Miljövetenskap Examensarbete
Handel med utsläppsrätter inom EU
Möjlighet eller papperstiger
Examensarbetet i miljövetenskap undersöks EG-direktivet angående ett administrativt system för handel med utsläppsrätter. Direktivet skall ses som ett instrument för att genomföra de åtaganden EU och dess medlemsländer har genom Kyotoavtalet 1997 och det protokoll som då lades fram. De flexibla mekanismerna i protokollet är olika verktyg för att minska de klimatförändringar som uppstår från antropogena källor, handel med utsläppsrätter är en av dessa mekanismer.
Genom att intervjua olika experter inom området kommer resultatet att bestå i en analys av möjligheter och problemområden i en implementeringsprocess. De olika perspektiv som gås igenom är tekniskt, politiskt/praktiskt, ekonomiskt, juridiskt naturvetenskapligt och statvetenskapligt. Kritik mot direktivet förs fram och potentiella svagheter i systemet lyfts fram. Vikten av att skapa trovärdighet och transparens i ett system för handel med utsläppsrätter för att kunna konstruera ett fungerande instrument framkommer.
Analysen visar att växthusproblematiken kan lösas genom en kombination av verktyg som lagstiftning, ekonomiska incitament och politik. För att få ett fungerande system och optimera resultatet, det vill säga att minska koldioxidutsläppen, krävs att systemet uppfattas ha en hög validitet i systemet och dess mekanismer. Det är viktigt att få en fungerande mekanism för att ta itu med ett allvarligt globalt miljöproblem.
This study in Environmental Science examines the amendment of the EU-Directive on. Greenhouse gas emission allowance trading. The Directive is to be considered as a tool for fulfilling the obligations that the Union and its member countries have taken on through the 1997 Kyoto agreement together with the protocols proposed at that time. The flexible mechanisms of the protocol are intended as instruments for limiting the climatic changes arising from anthropogenic sources, emission allowance trading being one of these mechanisms.
The results presented here consist primarily of an analysis of interviews with various experts in the field of emission control concerning the possibilities and problems attending the process of implementation. Different technical, economic, legal, political and natural scientific problems are addressed. Critique is levelled against the EU-Directive, and possible weaknesses in the system are discussed. The importance of creating credibility and transparency in a system for Greenhouse gas emission allowance trading is proposed, with the intention of constructing a functional tool for this purpose.
According to the analysis presented in this study the problem of Greenhouse gas emission can be solved by combining tools such as law enforcement, economic incitements and politics. In order to obtain a functional system that produces an optimal result, i.e. a reduction in carbon dioxide emission, it is necessary that the system is seen to have a high validity. It is important to achieve a functional mechanism that will enable us to solve an acute, global environmental problem.
1. Inledning ... 5
1.1 Bakgrund ... 5
1.2 Syfte... 8
1.3 Problemformulering ... 9
2. Teori ... 10
2.1Termer och begrepp... 10
2.2 Systemets uppbyggnad ... 11
Figur 2 ... 13
2.3 Kontrollfunktioner och sanktioner ... 15
2.4 Market Based Instruments ... 17
2.5 Koldioxid: en av vä xthusgaserna ... 17
2.6 Vilka sektorer berörs av handel med utsläppsrätter?... 18
2.6.1 Identifiering av svenska utsläpp ... 20
2.7 Flaskhalsar ... 21 3. Metod... 22 3.1 Urvalsprocess ... 22 4. Intervjuanalys ... 25 4.1 Administrativa aspekter ... 25 4.2 Juridiska aspekter ... 27 4.3 Ekonomiska aspekter ... 28
4.4 Sociala och samhälls- aspekter ... 29
5. Diskussion... 32 Referenser... 36 Bilagor ... 38 Bilaga 1... 38 Intervjufrågor... 38 Bilaga 2... 40 Intervjuer ... 40
Intervju med Thomas B Johansson – det tekniska perspektivet ... 40
Intervju med Bo Kjellén – det politiskt/praktiska perspektivet ... 43
Intervju med Åsa Leander – det ekonomiska perspektivet ... 48
Intervju med Annika Nilsson – det juridiska perspektivet ... 53
Intervju med Lennart Olsson – det naturvetenskapliga perspektivet ... 55
Intervju med Johannes Stripple – det statsvetenskapliga perspektivet... 58
Figurförteckning Figur 1: Hierarki i inrapportering ... 12
Figur 2: utsläppsrätternas olika steg... 13
Figur 3: Svenska utsläpp av växthusgaser ... 18
1. Inledning
I inledningen tas bakgrunden till val av ämne upp och ger läsaren en grundläggande bild av
ämnesområdet. Därefter beskrivs syftet med
uppsatsen samt presenteras de problemformuleringar som ligger till grund för resten av arbetet.
Många med mig har hört och sett den ena miljökatastrofen efter den andra passera. Miljöproblemen tycks öka och vi verkar sakta men säkert hålla på att förstöra vår jord. Konsekvenser av globala miljöhot tycks växa och bli oåterkalleliga trots ideliga larmrapporter och tydliga varningssignaler.
Ett av dessa problem är växthuseffekten. I och med en ökad påverkan från antropogena
källor1 som började eskalera i och med industrialiseringen har klimatet stegvis påverkats mer och mer (Naturvårdsverket 2003). Globala klimatförändringar och fenomen blir allt mer påtagliga och en vanligt förekommande teori i detta sammanhang är att exempelvis väderfenomenet ”el Niño” anses vara en konsekvens av en ökad växthuseffekt orsakad av större mängder utsläpp av växthusgaser. Här bör nämnas att det finns även de som hävdar att globala klimatförändringar inte har något samband med eventuella ökningar av
växthusgasutsläpp. Det finns även de som hävdar att frågan om globala klimatförändringar är överdrivna och snarare tenderar att vara något positivt. Björn Lomborg lägger fram sådana teorier i The skeptical Environmentalist men får ganska hård kritik från en ansenlig del av forskarvärlden (Ecosensus nr1 2003).
1.1 Bakgrund
När jag började läsa miljövetenskap så kom redan i ett tidigt skede de stora internationella miljökonferenserna i fokus. Diskussionen som gick om Kyotoprotokollet var bland annat om inte protokollet i stort var en papperstiger, ett sätt för delar av den industrialiserade världen att köpa sig fria, förhala och undvika att ta itu med globala miljöproblem. Avtalet var konstruerat på ett sådant sätt att begreppet hållbar utveckling mer och mer kom att handla om marknaden
1
Antropogena källor: Härstammar från och alstras av mänsklig aktivitet och påverkan
Inledning Teori
Metod Intervju Diskussion
med ekonomin i fokus istället för miljön. Själv funderade jag på ifall miljöaspekter inte är lika självklart att beakta som ekonomiska aspekter. Kunde inte ekonomiska incitament gå hand i hand med en hållbar utveckling som i förlängningen skulle kunna gynna marknaden?
Hösten 1997 ägde det tredje partsmötet (COP3) (även kallat Kyotomötet och Kyotokonferensen) rum i Japan. Kyotomötet lade fram det så kallade Kyotoprotokollet som är ett protokoll till den så kallade klimatkonventionen från FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. (Internationella försurningssekretariatet 2003)
Under Kyotomötet lanserades det som kom att kallas för de flexibla mekanismerna, handel med utsläppsrätter är en av dessa mekanismer. Vad är då en utsläppsrätt? ”En rättighet att
släppa ut en viss mängd av koldioxid (eller motsvarande mängd andra växthusgaser) under en viss period. Ett lands totala antal utsläppsrätter ska överensstämma med landets tagande att minska utsläppen. Landet kan i sin tur fördela utsläppsrätter till t ex företag.”
(Klimataktuellt 2003)
De flexibla mekanismerna kan ses som ett exempel på ekonomiska styrmedel för vilka kännetecknas av att ekonomiska incitament har kommit i förgrunden. Dessa kan sägas vara drivkraften för genomförande av mekanismerna vars uttalade mål är att konkret kunna angripa globala miljöproblem såsom klimatförändringar.
Resultatet av Kyotomötet – Kyotoprotokollet, har kritiserats för att vara urvattnat och tandlöst. De olika mekanismerna är konstruerade som en ramkonvention vilket innebär att de riktlinjer som läggs fram ska fungera som vägvisare och tillhandahålla ramar för att komma fram till de mål som satts upp i avtalet. De flexibla mekanismerna innebär i enkla drag de olika sätt som finns för ett land att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar. Mekanismerna har som syfte att fungera som instrument för att konkret påverka utsläppsmängden av växthusgaser och på så sätt minska den accelererande inverkan på växthuseffekten som uppkommit av antropogena handlingar. Kyotoprotokollet hänvisar till tre mekanismer:
Handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.
