Sida 1 av 82 Självständigt arbete (30 hp) Författare Program/Kurs Örlogskapten Niklas Wiklund HOP 18–20 Handledare Antal ord: 19.993
Docent Aida Alvinius Beteckning Kurskod
Självständigt
arbete
mastersuppsats, krigsvetenskap
2HO013
FÖRSVARSPOLITIKENS DRIVKRAFTER – EN FALLSTUDIE AV BESLUTSPROCESSEN OCH KOMPROMISSERNA NÄR ETT FÖRSVARSBESLUT SKA FORMULERAS
Försvarsmakten har under 00-talet succesivt reducerats mot bakgrund av att hotet mot Sverige har bedömts som lågt. De försvarsbeslut som har legat till grund för utformningen av försvaret under 00- och 10-talet har visat sig vara underfinansierade. Detta har inneburit en vikande trend avseende försvarsförmåga. I samband med ett försämrat omvärldsläge under 10-talet har nya politiska krav på ökad försvarsförmåga åter hamnat i fokus. Studien fokuserar på utformningen av, och processen bakom försvarsbeslutet 2015, vars avsikt var att möta den försämrade omvärldsutvecklingen. Resultatet visar på ännu ett underfinansierat försvarsbeslut, där de dominerande drivkrafterna har varit andra än att säkerställa en tillräcklig försvarsförmåga för att kunna möta det försämrade omvärldsläget. Istället har ekonomi utgjort den dimensionerande faktorn när försvarsbeslutet skulle realiseras. Nyckelord: Försvarspolitik, Försvarsmakten, Försvarsbeslut, Säkerhetspolitik, FB15, Ryssland
Sida 2 av 82
Innehållsförteckning
INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... 2 FIGURFÖRTECKNING ... 4 1. INLEDNING ... 5 PROBLEMFORMULERING ... 5 SYFTE ... 8 FORSKNINGSFRÅGOR ... 8 KÄLLMATERIAL ... 8 1.4.1 Textmaterial ... 8 1.4.2 Intervjuer ... 9 AVGRÄNSNINGAR ... 10 DEFINITIONER AV BEGREPP ... 10 DISPOSITION ... 10 2. FORSKNINGSÖVERSIKT ... 11 TIDIGARE FORSKNING ... 11 2.1.1 Det försämrade omvärldsläget ... 11 2.1.2 Svenska säkerhetsstrategier ... 13 2.1.3 Ökad försvarsförmåga och omställning av försvaret ... 14 2.1.4 Försvarsekonomi – balans mellan mål och medel ... 15 2.1.5 Försvarspolitiskt beslutsfattande ... 16 2.1.6 Sammanfattning av tidigare forskning ... 17 3. TEORI ... 18 KOMMUNIKATIONSTEORI ... 18 3.1.1 Operationalisering ... 20ALLISON MODEL II - ORGANIZATIONAL PROCESS MODEL ... 20
3.2.1 Operationalisering ... 22
ALLISON MODEL III - BUREAUCRATIC POLITICS MODEL ... 23
3.3.1 Operationalisering ... 25
TEORIDISKUSSION ... 25
4. METOD ... 27
Sida 3 av 82 DATAINSAMLING ... 29 GENOMFÖRANDE ... 30 METODDISKUSSION ... 31 KÄLLDISKUSSION ... 32
RELIABILITET OCH VALIDITET ... 33
5. ANALYS ... 34
TIDSLINJE ÖVER PROCESSEN ... 34
ANALYS UTIFRÅN KOMMUNIKATIONSTEORI ... 34
SLUTSATSER UTIFRÅN KOMMUNIKATIONSTEORI ... 46
ANALYS UTIFRÅN ALLISON II ... 47
SLUTSATSER UTIFRÅN ALLISON II ... 58
ANALYS UTIFRÅN ALLISON III ... 59
SLUTSATSER UTIFRÅN ALLISON III ... 69
6. RESULTAT ... 70 SAMMANFATTANDE SLUTSATSER ... 70 SVAR PÅ FORSKNINGSFRÅGA ... 71 7. DISKUSSION OCH REFLEKTION ... 72 8. FÖRSLAG FÖR VIDARE FORSKNING ... 74 9. REFERENSER ... 75 INTERVJUER ... 75 SKRIFTLIGA KÄLLOR ... 76
Sida 4 av 82
Figurförteckning
FIGUR 1: APPLICERING AV TEORIER ... 18 FIGUR 2: KOMMUNIKATIONSMODELLEN ... 20 FIGUR 3: METODKARTA ... 27 FIGUR 4: ILLUSTRATION AV DEDUKTIV/INDUKTIV ANSATS. ... 29 FIGUR 5: ILLUSTRATION ÖVER STUDIENS GENOMFÖRANDE ... 31 FIGUR 6: FÖRSVARSBESLUTSPROCESSEN ... 34 FIGUR 7: POLITISKA PRIORITERINGAR ... 51 FIGUR 8: FÖRSVARSANSLAG SOM ANDEL AV BNP (KÄLLA: SIPRI) ... 67 FIGUR 9: MATRIS - ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER UTIFRÅN RESPEKTIVE ANALYSPERSPEKTIV ... 71
Sida 5 av 82
1. Inledning
”Försvaret som politikområde är en svag forskningsgren och försvarsberedningen som institution är lite uppmärksammad i forskningen”1
Ovanstående citat är hämtat från Kungl. Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift där ledamoten Claes Arvidsson menar att vägen till ett försvarsbeslut omges av en mycket lång och komplicerad process. Arvidsson ställer även frågan huruvida försvarsberedningen är rätt instrument för att hantera försvarsfrågan i en snabbt föränderlig omvärld? Artikeln tillsammans med egna reflektioner runt krigsvetenskapens förmågeskapande domän som utgörs av försvarspolitiken, har utgjort de inledande incitamenten för att undersöka hur pass utforskat området de facto är.
Vårt lands försvarsförmåga är ett direkt utfall av försvarspolitiska överenskommelser och inriktning. Inom krigsvetenskapen är försvarspolitiken således den förmågeskapande domänen som symboliskt kan liknas med både motor och roder, eftersom politiken driver och inriktar Sveriges yttre säkerhet genom att skapa förutsättningar för vårt försvar. Försvarsmakten omsätter därefter de försvar- och säkerhetspolitiska målen och strategier i handling och militära åtgärder.2 Forskningen inom ramen för den här
uppsatsen kommer att fokusera på försvarsbeslutsprocessen, en omfattande och mångfacetterad process som dessutom är ett samspel mellan politisk nivå och Försvarsmakten. Processen är således avgörande för såväl ambition, nivå och inriktning av vår samlade försvarsförmåga. Brister i denna process avspeglas direkt i vår möjlighet att försvara Sverige mot yttre hot i såväl krig som vid kris och andra påfrestningar.
Problemformulering
Säkerhetsläget i Sveriges omedelbara närområde har sedan slutet av 00-talet succesivt försämrats. Den främsta orsaken till detta är Rysslands utökade militära ambitioner och tillhörande upprustning, samt det faktum att Ryssland har bedrivit två krig och flyttat1 Arvidsson, ”Försvarsberedningen – i otakt med tiden”. 2 Försvarsmakten, MSD 16, s.16.
Sida 6 av 82 gränser i Europa.3 Paradoxen i sammanhanget är att svenska försvarsbeslut under samma period har präglats av en obalans mellan mål och medel.4
Mot bakgrund av ovanstående finns det således ett intresse av att studera den bakomliggande processen runt hur ett försvarsbeslut kommer till, och hur man kan förklara de utfall som arbetet genererar. Forskningen motiveras utifrån följande aspekter. Under 1800-talet myntades begreppet nattväktarstat. Innebörden av detta begrepp är att statens allra mest grundläggande uppgift är att säkerställa statens inre och yttre säkerhet. Grundpelarna för detta är polisen, försvaret och rättsväsendet. Kungl. Krigsvetenskapsakademien menar att i Sverige är samtliga dessa tre funktioner både underfinansierade och underbemannade.5 Försvarsberedningen är det forum som
regeringen använder för att hantera frågan om dimensioneringen av försvaret. Sveriges försvarsförmåga är således ett indirekt utfall av det försvarsberedningen kommer fram till, och ett direkt utfall av den försvarsproposition som regeringen därefter lägger fram för riksdagen att fatta beslut om.
