ÖP-resan

ISBN pdf: 978-91-7563-136-3

Sökord: Miljömål, God bebyggd miljö, hållbar utveckling, samhällsbyggande, översikts-planering, översiktsplan, verktyg, dialog, kommuner, länsstyrelser, uppföljning Dnr: 2309-4246/2012

Foto: IBL Bildbyrå, Johnér Bildbyrå och Scandinav Bildbyrå. Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.

Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2014

Projektet ÖP-resan är ett samarbets- och utvecklingsprojekt mellan Boverket och länsstyrelserna inom ramen för miljömålsarbetet.* Projektet har haft en resplan med stopp i olika kommuner och län med olika förutsättningar att jobba med miljömålen och hållbar utveckling.

Målet var att genom dialoger hitta metoder och verktyg för att utveckla hanteringen av miljömålen i översiktsplaneringen och i arbetet med hållbar utveckling.

Projektet har bekräftat bilden av betydelsen av en bra och väl fungerande dialog mellan kommunen och länsstyrelsen i och kring hållbarhetsfrågor. Miljömålen är en viktig pusselbit i arbetet för hållbart samhällsbyggande. Kommunen har också fått ett ökat ansvar att ta hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program för hållbar utveckling i kommunen i översiktsplanen. Översiktsplanen är det viktigaste planinstrumentet för dialog och process kring miljömålen.

Et stort tack till alla som har bidragit i den kreativa dialogpro-cessen i projektet!

Projektledare har varit Anette Johansson, Boverket, och Hanna Elgåker från Länsstyrelsen Skåne. I styrgruppen för projektet har Patrik Faming, Boverket, Elisabet Weber, Länsstyrelsen Skåne, Björn Adolfsson, Länsstyrelsen Norrbotten, Lars Ingelström, Länsstyrelsen Dalarna, och Magnus Eriksson, RUS, ingått.

Patrik Faming Elisabet Weber

enhetschef, Boverket länsarkitekt, Länsstyrelsen Skåne

* Länsstyrelserna har medverkat genom sina samverkansorgan Forum för hållbart samhällsbyggande och Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet (RUS). Projektet har finansierats av Boverket och RUS (medel via Naturvårdsverket) samt medverkandes tid.

Förord

5

Tre steg för ökad samordning

9

ÖP-resan – ett projekt om miljömål

och översiktsplanering

11

Verktygen i översiktsplaneringen

15

Dialogen är metoden ...17

Uppföljning av översiktsplanen ...21

God bebyggd miljö som stöd till PBL ...22

Målstyrning i relation till målet God bebyggd miljö ...26

Målkonflikter och mätbarhet ...27

God bebyggd miljö – uppföljning och användbarhet ...31

Uppföljning och återkoppling är nyckeln till genomförande ...33

Kommunernas, länsstyrelsernas

och Boverkets uppdrag

35

Miljömålen – ansvar, genomförande och uppföljning ...38

Plan- och bygglagens intentioner med översiktsplaneringen ...41

Översiktsplaneringens skeden ...44

PBL och miljöbalken har verktygen

– dialogen är metoden

Verktygen för att arbeta in miljömålen i översiktsplaneringen finns i plan- och bygglagen och miljöbalken; sammanfattande redogörel-sen, aktualitetsprövning, miljöbedömning/MKB, samrådsprocessen. Dialogen är den väsentligaste metoden och dialogen för kommunen med länsstyrelsen, kommunens medlemmar, regionen, grannkom-munerna, de kommunala förvaltningarna och mellan kommunens tjänstemän och politiker.

Tydlig nationell prioritering

Länsstyrelserna efterlyser tydligare direktiv och prioriteringar från den nationella nivån för att kunna ge en bra vägledning till kommu-nerna i den sammanfattande redogörelsen inför aktualitetsprövningen och i samrådsskedets rådgivning. De regionala åtgärdsprogrammen för miljökvalitetsmålen innehåller prioriterade åtgärder och är ett bra instrument för att lyfta angelägna regionala frågor.

Uppföljningen behöver förändras

Miljömålen kan användas som verktyg i fysisk planering genom uppföljningen av målen och översiktsplanen. Uppföljningen av god bebyggd miljö behöver därför tydligare stötta den fysiska planering-en, medan uppföljningen av översiktsplanen kan ge en lokal bild av tillståndet för god bebyggd miljö.

Detta har vi lärt oss

Tre steg för ökad

samordning mot

hållbar utveckling

1

2

3

Luleå

bild sid 14

Arvidsjaur

bild sid 27

Östersund

bild sid 12

Bollnäs

bild sid 30

Rättvik

bild sid 45

Enköping

bild sid 20

Åtvidaberg

bild sid 39

Karlshamn

bild sid 42

Halmstad

bild sid 19

Malmö

bild sid 34

Länsstyrelsen

Norrbotten

Länsstyrelsen

Jämtland

Länsstyrelsen

Dalarna

Länsstyrelsen

Gävleborg

Länsstyrelsen

Östergötland

Länsstyrelsen

Blekinge

Länsstyrelsen

Skåne

Länsstyrelsen

Halland

I plan- och bygglagen, PBL 2010:900, står det i 5 § 4 punkten att kommunens översiktsplan ska samordnas med relevanta nationella och regionala mål planer och program. Det finns i dagsläget cirka 100 sådana nationella mål, planer och program, varav cirka 40 är övergri-pande1_{, kopplade till den fysiska planeringen, detta oräknat de}

regionala målen. Den viktigaste utgångspunkten för den fysiska planeringen handlar om ett hållbart samhällsbyggande och den miljömässiga aspekten av hållbarhetsbegreppet hanteras genom de 16 miljökvalitetsmålen samt generationsmålet. Flera av miljökvali-tetsmålen har koppling till hanteringen av de allmänna intressen som ingår i översiktsplanen.

God bebyggd miljö – miljömålet för fysisk planering

Ett av miljömålssystemets främsta uppdrag är att möjliggöra en transparent och tydlig uppföljning av miljötillståndet inom de olika målen. Av de 16 miljökvalitetsmålen är God bebyggd miljö det miljömål som har störst bäring på fysisk planering. Samtidigt visar den årliga uppföljningen av miljömålet God bebyggd miljö, genom framför allt Boverkets och RUS miljömålsenkät att arbetet mot att nå målet inte går år rätt håll.

Projektet ÖP-resans målsättning var att hitta metoder och verktyg för att styra den översiktliga planeringen mot en uppfyllelse av miljömålet God bebyggd miljö, samt visa exempel på detta. Syftet med projektet är att utveckla hur den kommunala översiktsplane-ringen kan samordnas med miljömålen i allmänhet och miljömålet God bebyggd miljö i synnerhet och hur miljömålen kan fungera som verktyg för den miljömässiga delen av kommunens hållbara utveck-ling.

