lipsky’s theory concerning street-level-bureaucracy. The method used in this essay was a qualitive method using a semi structured interview.
The project pilot is directed to all clients that applies for a social assistance. These clients are the called to a meeting with the labour secretaries to a survey including the clients past work experiences and education. The client is then to have a meeting to review the conditions of the social assistance. We found that the labour secretaries did not experience the project as useful, they found the project as time consuming and unnecessary for both the client and to them as labour secretaries. The social secretaries experienced the project and unnecessary and informed us that the client found the project as time consuming and frustrating. The leeway for the labour secretaries and the social secretaries has changed within the project pilot. The cooperation between the two professions is affected by the project in the sense that it is greatly time consuming for the labour secretaries and the social secretaries have no chance to a cooperation with the labour secretaries as they did before. The changes made to the leeway and cooperation between the two professions have changed because of lack of resources and time.
Keywords: Activation policy measures, labour secretary, instrumental organization theory, social assistance, social secretary, social work, street-level-bureaucrat.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
INLEDNING 1
Pilotprojektet Tidig inskrivning 1
Problemformulering och syfte 2
Frågeställningar 3
Uppsatsens disposition 3
BAKGRUND 3
Arbetsmarknads- och socialförvaltningen 3
Vad är ekonomiskt bistånd? 4
Aktivering inom Malmö stad 5
Stadsområde Väster 5
TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER 5
Instrumentell organisationsteori 6
"Street-level bureaucracy"- teori 8
KUNSKAPSLÄGE 9
Aktivering 9
Implementering 11
Samverkan och handlingsutrymme i offentliga organisationer 13
METOD 15 Metodval 15 Kvalitativ metod 15 Urval 16 Tillvägagångssätt 17 Källsökning – Datainsamlingsmetoder 18 Intervjuguide 18 Utförandet av intervjuerna 18 Analys av materialet 19 Etiska överväganden 20 Forskarroll 21 Källkritik 21
ANALYS OCH RESULTAT 22
”Grundtanken är bra…. 22
…men…” 23
Resultat och diskussion 27
Upplever informanterna en påverkan på deras handlingsutrymme och inbördes
samverkan? 29
Inbördes samverkan 33
Resultat och diskussion - handlingsutrymme och inbördes samverkan 36
AVSLUTANDE DISKUSSION 41
Resultatdiskussion 41
Metoddiskussion 43
REFERENSLISTA 44
BILAGA 1 46
INLEDNING
Malmö stad implementerade i början av 2018 ett pilotprojekt som namngetts Tidig
inskrivning i enheten för ekonomiskt bistånd i stadsområde Västers socialtjänst. Syftet med pilotprojektet är att förkorta vägen mot arbetsmarknadsinriktade insatser för de klienter som erhåller ekonomiskt bistånd och främja effektiviteten i främst socialsekreterarnas dagliga arbete. I det dokument som redogör för beskrivningen av projektet skriver Arbetsmarknads- och Socialförvaltningen (2017) följande:
"Kartläggningen bidrar till det underlag socialsekreteraren har vid beslut om ekonomiskt bistånd och genomförandeplan och kan också bidra till att socialsekreteraren vid det/de
första samtalen med klienten får mer tid till annat fokus än det som täcks i en arbetsmarknadskartläggning... (Se Bilaga 1)
Pilotprojektet har en omfattning från den åttonde januari 2018 till den 30:e juni 2018. I pilotprojektet adderas ett steg för klienten och den professionella i ansökan gällande ekonomiskt bistånd. Detta adderade steget är ett obligatoriskt möte med en
arbetsmarknadssekreterare. Detta möte syftar till, enligt projektet, till att kartlägga klientens arbetsmarknads-och utbildningserfarenheter. Underlaget skall sedan användas av
socialsekreteraren i mötet med klienterna som ansöker om ekonomiskt bistånd.
Pilotprojektet Tidig inskrivning
Malmö stad implementerade i början av 2018 projektet Tidig inskrivning i stadsområde Väster i Malmö stad. Pilotprojektet innebär för klienten som ansöker om ekonomiskt bistånd att i första steget träffa en arbetsmarknadssekreterare för att genomföra det tidiga
inskrivningssamtalet för att i ett andra steg gå på ett möte hos en socialsekreterare handlägger utredningen gällande klientens rätt till ekonomiskt bistånd. När klienten tar sin första kontakt med socialtjänsten i stadsområde Väster för att i syfte att ansöka om ekonomiskt bistånd tas klientens telefonsamtal emot av mottagningsenheten. Mottagningsenheten bokar sedan via telefon in ett möte för Tidig inskrivningssamtal hos en arbetsmarknadssekreterare.
Vid mötet rörande den tidiga inskrivningen fyller arbetsmarknadssekreteraren i en underlagsmall för det senare inbokade mötet hos en socialsekreterare. Detta möte mellan klient och arbetsmarknadssekreterare erhåller en tidsram om 30 minuter. Underlagsmallen innehåller frågor gällande tidigare erfarenheter angående arbete och utbildning. Underlaget som sedan framkommer av detta möte med arbetsmarknadssekreteraren lämnas sedan till socialsekreteraren som utreder ekonomiskt bistånd. Det ifyllda underlaget skall då finnas till hands som en hjälp för socialsekreteraren när det gäller klientens planering mot
självförsörjning. (Arbetsmarknads- och socialförvaltningen 2017).
Pilotprojektets beskrivning beskriver ej den underlagsmall som används av
arbetsmarknadssekreteraren men genom intervjuer har en uppfattning bildats om hur underlagsmallen är utformad. Vi har i denna undersökning inte fått ta del av den mall som arbetsmarknadssekreterarna använt i det tidiga inskrivningssamtalet men mallen har
beskrivits av informanterna. Mallen utgör konkreta frågor om bland annat vilken utbildning klienten har, om klienten gått på SFI och i sådant fall vilken SFI-nivå och vad för
sysselsättning som arbetsmarknadssekreteraren rekommenderar ifall de kommit fram till detta under samtalet på 30 minuter.
Sammanfattningsvis innebär pilotprojektet ytterligare ett steg i utredningen gällande ekonomiskt bistånd som är obligatoriskt och som tidigare inte funnits med. Detta steg är således det möte med arbetsmarknadssekreteraren som klienten deltar i för att sedan kunna delta i en utredning gällande rätten till ekonomiskt bistånd. Mötet med
arbetsmarknadssekreterarren blir följaktligen ett krav på klienten för att hen skall kunna genomgå utredningen. På så sätt skiljer sig detta nya arbetssätt som kommit med
pilotprojektet från hur klientens väg till arbetsmarknadsavdelningen normalt sätt brukar se ut. En stor skillnad är att klienten träffar en arbetsmarknadssekreteraren innan hen har vetskap om hens ansökan om ekonomiskt bistånd bifalles eller ej och de är kraven som ställs på klienten. Målet med projektet är att arbetsmarknadsinsatser skall påbörjas under ett kortare tidsförlopp genom att med det nya arbetssättet fånga upp de personer som är aktuella för aktiverande arbetsmarknadsinsatser tidigare vilket innebär att pilotprojektet Tidig inskrivning är en aktiveringsåtgärd. (Arbetsmarknads-och Socialförvaltningen, 2017).