Även en variant till kan nämnas, den så kallade bubbelmodellen. Utöver dessa mekanismer tar Kyotoprotokollet upp skyldigheten att minska utsläppen inom det egna territoriet. (Ebbesson, 2000, s 142ff)
Nedan presenteras en kortare genomgång av de olika mekanismerna som bakgrund för denna studie. Självfallet kommer mekanismen för Handel med utsläppsrätter att gås igenom grundligare senare i arbetet, därför här en ”lathund” över de olika flexibla mekanismerna:
Handel med utsläppsrätter: Om ett land som har gjort sina utsläppsåtaganden 2, gör större utsläppsminskningar än kvoten kräver kan de sälja sitt överskott till ett annat land, som har svårare att minska sina utsläpp eller som inte når upp till sin kvot eller kanske mer korrekt – överskrider sin kvot och köper sig fler andelar. Nyttan med detta är att man kan dra fördel av att kostnader för åtgärder varierar mellan företag eller länder och på så vis kan finna den mest kostnadseffektiva lösningen eller med andra ord, - den billigaste lösningen, är det tänkt. (SOU 2003:60)
Mekanismen handel med utsläppsrätter baseras på artikel 17 i Kyotoprotokollet där följande utdrag går att finna: “Partskonferensen skall fastställa erforderliga principer, former, regler
och riktlinjer, särskilt för verifiering, rapportering och redovisningsskyldighet avseende handeln med utsläppsrätter. Parter upptagna i bilaga B får delta i handeln med utsläppsrätter för att fullgöra sina åtaganden enligt artikel 3. Sådan handel skall vara supplementär till de nationella åtgärderna för att fullgöra de kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av utsläpp som gjorts med stöd av den artikeln.” (Kyotoprotokollet till Förenta
nationernas ramkonvention om klimatförändring 1999, (hädanefter benämnt Kyotoprotokollet 1999)). Detta innebär att handel med utsläppsrätter ska ses som ett komplement till andra åtgärder som görs för att uppnå de mål som satts för minskning av koldioxidutsläpp. Exempel på sådana åtgärder kan vara satsningar på kollektivtrafik och alternativa drivmedel som båda skulle kunna medföra minskningar av koldioxidutsläpp.
En allmän kritik mot handel med utsläppsrätter brukar vara att konsekvensen kan bli att u-länder riskerar att bli samlingsplats för utsläpp, samtidigt kan det vara ett incitament för modernisering av industrier är också en generell kommentar. Mer utförlig kritik på handel med utsläppsrätter baserat på EG-direktivet framkommer under kapitlet Diskussion senare i arbetet.
2
Gemensamt genomförande: eller mer känd som Joint Implementation innebär att
industriländer i projektbaserad form kan samarbeta med varandra om utsläppsminskande åtgärder vilket i praktiken kan innebära följande: Om ett i- land genomför projekt som minskar utsläpp eller ökar upptaget av kol i ett annat i- land kan man tillgodoräkna sig en del av de utsläppsminskningar som projektet leder till. Gemensamt genomförande anknyter till artikel 6 i FN:s ramkonvention om klimatförändring och återfinns i artikel 6 i Kyotoprotokollet. (Kyotoprotokollet 1999)
Mekanismen för ren utveckling: Clean Development Mechanism går ut på projektsamarbete
mellan utvecklingsländer. Med andra ord är skillnaden mellan gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling att den senare äger rum i u- länder som i dag inte har något utsläppsåtagande. Syftet, enligt artikel 12, är att bidra till att konventionens mål nås samtidigt som dessa länder får hjälp att klara en hållbar utveckling. (Kyotoprotokollet 1999)
”Bubblor” eller Bubbelmodellen: är speciellt utformad för EU och innebär att flera
industriländer sinsemellan kan avtala om att gemensamt fullgöra de fastslagna utsläppsreduktionerna. Det är alltså den sammantagna utsläppsminskningen som räknas vilket innebär att länderna inom bubblan kan vara mer flexibla så länge slutresultatet för hela bubblan motsvarar de utsläppsminskningar som fastslagits i Kyotoprotokollet. EU ska exempelvis som grupp sänka sina utsläpp med 8 % och hänvisar till artikel 4 i FN:s ramkonvention om klimatförändring. (Europa.eu.int)
Gemensamt för de flexibla mekanismerna är att ett land kan dra nytta av utsläppsreduktioner som görs i ett annat land.
1.2 Syfte
Syftet med examensarbetet är att utifrån ett miljövetenskapligt perspektiv undersöka EG-direktivet 2003/87/EG angående ett administrativt system för handel med utsläppsrätter.
1.3 Problemformulering
De stora frågeställningarna är ta reda på de svagheter och möjligheter som finns, vilka principer/mekanismer för prissättning kommer att gälla och vilka modeller för implementering finns/kommer att användas? Det hela kan liknas vid en SWOT-analys (Strength, Weakness, Opportunities and Threats) av handel med utsläppsrätter. Frågor som kan underlätta frågeställningarna nedan finns i bilaga 1.
• Vilka olika lösningar finns för tilldelning av utsläppskvoter, prissättning och prismekanismer?
• Vilka kontrollfunktioner och sanktioner finns? • Vilka problemområden kan finnas i processen?
• Vilka möjliga problem finns i ett handelssystem för utsläppsrätter • Vilken roll spelar kolsänkor3
i processen?
3
Kolsänkor: Enkelt uttryckt innebär det koldioxidupptag som skogar åstadkommer naturligt när de binder koldioxiden som finns i atmosfären.
2. Teori
I Teori tas de teorier kring utsläppsrätter upp som är relevanta för den här studien. Inledningsvis kommer en beskrivning av EG-direktivet för att sedan gå in mer på djupet i ämnet.
EG-direktivet är en av de hörnpelare arbetet bygger på och referenspunkten till de frågor och oklarheter som behöver klargöras. Ett EG-direktiv innebär en lag som är bindande för medlemsstaterna vad gäller de mål som skall uppnås inom en viss tidsfrist, medan det överlåts åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Direktiv skall införlivas med nationell lagstiftning i enlighet med medlemsstaternas egna förfaranden. Detta innebär i praktiken en mer laissez-faire perspektiv på utformningen av den nationella implementeringen av direktivet. Det innebär att det väsentliga är målet, hur de olika parterna väljer att lösa det är sekundärt. (Europa.eu.int)
Ett alternativ till ovanstående direktiv skulle vara en förordning som är direkt tillämplig och bindande i EU:s alla medlemsstater utan att nationella genomförandebestämmelser behöver antas. Denna typ av juridiska konstruktion innebär ett starkare och mer direkt verktyg för att uppnå ett visst givet resultat. Ett beslut är en tredje tänkbar form liksom det även finns de betydligt ”svagare” redskapen rekommendationer och yttringar. De två sistnämnda är som det låter, inte bindande. (Europa.eu.int)
2.1Termer och begrepp
Kolsänkor är en av de delar som problematiserar klimatdiskussionen. Enkelt uttryckt innebär
kolsänkor de koldioxidupptag som skogar åstadkommer naturligt när de binder koldioxiden som finns i atmosfären.
Aktör; den som driver eller ansvarar för verksamhet av teknisk natur i stationär anläggning
som alstrar utsläpp av koldioxid.
Inledning Teori Metod Intervju Diskussion
Koldioxidekvivalent; Termen baseras på ett ton koldioxid (CO2) eller motsvarande
påverkansgrad på växthuseffekten av en annan växthusgas
ppm = Mätenhet, miljondelar av totala luftvolymen (Naturvårdsverket 2003).
Hot air; Det överskott på utsläppsrätter som exempelvis Ryssland och Ukraina kan komma
med i ett framtida handelssystem med utsläppsrätter (SOU 2000:45).
Grandfathering är principen för beräkning av hur mycket koldioxid varje land i EU ska få
släppa ut. Denna beräkning baseras på ett år som följaktligen blir indexår. Året man valt är 1990. Det innebär att de mängder av koldioxidekvivalenter som respektive land släppte ut 1990 står som grund för de antalet utsläppsrätter som ska tilldelas (Förslag till EG-direktivet 14935/02). I Kyoto-protokollet, tredje artikeln framgår mer ingående om 1990 som indexår och åtaganden som bör vidtas för en hållbar utveckling (Kyoto protocol to the United Nations framework convention on climate).