Miljömålet, plan- och bygglagen och miljöbalken kan samverka RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet) uppger i sin uppföljningsrapport2 _{att miljömålen och}

miljömålsupp-draget ”i viss utsträckning bidragit till planering, åtgärder och

oM projektet

ÖP-resan – ett projekt

om miljömål och

översiktsplanering

1 Boverket, 2011. Sammanställning av nationella mål planer och program av betydelse för fysisk samhällspla-nering. Rapport 2011:17 Delrapport regeringsuppdrag. Boverket. 2 Hur går miljöarbetet lokalt och

regionalt – delprojekt i fördjupad utvärdering 2012. Sveriges länssty-relser och samverkansorganet RUS (Regional Utveckling och samverkan i miljömålssystemet). Länsstyrelsen i Dalarnas län. Februari 2012.

samverkan i samhällsplaneringen”. Rapporten baseras på ett under-lag som skickats ut till samtliga länsstyrelser där dessa fått svara på frågor kring hur de anser att kommunerna arbetar med miljömålen. I rapporten påtalas behovet av metodutveckling kring hur miljömålen på ett bättre sätt ska kunna integreraras i samhällsplaneringen, och där PBL ses som en viktig hävstång. I samma rapport anges det dessutom att det råder ett stort gap till samhällsplaneringens miljö-mål, det vill säga God bebyggd miljö, samt att det finns ett behov av fler planeringsunderlag och starkare regionala perspektiv. Det som inte beskrivs i RUS rapport är hur lagstiftningen genom PBL och miljöbalken samverkar med miljömålssystemet för att kunna över-brygga det gap som anses råda mellan miljömålet God bebyggd miljö och det som görs inom PBL-planeringen i dag.

För att förstå hur ett system kan stötta ett annat är det nödvändigt att förutsättningarna för de olika systemens funktion tydliggörs för att skärningspunkterna, samordning och rangordningen emellan systemen ska kunna bli tydliga. I projektet har vi därför lyft frågor kring hur de som medverkat praktiserat och förstått kopplingen mellan plan- och bygglagen, miljöbalken och miljömålen.

tio kommuner och åtta länsstyrelser

ÖP-resan har besökt tio kommuner och åtta länsstyrelser över hela landet. Den gemensamma nämnaren för de utvalda kommunerna var att de hade påbörjat en process för att ta fram en ny översiktsplan enligt PBL. Fokus för samtalen med kommunerna var framför allt hur deras översiktsplaneprocess hanterades i relation till 5 § 4 punkten i PBL, samt hur de såg övergripande på begreppet hållbar utveckling, miljömålen och god bebyggd miljö i relation till de krav som ställs på den översiktliga planeringen.

Projektet visar tydligt att uppföljningen av miljömålet God bebyggd miljö tydligare bör kopplas till den kommunala fysiska planering som genomförs och till den lagstiftning som styr detta. Det finns andra processer både inom kommunen och inom helt andra samhällsområden med bäring på både God bebyggd miljö och andra miljömål men detta projekt har avgränsats till fysisk planering enligt plan- och bygglagen och miljöbalken i relation till miljömålssyste-met.

Hållplats

Hållplats

PBL och miljöbalken innehåller de verktyg och processer som behövs för att fånga miljökvalitetsmålen i den fysiska planeringen; aktuali-tetsprövning, samråd, miljöbedömning och MKB. Dessa verktyg innebär mer eller mindre genomgripande processer där miljökvali-tetsmålen har en given plats i och med att översiktsplanen ska samordnas med bland annat relevanta miljökvalitetsmål.

Den sammanfattande redogörelsen

Inför kommunens prövning om gällande översiktsplan är aktuell ska länsstyrelsen ställa samman en sammanfattande redogörelse. Länsstyrelsen ska ge synpunkter och göra en viss avvägning3 _mellan

de statliga intressen och de mellankommunala frågor som är viktiga för kommunens bedömning av översiktsplanens aktualitet. Till de statliga intressena hör de nationella målen. En kommun säger: ”Den sammanfattande redogörelsen är mer ett uppradande av det som ska vara med i översiktsplanen och vi hade mer behövt ett resonemang om varför just dessa intressen är viktiga.” Det här stärks av vad flera kommuner sa under arbetsmötena: ”Sammanfattande redogörelsen blir gärna en urvattnad produkt på grund av balansgången, det vill säga att länsstyrelsen ska göra avvägningar men inte gå så långt att de kliver in på kommunens ansvarsområde.” Men det finns också län där det har fungerat bra och där kommuner har fått gott stöd av den sammanfattande redogörelsen och anser att den är ett bra verktyg som är väldigt användbart.

Bland de länsstyrelser som har tagit fram redogörelser delar flera upp den på en generell redogörelse giltig för samtliga kommuner och en kommunspecifik redogörelse för varje kommun. En länsstyrelse har som mål att skapa kontinuitet i arbetet genom att diskutera kring vad som är relevanta mål för regionen. Här är den regionala utveck-lingsstrategin, RUS, en utgångspunkt, men eftersom den inte har en tydlig koppling till fysisk planering så saknas det för flera regioner övergripande ställningstaganden på den nivån.

anpassa miljökvalitetsmålen till verkligheten

Länsstyrelserna behöver alltså omsätta de nationella

miljökvalitets-resultat

Verktygen i

översikts-planeringen

målen till kommunens pragmatiska verklighet och fysiska realitet i en omvärldskontext. Ett underlag för redogörelsen borde de regio-nala åtgärdsprogrammen för miljökvalitetsmålen vara (se sid. 22). Redogörelsen kan också användas som ingång i framtagandet av en ny översiktsplan. Miljömålen kan här fungera som underlag för att definiera viktiga allmänna intressen som behöver beaktas i planen. Det är i redogörelsen och granskningen av MKB:n som miljökvali-tetsmålen kan belysas mot bakgrund av den generella beskrivningen av vad som ska ingå i redogörelsen och den specifika beskrivningen av innehållet i MKB:n. Den problematiska situation med avvägning-arna i redogörelsen leder dock till att länsstyrelserna efterlyser vägledning från de nationella myndigheterna när det gäller de nationella målen eftersom de har svårigheter att förhålla de natio-nella målen till den kommunala situationen.

Miljöbalken innehåller verktygen miljöbedömning och miljökon-sekvensbeskrivning (MKB). Dessa ska göras i samband med samrå-det, men i alltför många fall görs detta arbete i slutet av samrådspro-cessen och miljöbedömningen. Följden blir då att MKB:n inte används som ett verktyg för att fördjupa dialogen i den process som leder fram till kommunens ställningstagande till utvecklingen av mark- och vattenområdens användning. En kommun vi har träffat säger: ”MKB-diskussionerna började ganska tidigt när strategierna var långt ifrån färdigskrivna, men huvuddragen fanns. Men MKB:n har bara påverkat ÖP:n till vissa mindre delar.” För översiktsplanens innehåll är det av stor betydelse att dessa diskussioner integreras i planprocessen och startar tidigt i samband med dialogen med kommunens medlemmar, mellankommunalt, med staten och regionen, så att konsekvensanalysen verkligen blir ett verktyg och vägleder kommunen. Att väva samman MKB- och samrådsprocess bör ha större förutsättningar att ge ett fördjupat planunderlag för kommunens ställningstaganden.