Problemformulering och syfte
Kommunal aktivering är en trend som har kunnat urskiljas sedan 1990-talet i Sverige (Thorén, 2005). Kostnaderna för ekonomiskt bistånd ökade drastiskt under denna period, delvis som en effekt av finanskrisen och den ökande arbetslösheten. Thorén (2005) menar då kostnaderna för ekonomiskt bistånd blev högre ökade också kraven gentemot de personer som uppbar ekonomiskt bistånd. Aktivering är ett samlingsbegrepp som beskriver hur klienten som erhåller ekonomiskt bistånd ställs inför motprestationer av socialtjänsten. Detta för att klienten som erhåller ekonomiskt bistånd skall bli självförsörjande vilket i sin tur kan minska utgifterna gällande ekonomiskt bistånd för kommunen (a.a.). För att kunna
förverkliga idéen om motprestation med mål om minskade kostnader genomgick
socialtjänstlagen år 1998 en förändring vilket innebar att möjligheten för kommunerna att ställa krav på de personer som uppbar ekonomiskt bistånd ökade. För att beviljas ekonomiskt bistånd ska klienten stå till arbetsmarknadens förfogande och delta i de kommunala
aktiveringsåtgärder som hen blir erbjuden (a.a.)). Även om som nämnt ovan kravet på
motprestationer har varit aktuellt sedan förändringen i lagstiftningen så visar direktiven inom pilotprojektet att fokusera på aktivering och mot en snabbare väg mot självförsörjning är en viktig del av kommunernas arbete för att minska det ekonomiska biståndet. I riktlinjerna för pilotprojektet betonas just åtgärden som ett sätt att påskynda processen så att klienterna snabbt kommer in på arbetsmarknadsinriktade insatser. Arbetsmarknads- och
socialförvaltningen (2017) skriver:
"Med ett sådant arbetssätt kan också arbetsmarknadsinsatser komma igång tidigare än annars..." (Se Bilaga 1)
Pilotprojektet Tidig inskrivning, som vi skriver om i denna uppsats, har i likhet med andra aktiveringsåtgärder ett tydligt syfte att få individer till självförsörjning och i detta fall på ett mer skyndsamt sätt än före pilotprojektet. Aktivering och socialt arbete blir allt mer relaterat till varandra vilket kan förklaras med att aktiveringsåtgärder numer finnes i en stor del av Sveriges socialtjänster. (Thorén, 2009). Thorén (2005) menar att denna typ av
aktiveringsåtgärder är beroende av organisatoriska förutsättningar för att implementeringen ska lyckas och blir inte mer än vad organisationen tillåter. Problematiken finns i att de organisatoriska förutsättningarna oftast inte är tillräckliga för att aktiveringsåtgärden ska lyckas (a.a.). Vi har därför valt att undersöka hur arbetsmarknadssekreterarna och
socialsekreterarna uppfattar pilotprojektet och dess implementering. Thorén (2009) skriver även att det är gräsrotsbyråkraternas agerande i mötet med klienten som bestämmer det praktiska utförandet av aktiveringsåtgärden. Aktiveringsåtgärder kan utgöra en naturlig del av
det sociala arbetet om aktiveringsåtgärder innebär individuella bedömningar och lösningar för att den enskilde klienten ska bli självförsörjande (Thorén, 2009). Dessa gräsrotsbyråkrater har oftast inte tillgång till tillräckliga organisatoriska resurser eller handlingsutrymme för att kunna genomföra dessa bedömningar (a.a.). Samverkan är av vikt för att motverka resursbrist och för att verka för klientens bästa (Lindberg, 2009). Då resursbrist belyses som en del av problematiken enligt Thorén (2009) samt möjligheten till att utforma aktiveringsåtgärder med grund i individuella bedömningar har vi valt att undersöka hur informanterna upplever att pilotprojektet Tidig inskrivning har påverkat deras handlingsutrymme och inbördes samverkan.
Med den identifierade problematiken som bakgrund är syftet med denna uppsats att undersöka hur de intervjuade arbetsmarknadssekreterarna och socialsekreterarna uppfattar pilotprojektet Tidig inskrivning och dess implementering med fokus på de organisatoriska förutsättningarna samt hur informanterna upplever att pilotprojektet påverkat deras
handlingsutrymme och inbördes samverkan. Utifrån detta syfte ställer vi följande frågor:
Frågeställningar
- Hur uppfattar arbetsmarknadssekreterarna och socialsekreterarna pilotprojektet Tidig inskrivning och dess implementering?1
- Hur upplever informanterna att pilotprojektet Tidig inskrivning har påverkat deras handlingsutrymme och inbördes samverkan?
Uppsatsens disposition
Följande avsnitt redogör för pilotprojektets bakgrund, därefter redogörs de teoretiska
utgångspunkter som används i denna uppsats. Sedermera redovisas det rådande kunskapsläge som är relevant för denna uppsatsens analys av det empiriska materialet. Således redogörs även de metodologiska ansatser som antagits i denna uppsats för att kunna följa de metoder som använts. Därefter följer uppsatsens analys och resultat av det insamlade empiriska materialet. Avslutningsvis avslutas uppsatsen med en avslutande diskussion angående det empiriska materialet, metoddiskussion samt förslag för vidare forskning.
BAKGRUND
Arbetsmarknads- och socialförvaltningen
Socialtjänsten i Malmö kommun verkar under Arbetsmarknads- och socialförvaltningen (ASF) sedan 1 maj 2017. ASF är den förvaltning som ansvarar för bistånd och insatser enligt Socialtjänstlagen gentemot utsatta grupper i samhället. ASF består av åtta olika avdelningar varav fem stycken är stadens olika socialtjänster placerade runt om i Malmö för att täcka samtliga stadsdelar. På socialtjänsten arbetar de socialsekreterare som handlägger
ansökningar gällande ekonomiskt bistånd. Resterande tre avdelningar är
arbetsmarknadsavdelningen (AMA), sociala resurs samt boende och etablering. AMA, tidigare Jobb Malmö, är den avdelning under förvaltningen vars huvuduppdrag syftar till att stärka Malmös medborgares möjligheter till ett arbete och bidra till att medborgaren kan bli självförsörjande. (Malmö stad, 2018)
Figur 1. Arbetsmarknads- och socialförvaltningens organisationsschema.
Anställda på AMA verkar idag på socialtjänsten ute i de olika stadsområdena. Detta för att förbättra samverkan med socialsekreterarna gällande handlingsplaner och parallella insatser för att klientens tid som arbetslös ska bli så kort som möjligt. (Malmö stad, 2017)
Vad är ekonomiskt bistånd?
För att en som läsare ska få en förståelse för hur implementeringen av pilotprojektet har påverkat arbetsprocessen är det en nödvändighet att redogöra för den generella ärendegången inom ekonomiskt bistånd samt hur klienten blir aktuell för aktiverande
arbetsmarknadsinsatser på vägen mot självförsörjning. Även en redogörelse för de två olika professionernas roller i den generella ärendegången är behövlig för förståelsen av projektet och dess arbetsmetod.
Det ekonomiska biståndets syfte är att agera som ett komplement när samhällets generella försäkringssystem är otillräckligt eller när ersättning inte beviljas. I förarbetena till
socialtjänstlagen framhålls det att biståndets syfte är ett tillfälligt skyddsnät vid korta perioder av försörjningsproblem. En grundläggande princip i socialtjänstlagen är att varje individ har ett ansvar för sitt eget liv och rätten till ekonomiskt bistånd baseras på vad hen kan göra för att bidra till sin egna försörjning (Malmö stad, 2017).
Varje enskild individ har rätt att ansöka om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap 1§
socialtjänstlagen (2001:453). Den enskildes rätt att söka bistånd är en rättighet men rätten att erhålla ekonomiskt bistånd är dock inkomstbaserat. Utredning gällande ekonomiskt bistånd utreder om den enskilde har rätten att erhålla ekonomiskt bistånd baserat på den enskildes förmåga att försörja sig själv. Den generella handläggningen gällande ekonomiskt bistånd kan utläsas av socialstyrelsens skrivelse gällande just ekonomiskt bistånd (artikelnummer 2013-12-31). Ansökan om ekonomiskt bistånd skall prövas enligt 4 kap 1§ Socialtjänstlagen (2001:453) om den enskilde har rätt till bistånd i form av försörjningsstöd. I Socialstyrelsens riktlinjer angående ekonomiskt bistånd framgår det att "den enskilde skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå" (Socialstyrelsen 2013;21). Den enskildes ansökan om ekonomiskt bistånd går sedan igenom en individuell behovsbedömning för den enskildes hushållsbehov. Det som prövas i ansökan angående ekonomiskt bistånd är hjälpbehovet baserat på hushållets behov
för den enskilde. Bedömningen görs även utifrån en riksnorm som socialstyrelsen fastställer år för år (Socialstyrelsen 2013). Principen om självförsörjning är således något som finns lagstadgat och något som ska eftersträvas.