Processen bakom ett försvarsbeslut en relativt unik företeelse jämfört med hur det fungerar inom andra politikområden. Andra större politiska beslut brukar föregås av statlig utredning - remiss - behandling i regeringskansli och därefter proposition - utskottsbehandling och slutligen riksdagsbeslut. Försvarsberedningen är istället ett samrådsorgan mellan regeringen och riksdagens partier, där utfallet från beredningen sedan förhandlas igen i den konstellation som ska utgöra den politiska majoritet som får igenom förslagen i riksdagen.6
Mot bakgrund av detta förväntas försvarsberedningens arbete rendera i en bred politisk enighet om såväl inriktning som ekonomiska resurser. Trots detta har en lång rad försvarsbeslut visat sig vara underfinansierade.7
3 Kramer, ”The new Russian chill in the Baltic”.
4 Nordlund och Widlund, ”FOI: Särtryck ur strategisk utblick 7 - Försvarsförmågan och försvarsanslaget.” 5 Andersson och Jeppsson, Ett trovärdigt totalförsvar - Slutrapport från projektet KV21, s.196.
6 Nordgren-Christensen (Intervju)
Sida 7 av 82 Inför och under det parlamentariska beredningsarbetet med det senaste försvarsbeslutet 2015 (FB15) förmedlades det en bred politisk samsyn på det försämrade säkerhetsläget i vårt omedelbara närområde, som dessutom försämrades under arbetets gång. I slutet av försvarsberedningens arbete annekterades Krim av Ryssland, vilket enligt forskare utsatte Sverige för en strategisk chock.8 Detta renderade i att försvarsberedningen fick
ytterligare ett halvår till förfogande för att omhänderta denna dramatiska förändring av säkerhetsläget.
Total sett arbetade försvarsberedningen under hela 1009 dagar från det att uppdraget erhölls till dess att förhandlingarna var avklarade och rapporten överlämnades till regeringen.9 Trots den omfattande processen och det stora tidsuttaget identifierades
relativt omgående tidigare redovisad problematik.10 Ekonomistyrningsverket
konstaterade i sin analys, som genomfördes halvvägs in i försvarsbeslutsperioden som omfattade perioden 2015-2020, att det enbart för att anskaffa all materiel som FB15 stipulerade, så saknades hela 88 miljarder.11 Med anledning av detta har regeringen vid
tre olika tillfällen under perioden skjutit till mer pengar för att skapa balans mellan mål och medel, något som ytterligare indikerar att det har funnits brister under försvarsbeslutsprocessen.12
Mot bakgrund av ovanstående problem finns skäl att studera den bakomliggande processen runt hur ett försvarsbeslut kommer till, och därmed försöka analysera vilka drivkrafter och faktorer som dominerar processen när ett försvarsbeslut ska formuleras och realiseras. Forskningen kommer att genomföras som en fallstudie där försvarsbeslutet från 2015 (FB15) kommer att utgöra analysenheten och utgår således från ett verkligt problem. Att som i detta fall utgå från ett verkligt problem anses vara en lämplig ingång för forskningens fokusering och positionering.13
8 Edström, Gyllensporre, och Westberg, Military Strategy of Small States. 9 Regeringen (Försvarsdepartementet), ”Starkare försvar för en osäker tid”.
10 Nordlund och Widlund, ”FOI: Särtryck ur strategisk utblick 7 - Försvarsförmågan och försvarsanslaget.” 11 Ekonomistyrningsverket, ”Bedömning av ändamålsenligheten i Försvarsmaktens investeringsplan”. 12 Bäckström (C), Intervju.
Sida 8 av 82
Syfte
Syftet med studien är att försöka förklara varför det regelmässigt uppstår en diskrepans mellan de målsättningar och ambitioner som försvarspolitiken har varit eniga om kontra det faktiska utfallet av den försvarspolitiska beslutsprocessen – som till synes är både noggrann och omfattande. Det mer specifika syftet är att undersöka de bakomliggande orsakerna till ett samtida fenomen. Forskningsområdet förefaller utifrån en svensk kontext endast vara utforskat i en begränsad omfattning vilket framgår av forskningsöversikten. Det skapar således förutsättningar för att försöka fylla en forskningslucka som har identifierats inom krigsvetenskapens förmågeskapande domän.14Forskningsfrågor
• Vilka har varit de dominerande drivkrafterna när svensk försvarspolitik ska formuleras och realiseras? Vidare har en underliggande fråga formulerats då forskningen även ämnar besvara dessa inom ramen för huvudfrågan:• Vilka brister eller svagheter kan identifieras i processen runt ett försvarsbeslut?
Källmaterial
Undersökningens empiri kommer i huvudsak från olika textmaterial samt intervjuer med en rad nyckelpersoner som på olika sätt har varit delaktiga i utformningen av FB15.
1.4.1 Textmaterial
En delmängd av underlaget som den kvalitativa textanalysen baseras på återfinns i offentliga dokument. Primärt används dokument utfärdade av regering och riksdag vilket omfattar direktiv till försvarsberedningen samt dess utfall i form av försvarsberedningens olika rapporter. Detta material har kompletterats med rapporter och dokument från myndigheter såsom exempelvis Försvarsmakten, FOI och
14 Alvehus, s.40.
Sida 9 av 82 Ekonomistyrningsverket. I mindre utsträckning har även annan litteratur använts som avhandlar de olika turerna runt den studerade processen. Huvuddelen av det empiriska underlaget är således primärkällor15 vilket till del bidrar till att undanröja några av de källkritiska problem som måste beaktas i samband med undersökningen. Utöver dessa skriftliga källor kompletteras det empiriska materialet med tidningsartiklar. Detta då mycket av kontexten runt den studerade processen har kommunicerats av och via media. Artiklar från media används också för att skapa en tidslinje och sätta primärkällorna i en kontext samt påvisa den dynamik som har präglat processen. 1.4.2 Intervjuer Inom ramen för forskningen har åtta informantintervjuer genomförts. Intervjuobjekten är särskilt utvalda nyckelpersoner som har haft avgörande inflytande under processen. Från Försvarsmakten har f.d. överbefälhavare Sverker Göranson, samt tidigare chefen för informationsstaben Erik Lagersten intervjuats som informanter. Båda dess individer har haft centrala roller i samband med framtagande av underlag till regering och försvarsberedning, samt ansvarat för den militärstrategiska kommunikationen mot politisk nivå. Vidare har de försvarspolitiska talespersonerna från sex riksdagspartier (Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet, Folkpartiet, Kristdemokraterna och Miljöpartiet) intervjuats. Dessa sex partier har till skillnad från Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet varit med under hela processen att utforma försvarsbeslutet 2015. Syftet med intervjuerna har varit att få fram mer fördjupad information runt processen än vad enbart textanalysen har medgett. På så sätt ökar även studiens validitet. Samtliga intervjuade individer har skriftligen godkänt att medverka med sitt namn, samt att materialet från intervjuerna kommer att användas som empiri i undersökningen. De har även informerats om att intervjuerna har spelats in i syfte att de ska kunna transkriberas. Intervjuobjekten har informerats om General Data Protection Regulation (GDPR) och att källmaterialet i form av inspelningar och fullständiga transkriberingar enbart sparas och förvaras digitalt hos författaren.
Sida 10 av 82
Avgränsningar
Då försvarsberedningen är en omfattande process kommer vissa delar av det som i detta forum har avhandlats, inte avhandlas inom ramen för denna uppsats. Det som har avgränsats bort är frågan om Sveriges säkerhetspolitiska samarbeten. Frågan om återinförd värnplikt berörs endast i vissa delar. Vidare berörs inte heller totalförsvarets civila delar (civilt försvar), vilket till del behandlades inom ramen för försvarsberedningens arbete.
Definitioner av begrepp
Försvarsbeslut 2015 (FB15) är ett utfall av den försvarspolitiska process som pågick under åren 2012–2015 och utmynnade i proposition 2014/15:109 ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016-2020”.
Överbefälhavaren (ÖB). Samtliga referenser till ÖB i studien är kopplade till f.d. ÖB Sverker Göranson.