2.2 Systemets uppbyggnad
Systemet för handel med utsläppsrätter är uppbyggt på att EU genom det aktuella direktivet ger medlemsstaterna ett verktyg för att på nationell nivå utverka lagar, förordningar och metoder inom ramen och i samklang med det som står förordat i direktivet för att uppfylla de mål som givits. Det ligger följaktligen på den enskilda nationen eller i frivilligt samarbete med andra nationer att utverka ett regelverk för att administrera handel med utsläppsrätter inom det egna landet.
Staten handlar med olika parter som kan variera. Det kan med andra ord vara enskilda individer som är aktörer. I realiteten är det dock på längre sikt som individer kommer att agera som aktörer. Huvudsakligen är det i ett initialt skede företag och industrier inom den energiintensiva sektorn som kommer att vara intressenter. Definitionen av aktörer kommer följaktligen i det fortsatta arbetet vara denna om inget annat anges.
Företagen ska rapportera in sina utsläppsmängder till den myndighet som ansvarar för kontroll och tillståndsgivande av utsläpp och utsläppsmängder. Den nationella myndigheten ska se till att administrera och dokumentera inrapporteringen och se till att den efterlevs. Eventuella fel ska tas om hand och sanktioner tillämpas på ett för ändamålet lämpligt sätt för att efterlevnad av regler ska upprätthållas. (Amended proposal for a directive of the European parliament and of the council 2002)
Administrerande myndighet i respektive EU- medlemsstat ska efter att de fått den nationella inrapporteringen i sin tur sedan inrapportera data från det egna systemet till ”Central Administrator”, en central administratör på överstatlig nivå. Begreppet nämns I artikel 20 i direktivet och beskriver hur detta är tänkt att fungera i stora drag. Den centrala administrationen ska ta in samtliga länders data och organisera det i ett centralt system. Hierarkin i systemet illustreras nedan i modell som visar på de olika instanserna:
Figur 1: Hierarki i inrapportering
(Egen modell).
Varje land har att dela ut en given mängd utsläppsrätter som baseras på EG-direktivets föreskrifter. Staten ska tillhandahålla ett system för att aktörerna ska kunna ta del av dessa utsläppsrätter. Efter en given tidsperiod (läs ett år) ska dessa utsläppsrätter lämnas tillbaka och redovisas. Om hanteringen skett korrekt upprepas proceduren om efterfrågan finns. Om oegentligheter uppkommer ska någon form av sanktion inträda från mynd ighetshåll. Som tidigare nämnts ska sedan de nationella myndigheterna vidarebefordra data. Om ett land inte
EU Central administratör Medlemsstat Myndighet Medlemsstat Myndighet
uppfyllt sina åtaganden är det upp till EU att svara med någon form av sanktioner (Zetterberg 2002). Nedan följer sambandsmodell:
Figur 2: utsläppsrätternas olika steg
(Källberg enligt Zetterberg 2002)
I USA har lokala handelssystem för koldioxid funnits ett tag men är begränsade både till mängd och till geografi. Exempel är handelsplatsen Chicago Climate Exchange med företag som Ford, Motorola och Stora Enso North America som initiativtagare. Ett annat exempel är Internetbörsen co2e.com. (Klimataktuellt 2003) Liknade handel med utsläpp av svavel förekommer och exempel på det är Clean air act från 1990 vilket sänkte kostnader för utsläppsreduktion mer än förväntat (UNDP 2002). Här är det lämpligt att poängtera att svavelutsläpp markant skiljer sig från koldioxidutsläpp. Det förstnämnda orsakar lokal påverkan medan koldioxidens verkningar är globala (Klimataktuellt 2003).
Storbritannien har nyligen introducerat en frivillig börs för koldioxidhandel på nationell nivå Ekonomiska incitament ges för att uppmuntra företagen att delta i olika former. Enligt Naturvårdsverket visar en utvärdering våren 2003 stora utsläppsminskningar från flera företag (Klimataktuellt 2003). Exemplet kan vara något att dra lärdom av. En möjlighet vore att bygga ut och expandera befintliga system om de visar sig fungera.
I förslaget till EG-direktivet om handel med utsläppsrätter hädanefter benämnt som direktivet framgår i artikel 4 följande som handlar om tilldelning av utsläppsrätter: “Member States shall
ensure that, from 1 January 2005, no installation undertakes any activity listed in Annex I resulting in emissions of a greenhouse gas specified in relation to that activity unless its operator holds a permit issued by a competent authority in accordance with Articles 5 and 6, or the installation is temporarily excluded from the Community greenhouse gas emissions trading scheme pursuant to Article 25(a).” (Amended proposal for a directive of the European
parliament and of the council 2002)
Datumet som anges som startdatum i stycket ovan är alltså den första januari 2005 vilket gör att ett problem är den knappa tiden för att komma fram till en nationell anpassning och utarbetande av regelverk samt även I EU som måste implementera direktivet. Vidare står det i artikel 10:
”For the three-year period beginning 1 January 2005 Member States shall allocate
allowances free of charge. For the five-year period beginning 1 January 2008, Member States shall allocate at least 90% of the allowances free of charge.” (Amended proposal for a
directive of the European parliament and of the council 2002)
Ett av de största problemen med direktivet är den uppenbara tidspress som råder för att genomföra det. Mycket av den initiala ambitionen har fått stryka på foten för en mer aktuell och realistisk utformning. Diskussionen om huruvida tilldelning av utsläppsrätter ska ske genom utdelning eller auktion är inte så relevant för den mer akuta utformningen av direktivet. Enligt artikel 10 framgår det att innan 2008 skall tilldelningen av utsläppsrätter baseras på gratis utdelning. Här framgår alltså att det finns en teoretisk möjlighet att det 10% som blir över skulle kunna tilldelas på annat sätt. Följaktligen är exempelvis ett eventuellt auktionsförfarande först aktuell efter 2008 och då maximalt till en utsträckning av högst 10 % av den totala mängd utsläppsrätter som tilldelas (Amended proposal for a directive of the European parliament and of the council 2002). Det är troligt att utsläppsrätter kommer ske genom gratis tilldelning även efter januari 2008 (SOU 2003:120).
EG-direktivet har gått igenom flera moment. Till att direktivet börjar gälla januari 2005 skall det finnas en struktur för att administrera, implementera, genomföra och slutligen utvärdera/kontrollera processen och dess olika delmoment. Här vore det intressant att veta hur denna struktur kommer att se ut men än så länge går det mest att skönja ett antal möjliga alternativ. Under arbetets gång har det även framkommit att processen för ett system för handel med utsläppsrätter är både komplicerad och tar lång tid. (SOU 2003:120)
2.3 Kontrollfunktioner och sanktioner
”För vissa växthusgaser som till exempel koldioxid kan utsläppen enkelt beräknas genom att mäta förbrukningen eller importen av bränsle. För andra gaser kan det bli tal om att direkt mäta utsläppen från utsläppskällan.” (SOU 1999:111 s76)
I denna studie är det i första hand koldioxidutsläpp som är av intresse. I den senare utredningen SOU 2003:120 finns en bilaga från juridiska institutionen i Göteborg som går in på direktivets förenlighet med miljöbalkens krav. Här framgår att utsläpp av koldioxid är tillståndståndspliktig enligt miljöbalken och kräver att; ”Verksamhetsutövaren förmår att
utförligt beskriva processer, råvaruförbrukning, utsläpp etc. Detta är egenskaper som sammanfaller med handelsdirektivets kriterier för att tillstånd skall lämnas.” Här framgår
återigen att koldioxidutsläpp är relativt enkla att kontrollera …”eftersom de står i ett
proportionellt förhållande till mängden bränsle som sätts in i processen. Förmågan att övervaka och rapportera sina utsläpp torde i särskilt hög utsträckning gälla just de verksamheter som omfattas av handelsdirektivet, vilka i de flesta fall är sådana som prövas av miljödomstol enligt miljöbalken (s.k. A-verksamheter). Av dessa skäl ter det sig osannolikt att de inte skulle kunna framställa tillräckligt underlag för att få tillstånd till koldioxidutsläpp.”