Det ligger en komplexitet i att göra en MKB för en kommunöver-gripande översiktsplan. Översiktligheten i planen gör att det kan vara svårt att förutse vilka ställningstaganden som kan leda till betydande miljöpåverkan och att förutse vilka konsekvenserna kan bli. Dess-utom avser den betydande miljöpåverkan inte hela planen utan begränsade delar av den. Det är för dessa delar som kommunen i MKB:n ska redogöra hur översiktsplanen har tagit hänsyn till rele-vanta miljökvalitetsmål.

avstamp i hållbarhetsbegreppet

konsekvenserna av översiktsplanen och dessa ska också tydligt framgå av planen enligt PBL. En genomläsning4 _{som Boverket har}

gjort av MKB:er från 2010 och framåt visar på en trend att kommuner slår ihop konsekvensbedömningarna enligt PBL och miljöbalken och tar därmed avstamp i hållbarhetsbegreppet. Miljöbedömningen blir då en del av konsekvensanalysen i översiktsplanen. En kommun säger: ”MKB:n är en del av konsekvensbedömningen, som behandlar hela hållbarhetsbegreppet.” En annan kommun säger: ”Vi har gjort en strategisk miljöbedömning och använt den som utgångspunkt för konsekvensbeskrivningen. Vi vill ha en strategisk konsekvensbeskriv-ning, som är ett resultat av en dialog.” Ytterligare en kommun säger: ”Vi vill använda MKB:n som stöd för planprocessen och hur ska den då avgränsas? Vi har mer nytta av en konskevensanalys enligt PBL och därför är det relevant att MKB och ÖP-process löper parallellt. Det här är förstås en resursfråga för en liten kommun eftersom det blir dubbelt att jobba med konskevenser både enligt PBL och MKB.” Det borde dock vara så att en konsekvensanalys som utgår från hållbarhetsbegreppet ger en större tyngd åt ställningstagandena i planen och ändå rationaliserar och fördjupar diskussionen och stärker kopplingen till miljökvalitetsmålen.

Dialogen är metoden

I både PBL-propositioner såväl som i den första miljömålsproposi-tionen5 _{har regeringarna påtalat betydelsen av dialogen som metod}

att behandla viktiga frågeställningar i översiktsplanen. I PBL6 _landar

detta i samrådskedet där samråd ska föras med länsstyrelsen, be-rörda kommuner, ”regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastruk-turplanering”. I övrigt ska kommunens medlemmar, andra myndig-heter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle att delta i samrådet. I miljömåls-propositionen säger regeringen att dialogen på det lokala planet, mellan samhällets alla aktörer, är avgörande för att förankra, utveckla och förverkliga miljömålen. Kommunen anges som plattformen och motorn i detta arbete.

Länsstyrelsens dialog med kommunen består i samrådsskedet av rådgivning när det gäller exempelvis de allmänna intressena. Åt-gärdsprogrammen (se resonemang sid. 22) för miljökvalitetsmålen är en utgångspunkt för att omsätta målen, som allmänna intressen, till konkreta frågeställningar i förhållande till kommunens platsspecifika förutsättningar i en vidare samhällskontext. Alltså hur

miljökvalitets-4 Genomläsningen gäller det 50-talet MKB:er som tillverkades år 2010–2013 och som fanns listade hos Boverket

5 Prop 2000/01:130 sid. 238 6 SFS 2010:900 3 kap 9§

målen kan påverka kommunens ställningstaganden till den fysiska miljöns utveckling genom konkreta åtgärder. När det gäller God bebyggd miljö så har länsstyrelserna efterlyst tydligare vägledning från den nationella nivån. Den vägledningen ska förstås som behov av ett förhållningssätt till hur God bebyggd miljö ska kopplas till den fysiska planeringen och i synnerhet in i översiktsplanen.

avvägningen mellan tidig dialog och konkreta förslag

Det finns en komplikation i dialogen mellan länsstyrelse och kom-mun i att länsstyrelserna vill ha ett mer konkret förslag att förhålla sig till i samrådet medan kommuner gärna vill starta dialogen tidigare. PBL säger att kommunen ska redogöra för bland annat förslagets innehåll och konsekvenser och att detta ska vara underlaget för samrådet, vilket ändå talar för att ett mer substantiellt material ska presenteras. Den tidiga ingången i planprocessen, som kan ge underlag till kommunens förslag borde dock kunna hanteras genom en väl utformad sammanfattande redogörelse och att denna, för-utom som underlag till aktualitetsprövningen, får ses som en del av den kontinuerliga dialog som förs mellan länsstyrelse och kommun när det gäller översiktsplanens förverkligande i den fortsatta plane-ringen.

Även internt inom kommunen är det mycket viktigt att föra en kontinuerlig dialog mellan de kommunala förvaltningarna och med kommunpolitikerna. I översiktsplaneprocessen handlar det om att ge och få kunskap om miljömässiga frågeställningar, men också i en fortsatt dialog för att implementera översiktsplanen inom den kommunala organisationen. Här är återkoppling viktigt för att följa om de miljömässiga förutsättningar förändras och att föra in dessa i en uppföljning av översiktsplanen, vilket kan föranleda en ändring av planen men också ligga till grund för aktualitetsprövningen.

Flera vinster med dialogen

När det gäller översiktsplanen så talar regeringen om ”en självklar medborgerlig rättighet att vara med och påverka den egna närmil-jön” i en dialog7 _{där sociala, fysiska och miljömässiga konsekvenser}

analyseras. Dessa konsekvenser ska inte komma som en ”obehaglig överraskning efteråt”. Men vinsten med en sådan dialog är inte enbart att fördjupa demokratin och att ge medborgarna möjlighet att påverka kommunens utveckling, utan också att kommunen genom dialogen kan få kunskap om hur ställningstaganden kan komma att påverka förhållanden både vad gäller mark- och vattenfrågor såväl som medborgarnas förutsättningar till att leva, bo och verka i

kom-7 Boverket har under 2013 fått i uppdrag av regeringen att ta fram en vägledning för medborgardialog vid planering av bostäder och bostads-områden samt en vägledning för bo-endeinflytande vid ombyggnationer och utveckling av bostadsområden. Uppdraget ska vara genomfört till våren 2014.

munen. Detta ger bättre underbyggda planeringsunderlag, som kan ligga till grund för kommunens strategiska ställningstaganden.

Flera kommuner påtalar betydelsen av att starta dialogen tidigt innan kommunen har tagit ställning. Dialogen med medborgarna måste bygga på ett förtroende där de känner att de verkligen kan vara med att påverka utvecklingsriktningen. Förtroendet mellan medbor-garna och kommunen upprätthålls genom att kommunen återkopp-lar senare i processen och redogör för hur resultatet av dialogen har legat som underlag för kommunens strategiska ställningstaganden. Återkoppling kan också ske i en uppföljning av översiktsplanens verkan genom detaljplaner. (Se s. nn)

två exempel – Malmö och halmstad

Malmö stad använder sig av en metod som de kallar Dialog-PM, vilken är en riktad samrådsprocess med tydlig målgrupp i olika fokusfrågor. Kommunen trycker på att det är viktigt att lyfta diskus-sionen till de mest väsentliga frågorna för att inte fastna i detaljerna. Genom denna metod nåddes 10 procent av befolkningen och detta

Hållplats

kompletterades med alla andra medier som kommunen använde sig av. Resultatet av Dialog-PM-metoden avspeglades sig i att antalet yttranden i samrådsskedet ökade avsevärt.