Aktivering inom Malmö stad
Inom Malmö stad ser rutinen för aktivering av klienten annorlunda ut utanför pilotprojektet. Den socialsekreterare som vill aktualisera en klient som arbetssökande och som aktuell för arbetsmarknadsinsatser tar kontakt med en arbetsmarknadssekreterare i som i sin tur direkt ska boka in en besökstid där inskrivning på AMA ska ske. Socialsekreteraren meddelar tiden för inskrivningsmöte till klienten och efter inskrivningsmötet så återkopplar klienten till sin socialsekreterare genom att redogöra för den handlingsplan som en
arbetsmarknadssekreterare från AMA har arbetat fram tillsammans med klienten. Därefter kallar arbetsmarknadssekreteraren från AMA till flerpartssamtal med socialsekreterare och arbetsförmedlingen för att samordna de olika handlingsplanerna gällande klientens väg mot självförsörjning genom aktiverande arbetsmarknadsinsatser (Malmö stad, 2017). På så sätt skiljer sig även de olika professionsrollerna åt. Socialsekreteraren är den som utvärderar om klienten har rätt till ekonomiskt bistånd eller ej. Socialsekreterare har en socionomexamen och är berättigad att fatta myndighetsbeslut. Arbetsmarknadssekreteraren har en huvudsaklig arbetsuppgift i att hjälpa klienten mot självförsörjning genom att ordna handlingsplaner tillsammans med klienten och erbjuda diverse insatser för att klienten på lång sikt ska kunna få en anställning. Arbetsmarknadssekreteraren kan ha en socionomexamen men det är ingenting som är nödvändigt för att utföra arbetsmarknadssekreterares arbetsuppgifter.
Stadsområde Väster
Malmö stad uppmätte 31 december 2016 en befolkningsmängd på 325 281 invånare. Malmö stad består av fem stadsområden, innerstaden, norr, öster, söder och väster. Fokus för denna uppsats ligger i ett pilotprojekt som implementerats i socialtjänsten väster (Malmö stad, 2018). Av Malmö stads invånare erhöll 9,3 % av befolkningen ekonomiskt bistånd, i
stadsområde väster erhöll 7,2% av befolkningsmängden i stadsområdet ekonomiskt bistånd, baserat på 2016 års räkning (Socialstyrelsen 2016). Stadsområde väster ligger i Malmös västra del och innefattar Bunkeflostrand, Hyllie och Limhamn (Malmö stad, 2018).
TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER
I följande avsnitt redovisas denna uppsats teoretiska utgångspunkter. Inledningsvis
presenteras instrumentell organisationsteori som en del i den teoretiska utgångspunkten för uppsatsen. Vi använder oss av denna teoretiska utgångspunkt för att skapa förståelse kring perspektiv av organisationers uppbyggnad och styrning. Den instrumentella
organisationsteorin har ett fokus kring hur organisatoriska förutsättningar påverkar den som utför organisationens uppgifter samt hur dessa förutsättningar påverkar utförarens
arbetssituation. Teorin kommer att användas i analysen av det insamlade empiriska
materialet. Teorin har relevans för offentliga organisationer och dess utformning genom att visa på hur utformningen påverkar utföraren och byråkraten inom organisationen.
Den instrumentella organisationsteorin hjälper oss att fånga in åtgärder som använts vid implementeringen av pilotprojektet på ett organisatoriskt plan. För att fånga in hur dessa organisatoriska åtgärder har påverkat våra informanters handlingsutrymme och samverkan kompletterar vi de teoretiska utgångspunkterna med Michael Lipskys "street level
bureaucrats" teori som vi anser vara relevant i analysen för vårt insamlade material. Detta begrepp kommer att översättas direkt till svenskans "gräsrotsbyråkrat" i likhet med författarna till boken Handlingsutrymme (Johnsson, Laanemets & Svensson, 2010). Enligt Michael Lipskys (1980) teori om vad som definierar en gräsrotsbyråkrat kan vi koppla detta direkt till våra informanters professionspositioner. I vårt urval ingår som nämnt både
arbetsmarknadssekreterare och socialsekreterare som direkt interagerar med klienten och som är anställd vid en offentlig organisation. Detta teorival blir relevant för denna uppsats då denna teori har ett professionsteoretiskt perspektiv som sedan kommer att hjälpa oss i analysen av det empiriska materialet.
Instrumentell organisationsteori
Inom instrumentell organisationsteori förklarar man offentliga organisationer som instrument eller redskap som på uppdrag av samhället ska genomföra vissa åtagande. I denna uppsats talar vi om socialtjänsten som en av dessa offentliga organisationer. Det instrumentella organisationsteoretiska perspektivet menar att offentliga organisationer eftersträvar mål och syfte som anses inom och utom organisationen vara viktiga för samhället (Christensen m.fl. 2005). Inom den offentliga organisationen strävar dess verkställare och medlemmar efter ett målrationellt handlande som innebär en styrning kring vad som anses vara ett mål för organisationen, vad det finns för konsekvenser för dessa mål samt organiserar dessa mål utifrån önskvärda effekter. De önskvärda målen och effekterna av en målrationell styrning tar således avstamp i vad som anses vara önskvärda för samhället och organisationen. Med en instrumentell styrning av offentliga organisationer kan organisationsledningen inverka på handlingsutrymmet, både för sig själv och andra. Detta innebär i sin tur att organisationer även kan påverka och utnyttja detta handlingsutrymme (a.a.). Nedan följer en redovisning av instrumentella organisationsteorins ramverk och begrepp som utgör denna teori.
Målrationalitet
De målrationella handlingarna inom den offentliga organisationen utgår från ett problem som den offentliga organisationen uppfattat i samhället och som organisationen har i uppdrag att åtgärda. För att styra upp och minska avståndet mellan problemet och dess lösning genomförs fyra beståndsdelar i det målrationella handlandet. Den första handlingen innebär att
identifiera det mål som organisationen vill uppnå och beräkna avståndet från problemet till dess lösning (Christensen m.fl. 2005). Därefter formulerar och reflekterar organisationen över vilka alternativ det finns tillhanda för att hantera och lösa det problem som organisationen identifierat. Sedermera reflekterar den offentliga organisationen över förväntade
konsekvenser. Detta innebär att det sker en reflektion av vilka konsekvenser som existerar kring varje alternativ lösning av problemet samt dess sannolikhet. Slutligen reflekterar den offentliga organisationen kring hur valet mellan de olika alternativen skall ske för att på så sätt få en inblick i konsekvenserna för varje alternativ. Inom de målrationella handlingarna finnes en fullständig målrationalitet men även en begränsad rationalitet. När det gäller fullständig målrationalitet strävar den offentliga organisationen efter en hög grad av måluppfyllelse för lösning av problemet och väljer de alternativa handlingar som innebär maximal måluppfyllelse. Christensen m.fl. (2005) skriver att med en fullständig
målrationalitet kommer sällan en resonlig lösning som passar organisationen. Detta på grund av offentliga organisationers komplexitet där många komplexa beaktande skall tas (a.a.). Inom den instrumentella organisationsteorin talar man därför även om begränsad rationalitet som innebär att organisationens mål är diffusa och oklara och att problemen är komplexa. Det innebär att alternativen för handling mot måluppfyllelse också blir osäkra och det finns en oklarhet kring mål och medel samband (a.a.)
Organisationsstruktur
Inom den instrumentella organisationsteorin finns en formell organisationskultur som innebär en rigid rollindelning för de inom organisationen. Christensen m.fl. (2005) skriver om den byråkratiska organisationsformen som en organisationsform präglad av hierarki, rutiner och arbetsfördelning. Inom den offentliga organisationen präglad av den byråkratiska
organisationsformen innebär hierarkin en under-och överordning inom organisationen. Organisationsstrukturen kan vara fördelad på olika enheter och under det sektioner som alla svarar inför samma politiska agenda. De som befinner sig i överordnade positioner har rätt att ge direktiv till de utförare som är i en underordnad position. För att detta ska bli möjligt så krävs en hög grad arbetsfördelning samt regler och rutiner för vilka roller som ska utföra de olika arbetsuppgifterna. Dessa roller inom den offentliga organisationen innebär således positioner för utförarna inom organisationen, dessa roller är i sin tur opersonliga och baseras på vad som skall verkställas inom organisationen, utförarna blir på så vis ett instrument inom den offentliga organisationen. Utförarens personliga karaktär spelar i den formella
organisationskulturen ingen roll, rollen är och förblir opersonlig (a.a.). Christensen m.fl. (2005) menar även att en offentlig organisationens hierarki även är präglad av en “vertikal samordning” (Christensen m.fl. 2005; 37). Den vertikala samordningen tar sig till uttryck genom organisationers ansvarstagande och vem dessa svarar inför. I Sverige, menar Christensen m.fl. (a.a.), svarar statsråden inför riksdagen för sin egen enhet och dess underliggande förvaltningsområde. Inom socialtjänsten kan detta påvisas genom ansvar gentemot socialnämnden för den verksamheten socialtjänsten utför i kommunen. Christensen m.fl. (a.a.) talar även om vertikal specialisering som innebär att olika typer av uppgifter läggs på olika nivåer inom organisationen men även utom organisationen. Detta kan jämföras med organisationsstrukturen inom socialtjänsten där den vertikala specialiseringen visar sig i socialsekreterarens arbetsuppgifter, sektionschefens arbetsuppgifter samt enhetschefens arbetsuppgifter. Utom organisationen kan även här vertikal specialisering jämföras med socialtjänstens uppgift att på en lokal nivå genomföra de uppgifter som de tilldelats medans socialnämnden specialiserar sig på övergripande sociala frågor (a.a.).