(SOU 2003:120 s 335f)
Frågan om vilken myndighet som ska administrera och ansvara för handel med utsläppsrätter är inte löst. Initialt och i tidigare utredningar nämns även skapandet av en ny myndighet men det mesta pekar på att Naturvårdsverket kommer att bli den instansen som kommer att handha området. I den senaste svenska utredningen hänvisas till den knappa förberedelsetiden innan systemet ska vara funktionellt men lämnar öppet för en framtida förändring genom att påpeka att det rör sig om en övergångsperiod. ”Naturvårdsverket under en övergångsperiod utpekas
som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om fördelning av utsläppsrätter.” (SOU
2003:120 s 21)
Konsekvenser eller påföljder ska vara effektiva, proportionella samt avskräckande enligt SOU 2003:120. Här lyfts vikten fram av att ha ett ordentligt underlag för bedömningar för tilldelning av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som
många utsläppsrätter skall dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden. Det är även viktigt att myndigheterna får riktiga uppgifter om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verksamhet eller om en ny verksamhetsutövare övertar en verksamhet”. (SOU 2003:120 s 21)
Förutsättningar för ett tillstånd är att ett flertal punkter uppfylls som framgår av direktivet. En kontrollfunktion som nämns är att en revisor ansvarar för de resultat som presenteras för berörd myndighet. Konstruktionen med intygande om att data är korrekt från ansvarig revisor kan ses som ett verktyg för att säkerställa trovärdigheten i systemet. (SOU 2003:120 s 51)
Processen med ett system för hand el med utsläppsrätter har i EU sammanhang varit något som varit igång i ett flertal år. Det mer konkreta är att EU-kommissionen lade fram ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter för växthusgaser den 23 oktober 2001 (Zetterberg 2002 s 5). Det finns diskussioner inom miljödiskursen om vilka verktyg som är mest lämpade. Carter (2001) nämner ett flertal och poängterar även vikten vid att inte låsa sig vid ett synsätt men att vid ett tillfälle kan ett verktyg vara mer lämpligt än ett annat.
Vissa miljöproblem kan mest effektivt lösas genom lagstiftning. Det är viktigt att implementeringen av beslut genomförs effektivt så att de verkligen fungerar. Regleringar har snabbare genomslagskraft än ekonomiska instrument. Det beror på att de ekonomiska instrumentens svaghet är att en ”förorenare” kan få en situation av nyttomaximering med föroreningar istället för att försöka eliminera dem. (Carter 2001)
Carter tar upp handeln me d utsläppsrätter och nämner att år 2008 är ett årtal som förs fram som det år då dessa system ska vara klara och operationella på global nivå. Han säger att utvecklingen styrs av nyliberala influenser som dominerar agendan vilket leder till en ökad fokusering på problemen med institutionella lösningar och en hyllning av finansiella instrument (Carter 2001). Det intressanta med Handel med utsläppsrätter i relation till de instrument som nämns är att EG-direktivet är just en blandning av olika instrument. Det är ett lagstiftande verktyg samtidigt som det väl kan gå för ett finansiellt redskap för att nå målet. Nedan följer ett citat som visar på det kapitalistiska perspektivet på handeln.
”De ekonomiska fördelarna är att utsläppsminskningarna genomförs där kostnaderna för
låga kostnader för att reducera utsläpp stimuleras till att vidta åtgärder och sälja sina överblivna utsläppsrätter till företag där det är mer kostsamt att reducera utsläpp.”
(Zetterberg 2002 s 6)
2.4 Market Based Instruments
Det går att betrakta utformningen av de flexibla mekanismerna som en marknadskonstruktion, ett kapitalistiskt styrmedel. Marknadsorienterade lösningar och ekonomiska policyinstrument är ett av flera verktyg för att uppnå resultat inom miljöområdet. Enligt detta resonemang är följaktligen ekonomiska incitament en av de vägar som kanske kan föra oss framåt, om inte hela vägen så i alla fall en bit på vägen mot en hållbar utveckling. (Carter 2001)
Begreppet Market Based Instruments (MBI) är alltså att handeln med utsläppsrätter sker på en marknad där marknaden själv löser problemen som finns och kan uppstå. Ett exempel som kan bli det första av många är utsläppsrätter (Carter 2001). Dock är det viktigt att poängtera att marknaden inte agerar helt självständigt då det finns en uppenbar risk för vad Johansson nämner som ”privata arméer” (det vill säga att privata intressen själva agerar kontrollorgan,
egen anm.) om inte myndigheterna har en kontrollfunktion (Johansson 2003).
I USA är miljödiskursen mer kommersialiserad och här nämns ”grön utveckling” och ”gröna teknologiinnovationer” Här har industrin på 90-talet under den mer liberala eran (läs Clinton-Gore) använt sig av olika miljötekniska konstruktioner och verktyg för tillämpad miljöledning som ”Eco-efficiency”, ”environmental management”, ”pollution prevention” etc. De flexibla mekanismerna i allmänhet är ett exempel på sådana konstruktioner (Jamison 2001 s 120). Det finns exempel på lokala utsläppsbörser i USA men de har varit i små system och varit ytterst begränsade (SOU 1999:111).
2.5 Koldioxid: en av växthusgaserna
Varför begränsar sig arbetet till koldioxid när det finns åtminstone sex stycken olika som brukar nämnas? Förutom koldioxid (CO2) så finns växthusgaserna Metan (CH4), Dikväveoxid
(lustgas)(N2O), Fluorkolväten (HFC), Perfluorkolväten (FC) och Svavelhexafluorid (SF6). Anledningen till detta är att koldioxid är ett lämpligt studieobjekt då den står för den största delen av utsläpp av växthusgaser. Det är även så att koldioxidekvivalenter som utgör index för
de övriga växthusgaserna baseras på koldioxid. Koldioxiden är förhållandevis lätt att mäta och ger därför mindre anledning till spekulationer i tillförlitlighet i statistiken. (Zetterberg 2002)
Andra växthusgaser än CO2 bidrar med en femtedel. Koldioxid utgör drygt 80 procent av de
totala utsläppen av växthusgaser i Sverige. Dikväveoxid och metan bidrar med knappt 10 procent vardera (omräknat till koldioxidekvivalenter). De fluorerade växthusgasernas andel till växthusgasutsläppen är liten, men ökande (diagram 3 och 4). Dikväveoxid kommer huvudsakligen från hantering av handelsgödsel och stallgödsel, från förbränning och industriprocesser. Utsläppen av metan kommer i Sverige från idisslande boskap och avfallsdeponier. Globalt är dock risodling en betydande metankälla (Zetterberg 2002). Här följer ett diagram som illustrerar koldioxidens påverkansgrad jämfört med andra växthusgaser:
Diagram. Utsläpp i Sverige av växthusgaser 2000, CO2-ekvivalenter
Koldioxid 80,5% SF6 0,1% PFCs 0,4% HFCs 0,5% Dikväveoxid 9,9% Metan 8,5% Totalt: 69 miljoner ton CO2-ekvivalenter
Figur 3: Svenska utsläpp av växthusgaser
Källa: Statistiska Centralbyrån (SCB)
Som det går att utläsa från diagrammet är koldioxid den överlägset största utsläppskällan.
2.6 Vilka sektorer berörs av handel med utsläppsrätter?
Det är allmänt känt att det finns ett otal sektorer som påverkar och bidrar med koldioxidutsläpp men initialt är det de stora aktörerna som står i fokus. De svenska
anläggningar som kommer att omfattas av handelssystemet står för ca en tredjedel av Sveriges koldioxidutsläpp. Under perioden 2005-2007 beräknas 24 Miljoner ton koldioxid utsläpp från den handlande sektorn som sammanlagt kommer att omfatta ungefär 400 - 450 anläggningar i Sverige. (SOU 2003:120)
En del kompromisslösningar och ”ett steg i taget” strategi är troligtvis anledningen till att det till en början begränsas till större industrier med störst påverkan. Exempelvis står
transportsektorn för drygt en tredjedel av koldioxidutsläppen i Sverige men är ändå inte tänkt att infattas i handel med utsläppsrätter, åtminstone inte i ett initialt skede. En annan grupp som inte innefattas av handeln är förbränningsanläggningar för avfallshantering. Anledningen till att anläggningar för avfallsförbränning inte tas med är att det är ”… komplicerat att mäta
kolinnehållet i avfallet som förbränns.” (Zetterberg 2002 s 7)
De sektorer som berörs är enligt Zetterberg (2002) följande:
• Energisektorn som producerar mer än 20 MW med undantag för anläggningar för farligt avfall och hushållsavfall.
• Mineral och oljeraffinaderier.
• Produktion och bearbetning av järnmetaller.
• Mineralindustrin; cement, kakel, glas, keramik, tegel, porslin och stengods.