Disposition
Efter denna inledande del redovisas en forskningsöversikt i det andra kapitlet med tidigare forskning inom det aktuella området samt närliggande områden. I det tredje kapitlet redovisas de teorier som forskningen tar sitt avstamp från, och som utgör analysinstrumentet. Kopplat till respektive teori redovisas även operationaliseringar samt en diskussion runt de valda teorierna. Studiens fjärde kapitel avhandlar den metodologiska ansatsen med forskningsdesign och vald metod. Här redovisas således hur forskningen har genomförts inklusive en diskussion om validitet och reliabilitet. I det efterföljande femte kapitlet presenteras analysen utifrån insamlat materiel så som textanalys och intervjuer kopplat till de tre teorier som använts som analysinstrument i studien. Sjätte kapitlet avhandlar studiens resultat och ger svaren på forskningsfrågorna. Därefter följer i det sjunde kapitlet en diskussion runt slutsatser som avslutas med en reflektion. Det åttonde kapitlet avhandlar förslag för vidare forskning inom området baserat på studiens resultat. Slutligen redovisas samtliga referenser som forskningen vilar på.
Sida 11 av 82
2. Forskningsöversikt
Det övergripande syftet med att undersöka forskningsfältet är att det ger en översikt av området. Att genomföra en noggrann undersökning fyller flera funktioner. Dels finns det en möjlighet att identifiera vad som redan har gjorts, och således blir det enklare att identifiera eventuella forskningsluckor. Forskningsöversikten har även bidragit med nya uppslag och idéer. Men det kanske viktigaste syftet har varit att positionera forskningen i en bredare kontext.16 Då forskningen inom det specifika området är relativt tunn har enbredare analys av forskningsfältet genomförts och därefter har istället problemet ringats in med stöd av tidigare forskning. Detta innebär att forskningen kan positioneras i en bredare kontext kopplat till tidigare forskning runt den förmågeskapande delen avseende svensk försvarspolitik. Det finns en relativt omfattande forskning på det internationella planet avseende detta område. Men för svenskt vidkommande är forskningen runt beslutsfattande, såväl som den bakomliggande försvarspolitiska processen kopplat mot försvarsfrågan relativt tunn. Av den anledningen har perspektivet vidgats till närliggande områden. Utifrån denna analys kan det konstateras att det finns en möjlighet att bidra med ytterligare kunskap inom forskningsområdet. De forskningsartiklar som refereras till är peer-review granskade och hämtade ur tidskrifter som finns upptagna på den så kallade norska listan, vilket bör bidra till ett visst mått av kvalitetssäkring.17
Tidigare forskning
En försvarsbeslutsprocess omfattas och påverkas av ett antal dimensionerande faktorer så som omvärldsläge, vår säkerhetsstrategi, våra försvarsbehov samt ekonomi. De tidskriftsartiklar som utgör forskningsöversikten har därför sammanställts under ett antal för uppsatsen relevanta ämnesrubriker för att påvisa hur de utifrån dessa olika aspekter anknyter till forskningen.2.1.1 Det försämrade omvärldsläget
För svenskt vidkommande, och med stark koppling till denna studie, är det förändrade omvärldsläget och den debatt som har följt i dess spår, den i särklass största pådrivande
16 Knopf, ”Doing a litterature review”, s.127.
Sida 12 av 82
faktorn för ett omtag i försvarspolitiken. Mark Kramer beskriver det förändrade säkerhetsläget i vårt omedelbara närområde i sin artikel ”The New Russian Chill in the Baltic”.18 Även denna artikel är samtida med fallet i denna studie, och tar sitt avstamp från
Rysslands krig mot Georgien 2008 och den ryska annekteringen av Krim tidigt under 2014. Kramer menar att spänningarna i Östersjöområdet har ökat i stor omfattning med anledning av dessa händelser. Den ryska armén besegrade snabbt det mycket mindre Georgien, och annekterade Krim utan svårigheter. Detta ryska agerande påvisar tydligt Rysslands vilja och förmåga att använda våldsmakt mot sina svagare grannländer. Detta innebar stor oro framför allt i Baltikum och Polen. Oron handlade dels om Rysslands eventuellt fortsatta ambitioner, men även runt Natoländernas och framförallt USA:s vilja att bistå i försvaret vid ett eventuellt angrepp eller påtryckningar. Artikeln tar även upp det faktum att Sverige utsatts för simulerade attacker av Ryssland under 2012 och andra provokationer under de följande åren.
I artikeln Are the Baltic States and NATO on the right path in deterring Russia in the Baltic?19 tar författarna Veebel & Ploom upp motsvarande problem och diskuterar frågan
om huruvida de vidtagna åtgärderna avseende avskräckning uppfattas som tillräckliga av Ryssland. Författarna menar att de snabbinsatsstyrkor som har satts upp inom ramen för Nato är omfattande och har hög tillgänglighet, men ställer sig frågande till huruvida möjligheterna att genomföra en säker tilltransport av förband är tillräckliga i samband med en konflikt i området. Detta leder till frågan huruvida de egna försvarsansträngningarna som i ekonomiska termer motsvarar 2% av BNP, är tillräckliga givet en betydligt starkare motståndare. Vidare diskuterar författarna även risken med att dessa åtgärder kan uppfattas som provokativa snarare än ökar säkerheten i området.
Den ryska enklaven Kaliningrad är central för de ryska väpnade styrkorna i Östersjöområdet och är således en central parameter i samband med dimensioneringen av vårt svenska försvar. I artikeln Kaliningrad in the European Security Architecture after
18 Kramer, ”The new Russian chill in the Baltic”.
Sida 13 av 82
the Annexation of Crimea20 skriver Raimundus Lopata om Kaliningrad som Rysslands
västra militära utpost, och som är av stor strategisk betydelse för Ryssland varifrån man kan påverka västmakterna. Författaren menar även att Kaliningrad under senare tid har utgjort en ”testplattform” för diverse olika projekt, vilket även påverkar grannländerna. Exempel på detta är annan förmåga till så kallad avregling. Det innebär att man genom olika långräckviddiga vapensystem har som målsättning att förhindra andra nationer att verka på och över Östersjön, och därmed även förhindra förstärkningar från exempelvis USA och Nato. Konceptet benämns även A2/AD.21 Detta menar författaren förändrar de
militära förutsättningarna för Östersjönationerna inklusive Sverige, främst då möjligheten att erhålla militärt stöd via transatlantiska länken kan påverkas negativt i samband med en militär konflikt.
2.1.2 Svenska säkerhetsstrategier
En aspekt som påverkar vägval inom svensk försvarspolitik och utkomsten av ett försvarsbeslut är säkerhetspolitiska samarbeten med andra länder. Jacob Westberg tar upp denna fråga i artikeln Säkerhet utan alliansfrihet.22 Artikeln belyser vägval Sverige har gjort historiskt (neutralitet) och de mer sentida vägvalen i form av olika bilaterala avtal och förpliktelser så som solidaritetsdeklarationen från 2009, som gör gällande att Sverige inte kommer förhålla sig passivt om ett angrepp skulle drabba ett annat EU-land. Författaren menar dock att EU inte har några förband eller försvarsplaner, varför EU inte utgör ett lämpligt fundament för försvarssamarbeten. Istället förordas en fördjupad allians med Finland som ett bättre alternativ om man vill prova den militära småstatsalliansens väg. Vill man istället pröva den militära stormaktsalliansens väg så finns antingen Nato alternativt enskilda avtal med stormakter. Man kan konstatera att Sverige har valt den senare vägen med anledning av de bilaterala avtal som under senare tid har upprättats mellan exempelvis USA och Storbritannien. Detta har varit viktiga parametrar i försvarsberedningens arbete.