Samtidigt som den instrumentella organisationsteorin präglas av en hierarki och en både vertikal specialisering och samordning så präglas den också av en horisontell specialisering (Christensen m.fl. 2005) Den horisontella specialiseringen innebär att organisationen är utformad på en nivå samt att uppgifter inom organisationen knyts till specifika positioner eller enheter. För att kunna strukturera upp organisationen används principer istället för att dela upp organisationens mål på diverse enheter vilket bidrar till den tidigare nämnda specifika arbetsfördelning för samtliga utförare inom organisationen. Specialiseringen inom organisationen är i sin tur influerad av rutiner som är knutna till organisationens uppgifter och hur dessa skall utföras (a.a.). Inom den “horisontella specialiseringen” (Christensen m.fl. 2005, s. 37) tar organisationen hjälp av principer för att dela upp och organisera de uppgifter som krävs av organisationen, dessa principer är en målprincip, processprincip, klientprincip samt geografiprincip. Den första principen är målprincipen som en direkt kan koppla till målrationalitet som tidigare nämnts och som innebär att den offentliga organisationen influeras av en målprincip där organisationens mål utgör en direkt påverkan på utförarens arbetsuppgifter. Inom denna målprincip är även processprincipen essentiell. Processprincipen fördelar uppgifterna utefter det ideala tillvägagångssättet för att uppnå organisationens mål. Det tredje sättet att fördela uppgifterna inom den offentliga organisationen benämner Christensen m.fl. (2005) som en klientprincip. Denna princip innebär för organisationen att för fördela arbetsuppgifter utifrån en specifik klientgrupp genom att sammanstråla expertis på just denna grupp, exempelvis personer som erhåller ekonomiskt bistånd. Den sistnämnda principen för att dela upp frågor och uppgifter inom organisationen är en geografiprincip där
organisationen delar upp uppgifterna utefter ett geografiskt område, såsom socialtjänsten i stadsområde Väster (a.a.). ASF organisation visar tydligt på en horisontell specialisering genom att organisationen befinner sig på en nivå med uppdelning efter samtliga nämnda principer (se fig. 1). Den offentliga organisationen präglas även av en horisontell samordning då den kollegiala strukturen kan te sig uttryck genom att olika enheter under samma
organisation samarbetar. Detta kan bland annat vara genom samrådsgrupper för att
gemensamt sträva gentemot ett mål, som till exempel AMA och socialtjänsten där samverkan finns för att klienten ska bli självförsörjande även om de två enheterna har olika
specialisering. Inom den offentliga organisationen finnes även tillfälliga organisationer. Dessa tillfälliga organisationer innebär för organisationen ett utskott eller en arbetsgrupp som har kapacitet att utföra organisationens mål och uppgifter. Inom dessa tillfälliga
organisationer påträffas även “projektorganisationer” (Christensen m.fl. 2005;39) där organisationens uppgifter kommer i fokus för att tillfälligt skapa ett projekt kring just organisationens uppgifter och mål (a.a.).
De offentliga organisationerna styrs, utifrån ett instrumentellt perspektiv, genom påverkan på de förhållandena som har en mening för organisationens möjlighet till målens och
uppgifternas uppfyllelse. Organisationens ledning kan tillförsäkra sig om att delta och analysera organisationen genom “den formella organisationsstrukturen” (Christensen m.fl. 2005; 47) och därpå utnyttja handlingsutrymmet som finnes inom organisationens ramar. Detta kan enligt Christensen m.fl. (2005) medföra problem för utförarna inom organisationen då styrningen och utnyttjandet av handlingsutrymmet kan upplevas som kontrollerande för just utföraren. Det kan även bli problematiskt då organisationens ledning kan besluta om utförande utan att själva delta, vilket kan leda till en distans mellan utförarnas perspektiv på vad som är organisationens mål och ledningens vision av målen (a.a.).
"Street-level bureaucracy"- teori
Den andra teorin som vi kommer använda i denna uppsats är Michael Lipskys "street-level bureaucracy" samt "street-level bureaucrat" men som även ovan nämnt översätter vi detta till svenskans "gräsrotsbyråkrati" och "gräsrotsbyråkrat" (Johnsson, Laanemets & Svensson, 2010).
De flesta medborgare kommer sällan i direkt kontakt med statsmakten och staten.
Medborgare kommer istället i kontakt med personer som representerar staten på olika sätt. Michael Lipsky (1980) definierar begreppet gräsrotsbyråkrat som den person som är verksam inom offentlig sektor och som interagerar direkt med medborgaren i sitt dagliga arbete (a.a.). De organisationer som anställer dessa gräsrotsbyråkrater kallar Michael Lipsky (1980) för "street-level bureaucracies" och kopplar dessa organisationer till vad vi i Sverige kallar för den offentliga sektorn (a.a.). Lipsky (1980) menar att den offentliga organisationen
gräsrotsbyråkraten arbetar inom ransonerar resurserna till medborgaren i samhället. Detta för att minska utgifterna inom den offentliga organisationen. Detta är således det
handlingsutrymme gräsrotsbyråkraten handlar, där den offentliga organisationen styr ransoneringen, och gräsrotsbyråkraten förmedlar detta till klienten. Den typiska
gräsrotsbyråkraten är bland annat socialarbetare, lärare och poliser. Den person som agerar inom någon form av statlig organisation eller ett projekt och förser medborgarna med service som den aktuelle organisationen har till uppdrag att fokusera på (a.a.).
Gräsrotsbyråkrater agerar på ett sätt som delger medborgare fördelar och resurser men även strukturer och normer om hur medborgaren ska leva sitt liv. Gräsrotsbyråkraten har även i uppdrag att agera utefter klienten och klientens förutsättningar men på grund av det
lagstadgade utrymmet som ges kan gräsrotsbyråkraten inte göra detta fullt ut (Lipsky 1980). Detta är ingenting som gräsrotsbyråkraten själv fastställer utan arbetet är en förlängning av staten och landets politiska agenda. Varje beslut som gräsrotsbyråkraten fattar i sitt dagliga arbete kontrolleras av staten och är på något sätt redan reglerat till exempel i den nationella lagstiftningen. Det är i detta spelrum mellan medborgare och lagstiftning som
gräsrotsbyråkraten kan finns sitt sätt att handla (a.a.). I boken Handlingsutrymme beskriver författarna detta spelrum som just ett handlingsutrymme för gräsrotsbyråkraten.
Handlingsutrymmet fastställs av den organisation där gräsrotsbyråkraten är anställd och agerar. Friheten för att utföra sitt arbete finns inom detta utrymme och det är organisationen delgivna uppdrag som fastställer hur stort handlingsutrymme gräsrotsbyråkraten får i sitt dagliga arbete (Johnsson, Laanemets & Svensson, 2010).
KUNSKAPSLÄGE
Nedan följer avsnitt gällande det rådande kunskapsläget vi anser är relevant för denna uppsatsens presentation. Inledningsvis presenteras kunskapsläge kring aktivering och vad detta innebär för det sociala arbetet i dagens Sverige. Därefter följer kunskapsläge kring implementering av nya arbetsmetoder i offentliga organisationer och vad detta innebär för organisationen och dess gräsrotsbyråkrater. Slutligen redogörs för kunskapsläge kring handlingsutrymme och samverkan inom socialtjänsten.