2.6.1 Identifiering av svenska utsläpp . Industri-processer 8% Övrigt 1% Transporter 36% Energisektorn 19% Förbränning övriga sektorer 14% Förbränning industrin 22% Totalt: 56 miljoner ton
Figur 4: Koldioxid till luft från olika utsläppskällor år 2000
(Statistiska Centralbyrån (SCB))
Diagrammet ovan illustrerar tydligt vilka grupper som står för koldioxidutsläppen i Sverige. Som tidigare nämnts är mer än en tredjedel transporter som inte kommer att inkluderas av ett handelssystem. Det finns ett flertal anledningar till att begränsa antalet utsläppskällor, åtminstone för att få igång ett fungerande system. Transportsektorn har många enskilda aktörer inom sin grupp. I praktiken kan det röra sig om enskilda fordon såsom lastbilar och dylikt. Att ta ned det på den nivån skulle både vara krångligt och ineffektivt. Här är frågan om ett ”downstream” system är lämpligt. Uttrycket innebär att man lägger ansvaret hos brukaren och i brukarledet vilket skulle innebära att det skulle vara upp till den enskilde ägaren av ett fordon som släpper ut koldioxid att handla med utsläppsrätter för att överhuvudtaget få köra fordonet som berördes. Här är det med sannolikhet fördelaktigt att lösa det genom ett ”upstream” system. Detta innebär att ansvaret istället läggs på produktionsledet vilket skulle begränsa antalet aktörer avsevärt (SOU 1999:111). Liknande system för producentansvar finns redan inom elektronikavfall i Sverige.
2.7 Flaskhalsar
En möjlig flaskhals skulle kunna vara kolsänkor. De har varit ett tvisteämne och kan tolkas som en konstruktion för att minska kraven på åtagande. Kolsänkor innebär de koldioxidupptag som skogar åstadkommer naturligt när de binder koldioxiden. Konsekvensen av detta blir att länder med stora skogsområden kan åberopa dessa sänkor för att komma lindrigare undan. Samtidigt innebär det möjligheten att återplantera skog och få det tillgodoräknat som en koldioxidminskande åtgärd. Detta innebär en relevant mängd koldioxidupptag kan uppnås på ett förhållandevis kostnadseffektivt sätt. (Naturvårdsverket 2004)
3. Metod
I Metod framgår tillvägagångssättet för att
genomföra arbetet. I metodkapitlet framkommer vilka urval som gjorts och hur de lett fram till vilka
personer som intervjuas i arbetet.
EG-direktivet om handel med utsläppsrätter är den avgränsning som valts för detta arbete. Fokusering har medvetet gjorts på att åstadkomma en flervetenskaplig studie baserad på olika typer av experters kunskaper och åsikter om handel med utsläppsrätter samt koppla det till relevant litteratur.
Metoden som valts är att intervjua personer inom olika discipliner som tangerar området för handel med utsläppsrätter. De intervjuade är sakkunniga inom teknik, ekonomi, juridik, naturvetenskap, politisk/praktiskt samt även ett statvetenskapligt perspektiv. Dessa inriktningar tillför arbetet en adekvat bredd och relevans. Självfallet är det av största vikt att ett miljövetenskapligt perspektiv bidrar till helheten. Intervjuobjekten står som grund för den plattform examensarbetet vilar på. Intervjun med Stripple (2003) skiljer sig något och är mer av allmän karaktär, vilket framgår av texten.
Eftersom ämnet är högaktuellt kan problem dyka upp i valet av relevanta källor då de kan i ett flertal fall vara rapporter från olika aktörer på området. Därför kommer tyngdpunkten även att ligga på områden som miljö och juridik. O lika implementeringsmodeller kommer att tas upp.
3.1 Urvalsprocess
I detta arbete har intervjudelen varit en prioriterad informationskanal. Området med handel med utsläppsrätter är relativt nytt. Därför finns den mesta och mest aktuella informationen hos personer som i sitt dagliga arbete kommer i kontakt med frågor relaterade till ämnet.
Inledning Teori
Metod Intervju Diskussion
Ett annat skäl är studiens ambition att få reda på praktisk information och inte enbart referera till litteratur.
Valet av intervjuobjekt har inte varit självklart. Frågetecknen och ett flertal avvägningar har lett fram till själva förfarandet. Syftet med intervjuerna, är att få fram information om ett blivande handelssystem och dess utformning. Om ansatsen varit att göra en mer politiserad analys hade urvalet varit annorlunda. I detta fall har målsättningen varit att se till processen som sådan och inom den ramen tycks personerna besitta kunskap som kan ge intressanta perspektiv.
Målet för studien är att åstadkomma en tvärvetenskaplig produkt med flera infallsvinklar. Detta bör framgå av de frågor och svar som framkommer. Arbetet förutsätter en ämnesöverskridande ansats för att få en helhetssyn och komplett bild över dess utformning. Bara uttrycket handel med utsläppsrätter väcker ett flertal associationer. Både handel, utsläpp och rätter knyts lätt ihop med olika områden där man direkt kan komma att tänka på ekonomi, miljö, juridik, teknik och statsvetenskap. För att binda ihop dessa på mellanstatlig och nationell nivå brukar politik vara det ämnesområde och verktyg som tillämpas. I de banorna har urvalsprocessen fortsatt och hela tiden strävat efter största möjliga relevans och validitet i arbetet.
Ett sätt att uppnå relevans är att vända sig till de personer som är insatta i ämnet. Det kan vara genom att forska i ämnet eller något närbesläktat. Ett annat sätt kan vara att söka de personer som arbetar med utredningar och det praktiska arbetet i frågan. En kombination av de nyss nämnda sätten har gjorts för att få den bredd som eftersträvas. Urvalet har koncentrerats på forskare inom den akademiska sfären och de instanser som handhar utredningar om handel med utsläppsrätter. Den första gruppen hittas ett flertal på de akademiska institutioner som finns i regionen. Den andra gruppen är olika departement såsom Miljödepartementet och Näringsdepartementet. Målet har varit att hitta experter inom olika ämnesområden och få fram deras syn på handel del med utsläppsrätter. Även att få med praktiska erfarenheter har varit av vikt. De inriktningar som finns representerade bland de intervjuade är följaktligen:
• Teknisk
• Politisk/praktisk • Ekonomisk
• Juridisk
• Naturvetenskaplig • Statsvetenskaplig
Intervjufrågorna har utformats för att fånga in olika aspekter på processen och de problemområden som omger den. Intervjuns struktur tillåter respondenten i fråga att svara fritt varför svaret ibland kan gå in på andra frågeställningar. Därav en mer flytande, sammanhängande text som ger mer av ett helhetsgrepp på frågorna. Med andra ord är det som inte är citat, referat till det som sagts.
Examensarbetet har en holistisk inriktning, med en flervetenskaplig ansats. Det kvalitativa arbetet med intervjuerna görs genom en halvstrukturerad form som tillåter specifik områdeskunskap och intressant information. Intervjufrågorna är knutna till de frågetecken som uppkommit med inhämtandet av fakta från litteratur och dokument rörande ämnet.
Följande personer intervjuas i arbetet:
• Thomas. B Johansson, professor på International Industrial Environmental Economy (IIEE) i Lund
• Bo Kjellén, ambassadör och Sveriges chefsförhandlare i Rio och Kyoto. • Åsa Leander, Nationalekonom på Finansdepartementet i Stockholm.
• Annika Nilsson, lektor i juridik på juridiska fakulteten vid Lunds Universitet. • Lennart Olsson, docent och föreståndare för Miljövetenskapligt centrum i Lund.
• Johannes Stripple, doktorand fil lic. Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds Universitet.
Intervjuerna har skett genom personlig- eller telefon- intervju. Den senare har använts då geografiska omständigheter motiverat det. Vissa av personerna är i ständig rörelse och har heller inte haft möjligheten med något annat än en telefonintervju. De intervjuade arbetar dagligen med ämnen relaterade till handel med utsläppsrätter. Ambitionen har varit att få tala med människor med specifik information, kunskap och förankring inom området.
4. Intervjuanalys
Här presenteras en analys av intervjuerna uppdelad i fyra olika aspekter. Möjligheter och styrkor samt Problem och hot inom respektive område lyfts fram. Intervjuf rågorna finns att läsa i bilaga 1 och intervjuerna går att finna i bilaga 2.
4.1 Administrativa aspekter
Möjligheter och styrkor: En fördel med utformningen av direktivet är att vissa sektorer och
växthusgaser initialt inte är med: ”Det är bra att koncentrera sig på det väsentligaste i början.
Det är en bra början och det är viktigt att inte stanna där utan att processen är dynamisk och möjlig att förändra.” (Johanson2003) Johanssons argument för att inte ta med andra sektorer
är att fördelen med de sektorer som initialt är med är att de är relativt lätta att mäta.
Exempelvis är det lätt att mäta hur mycket olja och kol som går in i ett kraftverks processer och detsamma gäller för industrianläggningar. Även Leander tar upp liknande konstruktioner och nämner att det går att jämföra och ta lärdom av befintliga skattesystem där vi idag betalar skatt på olika bränslen som kol olja och naturgas
Nilsson tar upp EMAS som ett exempel på ett miljöledningssystem som skulle kunna tänkas användas för att kunna stödja en kontrollapparat. Om ett företag har en miljöcertifiering och miljöledningssystem kan det tänkas att de får mindre tillsynsgrad av myndigheterna.