20 Lopata, ”Kaliningrad in the European Security Architecture after the Annexation of Crimea”. 21 Anti-Acess – Area Denial
Sida 14 av 82
2.1.3 Ökad försvarsförmåga och omställning av försvaret
Sverige har under många år genomgått något som kan betraktas som demilitarisering. Omvärldsläget bedömdes succesivt som mer gynnsamt efter Sovjetunionens fall, vilket innebar att många länder reducerade sitt försvar och därmed även sin försvarsförmåga. Denna fråga fördjupar sig Arita Holmberg genom sin artikel ”A demilitarization process under challenge? The example of Sweden”.23 Holmberg för en diskussion om att denna
demilitarisering nu utmanas av omvärldsläget och en alltmer högljudd debatt från en inre försvarskrets om ökade försvarsbehov. En intressant aspekt som tas upp i artikeln är att försvarspolitik inte tilldrar sig något större intresse i samhället och har således fått en undanskymd roll i den bredare politiska debatten.24 En förklaringsfaktor till detta bedöms vara avskaffandet av värnplikten runt 2010, vilket sannolikt har bidragit till försvarets allt svagare folkförankring. Holmbergs frågeställning och diskussion handlar i huvudsak om huruvida den mångåriga demilitariseringen går att vända? Artikeln är relevant då den är samtida med försvarsbeslutet 2015, och tar upp detta som vändpunkt för återuppbyggnad av försvarsförmåga. I artikeln Building the Future Force: Challenges to getting military transformation right25 studerar Kevin P. Reynolds omställningen av det amerikanska försvaret under 00-talet. Reynolds menar att en omställning av en försvarsmakt är en svår och långdragen process. Slutsatserna förefaller vara allmänt giltiga och går att översätta till svenska förhållanden och den omställning som skett i Sverige under 00-talet, och som återigen blev aktuella i samband med FB15. De aspekter som Reynolds menar måste tas hänsyn till är mångfacetterade och omfattar bland annat byråkratiska, operativa, strukturella och kulturella faktorer. Författaren påvisar också att en omställning av ett försvar försvåras av att man ofta är bunden av långsiktiga materielprojekt som ofta löper över lång tid.
23 Holmberg, ”A demilitarization process under challenge? The example of Sweden”. 24 Holmberg, s.238.
Sida 15 av 82
2.1.4 Försvarsekonomi – balans mellan mål och medel
Thimoty M. Bonds m.fl. har i sin studie America's Strategy-Resource Mismatch - Addressing
the Gaps Between U.S. National Strategy and Military Capacity26 studerat huruvida
försvarspolitiskt beslutsfattande har säkerställt en balans mellan mål och medel. Studien fokuserar på huruvida försvarsanslaget möter kraven som är uppsatta i landets säkerhetsstrategi. Resultatet påvisar att det råder en stor obalans mellan mål och medel dels för att USA ska kunna upprätthålla försvarsåtaganden på hemmaplan, men även för att kunna stödja sina allierade runt om i världen. Inom ramen för studien lyfter man även fram ett antal områden som särskilt bör beaktas och prioriteras i det fall gapet mellan mål och medel ska fyllas igen. I första hand handlar det om att stärka landets avskräckningsförmåga med kärnvapen, men i andra hand lyfts Östersjöområdet fram, där ett ryskt anfall mot de baltiska staterna måste kunna hanteras, och där forskningen påvisar att det krävs större bidrag än idag för att höja tröskeln för ett väpnat angrepp. Studiens främsta förtjänst är dock att den påvisar det glapp mellan mål och medel som uppstår inom försvarspolitiken då försvarsambitionen ofta är hög, medan betalningsviljan däremot ofta är lägre.
En annan artikel som har relevans och direkt bäring mot svenska försvarsbeslut är Peter Nordlunds artikel ”Defence-specific inflation – the Swedish perspective”27 Nordlund är
forskningsledare vid FOI och är expert inom området försvarsekonomi. Artikeln är författad 2016, det vill säga strax efter att FB15 trädde i kraft, vilket gör att även denna artikel är samtida med det fall som undersöks inom ramen för forskningen. Artikeln avhandlar problemen med värdesäkringen av försvarsbudgeten samt de omfattande kostnadsökningar som på grund av den svenska modellen med försvarsprisindex ofta fördyrar anskaffning av försvarsmateriel. Innebörden av begreppet försvarsprisindex (FPI) är inte helt lätt att förstå, framför allt inte som icke-ekonom. Nordlund anger själv i artikeln att det är utmanande att applicera konsekvenserna av detta fenomen på faktorer kopplat mot försvarsfrågan. Nordlund gör en intressant betraktelse när han lyfter fram
26 Bonds, ”America’s Strategy-Resource MismatchAddressing the Gaps Between U.S. National Strategy and
Military Capacity”.
Sida 16 av 82 den gamla sanningen att ”försvaret har alltid kostat 40 miljarder”28 och menar att detta har varit en etablerad sanning från mitten av 90-talet fram till 2015. Han menar att detta är en korrekt betraktelse och belyser att detta har utgjort grunden för reduceringen av försvarsförmågan då försvarsanslaget i praktiken har legat fast samtidigt som detta har inneburit en substantiell försämrad köpkraft. Forskningsområdet är fortsatt högaktuellt då även det pågående försvarsbeslutet har omfattats av samma debatt runt FPI och försämrad köpkraft, vilket leder till reducerad förmågeökning inom Försvarsmakten.29
Ytterligare ett exempel på en relevant artikel kopplat till försvarsutgifter är professor Florin-Eduard Grosarus artikel ”Instrumenst of defence resources optimization”.30 Artikeln
avhandlar frågan om försvarsutgifter och värdet av att tydliggöra för allmänheten varför dessa utgifter är nödvändiga i syfte att skapa bättre förståelse i samhället. Grosaru menar att försvarsutgifter ofta är väldigt höga och att det ofta saknas en allmän förståelse och acceptans för detta förhållande. Direkta paralleller kan givetvis dras till Sverige och vår egen problematik, vilket ligger i linje med det som Holmberg anför kopplat mot folkförankringen och förståelsen för försvarsbehoven. Grosarus lösning på problemet är att vara mer transparant och tydligt förklara varför ett försvars behövs, och påvisa att satsningarna ger önskad effekt. Även detta har en direkt koppling mot försvarsberedningens arbete, då politiska ekonomiska satsningar förefaller vara svårmotiverade såväl internt inom respektive parti som för väljarna om de inte kan motiveras och förklaras på ett begripligt sätt.
2.1.5 Försvarspolitiskt beslutsfattande
Robert Gattan m.fl. har gjort en studie som i flera fall har stora likheter med denna studie. Man har undersökt hur och på vilka grunder ett försvarsbeslut drivs igenom under en lång och komplicerad process. I artikeln ”Strategic Defence Review 1998: Politics, Power
and Influence in Government Decisions”31 utgiven 2015, studeras det brittiska
försvarsbeslutet från 1998 primärt genom intervjuer av de som deltog i processen.
28 Nordlund, s.259.
29 Holmström, ”Satsning på försvaret kan urholkas med nästan fyra miljarder”. 30 Grousaru, ”Instruments of defence resources optimization”.
31 Gattan, O´Reagan, och Parry, ”Strategic Defence Review 1998: Politics, Power and Influence in Government
Sida 17 av 82 Författarna konstaterar att man i beredningen av beslutet använde sig av ett ”bottom up” perspektiv där slutsatserna presenterades för regeringskoalitionen. Man hade dessutom krävt redovisning av olika alternativ istället för färdiga lösningar. Problemet med beslutet var enligt författarna att det fanns två olika vägar för processen. Den ena att göra analysen först, och därefter diskutera budget, och det andra alternativet var det omvända. Att först sätta en budget och därefter fylla på med åtgärder inom ekonomisk ram. Det förstnämnda alternativet beslutades skulle gälla. Författarna menar att de slutsatser man kom fram till i beredningen var giltiga och relevanta. Men den finansiering man därefter kom överens om täckte inte upp för de föreslagna åtgärderna, varför stora delar fick strykas, varför försvaret förväntades göra mer än vad man hade resurser för.
2.1.6 Sammanfattning av tidigare forskning
Forskningsöversikten belyser en rad problemområden som är närliggande till uppsatsens forskningsproblem och som direkt eller indirekt på olika sätt påverkar försvarsberedningens arbete och utformningen av ett försvarsbeslut. Det handlar om ett förändrat säkerhetsläge i vårt närområde och behov av militär upprustning. Även frågan om att bryta en längre trend av nedrustning och utmaningarna att vända denna till att kunna öka försvarsförmågan avhandlas. Till detta kommer frågan om försvarsekonomi och problematiken med urholkningseffekter kopplat till försvarsprisindex. Området och problematiken runt försvarsbeslutsprocessen är utforskat i andra länder som redovisats ovan, men det har inte varit möjligt att finna någon forskning som fokuserar på svenska försvarsbeslut och dess drivkrafter, således har forskningsöversikten bidragit till att identifiera en mindre forskningslucka som denna uppsats har för avsikt att försöka fylla.