Halmstads kommun började med att ta fram ett program för översiktsplanen. Detta följdes av en bred medborgardialog genom workshops, som fick ett stort deltagande. Medborgarna uppskattade att kommunen var ute i ett tidigt skede och de uppskattade också formen för dialogen. Kommunen använde sig av styrande frågebat-terier. Medborgarna fick exempelvis ange favoritställen i kommunen. Medborgardialogen innehöll också en uppsökande verksamhet för att nå vissa grupper, exempelvis barnfamiljer och invandrare.

Regeringen poängterar i en proposition problemet med att engagera kommunmedlemmarna i översiktsplanen där

översiktlig-Hållplats

heten gör det svårare för dem att uppfatta hur planen egentligen påverkar dem och deras närmiljö. Här kan miljökvalitetsmålen fungera som en viktig ingång för dialogen. Miljökvalitetsmålen och den hållbara utvecklingen behöver dock omsättas till faktiska om-ständigheter i medborgarnas närmiljö. I en del kommuner bjuds medborgarna in till dialog om kommunens framtid, inte till dialog om översiktsplanen. Detta för att göra syftet med dialogen mer begripligt och för att få så många som möjligt att engagera sig. En metod som används i några kommuner är att sätta ut skyltar i bebyggelsen där det finns idéer på att bygga något med frågor till medborgarna. På det sättet blir frågeställning mycket mer påtaglig och begriplig.

Att diskutera konsekvensorienterat kan väcka kommunens medlemmar till dialog. ”Vad händer om vi gör så här på just den här platsen?” När samrådet i MKB-processen integreras med översikts-planens konsekvensanalys i samrådsprocessen så läggs grunden för en diskussion som innefattar hela hållbarhetsbegreppet och ger därmed ett viktigt underlag för översiktsplanen.

Uppföljning av översiktsplanen

De flesta kommuner fortsätter att arbeta med översiktsplanen efter det att den är antagen genom att ändra den genom fördjupning eller tematiska tillägg och det förekommer ganska frekvent att det anges i översiktsplanen att dessa ändringar kommer att ske. Förändringar som påverkar översiktsplanens innehåll och kommunens ställnings-taganden kan ske på många sätt. En del kommuner följer upp de strategiska ställningstaganden som har gjorts i planen och om förändringar har skett som kan påverka dessa ställningstaganden. En sådan systematisk uppföljning kan fungera som underlag för och underlätta den kommande aktualitetsprövningen.

två exempel – Göteborg och Malmö

Det finns några exempel på kommuner som har börjat arbeta med olika former av uppföljning av översiktsplanen. I uppföljningen kan det studeras hur strategierna i planen har getts fysisk form genom exempelvis detaljplaner och bygglov. Det är också viktigt att analy-sera om det har skett miljömässiga förändringar som påverkar kommunens hållbara utveckling och som inte hanteras i planen.

exempel på uppföljning av översiktsplanen: Göteborg

Göteborgs stads översiktsplan antogs 2009. De nationella miljömålen höll då på att brytas ner till lokal nivå. År 2011 antogs det sista av 12

lokala miljömål, God bebyggd miljö, och detta år lades också miljö-målen till den årliga uppföljningen av översiktsplanen. I uppföljning-en granskas de planer och program där uppföljning-en miljökonsekvuppföljning-ensbeskriv- miljökonsekvensbeskriv-ning tagits fram och hur de har påverkat de lokala miljömålen.

Det här är en uppföljning som tillför nya förutsättningar och beslut. Uppföljningen visar på vilka planeringsinsatser och andra åtgärder som översiktsplanens 13 strategiska frågor har resulterat i.

I uppföljningen kan förändringar, positiva och negativa, för miljömålen lyftas och behandlas. Syftet med uppföljningen är att underlätta aktualitetsprövningen av översiktsplanen. Uppföljningen ger ett underlag för hur de miljömässiga förhållandena bör hanteras i en ny översiktsplan.

exempel på uppföljning av översiktsplanen: Malmö stad

Metoden som tidigare beskrivits om de Dialog-PM som Malmö stad använde sig av redan under aktualiseringsprocessen föll så väl ut att man beslutade att använda sig av Dialog-PM i en form av rullande översiktsplanering.

I Dialog-PM behandlas nya tillkommande tematiska sektorsfrågor som exempelvis klimatfrågor. PM sammanställs i en samrådsredogö-relse med tydliga ställningstaganden och får därmed en formell giltighet gentemot PBL.

Förutsättningarna för den hållbara utvecklingen kan förändras eller behöver bedömas på ett annorlunda sätt under de år som översikts-planen kommer att gälla. Uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen gynnas av att översiktsplaneringen följer med i de förändringar som sker och detta görs lämpligen genom en kontinuerlig uppföljning.

God bebyggd miljö som stöd till PBL

För att skapa en god plattform för god bebyggd miljö och därigenom kunna utveckla målets genomslagskraft i praktiken krävs det att målet effektivt stöder den rådande lagstiftningen och översiktsplane-ringens processer. Lagstiftningen är basen för processen och den syftar dessutom tydligt mot samma utveckling som miljömålet.

God bebyggd miljö, plan- och bygglagens portalparagraf och miljöbalken säger samma sak

Den övergripande ingången i planering enligt PBL:s portalparagraf är att den bland annat ska verka för en långsiktigt hållbar utveckling. I regeringens proposition Ett första steg för en enklare plan- och bygglag8 _{uttrycks att den ekologiska dimensionen i}

greppet främst stöds av de 16 miljökvalitetsmålen.

Lydelserna i God bebyggd miljö, plan- och bygglagen och miljö-balken är lika varandra och handlar om hur den byggda miljön ska utvecklas och förvaltas, också utifrån ett generationsperspektiv och för människors hälsa och säkerhet. Lagtexterna betonar miljöaspek-ter men lyfmiljöaspek-ter även in de sociala och ekonomiska dimensionerna som viktiga faktorer som ska bidra till den slutgiltiga avvägningen.

God bebyggd miljö

”Städer, tätorter och annan be-byggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljö-anpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.”

portalparagrafen i plan- och bygglagen (2010:900)

”I denna lag finns bestämmel-ser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhål-landen och en god och långsik-tigt hållbar livsmiljö för män-niskorna i dagens samhälle och för kommande generationer.”

Miljöbalken (1998:808) 1 kap 1 § och 3 kap 1 §

”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande ge-nerationer tillförsäkras en häl-sosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvär-de och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl”

(MB 1 kap 1§).

”Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning”. jämförelse mellan lydelsen i God bebyggd miljö,

Plan- och bygglagen innehåller dels målsättningar som den byggda miljön ska uppnå och verktyg för detta genom de dialoginstrument som är inbyggda i lagstiftningen. Miljömålsystemet är baserat på tanken kring målstyrning men innehåller inte några processverktyg. Kommuner och länsstyrelser som medverkat i projektet ger uttryck för att det finns en svårighet att göra God bebyggd miljö praktiskt användbart i den konkreta situationen. God bebyggd miljö blir en pålaga till det som ändå redan ska hanteras enligt PBL. Samtidigt som processen sker enligt PBL anger miljömålssystemet genom sin uppföljning att God bebyggd miljö inte kommer att uppnås, även om kommunen håller sig inom den lagstadgade nivån.