Olsson för fram att en oberoende revisor skulle kunna vara ett sätt att administrera kont roll, ungefär som med räkenskaper idag. Själva proceduren är inget större problem för det går relativt enkelt att se hur mycket konsumtion av drivmedel och att kontrollera antalet kilowatt som förbrukas. Det finns ett antal stora revisionsföretag som idag sysslar med
koldioxidrevisioner. Auktoriserade företag skulle alltså kunna sköta kontrollen av handel med utsläppsrätter Inledning Teori Metod Intervju Diskussion
Problem och hot: Johansson ser ett möjligt problem i hur man löser ”new entries” och syftar
då på hur nya aktörer kommer in på marknaden så att inte de etablerade aktörerna får
ensamrätt på utsläppsrätterna. ”Det är viktigt att dela ut rättigheterna från början så att man
inte utesluter att nya aktörer kommer in.” (Johansson 2003)
En av farhågorna är att olika mätmetoder kan vara ett problem.
”Det är viktigt att få jämförbara mätningar så att man mäter på samma sätt, annars vet man inte riktigt vad som händer” (Johansson 2003). Det framkommer att även Nilsson ser
mätmetodik som ett möjligt hot.
Kjellén lyfter fram att rörande kontrollfunktioner måste man hitta sådana som är tillräckligt bra. Det är stora pengar på spel vilket gör att systemet måste vara trovärdigt och ha garantier så att det inte bildas ”skumraskaffärer” kring utsläppsrätterna. Det måste också skapas system för uppföljning av åtgärderna, men det kommer inte att bli aktuellt förrän runt 2013 säger han.
Dagens tekniska förutsättningar möjliggör enklare lösningar för det som för tjugo år sedan hade setts som ett stort problem. Register som fungerar är en väldigt betydelsefull sak att etablera. Det är en av de ”flaskhalsar” som kan dyka upp i processen. Det är så mycket data som ska behandlas, men idag är det problemet inte detsamma. En central fråga är att etablera väl fungerande system för det här. De nationella och EU-systemen måste samköras genom kompromisser. Det är viktigt att näringslivets organisationer spelar ut och inser möjligheterna. Det finns en oro för att det här ska leda till ökade kostnader för svenska företag, en fråga som vi måste ta på allvar. (Kjellén 2003)
Leander poängterar vikten av balans mellan olika sektorer. Hur mycket av
utsläppsminskningarna ska handelssektorn bidra med i förhållande till dem som kommer att belastas med en koldioxidskatt? Ska exempelvis handelssektorn uppnå en minskning med 4% så ska den utomstående sektorn också göra det, ska samma mål ges till de olika sektorerna, eller är det olika mål som ska ges? Det är viktigt att finna en balans och få fram i vilken utsträckning dessa sektorer ska bidra för att uppnå målet.(Leander2003)
Ett flertal av de intervjuade anser transportsektorn som kanske den mest kritiska. ”Att blanda
in transportsektorn i nuläget är lika med självmord” (Nilsson 2003).Transportsektorn är den
svårhanterligt område då transportsektorn består av miljoner små aktörer, allt ifrån rederier till enskilda hushåll. Detta till skillnad från den energiintensiva sektorn som består av ett relativt fåtal stora aktörer
Artikel 9:1”For the period referred to in Article 11(1), the plan shall be published and
notified to the Commission and to the other Member States by 31 March 2004 at the latest.”
Artikeln ovan visar på ett av de problemområden som framkom i studien. Tidsbristen för att få genom direktivet är ett av de största hoten för att sabotera detsamma (Amended proposal for a directive of the European parliament and of the council 2002).
Systemet måste ha en hög grad av tillförlitlighet så att det blir ett aktivt instrument som kan utvecklas. Reliabiliteten är därför en av de eventuella svagheter som systemet kan få. En annan trolig svaghet i ett handelssystem är de rättsliga aspekter som omger det. Det är första gången ett så stort åtagande ska implementeras. Många aktörer på subnationell, nationell och mellanstatlig nivå är involverade i processen. Genom att systemet är utformat som ett direktiv och inte som en förordning är det ganska troligt att olika länders respektive lagstiftning kolliderar med någon av de andras. Detta i ett system som är tänkt att kunna ske genom transaktioner över gränser. Det här kommer att leda till höga krav på att exempelvis definitioner och mätmetoder är enhetliga eller åtminstone möjliga att konvertera till greppbara definitioner.
4.2 Juridiska aspekter
Möjligheter och styrkor: Johansson påpekar att utformningen av handelssystemet måste passa
in i respektive nations sätt att hantera det. Det slås fast att systemet även måste fungera på europeisk (mellanstatlig) nivå. Troligtvis kommer handeln göras så att man kan handla mellan företag över Europa så att exempelvis svenska stålverk ska kunna handla med mer än bara svenska stålverk. Systemet måste bygga på att det finns sanktioner och något slags
myndighetsansvar. Johansson ser optimistiskt på eventuella problem med att koppla ihop ett nationellt system med EU och i förlängningen ett globalt system.
Problem och hot: Det viktiga är att fastställa krav, juridiska personer har vissa lagstadgade
skyldigheter i att redovisa korrekt mängd utsläppsrätter. Det måste redovisas till den myndighet som har den uppgiften över hela Europa (läs central administratör, egen anm.).
Eventuellt skulle det kunna ske i delegerad form från Bryssel till Stockholm o.s.v. där vissa definitioner får finnas för hur man ska mäta etc. Sedan ska samma enheter redovisa de utsläpp de har (Johansson 2003)
4.3 Ekonomiska aspekter
Möjligheter och styrkor: I intervjuerna framgår allmänt ur ett ekonomiskt perspektiv att
handel med utsläppsrätter möjliggör den mest kostnadseffektiva lösningen på
utsläppsreduktioner. Genom att aktörerna själva har intresse att minimera sina kostnader ligger det följaktligen i deras intresse att välja ett fördelaktigt sätt att hålla kostnaderna nere. Med andra ord, ett verktyg för att minska marginalkostnaderna.. Det ses vidare som ett ekonomiskt incitament för att lösa ett problem som funnits länge och där det akuta behovet av åtgärder eskalerar.
Själva poängen med ett handelssystem inom EU är att man harmoniserar och utjämnar marginalkostnaderna. Om företagen både ska betala en skatt och priset för en utsläppsrätt på marginalen blir det inte en utjämning mellan svenska och utländska företag vilket gör det ineffektivt. Utsläppsminskningar görs inte där de kostar minst. ”Om det fungerar som det är
tänkt är det positivt eftersom utsläppen minskas där de kostar minst. Ur ekonomisk synvinkel är det positivt. (Leander2003)
Kjellén för fram att det är bättre att ha näringslivet med sig än mot sig och erfarenheten visar att skatter inte är populära. Det kommer att ta tid innan vi har ett så perfekt system att det skulle utesluta användandet av ekonomiska styrmedel. Johansson påpekar angående skatter kontra handel som styrmedel för minskade utsläpp av koldioxid att man ska ha båda
systemen, för på vissa områden fungerar inte rättigheter, exempelvis vid små och diffusa utsläpp kan det vara bättre med skatter som effektivt styrmedel.
Problem och hot: ”Problemet är att inte förstöra den industri som finns i alla fall inte med en gång och samtidigt inte blockera för den som vill starta ny verksamhet” säger Johansson
angående etableringen av utsläppsrätter och dess aktörer. Kjellén ser vissa problem i pris, tillgång och efterfrågerelaterade moment: Den stora frågan är hur stor efterfrågan kommer att bli på utsläppsrätter. Att USA inte anslutit sig till Kyoto-avtalet har gjort att efterfrågan på utsläppsrätterna har blivit begränsade vilket har gjort att ryssarna är oroliga för att man inte
ska få ett tillräckligt högt pris på utsläppsrätterna. På frågan om prissättning svarar Leander: snarlikt Kjellén; utbud och efterfrågan bestämmer priset via börsen. Priset på marknaden kommer att styras av vissa saker, t.ex. det här med gratis tilldelning, hur stor mängd
utsläppsrätter som varje land tilldelar sina företag. Det kan tänkas att de får stor andel av sina utsläpp täckta av utsläppsrätter och då finns det ett mindre behov av att handla. Det styr också priset, finns det ingen efterfrågan med ett stort utbud blir priset lågt.