Vi anser att detta rådande kunskapsläge är relevant i denna uppsats då detta skapar en förförståelse kring hur forskning och analys kring det sociala arbetet i Sverige organiseras. Kunskapsläget angående aktivering ger en förståelse kring hur socialtjänsten påverkas av politiska beslut som i sin tur påverkar klienten som erhåller ekonomiskt bistånd. Då pilotprojektet implementeras i socialtjänsten anser vi att det är relevant att redogöra för det rådande kunskapsläget kring implementering av nya arbetsmetoder. Detta för att skapa förståelse kring den process implementering kräver. Det som gör denna tidigare forskning särskilt intressant är att Socialstyrelsen använder Fixsens m.fl. forskning som grund i de direktiv som finns angående implementeringen av nya arbetsmetoder i offentliga
organisationer i Sverige och hur dessa bör gå till för att arbetet ska fortskrida på bästa sätt. Detta genom att Socialstyrelsen har författat ett dokument som finns tillgängligt för alla på deras hemsida. (Socialstyrelsen 2012). Avslutningsvis anser vi att en redogörelse kring det rådande kunskapsläget angående handlingsutrymme och samverkan för att förstå hur organisatoriska förändringar påverkar just handlingsutrymme och samverkan.
Aktivering
Under 1990-talet genomgick Sverige och resten av världen en finansiell kris. Detta bidrog till att de svenska kommunerna tvingades att se över kostnaderna i den offentliga sektorn
däribland socialtjänsten. Inom socialtjänstens arbete ansåg man att kostnaderna för ekonomiskt bistånd behövde minska. För att minska kostnaderna för kommunernas socialtjänster blev bland annat aktiveringsprogram och motprestationer för klienter som erhåller ekonomiskt bistånd aktuellt. År 1998 blev det även lagstadgat att socialtjänsten kunde öka kraven på klienten som erhåller ekonomiskt bistånd i form av motprestationer. Denna förändring var för bidragstagaren att hen skall "stå till arbetsmarknadens förfogande", enligt socialtjänstlagens 4 kap 1 § (SoL). Den som är arbetslös och erhåller ekonomiskt bistånd kan även vara skyldig att medverka i "arbetsmarknadsåtgärder" (Thorén 2005;4). Dessa arbetsmarknadsinsatser blir ett krav på den som erhåller ekonomiskt bistånd om hen är
aktuell för dessa åtgärder, men handläggaren inom socialtjänsten måste även beakta klientens integritet och självbestämmande i dessa insatser. Dessa aktiveringsåtgärder har till syfte att utveckla individens förutsättningar att erhålla arbete (a.a.).
Thorén (2009) skriver att aktiveringsåtgärder i Sverige är till stor del kommunala och organiseras, praktiseras samt administreras inom ramen för socialtjänsten i den aktuella kommunen. Organiseringen inom Sveriges kommuner vad gäller aktiveringsåtgärder ter sig på olika sätt. I vissa kommuner är det organiserat på så vis att det är ett fåtal socialsekreterare som arbetar med att aktivera de klienter som erhåller ekonomiskt bistånd. I andra kommuner finns bestämda arbetsgrupper och enheter som arbetar med aktivering. Det finns även
kommuner som har en separat kommunal arbetsmarknadsenhet som står för aktiveringen av klienten efter remittering av socialsekreteraren som handlägger utredningen för ekonomiskt bistånd. Arbetsmarknadsenheten och socialtjänsten i kommunen har då med fördel ofta en nära samverkan (a.a.).
Thorén (2009) nämner att Salonen och Ulmestig (2004) gjort en studie där de i sin
kartläggning skriver att många aktiveringsåtgärder är tillfälliga projekt och att utformningen och målsättningen med projekten varierar. Thorén (2005) menar att kommunernas
självbestämmande blir aktuellt här i hur kommunerna vill utforma de aktiveringsåtgärder som de riktar mot bidragstagare. Thorén (2005) skriver även om samma kartläggning av Salonen och Ulmestig från 2004 som handlar om en kartläggning av 800 aktiveringsprogram. Av denna kartläggning framkom att utformningen av aktiveringsåtgärderna skiljer sig ytterst stort från kommun till kommun menar Thorén (2005). Då skillnaden mellan Sveriges olika
kommuners organisering av aktiveringsåtgärder är så pass stor så försvårar det förståelsen för hur det praktiska utförandet faktiskt ser ut (Thorén, 2009) Det innebär också att den tidigare forskningen kring hur aktiveringsåtgärder inom socialtjänsten fungerar och vad det resulterar i är bristfällig (Thorén, 2005; 2009). Thoréns studie visar att till följd av detta så saknar de kommunala aktiveringsåtgärderna analys angående dess implementeringsprocess i
kommunernas socialtjänst. Detta då det inte finns en tidigare analys gjord på hur dessa insatser ska eller borde införas (a.a.)
Även Thorén skriver om socialsekreteraren som en gräsrotsbyråkrat. Baserat på hur Lipsky (1980) definierar gräsrotsbyråkrat som i detta fall är socialsekreteraren så skriver Thorén att vara socialsekreterare medför en komplex arbetssituation, detta i sin tur kan innebära att socialsekreteraren anpassar sitt praktiska arbete till de förutsättningar som erhålls av organisationen (Thorén 2009). Detta kan vara att socialsekreteraren förändrar synen på klientens behov för att det ska passa med organisationens tillgängliga resurser och
målsättning. Till exempel att använda sig av en strategi där fokus på aktivering riktas till de klienter som står närmast arbetsmarknaden då dessa klienter troligtvis kommer att få ett arbete fortare. Thorén (2009) skriver att denna typ av strategi kan ifrågasättas då
socialtjänstens uppdrag främst är att arbeta med samhällets mest utsatta grupper. En annan strategi är att socialsekreteraren sorterar klienter för att inrätta de till tillgängliga tjänster vilket resulterar i att individuella bedömningen av vad som skulle passa just den klienten försvinner (a.a.).
I samband med att aktiveringsåtgärder blir allt vanligare i Sveriges kommuner väcks också en diskussion kring vilken kompetens som behövs hos de utförare som arbetar med
aktiveringsåtgärder (Thorén, 2009). De personer som handlägger utredningen för klientens rätt till ekonomiskt bistånd är personer med en socionomexamen. De personer som arbetar direkt med själva aktiveringsåtgärden är idag ofta inte utbildade i socialt arbete och det är
ofta dessa personer som har den dagliga kontakten med klienterna (a.a.). Anledningen till att en klient är arbetslös och ansöker om ekonomiskt bistånd kan bero på flera olika faktorer. Aktiveringsåtgärderna har huvudfokus på att klienten ska komma ut i arbete och kan leda till att bakomliggande faktorer som anledning till klientens nuvarande livssituation förbises. Detta blir särskilt ett problem när den personal som arbetar med aktiveringsåtgärder inte har kompetens att bedöma och förstå komplexiteten i klientens problematiska situation (a.a.). Thorén (2009) skriver att aktiveringspersonal har uttryckt att de känner oro inför att de kan stöta på en komplex problematik hos klienterna som de inte har kompetens att möta (a.a.).
I de kommuner där aktivering är starkt etablerat hänvisas ofta klienter till aktiveringsåtgärder utan en individuell bedömning av klientens faktiska behov. Socialsekreterare känner sig många gånger pressade till att hänvisa klienter till en aktiveringsåtgärd, trots att klienten enligt socialsekreterarens professionella bedömning inte kommer få ut någonting av det (Thorén, 2009). Detta för att aktivering av klienter blivit en inneboende policy inom
kommunen. Thorén (2009) menar att till följd av socialsekreterares höga arbetsbelastning så är det vanligt att alla klienter hänvisas till aktiveringsåtgärder för att individuella
bedömningar är för tidskrävande. Genom att remittera alla klienter till aktiveringsåtgärder så blir det även en hjälp för socialsekreterarna att avgöra vem som står till arbetsmarknadens förfogande och det kan även hjälpa socialsekreteraren i sin bedömning av klientens rätt till ekonomiskt bistånd (a.a.) På detta sätt utgör aktiveringsåtgärden snarare en form av
grindvaktsfunktion och kontrollmekanism, och kontroll är en viktig del i
aktiveringsprocessen. Thorén (2009) skriver att aktiveringskravet ofta handlar om en underliggande kontroll av om klienten står till arbetsmarknadens förfogande.