Relationen mellan miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och plan- och bygglagen är viktig. Plan- och bygglagen innehåller en tydlig inriktning mot hållbar utveckling och verktyg för att nå dit. Baslinjen för resonemanget är också att lagstiftningen anger den nivå som krävs för att uppnå hållbar utveckling, motsatsen är orimlig. Därav följer att om lagen följs så uppnås en demokratiskt beslutad nivå för hållbar utveckling inom den fysiska planeringen. Det miljö-målssystemet i första hand kan bidra med är att ge underlag för att stötta lagstiftningen genom en uppföljning som är anpassad till lagstiftningens utformning och processverktyg och som kan ge stöd åt den uppföljning som görs av översiktsplanen. Uppföljningen av översiktsplanen kan i sin tur stötta delar av miljömålsuppföljningen.

svårt att hitta praktisk vägledning

Både kommunala och länsstyrelsetjänstemän uttryckte svårigheter att använda god bebyggd miljö som en praktisk vägledning vid PBL-planering. De besökta kommunerna har uttryckt att de inte förstår varför de ska arbeta mot ett miljömål som är otydligare än den lagstiftning som redan finns. Flera av de besökta kommunerna uttryckte att miljömålsystemet i detta sammanhang blir ett dubbel-arbete och påklistrat utifrån, här exemplifierat i ett citat från en av de besökta kommunerna:

”Vi tänker inte från miljömålen utan tänker utifrån våra behov. Inte ens funderat i de banorna att utgå från miljömålen. Är det ett problem? Vi diskuterar ändå väldigt viktiga miljöfrågor. Däremot har vi diskuterat hållbar utveckling väldigt mycket. Om vi bara hade hållit oss till miljömålen hade vi inte fått politikerna med oss.”

En länsstyrelse uttryckte sig om sin roll i granskningen av översikts-planer i relation till plan- och bygglagens krav och God bebyggd miljö:

”Länsstyrelsen granskar hur ÖP förhåller sig till miljömålen men vi sitter inte med miljöglasögon på och granskar rad för rad utan vi noterar om det finns konsekvenser för ett speciellt miljömål och fokuserar på det. Innan ÖP:n kommer in skickas förslag på avgränsning av MKB. Vi studerar om de har mött alla möjliga konsekvenser av miljömålen. Hållbarhetstänkandet finns där i alla planer men det är svårt att veta hur miljömålen ska hanteras. Det som PBL säger ska finnas i en ÖP är det som finns i miljömålen.”

I propositionen till PBL 2010:9009 _{uttrycks en vilja om ökad}

miljöhän-syn, samtidigt vill regeringen i denna proposition inte peka ut vilka mål och miljöområden/frågor som ska prioriteras och beaktas och vilka ställningstaganden som ska göras. Det uttrycks tydligt att det inte är önskvärt att ge utrymme för statliga myndigheter att ställa krav på exakt vilka miljöfrågor som ska redovisas i planerna. Kom-munerna ges ett stort utrymme att själva prioritera sina frågor och ställningstaganden samtidigt som de efterfrågar stöd från Länsstyrel-sen när det kommer till att sortera och prioritera i den nationella målfloran:

”Kommunerna har inte bett oss om några specifika planerings-underlag, men de har bett oss hjälpa till att sortera i de natio-nella målen. Till exempel ett underlag om värdefulla våtmarker har efterfrågats av politiker, som inte har den vanan av att ta till sig ett råmaterial. Vi saknar de regionala kartorna och ett strategiskt regionalt planeringsunderlag behöver tas fram, men det finns många olika idéer om vad det är. Här behövs en dialog med kommunerna också.”

Ytterligare en länsstyrelse uttrycker en viss frustration över den stora mängden mål som kommunerna ska förhålla sig till:

”Det är en måldjungel! Problemet är den oerhörda mängden av mål. Var vill staten egentligen att vi ska hamna? Hur ska kommunerna kunna sortera? Om man bara kör enligt miljö-målen då har man säkert hamnat i konflikt med andra mål.”

9 Prop 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag

Målstyrning i relation till målet

God bebyggd miljö

Målstyrning inom offentlig förvaltning förutsätter ofta att konsisten-ta målhierarkier kan formuleras och att mål på en högre nivå kan operationaliseras av sammanhängande delmål på en lägre nivå. God bebyggd miljö och miljömålen över huvud taget som sexton övergri-pande formuleringar fungerar bra, men det är när dessa formule-ringar ska brytas ned och operationaliseras som problemen uppstår. Det finns ett glapp som är svårt att överbrygga mellan en sådan formulering, som i sin motsats vore orimlig, och hur detta fungerar nedbrutet i mindre delar (till exempel indikatorer).

styra mot mål med hjälp av mål

Idén bakom mål- och resultatstyrningen som ligger till grund för miljömålssystemet, som det är utformat i dag, är att det går att styra mot mål med hjälp av mål. För att mål ska kunna fungera som beslutsgrundande måste de uppfylla en rad villkor: de måste framför allt kunna vägleda människor så att de handlar på så sätt att målen uppnås. Enskilda mål är handlingsvägledande när de är precisa, utvärderingsbara, möjliga att närma sig och motiverande. Dessa fyra kriterier speglar tre utgångspunkter för målbaserat mänskligt hand-lande: att beslutsfattaren vet vilket målet är och hur långt bort målet ligger, att målet är nåbart (eller åtminstone möjligt att närma sig) samt att det är önskvärt att nå målet. Att veta vilket målet är och att det går att nå/närma sig målet handlar om precision och utvärde-ringsbarhet. För att ett mål ska anses vara handlingsvägledande måste beslutsfattaren känna till var dennes beslut befinner sig i relation till målet och om de åtgärder som vidtas gör att målet kommer närmare uppfyllelse. En förutsättning för att uppnå sådan kunskap är att målet går att följa upp och utvärdera10_.

Delar som bildar en helhet

En annan aspekt som framförs kring målsystem är vikten av att målsystemet måste vara tydligt. Med detta menas egenskapen hos en mängd ingående element (påståenden, regler eller mål) som gör att elementen i mängden hänger samman. Graden av koherens bestäms av de relationer som råder mellan eller inom målen/målet. Relatio-nen mellan eller inom målen/målet kan vara antingen en stödjande-relation eller en konfliktstödjande-relation. Vid en stödstödjande-relation så hjälper det ena målet det andra att uppnås. Vid en konfliktrelation skapar uppfyllelsen av det ena målet en situation där det andra inte kan

10 Edvardsson, K., 2006. Fyller Mil-jömålen sitt syfte? I vägar till ett effektivt miljöarbete. Edvardsson, K och Hansson, S-O., Red. Boréa Bokförlag

uppfyllas. Målen ger därmed motstridig vägledning. Ett möjligt sätt att undvika målkonflikter är att formulera målen så vagt att det inte går att avgöra om de står i konflikt med varandra eller inte. Detta gör målsystemet mer sammanhängande, men samtidigt minskar möjlig-heten att målet kan vägleda handlande11_.