Sida 18 av 82
3. Teori
För att söka svar på forskningsfrågorna kommer tre olika teorier att användas som analysverktyg. Teorierna kommer således att användas för att triangulera problemet för att genom olika perspektiv försöka finna svaret på forskningsfrågorna.32 Nyttjandet av
flera olika teorier är också gynnsamt för forskningen i det avseendet att de sannolikt kommer att ha olika förklaringskraft och på olika sätt, genom operationaliseringar bidrar till att kunna ställa relevanta frågor i samband med intervjuerna och inrikta informationssökningen. Detta är en fördel då det vid inledningen av forskningen inte står klart var alla svar står att finna i den relativt omfångsrika process som ett försvarsbeslut omfattas av. Teorierna bidrar till att ge olika analysperspektiv på de olika delarna i processen då ett försvarsbeslut ska mejslas fram och slutligen läggas fram för riksdagen att fatta beslut. Nedanstående bild illustreras hur analysen utifrån de tre teorierna har genomförts och hur de har applicerats på de olika skedena i processen. Figur 1: Applicering av teorier
Kommunikationsteori
Inför ett försvarspolitiskt inriktningsbeslut sker en omfattande kommunikation mellan politisk nivå och expertmyndigheter inom försvarsområdet. Exempel på dessa är förutom Försvarsmakten även FOI och FMV. Den teoretiska kommunikationsmodellen (fortsättningsvis benämnd som kommunikationsmodellen) kommer således att användas för att analysera den kommunikation som förmedlas mellan aktörerna såväl inför, som under tiden försvarsbeslutsprocessen pågår.
Sida 19 av 82
Teorin som kommer att användas tar sitt avstamp i den kommunikativa basmodellen som är en etablerad modell inom forskningssfären, framför allt inom samhälls- och beteendevetenskapen, och används där frekvent för att analysera kommunikativa perspektiv inom olika domäner.33 Den teoretiska modellen har beskrivits utförligt av
professor Lars-Åke Larsson i boken Tillämpad kommunikationsvetenskap.34
Grundmodellen utvecklades av Shannon & Weaver i slutet av 40-talet och är från början baserad på studien av telefoni.35 Den teoretiska basmodellen bygger i grunden på en
analys av de olika stegen i kommunikationen som omfattats av Vem? Säger vad? I vilken kanal? Till vem? Med vilken effekt? I modellen finns även en så kallad brusfaktor som representerar påverkan/störningar från den omgivande miljön. Ett praktiskt exempel kan vara andra publiceringar inom området som flyttar fokus alternativ lyfter fram negativa aspekter.36
Teorin runt den kommunikativa basmodellen har över tid utvecklats, senare benämnt den
utvecklade basmodellen där begreppen kodning och avkodning har tillförts. Här avses den
mening som avsändaren lägger in i budskapet och hur det tolkas. Finns det, eller kan man förstå ett underliggande budskap som ska eller kan läsas mellan raderna? En återföringsfunktion (feedback) har adderats till modellen vilket innebär att man tar hänsyn till att mottagaren i vissa fall har möjlighet att respondera på avsändarens budskap.37 I den fortsatta utvecklingen av modellen har även en kontextuell parameter
adderats vilket gör gällande att kontext, d.v.s. i vilket sammanhang som kommunikationen sker, påverkar effekten av avsett budskap.38
Den avgörande faktorn för framgångsrik kommunikation är således att säkerställa att mottagaren uppfattar budskapet på̊ avsett satt och att man erhåller önskad effekt.
33 Holm, ”Communication processes in critical systems: dialogues concerning communications”. 34 Larsson, Tillämpad kommunikationsvetenskap.
35 Larsson, s.50. 36 Larsson, s.51. 37 Larsson, s.51. 38 Larsson, s.52.
Sida 20 av 82 3.1.1 Operationalisering I syfte att göra teorin applicerbar på forskningen och i större utsträckning passa syftet med studien har den teoretiska modellen operationaliserats.39 Genom denna process har
ett antal indikatorer tagits fram med teorin som utgångspunkt. Följande indikatorer kommer således att utgöra ett av analysinstrumenten mot tillgänglig empiri kopplat mot kommunikationsmodellen. • I vilken kontext har kommunikationen skett? • Vem är avsändare? • Vilket budskap har förmedlats och varför? • I vilka forum har kommunikationen skett? • Vem är mottagare av informationen? • Hur har budskapet uppfattats? • Vilken effekt har det avsända budskapet fått? • Har återkoppling skett till avsändaren, med vilken innebörd? • Har det funnits störande faktorer (brus) som har påverkat budskapen?
Allison Model II - Organizational Process Model
Den andra teorin som kommer att användas inom ramen för forskningen utgår från Graham Allison och Philip Zelikows verk Essence of Decision – Explaining the Cuban Missile
39 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, s.56.
Sida 21 av 82
Crisis.40 Detta är en frekvent använd och etablerad teori inom den moderna
krigsvetenskapliga forskningen på såväl grund som avancerad nivå utifrån resultatet av en sökning i forskningsdatabaser.41
I ett perfekt system agerar organisationer och myndigheter alltid rationellt med fokus på nyttomaximering i enlighet med Allison första modell – rational actor.42 Denna modell har
således valts bort för analysen, och skälen till detta redovisas i den efterföljande teoridiskussionen. Allison har därför tagit fram ytterligare två teoretiska modeller varav den rubricerade andra modellen kommer att redovisas översiktligt nedan.
När en organisation eller en myndighet fattar beslut och presenterar dessa så ger det utåt sett ofta en bild av att underlag och/eller beslut är promulgerade och fattade i bred enighet. Att framställa det på så sätt är också ofta organisationens avsikt. Genom att uppvisa enighet signaleras handlingskraft och vilja. Enligt Allisons modell II är detta inte alltid överensstämmande med verkligheten.43 Beslut är istället ofta ett utfall av diverse
byråkratiska funktioner eller den organisationslogik som finns internt i organisationer eller myndigheter och som på olika sätt präglar densamma omedvetet eller medvetet. Djupt rotade kulturer kan också vara en begränsande faktor.44 Detta förhållande menar Allison kan påverka beslut och inriktningar åt ett håll som inte har varit avsikten. I beskrivningen av modellen påpekar dock Allison att de organisationer och myndigheter som är inblandade trots allt i hög grad är lösningsfokuserade. De vill hitta de bästa och mest effektiva lösningar på de problem man ställs inför. Detta kan dock ändå innebära att det i slutänden utmynnar i vägval eller beslut som är mindre medvetna. Detta kan i sin tur innebära att organisationen inte styrs i rätt riktning eftersom kompromisser i samband med olika viljor och olika uppfattningar kan ha skapat vägval som leder fel.45
40 Allison och Zelikow, Essence of Decision. 41 ”Primo databassökning”.
42 Allison och Zelikow, Essence of Decision, s.13. 43 Allison och Zelikow, s.142.
44 Allison och Zelikow, s.143. 45 Allison och Zelikow, s.143.
Sida 22 av 82 Wilhelm Agrell har i sin bok Alliansfrihet och atombomber studerat teorimodellen i ett vidare perspektiv, och utifrån en kontext som ligger nära denna studie. Agrell menar att myndigheter som ska verkställa politiska beslut ofta har en stor möjlighet till påverkan på dessa, och kan driva beslut åt ett annat håll än vad staten har haft för avsikt att göra.46
Detta är en intressant aspekt då Försvarsmakten i den studera processen har påverkansmöjligheter under beredningens genomförande såväl som efter att beslutet är fattat.
Allisons beskrivning av modellen utmynnar i fyra centrala frågeställningar. Dessa menar han kan användas för att analysera byråkratiska beslutsprocesser utifrån tillgänglig empiri.47 • Vilka aktörer påverkar beslutet? • Vilka möjligheter och begränsningar har aktören haft för att påverka beslutet?
• Vilka möjligheter och begränsningar har aktören haft att finna olika handlingsalternativ för beslutet?
• Vilka möjligheter och begränsningar har aktören haft att genomföra det valda alternativet?