Kontrollfunktionen kännetecknas ofta av ett närvarokrav och krav på ett aktivt agerande från klientens sida, till exempel redovisning av sökta arbeten under en period. Denna
kontrollfunktion blir sedan ett verktyg för den socialsekreterare som handlägger klientens utredning vad gäller rätten till ekonomiskt bistånd. Kontrollfunktionen har därmed både en rättslig och en administrativ funktion (a.a.). Thorén (2005) nämner att dessa ökade krav på aktivering gentemot bidragstagaren kan liknas med Sveriges tidigare arbetstester där ovärdiga och värdiga fattiga kunde skiljas från varandra. Thorén menar att dessa insatser inte kan anses vara "värdefullt" (Thorén 2005;20). Avslutningsvis menar Thorén (2005) att dessa
aktiveringspolitiska åtgärder är beroende av den organisatoriska kontexten åtgärden befinner sig i. Möjligheterna som finns i den organisatoriska kontexten såsom tillgången till
praktikplatser, utbildningsmöjligheter och den faktiska tillgången på arbeten påverkar dessa aktiveringsåtgärder och dess utformning i den kommunala socialtjänsten. Det är således personalen inom socialtjänsten som har i sin tur möjlighet att påverka hur
aktiveringsåtgärderna i praktiken utförs då de tvingas använda sig av sitt handlingsutrymme. (Thorén 2005).
Implementering
Följande avsnitt kommer redogöra för tidigare forskning kring implementering av nya arbetsmetoder i en offentlig organisation. Detta forskningsavsnitt är aktuellt för denna uppsats då det är just införandet av en ny arbetsmetod som är kärnan i det pilotprojekt som denna uppsats grundar sig i. Ett antal av de frågor som ställts under intervjuerna fokuserar på arbetsmarknadssekreterarens och socialsekreterarens upplevelse av implementeringen och av den arbetsmetod som införts i samband med pilotprojektet. Implementering av pilotprojektet är även del av uppsatsens första frågeställning.
Att införa nya arbetsmetoder är en krävande process i en organisation som är både tidskrävande och kostsam och är oftast någonting som misslyckas. Forskning visar att
implementeringen av nya arbetsmetoder kan ske på ett framgångsrikt sätt om det finns en grundläggande planering och i implementeringsprocessen finns det fyra olika faser(Fixsen m.fl., 2011). De fyra olika faserna i implementeringsprocessen benämns som följande, behovsinventering, installation, användning och vidmakthållande (a.a.) Behovsinventering är en fas som bidrar till att implementeringen får ett bättre utgångsläge. En förändring i
arbetssättet bör inledas med en granskning av vilka behov av nya arbetsmetoder som finns och personer inom organisationen behöver vara införstådda med behovet av förändring. Det händer att beslut om en ny arbetsmetod ska införas oavsett om det finns evidens eller forskning kring den aktuella arbetsmetoden. Behoven åsidosätts och metoden går före de faktiska behoven inom organisationen. Behoven ska inte vara diffusa utan ska på ett tydligt sätt fastställas och kommuniceras då en förståelse för behovet underlättar
implementeringsprocessen. För att behoven ska vara tydliga behöver det även finnas ett tydligt mål med förändringen i arbetsmetoden. Målet med förändringen ska vara konkret, mätbart och någonting som går att uppfylla över en rimlig tid. Ett misstag som görs är att målet blir en vision istället för någonting konkret (a.a.).
Den andra fasen i implementeringsprocessen benämner Fixsen m.fl. (2011) som installation av metoden. Efter beslutet är fattat om att införandet av en ny arbetsmetod ska ske så behöver olika former av resurser göras tillgängliga, som till exempel lokaler, arbetstid, mer personal etcetera. Förändringsprocessen behöver förankras i hela organisation, även den personal som inte är direkt berörd behöver vara införstådd med behovet av förändringen. Detta för att undvika missförstånd och möjliga negativa situationer som kan uppstå och påverka den direkta utföraren som försvårar implementeringsprocessen. Personer inom organisationen behöver göras delaktiga i valet av nya metoder för att bli motiverade till
förändringsprocessen. Det är också av yttersta vikt att den nya metoden överensstämmer med organisationens uppdrag och värderingar (a.a.).
Den tredje och fjärde fasen benämner Fixsen m.fl. (2011) som användning av metoden och vidmakthållande av metoden. När den nya metoden börjar användas kan den direkta utföraren känna sig osäker. För att utföraren ska agera metodtroget och inte ändra metoden på grund av sin osäkerhet så bör det finnas tillgång till löpande handledning. Det är en viktig del i
implementeringsprocessen att metoden används så som det är tänkt, om inte metoden
används som det är tänkt så kan den inte heller utvärderas på ett rättvist sätt (a.a.). Den fjärde fasen handlar om att vidmakthålla den metod som implementerats. Man talar om att
implementeringen är genomförd när mer än hälften av de professionella som är avsedda att använda metoden faktiskt använder den. Efter cirka två år med den nya metoden som arbetssätt så kan den räknas som en rutin i det dagliga arbetet (a.a.).
Fixsen m.fl. (2011) skriver även om att implementationsteam är en tillgång för
implementeringsprocessen. Implementationsteamet består ofta av personer som själv har arbetat som utförare och att de på så sätt kan förhålla sig kritiska till den nya metoden samt hur den faktiska implementeringen ska gå till för att passa utförarnas dagliga arbete. Ett vanligt misstag som en organisation gör i en implementeringsprocess är att hoppa över en av de nämnda fyra faserna. För att exemplifiera kan det innebära att organisationen hoppar över behovsfasen och går direkt till installation av metoden med bara en begränsad input från utförare (a.a.). Fixsen m.fl. skriver i sin avhandling från 2005 om tre faktorer som har visat sig vara avgörande för att förändringsarbetet ska lyckas nämligen kompetens hos användarna, en stödjande organisation och ett effektivt ledarskap. Som nämnt ovan så behöver en metod användas på rätt sätt för att effekten ska bli som det var tänkt. Utbildning och handledning av den personal som ska agera utförare av metoden är därför nödvändig. Det förutsätter att
personalen tillgodogörs tydlig information om vad den nya metoden kommer innebära för deras arbete. Det räcker inte med att få utbildning i den nya metoden utan det är först när utföraren får handledning som förändringen kan lyckas (a.a.). Det organisatoriska stödet handlar om att administrationen i organisationen ska stödja utförarna genom att till exempel omfördela resurser i form av tid, lokaler och personal. Det organisatoriska stödet handlar även om att möjliggöra för samverkan med andra organisationer och verksamheter. Det organisatoriska stödet handlar såtillvida främst om praktiskt möjliggörande och utan det organisatoriska stödet riskerar implementeringen att misslyckas (a.a.). Effektivt ledarskap är en avgörande komponent för att uppnå en lyckad implementering. Ledarskapet är den kraft som behövs för att övertyga tveksamma medarbetare, för att tydliggöra roller och ansvar. Ledarskapet i förändringsprocessen behöver vara lyhört och anpassningsbart. Ledaren
behöver kunna motivera förändringen och förstå de svårigheter som kan uppstå när det gäller att implementera en ny arbetsmetod (a.a.)
Samverkan och handlingsutrymme i offentliga organisationer
Nedan följer en redogörelse kring hur samverkan och handlingsutrymme inom offentliga organisationer har betraktats i tidigare forskning. Vi har valt att utgå från detta rådande kunskapsläge för att skapa en bild kring tidigare perspektiv kring offentliga organisationers organisering samt hur gräsrotsbyråkraten inom organisationen genomför sitt uppdrag för den offentliga sektorn. Inledningsvis redovisas ett kunskapsläge kring samverkan inom offentliga organisationer, därefter presenteras ett rådande kunskapsläge kring det handlingsutrymme gräsrotsbyråkraten inom den offentliga organisationen handlar inom.
Samverkan i offentliga organisationer kan finnas både inom och mellan offentliga
organisationer. Johnson, Laanemets och Svensson (2010) skriver om socialarbetaren som spindeln i nätet i den offentliga organisationen. Det innebär att socialarbetare är skyldig att samverka och samarbeta i organisationen och mellan organisationer. Även
samverkansbegreppet kan ses som en förändring gjord i den sociala offentliga sektorn på 1990-talet då bland annat tidigare offentliga organisationer privatiserades. Det behövdes då en skyldighet till samverkan för offentliga organisationer då verksamheter delades upp. Med denna förändring skapades således vital samverkan mellan arbetsmarknadsmyndigheten, försäkringskassan socialtjänsten och hälso-och sjukvården. Samverkanskravet blev av yttersta vikt för särskilt utsatta grupper såsom till exempel unga arbetslösa. Bakgrunden till en
samverkan ligger i en strävan mot en helhetsförståelse kring individen och dess eventuella problematik (Johnsson, Laanemets & Svensson 2010).