Olsson ser hot air som ett potentiellt hot mot ett fungerande handelssystem. Det skulle kunna skapa någon slags ”inflation” på handelsrätter uttrycker han. Även Kjellén ser det som ett möjligt hot och påpekar att kraven på kostnadseffektiviteten i systemet kommer att vara höga. Här betonar han vikten av att ett handelssystem måste ses i ljuset av andra mekanismer.
Leander anknyter till problematiken kring osäkerhet kring ekonomiska aspekter: ”Det är svårt
för företagen att veta hur de ska agera om prisbilden inte blir stabil.”
Ekonomiska effekter som känns för enskilda och för företag blir alltid problematiska politiska ställningstagande, och ett exempel på detta är trängselavgifter säger Kjellén och drar en parallell till de vägtullar som diskuteras i Stockholms innerstad.
Vidare framkommer att en potentiell barriär i processen skulle kunna vara att ha en för bred ansats i ett initialt skede. Följaktligen är en begränsning av eventuella problemkällor att föredra. (Johansson 2003)
En konsekvens som framgår i Handla för att uppnå klimatmål! (2000) är att ett system för handel med utsläppsrätter troligtvis kommer leda till ett skattebortfall för staten på grund av att koldioxidskatten antagligen ersätts med utsläppsrätter. Bortfallet här kan uppgå till två miljarder kronor år 2010 (SOU 2000:45). Detta problem framkommer även från Leander som ser skattebortfallet som problematiskt vilket kräver kompensatoriska åtgärder som i sin tur även de är kostnadsalstrande.
4.4 Sociala och samhälls- aspekter
Möjligheter och styrkor: Jamison (2001) tar upp ansträngningar för att förena näringsliv, den
akademiska världen, myndigheter och olika typer av inriktningar, att mötas i ett forum för att dra lärdom av varandra och minska avstånden – att skapa ett flervetenskapligt forum. Det
framgår av intervjuerna att många gånger så uppfattas sektorerna bortom sin egen som mindre problematiska. Därför är det intressant att se fenomenet från olika perspektiv. För i detta fall är det ett flertal akademiska instanser som bidrar med expertis samtidigt som ett flertal myndigheter är involverade i processen som dessutom måste ha en förankring i näringslivet.
Med fokus på de stora industrierna borde det inte vara något större problem att ta med de andra växthusgaserna. Det rör sig om tekniska detaljer och om ett fåtal stora aktörer finns är de ganska känsliga för ekonomiska påtryckningar.
Problem och hot: Det finns en konkret farhåga som flera av de intervjuade personerna och
litteraturen tar upp. Ett system som baseras på enbart tilldelning av utsläppsrätter och tar bort auktioner kan få konsekvensen att industrier som varit stora förorenare och inte vidtagit större åtgärder mot detta tjänar på systemet medan de som aktivt arbetat för utsläppsreducerande processförändringar inte premieras ekonomiskt för deras insatser.
”Hot air” är ett av de tydligaste problemområden som kan påverka hela mekanismens användbarhet. Kjellén och Olsson tar båda upp denna problematik. Det framstår att det finns en risk för att om det inte behandlas på ett tillfredställande sätt kan punktera systemet och leda till en devalvering av utsläppsrätternas värde. Stora industriella förändringar i de forna öststaterna sedan indexåret 1990 kan komma att påverka systemet avsevärt. Med Sovjetunionens fall och massnedläggning av tung olönsam industri samt i Storbritanniens fall Thatchers hårda tag mot gruvindustrin som i förlängningen bidrog till att den i stora delar las ned, har fått till konsekvens att stora utsläppsminskningar skett. Dessa har inte varit en medveten åtgärd utan uppkomna som en bieffekt av dessa nedläggningar (Olsson 2003).
En annan aspekt på utsläppsrätterna är att de baseras på grandfathering-principen vilket Olsson påpekar. Kjellén anser att nackdelen med grandfathering är att det premierar dem som har släppt ut mycket tidigare. Utifrån ett rättviseperspektiv kan denna uppfattas som tveksam eftersom den utgör grund för tilldelningen av utsläppsrätter. En uppdelning baserad på per capita kan vara en möjlighet för att jämna ut stora skillnader. Leander påpekar att max 10% av utsläppsrätterna enligt direktivet kan komma att auktioneras ut, vilket gör att diskussionen om vilka kriterier som gäller för tilldelning, blir än mer intressant.
Både Nilsson och Olsson framför kritik mot direktivets avsaknad av parametrar som utgår ifrån vad naturen faktiskt tål. Kritiken är att systemet inte utgår från miljö utan från ekonomi.
”Du kan inte ha ett pris som inte är förankrat i ett system som tar hänsyn till hur mycket naturen tål” säger Nilsson. Olsson avslutar med att lyfta fram avsaknaden av långsiktiga mål,
5. Diskussion
I den avslutande diskussionen analyseras intervjuerna och de svar som framkommer. Kritiska punkter i systemet för handel med utsläppsrätter och EG-direktivet tas fram för att se var möjliga problem i en implementeringsprocess troligast lär uppträda. Det sammanställda arbetet analyseras och slutliga kommentarer samt slutsatser framförs.
Det finns en konkret farhåga som flera av de intervjuade personerna och litteraturen tar upp. Ett system som baseras på enbart tilldelning av utsläppsrätter och tar bort auktioner kan få konsekvensen att industrier som varit stora förorenare och inte vidtagit större åtgärder mot detta tjänar på systemet medan de som aktivt arbetat för utsläppsreducerande processförändringar inte premieras ekonomiskt för deras insatser.
Något intressant som framkommer av intervjuerna är de olika aspekter som anses vara styrkor och svagheter i processen för ett system för handel med utsläppsrätter. Medan Johansson som här får representera det tekniska synsättet ser en enhetlig mätmetodik som en ”hotspot4”, ser Nilsson med den juridiska utgångspunkten hur problematiskt en enhetlig lagstiftning och tolkning av direktivet är. Att själva konstruktionen är ett direktiv och inte en förordning är något som Nilsson betonar och är av stor vikt. Genom att välja att använda sig av ett direktiv som legislativt instrument är utgångsläget en konstruktion som inte har några fasta strukturer och därför heller inte lika lätt att styra. En förordning hade varit ett starkare instrument och samtidigt eliminerat många av de detaljer och moment i ett system som troligen kommer vara de problemområden och svagheter som dyker upp. Direktivet tillåter nationella variationer som kan leda till diskussioner om tolk ning, definitioner och förfarande. En förordning är en lag som i sin lydelse gäller i alla inkluderade länder. Med tanke på EU:s utvidgning med de forna öststaterna så är det inte svårt att se problem i ett direktiv applicerat på 25 länders system och laga r. Det kan bli svårt att hantera.
Dessa skillnader mellan praxis i myndighetsutövning kan vara lika stora inom näringslivet. Här kan exempelvis Johanssons farhåga om trovärdighet och transparens i ett dylikt system
4
Hotspot: Kritisk punkt i en process/system.
Inledning Teori Metod Intervju
besannas. Ju fler variabler som kan fluk tuera desto svårare blir det att få en genomskådlig och förståelig struktur.
En konsekvens som framgår i Handla för att uppnå klimatmål! (2000) är att ett system för handel med utsläppsrätter troligtvis kommer leda till ett skattebortfall för staten på grund av att man antagligen ersätter koldioxidskatten med utsläppsrätter. Bortfallet här kan uppgå till 2 miljarder kronor år 2010 (SOU 2000:45). Detta problem framkommer även från Leander som ser skattebortfallet som problematiskt vilket kräver kompensatoriska åtgärder som i sin tur även de är kostnadsalstrande.
Artikel 9:1”For the period referred to in Article 11(1), the plan shall be published and
notified to the Commission and to the other Member States by 31 March 2004 at the latest.”
Artikeln ovan visar på ett av de problemområden som framkom i studien. Tidsbristen för att få genom direktivet är ett av de största hoten för att sabotera detsamma. (Amended proposal for a directive of the European parliament and of the council 2002)
Jamison (2001) tar upp ansträngningar för att förena näringsliv, den akademiska världen, myndigheter och olika typer av inriktningar, att mötas i ett forum för att dra lärdom av varandra och minska avstånden – att skapa ett flervetenskapligt forum. Det framgår av intervjuerna att många gånger så uppfattas sektorerna bortom sin egen som mindre problematiska. Därför är det intressant att se fenomenet från olika perspektiv. För i detta fall är det ett flertal akademiska instanser som bidrar med expertis samtidigt som ett flertal myndigheter är involverade i processen som dessutom måste ha en förankring i näringslivet.