3.2.1 Operationalisering
Modell II kommer primärt utgöra ramverket för att analysera den process och de utfall som försvarsberedningens arbete har genererat. Försvarsberedningen består i likhet med hur Allison beskriver sin modell, av ett antal aktörer med olika intressen som måste samarbeta och där utfallet måste koordineras. För att i högre grad kunna tillämpa modellen på ett optimalt sätt för denna forskning har Allisons frågor omsatts till fyra för denna studie mer applicerbara frågeställningar.
46 Agrell, Alliansfrihet och atombomber.
Sida 23 av 82 • Vilka aktörer har deltagit i försvarsberedningens arbete och vilket uppdrag har man erhållit? • Vilka möjligheter och begränsningar har respektive aktör haft avseenden påverkan i samband med utformningen av försvarsberedningens rapporter? • Hur har försvarsbeslutsprocessen sett ut avseende möjlighet till kompromisser och generering av olika alternativ? • Hur har de olika vägvalen och inriktningar från försvarsbeslutsprocessen realiserbarhetsprövats inför beslut och genomförande? • Vad blev utfallet av förhandlingarna och hur uppfattades processen?
Allison Model III - Bureaucratic Politics Model
Allisons tredje modell används med fördel för att studera de interna processerna i en statsapparat eller en större organisation, där maktkamp mellan olika intressen kan uppstå och påverka beslutsprocesserna på olika sätt. Allison menar att beslutsfattandet i statsapparater och större organisationer ofta innebär att flera olika aktörer är inblandade vilket kan resultera i att utfallet inte alltid blir homogent.48
Vad som karaktäriserar en sådan beslutsprocess är att de interna maktkamper som riskerar uppstå, ofta kräver interna förhandlingar som sedermera mynnar ut i olika kompromisser.
De aktörer som är delaktiga i denna process har ofta egna agendor med sig in i processen, något som kan innebära att de agerar för att nå framgångar som i huvudsak stödjer den egna linjen. Ett problem som då kan uppstå är att det slutgiltiga utfallet av förhandlingarna riskerar att divergera från de uppsatta målsättningarna.
48 Allison och Zelikow, s.255-257.
Sida 24 av 82 Allison menar att, vid en analys med stöd av modellen, är det väsentligt att identifiera var besluten fattas och vilka aktörer som har haft mest inflytande.49 Detta analysperspektiv är intressant för denna studie då den interna maktkampen inom politiken och försvarsberedningen har stor påverkan på styrningen och fördelning av mål och medel till Försvarsmakten. Beslutsfattandet i försvarsgruppen är ett utfall av förhandlingar, vilket enligt Allisons modell skulle kunna innebära ett oförutsett resultat som inte gynnar Försvarsmakten. Sådana förhandlingar kan således innebära att det som framstår som rationellt för organisationen, istället blir undantryckt till förmån för förhandlingar där aktörerna istället tar hem andra politiska vinster.
När den teoretiska modellen används för analysen är det enligt Allison centralt att förstå att de olika aktörerna primärt företräder sin egen organisation. Det kan medföra att aktörernas agerande i huvudsak speglar det som anses är viktigast för aktörens eget vidkommande. Det kan i vissa fall leda till att inte någon av aktörerna upplever sig som segrare efter förhandlingarna då utfallet kan vara ett resultat av det politiska spelet där kompromisser har varit dominerande. Allison redovisar fyra frågeställningar som kan användas för att analysera en beslutsprocess utifrån modellen.50 • Vilka är aktörerna som har inflytande över beslutsprocessen? • Vilka faktorer påverkar respektive aktörs uppfattning i frågan när beslutet utformas? • Vilket inflytande hade respektive aktör på beslutet? • Vilka forum och processer fanns tillgängliga för aktörerna för att samverka inför beslutet? 49 Allison och Zelikow, s.390. 50 Allison och Zelikow, s.390.
Sida 25 av 82
3.3.1 Operationalisering
Det politiska perspektivets grundfrågeställningar anpassas här nedan för att på ett begripligt och hanterbart sätt kunna analysera det politiska perspektivet. Aktörerna är den så kallade försvarsgruppen, vilken beskrivs i kapitel 1.6. • Vilka aktörer var delaktiga och hade inflytande inom ramen för försvarsgruppen? • Vilka faktorer påverkar aktörernas uppfattning inom ramen för försvarsgruppens förhandlingar om ekonomiska nivåer för försvarsanslagen 2016-2020? • Vilka möjligheter har försvarsgruppen haft att påverka beslutet, och vilka eventuella styrningar har aktörerna haft med sig från respektive partiledning? • Vilka forum har funnits tillgängliga för aktörerna för att diskutera innehållet och gör eventuella partiöverskridande överenskommelser inför beslutet? • Vad blev utfallet av förhandlingarna och hur uppfattades processen?
Teoridiskussion
Kommunikationsteorin, i det här fallet beskriven av Larsson förefaller inte erhållit någon annan kritik än att den ursprungliga modellen är föråldrad. Av det skälet har modellen genom åren uppdaterats, då teorin inledningsvis har ansetts ofullständig och haft begränsad förklaringskraft. Detta har skett från den så kallade basmodellen, via den utvecklade basmodellen till den modell som användas i denna undersökning där begreppet kontext har införts.51 Avseende Allisons teorier finns istället betydligt mer omfattande kritik, både positiv och negativ. Yin menar i sin bok Fallstudier – Design och genomförande att Allisons teorier möjligen är en av den bästa och mest etablerade och som frekvent nyttjas som teoretiskt ramverk för fallstudier av olika slag.52 Samtidigt har det från andra håll riktats omfattande51 Larsson, Tillämpad kommunikationsvetenskap, s.50-52. 52 Yin, Case Study Research and Applications, s.20.
Sida 26 av 82 kritik mot modellerna av etablerande forskare, i vissa fall även mycket skarp kritik som gör gällande att de skulle vara mer eller mindre oanvändbara.53 Allisons modell The Rational Actor är den modell som erhållit mest kritik, då vissa menar att rationalitet är ett alltför förenklat analysverktyg som riskerar att slutsatser dras på felaktiga grunder då ett händelseförlopp ofta är mer komplext.54 Detta är ett av skälen till att modellen har valts bort för denna studie. Förekommande kritik mot de två av Allisons modeller som används för denna studie är bland annat att forskaren måste vara noggrann att skilja på vad som påverkas av organisationen och dess kultur respektive enskilda beslutsfattare. Kan en distinktion mellan dessa redovisas och preciseras anses modellen ändå vara användbar.55 Oaktat den kritik som av andra forskare har riktats mot modellerna finner författaren att de trots allt fyller en funktion, och tillsammans ger de tre olika modeller som används ett tillräckligt bra analysverktyg. Modellerna har skapat struktur i analysen och har bidragit till att ny kunskap har erhållits, och därmed kan de anses ha tillräckligt bra förklaringskraft för denna studie.
Professor Wilhelm Agrell som har studerat förklaringskraften hos Allisons teorier menar att historik och kontext är en viktig parameter att ta hänsyn till när modellerna nyttjas. Detta eftersom tidigare agerande mellan parterna sannolikt kommer att prägla kompromisserna.56 Detta är ett av skälen att Allisons teorier kompletterats med
kommunikationsteori var främsta syfte är att skapa kontext.
53 Bendor och Hammond, ”Rethinking Allison’s Models”.
54 Marsh och Stoker, ”Theory and Methods in Political Science”, s.91. 55 Bernstein, ”Understanding Decisionmaking”.
Sida 27 av 82
4. Metod
Att använda sig av en vetenskaplig metod är en grundläggande förutsättning för forskningen. Att genomgående förhålla sig till den valda metoden bidrar till att skapa struktur och erhålla en hög reliabilitet och validitet i resultatet.57
Forskningsdesign
Forskningen kommer att genomföras som en enfallstudie. Det fall som kommer att studeras är försvarsbeslutet från 2015 (FB15) vilket är att betrakta som ett fall av politiskt beslutsfattande. Inom fallstudieforskningen ligger fokus på att undersöka fallets inre karaktär istället för att bryta ner flera fall i ett stort antal variabler.58 Figur 3: Metodkarta Fallet är att betrakta som relevant, inte minst på grund av dess aktualitet då FB15 är ett samtida försvarsbeslut med liknande säkerhetspolitiska förutsättningar som råder under inledningen av 20-talet, det vill säga ett säkerhetsläge som är under försämring. Det är även ett typfall för det som avses undersökas i form av grunderna för beslutsfattandet och dess processer.