Lindberg (2009) skriver om argument för en samverkan och motivationen bakom en samverkan. Ett argument för en samverkan är de eventuella moraliska och ideologiska bakgrunderna till en samverkan som är starkt sammankopplade med fokus på klientens bästa. De moraliska och ideologiska argumenten för en samverkan är just att den offentliga
organisationen ständigt skall sträva utefter ett fokus kring klientens behov i centrum (a.a.). Det finns även ett ekonomiskt argument för en samverkan i organisationer. Det innebär att genom en samverkan sammanstrålas resurser och effektiviteten inom organisationen skall öka vilket ses som ett steg i att effektivisera resursanvändningen i organisationen. Slutligen menar Lindberg att ett ytterligare argument för en samverkan är den utökade kunskapen.
Utvecklingen och kunskapen sammanstrålas i en samverkan och i de gemensamma möten som sker i samverkan. Argumentet för en samverkan i offentliga organisationer är att medarbetarna har skapat en starkare specialisering inom respektive område i organisationen (a.a.).
Johnsson, Laanemets och Svensson (2010) nämner i sin bok tre paradoxer i det tvärprofessionella samarbetet. Den första paradoxen är att det kan innebära en risk att relationer inom teamet har ett för starkt fokus in mot teamet istället för att även ha ett fokus på relationsbyggande utanför verksamheten. Den andra paradoxen är att teamets samverkan kan upplevas som en begränsning av den individuella professionella utvecklingen för den enskilde utföraren. Slutligen menar författarna att i den starka strävan efter samverkan kan utförarens fokus på klienten försvinna (Johnsson, Laanemets & Svensson 2010).
Professionella team kan finnas inom en organisation som arbetar utifrån samma
professionella mål och samma målgrupp. Genom samverkan skapas organisering som har till syfte att hjälpa och stödja en specifik målgrupp. En form av samverkan är interprofessionella team. Det teamarbete som sker genom interprofessionella team kan enbart uppnås med hjälp av sammanfogade insatser. I det interprofessionella teamet framhålls kravet på effektiv kommunikation i hög grad, gemensam målsättning, planering, intern konsultation,
utvärderingar och ett delat ansvar. Det krävs således ett starkt samspel i ett interprofessionellt team samt en stark samordning professionsgrupperna emellan (Johnsson, Laanemets & Svensson 2010).
Socialarbetaren som är anställd vid Sveriges socialtjänster agerar i en offentlig organisation och anses därmed som en representant för den offentliga organisationen. Lipsky (1980) beskriver denna socialarbetaren för den offentliga organisationen som en gräsrotsbyråkrat. Uppdraget som givits gräsrotsbyråkraten formas i relation med medborgaren. Inom ramen mellan organisationens ramar och medborgaren skapas gräsrotsbyråkratens
handlingsutrymme. Wörléns (2010) studie bygger på enkätundersökningar där tjänstemän och politiker deltog från sex olika svenska kommuner. Dessa tjänstemän och politiker blev
tillfrågade hur de upplever sitt handlingsutrymme inom socialtjänsten. De tillfrågade i studien befann sig i kommuner med 20 000–65 000 medborgare (a.a.). Som tidigare nämnt
genomgick Sverige socialpolitiska förändringar under 1990-talet för att strama åt och balansera kommunernas budget. Med denna socialpolitiska förändring följde även att kommunerna fick prioritera på ett mer uttalat sätt. Wörlén (2010) skriver om prioriteringar och förändringar i gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme som offentliga organisationer genomgick under 1990-talet. Det är i detta kölvattnet som dagens socialtjänster agerar i och byggts upp i. Genom denna åtstramning krävdes systematiska prioriteringar för att se över hur resurser fördelas organisationer och medborgare emellan. Prioriteringarna har sin grund i medvetna urval baserade på behov och krav. Dessa prioriteringars förutsättningar föreligger i politiska beslut i kommunernas socialnämnder med hänsynstagande i rådande lagstiftning. Med prioriteringar och åtstramningar i kommunernas socialtjänst minskas och förändras gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme (a.a.). Wörlén (2010) skriver om det
handlingsutrymme gräsrotsbyråkraten har att handla inom individ-och familjeomsorgen i socialtjänsten. Som gräsrotsbyråkrat inom en offentlig organisation innebär detta att de handlar i sitt givna handlingsutrymme, vilket i sin tur påverkar beslut angående utredningar inom till exempel ekonomiskt bistånd. Genom lagar och förordningar agerar
gräsrotsbyråkraten och beslut tas inom denna ram. Wörléns studie visar på att
gräsrotsbyråkrater inom socialtjänsten upplever tydliga gränser för beslutsfattande. Den sociala sektorn upplevs således som starkt styrd av politiska beslut för gräsrotsbyråkratens handlingsutrymme. Wörlén (2010) visar även på en paradox i gräsrotsbyråkratens
handlingsutrymme kontra lagstiftning. Informanterna i Wörléns studie påvisar att de upplever ett stort handlingsutrymme samtidigt som de upplever sig mer och mer styrda av
Avslutningsvis menar Wörlén att hon funnit genom sin studie att gräsrotsbyråkrater inom offentliga organisationer upplever sig ytterst styrda av politiska beslut i sitt arbete i Sveriges socialtjänster. Paradoxen ligger dock i att de även upplever sig ha ett signifikant
handlingsutrymme samtidigt som de känner att de har ett minskat handlingsutrymme (Wörlén 2010).
METOD
I det här kapitlet kommer vi att redogöra för de metoder som använts för att besvara
uppsatsens frågeställningar och dess syfte samt de överväganden som gjorts under uppsatsens gång. Den valda metoden för uppsatsen är en kvalitativ datainsamlingsmetod genom
semistrukturerade intervjuer. De moment som således även kommer att redovisas är den metodologiska ansatsen uppsatsen tagit, urvalsprocessen, reliabilitet, genomförande av intervjuerna, den källkritik som vi genomfört i uppsatsens arbete samt transkribering.
Metodval
Valet av metod för denna uppsatsen är som ovan nämnt en kvalitativ metod. Bryman (2011) skriver att den kvalitativa metoden är lämplig om forskaren vill undersöka vikt och betydelse av vad som sägs av informanten istället för vikten av siffror, såsom en kvantitativ
undersökning. På grund av valet av frågeställningar där vi lägger vikt på upplevelser från våra informanter anser vi att den kvalitativa metoden var lämplig för den här uppsatsens undersökande del. För att få informanten att skildra sin verklighet så nära den personliga uppfattningen, skriver Bryman (2011), kan det vara användbart för forskaren att använda sig av en semistrukturerad intervju. Vi upplevde redan från starten av uppsatsen att en
semistrukturerad intervju var lämplig då den tillåter forskaren att gå utanför ramen av intervjuguiden, vara lyhörd och ställa följdfrågor.
Uppsatsens empiriska material har insamlats genom sex semistrukturerade intervjuer med tre stycken socialsekreterare från olika enheter inom socialtjänsten i stadsområde väster samt tre stycken arbetsmarknadssekreterare som arbetar gentemot socialtjänsten i stadsområde väster. Vi har gjort en jämn fördelning av arbetsmarknadssekreterare och socialsekreterare för att således få ett representativt urval av informanter.
Kvalitativ metod
Den kvalitativa metoden tar ansats i de frågeställningar som forskaren ställer vilka är de antagande som forskaren vill undersöka. Bryman (2012) skriver om den kvalitativa metoden som ett sätt för forskaren att utgå i sin studie från generella antagande kring forskarens forskningsområde. Genom den kvalitativa metoden kan forskaren med hjälp av dessa generella forskningsfrågor och antagande sedan gå vidare mot att välja ut informanter till studien samt källor för studien. I denna uppsats utgick vi från pilotprojektets professioner samt den information som fanns att finna kring projektet. Nästa steg i den kvalitativa metoden är således datainsamlingen, i vårt fall den semistrukturerade intervjun med
arbetsmarknadssekreterarna och socialsekreterarna. Bryman (2012) fortsätter med nästa steg i den kvalitativa forskningen är att tolka den insamlade datan, i detta fallet följer tolkningen av de kvalitativa semistrukturerade intervjuer som genomförts i avsnittet med analys och
resultat.