Målkonflikter och mätbarhet

God bebyggd miljö används för att ge en politisk inriktning mot en förbättrad urban hållbarhet. För att målet ska kunna fungera som ett framgångsrikt verktyg för åtgärder bör målet tillfredsställa ett antal rationella kriterier i form av precision, mätbarhet, tillgänglighet, driv-kraft och koherens. Den inbördes relationen och precisionen i preciseringarna till God bebyggd miljö kan skapa problem när det handlar om att det ska vägleda åtgärder. En del av detta beror på de externa och interna målkonflikter som finns i miljömålet. Målkon-flikter behöver inte i sig själva innebära problem på det lokala planet eftersom det då handlar om den lämpligaste och möjliga åtgärd som kan göras på den exakta platsen i den exakta kontexten.

två exempel – förtätning och grönytor

Exempel på detta är bland annat den förtätningstrend som våra städer och tätorter genomgår. Förtätningen motiveras ofta genom att fler människor får tillgång till en god kollektivtrafik, vilket är något som går i linje med både målet God bebyggd miljö men även med

Hållplats

Arvidsjaur

11 Björnberg, K.E. 2009. Rational Goals for the Urban Environment: A Swedish Example. European Plan-ning Studies17:7pp 1007–1027

transportpolitiska mål. Förtätning ger ofta upphov till att fler männ-iskor blir bullerstörda, att mer grönytor tas i anspråk och att kultur-miljöer riskerar att förändras. Samtidigt finns det synergi effekter som kan åstadkommas genom till exempel ett minskat bilanvändan-de som då gör att fler kan bo tätare utan att utsläppen ökar, vilket också sparar mark på andra ställen. Dessa aspekter ingår också i God bebyggd miljö och uppföljningen tar i dag inte hänsyn till de innebo-ende målkonflikterna eller viktar olika utvecklingsskeinnebo-enden mot varandra.

Ett annat exempel på detta är hur tillgång på grönyta per invånare kan påverkas av förtätning. Statistik indikerar att andelen tillgänglig grönyta per invånare minskar i städer och större tätorter i landet, möjligen kopplat mot den starka förtätningstrend som pågår. Om antalet människor som har närhet till en grönyta ökar, genom

förtätning så blir med automatik andelen människor som har tillgång till denna yta större men samtidigt förändras potentiellt användning-en av och slitaget på dessa ytor, vilket kan vara både positivt och negativt (till exempel kanske slitaget ökar men samtidigt kan en ökad användning också ge en ökad trygghet, eller en ökad otrygghet). Andelen grönyta per invånare blir i förlängningen av detta ingen mätbar indikator eftersom det är svårt eller omöjligt att värdera betydelsen av förändringen utan att värdera den enskilda platsen.

tydligare beskrivningar av målkonflikterna

För att skapa en bättre koherens inom God bebyggd miljö skulle det behövas tydligare beskrivningar av målkonflikterna inom målet och i förlängningen en relativ viktning av de olika preciseringarna12_.

Bartholdsson pekar i sin rapport Målkonflikter – en sund företeelse eller ett olösligt problem13 _{på att målkonflikter på den lokala nivån är}

en naturlig del av den politiska avvägningen och att de inte behöver vara ett problem när de existerar på den lokala nivån kopplade till en specifik kontext och plats. Det finns två olika perspektiv på hante-ringen av målkonflikterna: ett behov av att rangordna de olika delarna som utgör miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö för att kunna följa upp det på en övergripande nivå och ett behov att kunna hantera uppkomna målkonflikter i sin lokala och specifika kontext. Samtidigt finns det en problematik kring att det som är en god utveckling i en kommun kanske inte alltid gynnar en hållbar utveck-ling regionalt, nationellet eller globalt. Här ser länsstyrelserna att de har en viktig roll när det handlar om att lyfta dessa avvägningar:

12 Björnberg, K.E. (2009) Ra-tional Goals for the Urban Environment: A Swedish Ex-ample. European Planning Studies17:7pp 1007–1027, DOI 10.1080/09654310902949570 13 Bartholdsson, K. (2011)

Målkonflik-ter – en sund företeelse eller ett olösligt problem. Naturvårdsverket 2011

”Länsstyrelsen kan styra kommunerna genom de underlag vi producerar. Då blir det viktigt att resonera om kvalitéer och värden på regional nivå, kopplat till förutsättningarna i den enskilda kommunen. Här kommer miljöövervakningen in, den nyttjas bara till liten del i den fysiska planeringen.”

lokal, regional och nationell måluppfyllelse

En nationell och även regional övergripande rangordning och prioritering kan skapa målkonflikter eftersom det som gynnar hållbarhet lokalt för en enskild specifik kontext och plats inte nöd-vändigtvis behöver vara det bästa i en större skala. Samtidigt kan även små och lokalt till synes obetydliga förändringar få både posi-tiva och negaposi-tiva konsekvenser i det större sammanhanget (jämför Tyranny of small steps). Det finns även en nationell spännvidd som denna rangordning också skulle behöva hantera. Uppföljningen på nationell nivå sker utifrån förutbestämda kriterier (mätning av olika indikatorer), samtidigt som betydelsen av det som indikatorerna mäter varierar lokalt, regionalt och nationellt.

Problemställningen handlar till stor del om vad det egentligen är som följs upp och utvärderas framför allt koherensen i God bebyggd miljö som är ett landskapsmål, nedbrutet på delmål som till exempel hållbar bebyggelse, hållbar samhällsbyggnad, bullerhantering, avfallshantering och kulturmiljö. Fysisk planering tillskrivs stor vikt för att uppnå målet men många av de ingående delarna är svåra att mäta och värdera. En länsstyrelse trycker på behovet av att knyta God bebyggd miljö närmare översiktsplanen och svårigheten med att mäta de ingående komponenterna:

”God bebyggd miljö måste arbetas om och det som ska vara kvar borde koppla målet närmare till ÖP; hur ska kommunen förhålla sig till hållbar utveckling i PBL. Hur utvärderar man generationsmålet? Vi måste acceptera att vissa delar inte kan mätas, men hur ska man jobba för att minimera och angripa eventuella konfliktområden. Men det är verkligen svårt att utforma det så att det blir ett praktiskt instrument. Bara för att kommunen har ex ett kulturmiljöprogram så innebär inte det att kommunen följer det i planläggning och bygglov.”

Målkonflikterna inom miljömålssystemet är inte hanterade på nationell nivå, vilket kan göra det svårt både för länsstyrelse och kommun att bedöma effekterna och värdet av olika åtgärder i rela-tion till landets hållbara utveckling. Bristen på vägledande

priorite-ring till länsstyrelserna får också konsekvenser för uppföljningen av översiktsplanen: På vilken plats är vilken åtgärd rätt, vilka problem är viktigast att lösa på just denna specifika plats och vilken relation har detta till den större kontexten? En länsstyrelse kommenterade kring uppföljningen kopplat till det platsspecifka på följande sätt:

”Vår länsstyrelse har inte gjort sammanfattande redogörelse än, vi ska påbörja arbetet till hösten. Våra kommuner ser väldigt olika ut och vi kan inte hantera dem efter samma mall. Vi skulle vilja jobba mer proaktivt. Ge kommunerna underlag i förväg, detta kan göras i sammanfattande redogörelsen inför aktualitetsgranskningen.”