57 George och Bennett, Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, s 3-8. 58 David och Sutton, Samhällsvetenskaplig metod, s.151.
Sida 28 av 82 Fallstudien är ett lämpligt angreppssätt för att undersöka ett samtida fenomen (fall) på̊ djupet. Fallstudien är dessutom enligt Yin en lämplig metod när gränserna inte är helt entydiga och fallet kan kräva triangulering.59 Studien kommer i huvudsak att angripas med hjälp av de analytiska verktygen kvalitativ textanalys och semi-strukturerade intervjuer. Fördelen med dessa verktyg är att det går att gå på djupet, vilket sannolikt är en avgörande förutsättning för att kunna besvara forskningsfrågan. Detta är således även metodernas styrka. Nackdelar med dessa metoder är att det blir svårare att finna entydiga kausala samband och det är även svårt att åstadkomma en generaliserbarhet av resultatet. Något som ofta ses som ett mål i sig utifrån den strikt positivistiska ansatsen, men som enligt andra inte är något självändamål i sig utan fokuserar istället på djupvaliditet.60 Forskningsansatsen kommer utifrån tidigare beskrivna utgångsvärden i huvudsak vara deduktiv. Genom att utgå från de tre teorier som används som förklaringsmodeller, genomförs därefter operationaliseringar av ett antal huvudfrågor som teorierna genererar.61 Operationaliseringarna anpassas mot det aktuella forskningsområdet och
kontexten, och används därefter för att i verkligheten mäta de fenomen som kan kopplas mot den teoretiska nivån.62
59 Yin, Case Study Research and Applications, s.15. 60 David och Sutton, Samhällsvetenskaplig metod, s.83. 61 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, s.56.
Sida 29 av 82 Figur 4: Illustration av deduktiv/induktiv ansats.63 Fallstudien är teorikonsumerande. Det innebär att fallet är det centrala i forskningen. Med stöd av befintliga teorier kommer dessa att användas som förklaringsfaktorer, för att i analysen försöka förklara vad som hände i det valda fallet.64 Fördelen med den
teorikonsumerande ansatsen är att den på ett effektivt sätt kan bidra till, att genom teorierna, förklara ett verkligt problem eller ett händelseförlopp och därmed även identifiera de bakomliggande drivkrafterna och faktorerna.65 Den teorikonsumerande
studien är vanligt förekommande inom krigsvetenskapen när komplexa fenomen ska förklaras. Ett exempel på denna typ av forskning är Anderssons studie om bakomliggande drivkrafter vid anskaffning av ytstridsfartyg.66
Datainsamling
Inom ramen för en fallstudie är det en fördel att genomföra olika typer av insamling och analys av data i syfte att öka studiens validitet och reliabilitet.67 Undersökningens källor
beskrivs i kapitel 1.4.1. Insamlingen av data från textdokument har genomförts mot bakgrund av de operationaliserade frågeställningarna utifrån teorierna. Dessa har således utgjort katalysatorn för att välja ut relevant empiri från en större mängd
63 Wiedersheim-Paul och Eriksson, s.150. 64 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, s.42. 65 Esaiasson m.fl., s.42-43.
66 Andersson, ”Ytstridskrafternas utveckling mellan 1990-2010”. 67 David och Sutton, Samhällsvetenskaplig metod, s.151.
Sida 30 av 82
textkällor. Primärt har de offentliga dokumenten från såväl myndigheter som från regering och riksdag studerats. Därefter har datainsamlingen kompletterats med att studera ytterligare dokument och litteratur för att bredda bilden av den studerade processen. Denna datainsamling har därmed även lagt grunden för intervjuerna som inledningsvis förväntades bidra med kompletterande information, men som i vissa fall har kommit att bidra med helt ny och unik empiri.
Intervjuurvalet beskrivs i kapitel 1.4.2. Intervjuerna har genomförts som informantintervjuer vilket innebär att informationen från intervjuerna har använts som källmaterial i likhet med den empiri som har inhämtats genom textanalysen. Syftet med en sådan informantintervju, till skillnad från en respondentintervju, är att erhålla en vittnesskildring av ett händelseförlopp med målet att erhålla en så rättvisande bild som möjligt av den studerade processen.68
Intervjuerna har genomförts som öppna intervjuer/samtal, där respektive informant har fått beskriva sina erfarenheter från de olika stegen i processen med att forma ett försvarsbeslut. Ett antal rubriker/teman tagits fram utifrån utfallet från den initiala textanalysen och dessa har sedan använts som ledstång i samband med intervjuerna. Målsättningen har varit att skapa förutsättning för informanterna att prata relativt fritt med koppling till olika skeenden inför och under försvarsberedningsprocessen. Förhoppningen inför intervjuerna har varit att få fram information som inte har återfunnits i textmaterial, vilket även har uppnåtts då informanterna har varit angelägna om att ge sin helhetsbild av processen.
Genomförande
Forskningens genomförande illustreras genom nedanstående bild. Med utgångspunkt från befintliga teorier, och operationalisering av dessa, har nödvändiga data samlats in. Detta i form av såväl textdokument som intervjuer. Det empiriska materialet beskrivs i kapitel 1.4. Det tillgängliga materialet i form av text och intervjuer har båda delarna behandlats på samma sätt, d.v.s. som källmaterial. Detta källmaterial har därefter
Sida 31 av 82
analyserats utifrån operationaliserade frågor baserat på de tre olika teorierna. Utifrån denna analys har slutsatser kunnat dras, inledningsvis kopplat mot utfallet från respektive teori och därefter har sammanfattande slutsatser formulerats. Avslutningsvis har en reflekterande diskussion baserat på utfallet från studiens genomförts. Figur 5: Illustration över studiens genomförande
Metoddiskussion
Styrkan med detta tillvägagångssätt har varit att dels kunna gå på djupet i det enskilda fallet, samt att kunna angripa problemet från flera håll. Textanalysen har skapat förutsättningar för att kunna ställa relevanta frågor till intervjuobjekten. Svagheten med den aktuella metoden är att endast ett fall studeras, och det blir därmed svårare att generalisera slutsatserna. Ett alternativt vägval, vilket innebär att genomföra en jämförande fallstudie har därför övervägts inom ramen för forskningsdesignen. Det skulle medföra att analysenheterna registreras inom två eller flera kontexter istället för en som i denna fallstudie.69 En möjlighet hade således varit att jämföra processerna från två olikaförsvarsbeslut. Det vägvalet valdes dock bort i ett tidigt skede. Främst med anledning av att säkerhetsläget inför FB15 är vitt skilt från tidigare försvarsbeslut under 00- och 10-talet. Det skulle sannolikt inverka negativt på reliabiliteten kopplat mot slutsatserna. Ytterligare ett skäl till att en jämförande studie har valts bort är att det inte finns möjlighet att gå på djupet i samma utsträckning med hänsyn till begränsningen i omfång och disponibel tid.
69 Esaiasson m.fl., s.109.
Sida 32 av 82
Källdiskussion
Idag kan i princip vem som helst publicera material i olika forum. Detta leder till en ökad risk för desinformation och felaktiga skildringar av verkligheten. Det finns således flera skäl att förhålla sig kritisk i granskningen av de källor och källmaterial som kommer att användas i undersökningen.70 Det finns fyra klassiska källkritiska regler att förhålla sig till i samband med forskning. Dessa är Äkthet, Oberoende, Samtidighet och Tendens.71 Äkthet handlar om att säkerställa att källmaterialet är äkta. Inom ramen för denna studie hämtas huvuddelen av materialet direkt från myndigheters och statsförvaltningens webbsidor vilket borgar för äktheten i dokumenten.72
Oberoende handlar istället om det faktiska innehållet och dess trovärdighet. Det ska vara möjligt att bekräfta innehållet, avståndet mellan berättare och berättelse samt berättarens grad av oberoende.73 I samband med analys av offentliga dokument torde
detta inte vara ett problem. Däremot måste faktorn oberoende beaktas i samband med intervjuer. De intervjuade politikerna tenderar av förklarliga skäl att vilja ge sin bild av processer och grunden för olika ställningstaganden runt fattade beslut. För att komma runt denna problematik har företrädare för samtliga partier intervjuats. På så sätt ges studien en högre grad av reliabilitet och problemet runt eventuella beroenden kan således reduceras.