Bryman (2011) skriver även om den kritik som blivit riktad mot den kvalitativa metoden. En sådan kritisk ståndpunkt gällande kvalitativ forskning är att den kvalitativa forskningen är ytterst subjektiv och baseras på forskarens uppfattningar kring data och vad dess informanter berättar om. Inkluderat i kritiken att den kvalitativa forskningsmetoden är subjektiv är även att läsaren kan få ytterst lite information kring ämnesvalet från forskarens håll. Den
kvantitativa forskningen har således en redovisad problemformuleringsfas som i sin tur kopplas till redan befintliga källor (a.a.). Vidare skriver Bryman (2011) att den kvalitativa forskningen har ytterst svårt att återskapa en undersökning. Detta på grund av att forskningen sker på forskarens grundantagande kring ämnet och på denna grund svårt att återskapa resultaten i en kvalitativ forskningsstudie. Även inriktningen på urvalet styrs av forskarens egen uppfattning kring vilka informanter som är viktiga för studien som dess syfte. Även informanten i sin tur påverkas förmodligen av forskarens attribut såsom kön, ålder och bemötande, på detta sätt är det nästintill omöjligt, skriver Bryman (2011), att återskapa resultaten i en kvalitativ studie. Den kvalitativa forskningsmetoden har även fått kritik riktad mot sig för att ha svårigheter att generalisera forskningen utöver det specificerade området forskaren valt (a.a.). Den kvalitativa forskningen, enligt kritikerna, består således av "måttliga" generaliseringar" (Bryman 2011;369) som generaliseras till teori och är inte applicerbar på en större population som undersöks. Bryman nämner även vikten för den kvalitativa forskningsmetoden att uppvisa transparens kring studiens insamlande av data. I den kvantitativa forskningen uppvisas följaktligen de steg forskaren tagit i datainsamlingen. En fallgrop som forskaren som använder sig av den kvalitativa forskningsmetoden är just att inte kunna redovisa hur forskningen gått till i realiteten avseende urvalsprocessen. Bryman (2011) påvisar dock att de kvantitativa metoderna gällande redovisning av urvalsprocesser är inte applicerbar på den kvalitativa metoden. Den kvalitativa metoden har svårt att även uppvisa forskarens process gällande analysen av inkomna data eller hur forskaren genomförde studiens slutsatser (a.a.).
Urval
Urvalet för denna uppsats har skett med vad Bryman (2011) benämner det, nämligen "målstyrda urval" (a.a.;350). Det målstyrda urvalet syftar till att forskaren väljer sitt urval baserat på ämnesval och forskningsområde. I vårt fall var det ett urval baserat på var
pilotprojektet "Tidig kartläggning" var implementerat, nämligen socialtjänsten i stadsområde Väster i Malmö. Vi valde även vår informanter beroende på deras profession, således
arbetsmarknadssekreterare och socialsekreterare. Det målstyrda urvalet sker på två nivåer, den första nivån innefattar urvalet av populationen, i denna uppsats var det de som arbetade med projektet i socialtjänsten i stadsområde Väster, och den andra nivå innefattar ett urval av intervjupersoner, i vårt fall de arbetsmarknadssekreterarna och socialsekreterarna som blev utvalda till intervju (a.a.).
Som tidigare nämnt har den kvalitativa forskningen svårt att uppvisa transparens i vissa fall, i processen gällande urval är det ytterst viktigt för forskaren att uppvisa processen gällande urval för informanter. I denna uppsats kommer vi så gott vi kan uppvisa hur vår urvalsprocess har gått till. Som även nämnts tidigare har vi använt oss av ett målstyrt urval gällande våra informanter. Det målstyrda urvalet har överensstämmande faktorer med de forskningsfrågor som forskaren ställer (Bryman 2011). Från uppsatsens början visste vi vilka
informantkategorier vi ville angripa, dessa var således arbetsmarknadssekreterare och
socialssekreterarna inom socialtjänsten i stadsområde Väster i Malmö stad. Detta på grund av pilotprojektet har sin enda implementering i stadsområde västers socialtjänst samt att
handledaren i denna uppsats till oss utvärderar projektet för Malmö stads räkning. På grund av uppsatsens knappa tid har vi inte haft tid till att intervjua alla de som arbetar med projektet
inom stadsområde Västers socialtjänst. Således har vi intervjuat tre
arbetsmarknadssekreterare och tre socialsekreterare för att kunna hinna med intervjuprocessen och dess delar. Urvalet skedde således genom ett fokus kring
frågeställningarna och de kategorier av informanter som vi ansåg angelägna för uppsatsen. Bryman (2011) skriver om denna urvalsmetod inom kvalitativa intervjuer och nämner att ett målstyrt urval sker med hjälp av de kategorier som forskaren anser behövs motsvara aktuellt forskningsfokus i studien. Bryman (2011) skriver även om den fallgrop som den kvalitativa forskaren kan falla in i, vilket är hur stort urvalet skall vara i studien. I denna uppsats har vi med hjälp av de riktlinjer som angetts i kursmålen från början satt som ram att vi inte skall ha fler informanter än åtta då kursmålet anger sex till åtta informanter för denna uppsats.
Bryman (2011) benämner att det kan vara svårt för forskaren att veta hur många informanter som krävs för att besvara studiens frågeställningar. Vi ansåg med den ram som satts med hjälp av kursmålen angående antal informanter att vi kunde besvara uppsatsens
frågeställningar med de informanter som vi valde. Vidare, för att ha en klarare transparens i denna kvalitativa uppsats, har vi fått kontakt med de informanter vi intervjuade genom vår handledare då hon gör en utvärdering åt Malmö stad för att utvärdera projektet. Vår handledare har således kontaktat de informanter vi intervjuat för att senare vidarebefordra vem det är vi skulle intervjua, var intervjun skall ske och tid för intervjun. Således har urvalet skett med hjälp av vår handledare för uppsatsen och genom fokus på uppsatsens
frågeställningar.
De bortfall som skett har följaktligen varit ytterst små. Vi har fått ett bortfall angående en socialsekreterare som inte kunde medverka på intervjun på grund av sjukdom. Magne Holme och Krohn Solvang (1996) skriver om bortfall som något som nästintill alltid sker i studier, oavsett om forskaren använder sig av en kvantitativ eller kvalitativ metod. Magne Holme och Krohn Solvang (1996) framhåller vikten för forskaren att sträva efter att göra bortfallet så betydligt för studiens process som möjligt. På grund av den mänskliga faktorn, som i vårt fall var en oundviklig sjukdom, så kan det vara svårt för forskaren att ut bortfallet i vissa fall. Om bortfall ändock sker är det viktigt för forskaren att skaffa sig visshet om varför bortfallet skedde (a.a.). Vi tog reda på anledningen till vårt enda bortfall och på så sätt ansåg vi att vi införskaffade så mycket information om bortfallets anledning som vi kunde.
Vi har försökt göra urvalet så jämnt fördelat som möjligt som tidigare nämnt. Vi anser att detta urvalet är representativt för vår uppsats då informanterna alla arbetar med projektet har information om projektet på ett professionellt plan gällande att de arbetar med projektet på en nästintill daglig basis. Urvalet har skett med hjälp av vår handledare som innehar rollen som senior forskare på Malmö universitet som således gör en utvärdering åt Malmö stad angående projektet som ovan nämnt.
Tillvägagångssätt
Den här uppsatsen har haft sin utgångspunkt i en större utvärdering av pilotprojektet som gjorts av en senior forskare vid institutionen för socialt arbete. Hennes roll från en början har varit att handleda uppsatsarbetet för oss. Som ansvarig för utvärdering har det varit utredaren som förmedlat kontakter till informanterna som deltog i denna uppsats med oss och vi har sedan fått information om var vi skulle träffa informanterna och tiden när detta skulle ske. Den seniora forskaren har informerat enhetscheferna för respektive informant och informerat informanterna om hur utvärderingen samt vår uppsats skall ske och vad de handlar om. Våra informanter har därför valts ut genom den seniora forskaren som genomför utvärderingen åt Malmö stad, och vi själva har inte bestämt vilka våra informanter skulle vara, men vi har