Ytterligare en länsstyrelse kommenterar kring problemet med mätbarhet och utvärderingsbarhet av miljömålen i relation till översiktsplaneringen:

Hållplats

”Det är bra att kunna mäta kvalitativt eller kvantitativt, och viktigt att kunna göra det. I hanteringen av konflikterna mellan målen är det viktigt att belysa sådant som är svårt att hantera. För att målen ska vara ett användbart verktyg så måste det vara något som är mätbart. Skulle vara enklare att skilja de mätbara miljöfrågorna från de icke mätbara, exempelvis estetiska värden, kulturmiljö.”

Detta kan också kopplas mot att kommunen själv har rätt att välja vilka nationella och regionala mål planer och program som är relevanta för kommunens hållbara utveckling i översiktsplanen. Detta gör att uppföljningen av God bebyggd miljö som på förhand bestämt ett antal frågor kanske också missar både viktiga saker som görs i kommunen och även viktiga förändringar i markanvändning som kan uppkomma genom olika processer och utvecklingslinjer både lokalt, regionalt och nationellt. Uppföljningssystemet skulle kunna bli robustare om det möjliggjorde en process som fångade upp lokala variationer och initiativ mer förutsättningslöst.

God bebyggd miljö – uppföljning

och användbarhet

De intervjuade kommunala tjänstemännen är i hög grad engagerade och medvetna om miljöfrågor i översiktsplanen och har en stark motivation för att driva den demokratiska processen genom samrå-det. De har ett starkt önskemål om att låta medborgaren komma till tals. När frågan kring hur miljömålen används kommer upp så blir svaret generellt mer svävande. Antingen används miljömålet som en checklista i miljökonsekvensbeskrivningen eller så tas de med som faktarutor. Ingen av de besökta kommunerna har använt miljömålen som ett proaktivt verktyg.

Efterlevnaden av de krav och villkor som ställs på kommunernas översiktsplanering genom plan- och bygglagen följs ska säkerställas genom Länsstyrelsernas granskning av planen. De besökta länssty-relserna uppfattar i flera fall att kommunernas analys av sina prog-nosticerade behov inte stämmer med faktiska behov och/eller markanvändningsförändringar. En länsstyrels resonerade kring detta på följande sätt:

”Länsstyrelserna måste jobba med uppföljning konkret tillsam-mans med kommunerna. Ett exempel på detta är hanteringen av byggloven på landsbygden. Vi skulle vilja att kommunera själva vet vilka val man gör och varför.”

Fokus för kommunerna som ingått i detta projekt har i högre grad handlat om hållbar utveckling och miljömålen är en delmängd i alla de mål som kan vara relevanta utifrån perspektivet hållbar utveck-ling. Kommunerna uttrycker det som att det är en måldjungel med många olika mål och att begreppet hållbar utveckling är mer använd-bart eftersom det bättre speglar den samhällskontext som kommu-nen har att förhålla sig till i den fysiska planeringen.

I detta sammanhang kan de regionala åtgärdsprogrammen för miljömålen fungera som ett stöd och ge vägledning för hur målkon-flikter på den regionala nivån ska värderas. Åtgärdsprogrammen kan också ge vägledning kring vilka åtgärder som kan ge synergieffekter för att bidra till att samma åtgärd ger effekt för flera miljömål. Utifrån åtgärdsprogrammet kan också länsstyrelsen bidra till att en lokal prioritering kan göras i den enskilda kommunen utifrån regionala förutsättningar.

Länsstyrelsen i Skåne gav ut ett regionaliserat åtgärdsprogram14

som anger de viktigaste åtgärderna som behöver vidtas för att de skånska miljömålen ska uppnås. Fyra huvudkriterier har varit utgångspunkt vid framtagande av förslag på åtgärder:

• Åtgärden ska beskriva en utvecklingsinsats inom pågående eller eftersatta områden som är viktiga ur ett regionalt perspektiv. • Åtgärden ska kunna genomföras av en aktör som är verksam i länet. • Samverkan mellan olika aktörer i länet är viktig för genomförandet

av åtgärden.

• Åtgärden ska vara möjlig att påbörja, och helst genomföra, under programperioden 2012–2016.

Åtgärdsprogrammet innehåller 76 prioriterade åtgärder som kan genomföras av skånska aktörer fram till och med år 2016, för att förbättra förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen i länet.

Åtgärderna redovisas tillsammans med de utmaningar Länsstyrel-sen i Skåne ser för miljöarbetet i regionen. För respektive åtgärd framgår huvudaktör och medaktör för genomförandet. En intervjuad handläggare på Länsstyrelsen i Skåne uttyckte det som att dessa åtgärder gav ”rockhängare” för argumentation vid samråds- och granskningsyttranden. Åtgärdsprogrammet skapar en struktur och ger en tydlig bild av vilka mål och områden som är relevanta i just Skåne, samt en plattform för argumentation. Det regionala åtgärds-programmet kan också kopplas till lydelsen i PBL om att kommunen ska ta hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program. Det skånska åtgärdsprogrammet för miljömålen utgör just

14 Länsstyrelsen i Skåne (2012). Skånska åtgärder för miljömålen – Regionalt åtgärdsprogram för miljökvalitetsmålen 2012–2016 Löpnummer: 20012:7 ISBN/ISSN-nr:978-91-86533-73-1

ett sådant underlag. Samtidigt så kan detta kopplas till uppföljningen och vad den visar.

Uppföljning och återkoppling är nyckeln till

genomförande

Både de tillfrågade kommunerna och länsstyrelserna har efterlyst en tydligare och mer användbar uppföljning av God bebyggd miljö, tillsammans med en tydligare regional återkoppling till den kommu-nala utvecklingen.

Den slutsats som kan dras utifrån detta projekt är att de regionala åtgärdsprogrammen kan bli en nyckel för miljömålen att på ett naturligt sätt komma in i översiktsplaneringen. De regionala åtgärds-programmen möjliggör en viktning av de nationella miljömålen i en regional kontext. Programmen och de ställningstaganden som görs där kan utgöra en grund för den sammanfattande redogörelsen som länsstyrelsen gör och som är kommunspecifik. Detta skapar en arena där kommunens specifika frågor kan viktas mot både regional och nationell utveckling.

Miljömålssystemet har ett uppföljningsöverskott och ett förandeunderskott. Regionala åtgärdsprogram syftar till att genom-föra praktiska åtgärder som är relevanta i det regionala samman-hanget.

Utöver att God bebyggd miljö lyfts in i översiktsplaneringen genom åtgärdsprogram för miljömålen så behöver uppföljningen skärpas. För att uppföljningen ska passa PBL på ett bättre sätt så behöver den spegla faktiska markanvändningsförändringar över tid, exemplifierat av till exempel data kring exploatering av åkermark etcetera. Detta kan kombineras med tematiska uppföljningar kring olika frågor, till exempel kulturmiljö och som då får en regional prägel. Uppföljningen bör göras av länsstyrelsen och betydelsen av förändring måste alltid tolkas i sin regionala kontext och återföras till respektive kommun genom sammanfattande redogörelse och i åtgärdsprogrammen. Frågor som är gemensamma för hela landet kan ändå fångas upp genom en nationell insamling av materialet.