Problem kopplat till samtidighet handlar primärt om den tid som har förflutit mellan själva händelsen fram till idag. Ju längre tid som har förflutit, desto mer ökar risken för eventuella efterhandskonstruktioner och minnesfel.74 Detta torde inte vara något
problem kopplat till de skriftliga källorna. Avseende intervjuer bör detta inte heller vara ett begränsande problem. Det aktuella fallet som studeras ligger endast några år tillbaka 70 Esaiasson m.fl., s.287. 71 Esaiasson m.fl., s288. 72 Esaiasson m.fl., s.291. 73 Esaiasson m.fl., s.292. 74 Esaiasson m.fl., s.294.
Sida 33 av 82 i tiden, och är fortfarande aktuellt då huvuddelen av de intervjuade ånyo är ianspråktagna med en ny beredning som tar avstamp från det studerade fallet FB15. Begreppet tendens handlar i huvudsak om huruvida en berättelse är tillrättalagd eller inte. En källa kan vara tendensiös, vilket innebär att det kan finnas ett intresse av att framställa sakernas tillstånd på ett sätt som gynnar individen eller den egna organisationen.75 Detta är givetvis den största utmaningen vid intervjuer av politiskt tillsatta personer, och har således beaktats särskilt i samband med analysen. Vidare reduceras denna risk genom intervjuer av individer från samtliga politiska partier med avgörande inverkan på besluten, samt företrädare för andra organisationer så som Försvarsmakten. Detta i syfte att erhålla en bredare beskrivning av händelser och beslut.
Reliabilitet och validitet
Reliabilitet handlar kortfattat om tillförlitligheten i undersökningen. Får man samma svar om undersökningen upprepas av någon annan?76 Genom ett transparent arbetssätt och
en tydlig metodbeskrivning så är min uppfattning att reliabiliteten ska kunna hålla en tillfredsställande nivå.
Validiteten i en undersökning handlar istället om att mäta rätt saker som stämmer överens med den teoretiska modellen som den är avsedd för. Mäter jag det som är relevant eller mäter jag något annat som inte kommer leda till att frågan kan besvaras?77
Esaiasson m.fl. menar att det kan finnas en fördel med att författaren har en förförståelse för ämnet och dess kontext när det kommer till att tolka resultaten från exempelvis intervjuer. En förförståelse för ämnet innebär sannolikt att forskaren har större möjlighet att mäta rätt saker på rätt sätt.78
Förförståelsen kan även medföra negativa aspekter så som risken för snedvridning i tolkningen av informationen, så kallad bias. Det kan exempelvis handla om att
75 Esaiasson m.fl., s.295.
76 David och Sutton, Samhällsvetenskaplig metod, s.221. 77 David och Sutton, s.220-221.
Sida 34 av 82
objektiviteten riskerar att påverkas, exempelvis i samband med att resultatet av exempelvis intervjuer ska analyseras och tolkas.79 Ett sätt att hantera detta inom ramen
för denna undersökning är den teoretiska triangulering som nyttjas. Det bidrar förhoppningsvis till att undanröja sådana risker.
5. Analys
Tidslinje över processen
Figur 6: Försvarsbeslutsprocessen
Analys utifrån Kommunikationsteori
Analysen genomförs med utgångspunkt från de operationaliserade frågorna. Som konstaterats i föregående delkapitel har försvarsfrågan under lång tid präglats av stor dynamik. Analysen i denna första del fokuserar i huvudsak på att förklara den dynamik som har präglat försvarsfrågan under de senaste åren, främst genom att studera den kommunikation som förevarit mellan Försvarsmakten och den politiska domänen inför
Sida 35 av 82
och under processen med att ta fram ett nytt försvarsbeslut. Analysen ger även en kontextuell bakgrund vilket är en förutsättning för att bättre kunna förstå analysen utifrån Allisons teoretiska modeller i den fortsatta analysen.
Kontext
En analys av ett försvarspolitiskt fenomen kan inte tas ur sin kontext. Detta eftersom det inte finns en given startpunkt då ett försvarsbeslut aldrig börjar från noll. Det finns därmed ett behov av att inleda med en tillbakablick och belysa de viktigaste händelserna och de beslut som hade föregått processen inför det att beredningen av FB15 startade.
Försvarsbesluten från 2000 (FB00) respektive 2004 (FB04) innebar en stor omställning av det svenska militära försvaret. Enligt försvarsberedningens bedömningar inför FB00 tonades det militära hotet mot Sverige ned kraftfullt. I propositionen från 1999 konstaterades att ”det är emellertid först genom 1999 års kontrollstation som invasionshotet kan avskrivas som den dominerande grunden för totalförsvarsresursernas utformning”.80 Försvaret skulle således ställas om från
invasionsförsvar och bantas givet bedömningarna av det förbättrade säkerhetsläget. Istället skulle försvaret ställas om för att kunna möta andra typer av hot än de rent militära, och slutsatsen blev att ett invasionshot bedömdes som osannolikt, åtminstone under den närmaste tioårsperioden.81
På grund av ekonomiska problem i samband med omställningen, det som har benämnts försvarets svarta hål, ansåg regeringen att det var tvunget att bereda ett nytt försvarsbeslut redan 2004, som dessutom skulle öka takten med att överge det nationella försvaret, och ställas om mot att i huvudsak inriktas mot internationella insatser.82
När drivkrafter och faktorer bakom utformningen av FB15 ska analyseras måste man förstå att den försvarsmaktsorganisation som mejslades fram vid denna tidpunkt är den
80 Regeringen, ”Regeringens proposition 1999/200:30 - Det nya försvaret”, s.12. 81 Regeringen, s.31.
Sida 36 av 82
som i all väsentlighet är gällande även idag, och som nu förväntas kunna förvara hela Sverige mot ett väpnat angrepp. Den kanske viktigaste parametern att ta med sig är att organisationen aldrig var konstruerad för försvaret av Sverige, utan enbart var tänkt för att kunna producera insatsförband för internationella insatser och för att utveckla och vidmakthålla kompetens inom vissa förmågor i en mycket begränsad omfattning. Det senare kom att kallas för demonstrator-förband där många förbandstyper reducerades till singular så som ett ingenjörregemente, ett luftvärnsregemente, ett artilleriregemente osv.83 Dessutom vidmakthölls dessa förband på geografiskt skilda platser i Sverige av
regionalpolitiska skäl, vilket var en tydlig styrning från regeringen.84 Detta omöjliggjorde i praktiken övningar på daglig basis mellan de olika funktionerna, vilket är fallet än idag. Försvarsmakten var således inte dimensionerad för att kunna försvara Sverige, och det är samma organisation som utgör grunden inför FB15 när försvaret av hela Sverige åter står i fokus. Inom ramen för den kontextuella bakgrunden måste även det förändrade säkerhetsläget översiktligt beskrivas. I augusti 2008 anföll Ryssland Georgien, vilket var första gången efter Sovjetunionens fall som Ryssland använde militärt våld mot en självständig stat. I den svenska regeringsförklaringen 2008 angavs att ”Rysslands angrepp på Georgien belyser ytterligare vikten av en väl genomtänkt utrikes-, försvar-, och säkerhetspolitik”.85
Under sommaren 2009 genomförde Ryssland övningen Zapad i Östersjöregionen med en stor mängd snabbt tillförda förband och omfattande landstigningsövningar. I slutet av övning Zapad 2009 genomförde Ryssland även simulerade kärnvapenanfall mot Polen.86
2009 skulle ett nytt inriktningsbeslut (FB09) fattas för det svenska militära försvaret. När Försvarsmakten överlämnade sitt underlag till regeringen var det ekonomiska läget så ansträngt att Försvarsmakten givet tillgänglig ekonomi skulle tvingas avveckla flera förband, och föreslog bland annat ett pansarregemente och en flygflottilj.87 Detta
83 Regeringen, s.132.
84 Regeringen, s.140.
85 Reinfeldt, Regeringsförklaringen 2008.
86 Westerlund, ”Rysk kärnvapendoktrin 2010 - Utformning och drivkrafter”, s.43. 87 ”Färre militära förband till 2014”.