”Hot air” är ett av de tydligaste problemområden som kan påverka hela mekanismens användbarhet. Kjellén och Olsson tar båda upp denna problematik. Det framstår att det finns en risk för att om det inte behandlas på ett tillfredställande sätt kan punktera systemet och leda till en devalvering av utsläppsrätternas värde. Stora industriella förändringar i de forna öststaterna sedan indexåret 1990 kan komma att påverka systemet avsevärt. Med Sovjetunionens fall och massnedläggning av tung olönsam industri samt i Storbritanniens fall Thatchers hårda tag mot gruvindustrin som i förlängningen bidrog till att den i stora delar las ned, har fått till konsekvens att stora utsläppsminskningar skett. Dessa har inte varit en medveten åtgärd utan uppkomna som en bieffekt av dessa nedläggningar (Olsson 2003).
En annan aspekt på utsläppsrätterna är att de baseras på grandfathering-principen vilket Olsson påpekar. Utifrån ett rättviseperspektiv kan denna uppfattas som tveksam eftersom den utgör grund för tilldelningen av utsläppsrätter. En uppdelning baserad på per capita kan vara en möjlighet för att jämna ut stora skillnader. Leander påpekar att max 10% av utsläppsrätterna enligt direktivet kan komma att auktioneras ut, vilket gör att diskussionen om vilka kriterier som gäller för tilldelning, blir än mer intressant.
Under arbetets gång har vissa nyckelord dykt upp och nya infallsvinklar visat sig. Transparens är ett av de begrepp som framkommit i studien. Vikten av att utformningen och strukturen på ett system för handel med utsläppsrätter är genomskinligt kan inte betonas nog. För att få ett fungerande system och optimera resultatet, det vill säga att minska koldioxidutsläppen, krävs att systemet uppfattas som trovärdigt. Det är inte önskvärt att olika involverade aktörer betvivlar validiteten i systemet och dess mekanismer.
Ur ekonomisk aspekt är transaktionskostnader ett av de mest kritiska momenten. Om en transaktion av utsläppsrätter blir för kostsam kommer konsekvensen bli ett ineffektivt styrmedel som saboterar ansträngningarna för att skapa reella utsläppsreduktioner och uppnå de åtaganden som Kyotoprotokollet ställer.
Systemet måste ha en hög grad av tillförlitlighet så att det blir ett aktivt instrument som kan utvecklas. Reliabiliteten är därför en av de eventuella svagheter som systemet kan få. En annan trolig svaghet i ett handelssystem är de rättsliga aspekter som omger det. Det är första gången ett så stort åtagande ska implementeras. Många aktörer på subnationell, nationell och mellanstatlig nivå är involverade i processen. Genom att systemet är utforma t som ett direktiv och inte som en förordning är det ganska troligt att olika länders respektive lagstiftning kolliderar med någon av de andras. Detta i ett system som är tänkt att kunna ske genom transaktioner över gränser. Det här kommer att leda till höga krav på att exempelvis definitioner och mätmetoder är enhetliga eller åtminstone möjliga att konvertera till greppbara definitioner.
Att kunna se en koppling mellan hur handel med utsläppsrätter gestaltas i teorin och hur dess tillämpning sker i praktiken.
Johansson använder sig av termen reciprocitet vilket innebär en ömsesidighet i systemet. Om någon gör ansträngningar ska det komma något ut av det. Systemet ska med andra ord vara kompensatoriskt. Handelssystemet i kombination med de övriga ansträngningarna för att minska klimat och miljöpåverkan så som mekanismen för ren utveckling samt mekanismen för
gemensamt genomförande kan stimulera ett agerande som gynnar en långsiktig hållbar
utveckling. En sådan utveckling möjliggör för kommande generationer att ha de förutsättningar som tidigare generationer haft.
Diskussionen om huruvida koldioxidskatter hade kunnat vara ett bättre sätt eller ett komplement är intressant men är inte aktuell inom en överskådlig tid och som i praktiken hade varit mycket svår att genomföra. Däremot är betydelsen av acceptans från aktörerna i inledningsfasen av största vikt.
En klar brist i direktive t är att den trots sin strävan att tillmötesgå marknaden inte utnyttjar de möjligheter en auktionering av utsläppsrätterna medför. Denna kritik lyfte även
EU-parlamentet fram och är en av de punkter som gjort att de inte godkänt ett flertal direktivförslag vilket innebär att ändringar har behövts göras. Konsekvensen är att kompromisser ersatt delar av det ursprungliga förslaget.
Handel med utsläppsrätter är en mellanstatlig konstruktion som har potential att utvidgas till en global konstruktion. Det är nödvändigt att ha ett överstatligt system för att kunna ta hand om ett problem som inte begränsar sig till nationsgränser.
Slutligen vill jag framföra att den optimala lösningen är en kombination av ekonomiska, politiska och legislativa instrument och inte var och en för sig. Mekanismen handel med utsläppsrätter är i sin linda, därför krävs ambitioner och visioner för att kunna förverkliga den. Det kommer att bli intressant att följa den fortsatta utvecklingen och se direktivets implementering. För vår egen skull vore det bra om man beaktar de olika perspektiv som finns. Det har framkommit i detta arbete att ingen enskild individ besitter all den kunskap som behövs för att bygga upp ett så komplext system som handel med utsläppsrätter innebär. Därav vikten av en flervetenskaplig ansats och förankring i det mest väsentliga – miljön.
Referenser
Intervjuer
Personliga Intervjuer
Johansson, Thomas. B, professor IIEE i Lund (2003-04-24)
Nilsson, Annika lektor i juridik på juridiska fakulteten Lunds Universitet (2003-04-24) Olsson, Lennart docent föreståndare Miljövetenskapligt centrum i Lund (2003-04-07)
Stripple, Johannes doktorand fil lic. Statsvetenskapliga institutionen Lunds Universitet (2003-03-31)
Telefonintervjuer
Kjellén, Bo ambassadör och Sveriges chefsförhandlare i Rio och Kyoto, Miljödepartementet (2003-04-29)
Leander, Åsa Nationalekonom Finansdepartementet Stockholm (2003-04-22)
Källor
Amended proposal for a directive of the European parliament and of the Council 14935/02
2002 Bryssel
Carlén, B, 2000, Studies in climate change policy. Akademitryck AB, Edsbruk Carter, N, 2001, The Politics of the Environment. University Press, Cambridge Ebbesson, J, 2000, Internationell miljörätt. Iustus, Uppsala
UNDP Energy for sustainable development. 2002, Rahms I Lund Ab, Lund
Europeiska unionens officiella tidning 2003/87/EG av den 13.10.2003, EUT L 275,
25.10.2003.
SOU 2003:120 Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. Edita Nordstedts tryckeri, Stockholm
SOU 2003:60 Handla för bättre klimat. Edita Nordstedts tryckeri, Stockholm SOU 2000:45 Handla för att uppnå klimatmål. Nordstedts tryckeri, Stockholm
SOU 1999:111 Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet. Fakta info direkt, Stockholm
Jamison, A, 2001, The Making of Green Knowledge.
Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring 1999.
Graphium, Västra Aros
Naturvårdsverket, dec. 2003, Klimataktuellt, 2003/2004. Danagårds grafiska, Ödeshög, Veckans affärer nr11 2003
Zetterberg, L, 2002, Vinnare och förlorare I EU:s system för handel med utsläppsrätter.
IVL-rapport B1463. Stockholm
Övrig litteratur
Hartman, J, 1998, Vetenskapligt tänkande. Studentlitteratur, Lund
Patel & Davidsson, 1991Forskningsmetodikens grunder. Studentlitteratur, Lund
Internet
CICERO Senter for klimaforskning
Europeiska Unionens hemsida: http://europa.eu.int
Internationella försurningssekretariatet http://www.forsurning.nu Hämtdatum 2004-01-05 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
Statistiska Centralbyrån: http://www.scb.se/sm/MI18SM0201_kommentarer.asp Hämtdatum 2003-04-21
http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf Hämtdatum 2003-05-15 Naturvårdsverket 2003
http://www.naturvardsverket.se/index.php3?main=/dokument/fororen/klimat/vaxthus Hämtdatum 2003-05-17
Juridiska fakulteten vid Lunds Universitet:
http://web2.jur.lu.se/Internet/Forskning/Forskning.nsf/0/d9f59eda8562b955c1256b41004a4ea b/$FILE/Utsl%C3%A4ppsr%C3%A4tter%20f%C3%B6r%20v%C3%A4xthusgaser.pdf Hämtdatum 2003-04-25
Ecosensus nr1 2003 http://www.albaeco.com/ecosensus/ecosensus1-03.pdf Hämtdatum 2004-01-07