Hållplats

Kommunen, länsstyrelsen och Boverket är alla delar av ett större system för miljöarbete och miljöövervakning. Statskontoret gav 2013 ut delrapporten ”Myndigheternas arbete inom miljömålssystemet” som är en utvärdering av det miljöarbete som bedrivs av de 25 myndigheter i Sverige som har ansvar inom miljömålssystemet15_.

Dessa myndigheter ansvarar för att bedriva miljöarbete som bidrar till att generationsmålet nås, det vill säga ett genomförandeansvar. En slutsats från statskontorets rapport är att innebörden av genom-förandeansvaret är otydligt för de myndigheter som är ansvariga. Det är också otydligt vad som kännetecknar ett effektivt system för genomförande. Även RUS fördjupade utvärdering 201216 _{pekar på att}

det på både lokal och regional nivå finns ett genomförandeunder-skott inom många områden. Orsakerna till detta är enligt rapporten begränsade resurser, bristande tillämpning och bristande statlig styrning.

Främja det samlade miljöarbetet – ett gemensamt ansvar Begreppet sektorsansvar tillämpas inte inom miljöarbetet i dag, i stället ska myndigheter med ett särskilt ansvar på detta område agera inom sitt befintliga uppdrag för att främja det samlade miljöarbetet. Dessa myndigheter benämns ”myndigheter med ansvar i miljömåls-systemet”.17 _{Åtta av dessa myndigheter har dessutom ett särskilt}

ansvar för att följa upp tillståndet i miljön i relation till ett eller flera miljökvalitetsmål (uppföljningsansvar). Vissa aktiviteter i denna måluppföljning har stora likheter med miljöövervakning.

kommunernas ansvar

Enligt plan- och bygglagen18 _{ska det i översiktsplanen framgå hur}

kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.

Kommunen skall avgöra vilka mål planer och program som är

BakGrunD

Kommunernas,

länsstyrelsernas och

Boverkets uppdrag

15 Statskontoret, 2013. Myndigheter-nas arbete inom miljömålssystemet – delrapport rapport 2013:12 16 Hur går miljöarbetet lokalt och

regionalt – delprojekt i fördjupad utvärdering 2012. Sveriges länssty-relser och samverkansorganet RUS (Regional Utveckling och samverkan i miljömålssystemet). Länsstyrelsen i Dalarnas län. Februari 2012. 17 Miljöövervakning – kartläggning

och analys. Stadskontoret rapport 2012:12

relevanta utifrån den egna kommunens förutsättningar. Översikts-planen ska även utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår.19 _{Kommunen har ett långtgående ansvar för att}

styra markanvändningen mot en hållbar utveckling i och med det kommunala planmonopolet. Hur denna utveckling ter sig och hanteras är dock kraftigt varierande utifrån kommunernas skilda förutsättningar politiskt, geografiskt, demografisk och resursmässigt.

länsstyrelsens ansvar

I länsstyrelsens förordning20 _{fastslås att länsstyrelsen ska verka för att}

det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.

Länsstyrelsen ska särskilt

• samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet

• utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvali-tetsmålen

• stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generations-målet och miljökvalitetsmålen

• verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genom-slag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt bidra till att de beaktas i det regionala tillväxtarbetet.

Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur-vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Denna förordning träder i kraft den 15 december 2013.

Enligt den äldre förordningen21 _{med länsstyrelseinstruktion står}

det att länsstyrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen har sektorsövergripande uppgifter och ska enligt förordningen verka för att de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen uppnås, och svara för regionalt mål- och upp-följningsarbete, stödja kommunerna med underlag för deras miljö-målsarbete, verka för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat. Länsstyrelserna ska i fråga om sitt miljömålsarbete rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda om vilken rapportering som behövs.

19 PBL 2010:900 3 kap 6§ 20 SFS 2013:855 med en ändring i

förordning 2007:825 5 a§ med Länsstyrelseinstruktion 21 SFS 2007:825 § 2

tydligare roll

Den nya förordningen har förtydligat länsstyrelsens roll och bland annat uttryckt vikten av att de regionala åtgärdsprogrammen förank-ras och får genomslag i länet, samt att miljömålen får genomslag i samhällsplaneringen och kopplas mot det regionala tillväxtarbetet. De nya lydelserna fokuserar mer på åtgärder till exempel i åtgärds-program än på regionala miljömål.

Regeringens intention är att arbetet med miljökvalitetsmålen genom det regionala miljöarbetet också ska bli en del av det regio-nala tillväxtarbetet. En hållbar utveckling uppnås genom att miljö-kvalitetsmålen nås. Detta uppnås genom att miljöarbetet integreras i länsstyrelsens övriga verksamhet22_.

Boverkets ansvar

Boverket ska enligt Förordning med instruktion för Boverket23 _inom

sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöar-betet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Boverket ska vidare samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Boverket kan begära uppgifter från länsstyrelserna angående byggnadsnämndens tillämpning av PBL samt redovisa detaljplaner, områdesbestämmelser och planeringsunderlag för regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser24_.

vision för sverige 2025

Boverket har på regeringens uppdrag tagit fram en vision av hur ett hållbart samhälle i Sverige ser ut 2025. Syftet med visionen är att den ska fungera som idéunderlag och inspiration. I tolv bilder beskrivs olika inriktningar som den fysiska samhällsplaneringen bör ta för att vi ska nå en hållbar samhällsstruktur. Visionen är framtagen i sam-verkan mellan flera nationella myndigheter. I arbetet ingick också att definiera de nationella mål som har bäring på den fysiska samhälls-planeringen, vilka är ett hundratal. Dessa beskrivs på PBL kunskaps-banken, Boverkets digitala vägledning för plan- och bygglagen. Målen delas upp på sex kategorier; övergripande mål, bebyggelse, natur och miljö, demografi samt ekonomi och infrastruktur. I be-skrivningen av de tolv Sverigebilderna ingår en hänvisning till vilka nationella mål som har koppling till var och en av bilderna.

22 Stadskontoret Myndigheternas arbete inom miljömålssystemet Delrapport 2013:12

23 SFS 2012:546 8§ 1 punkten 24 Plan- och byggförordningen

Miljömålen – ansvar, genomförande

och uppföljning

Regeringens övergripande syfte med miljömålssystemet är att ange en tydlig politisk inriktning samt möjliggöra en strukturerad uppfölj-ning och systematisk utvärdering av miljöarbetet och dess effekter25_.

Miljömålen har funnits sedan 1999 och har genom åren genomgått en rad olika förändringar.

I dag är miljömålssystemet uppbyggt på ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Generations-målet är därför vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. I målet står också att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen inte ska ske på bekostnad av att vi exporterar miljö- och hälsopro-blem till andra länder.

Miljömålsuppföljning

Uppföljningen och utformningen av miljömålen har förändrats över tid. Ursprungligen fanns det delmål under varje miljömål som var tänkt att hantera just det specifika målet. Delmålen är nu ersatta av så kallade etappmål som kan ha bäring på flera olika miljömål. Etappmålen (hittills 18 stycken) ska vara steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. De visar vad Sverige kan göra och tydliggör var insatser bör sättas in. Etappmålen anger inte önskade tillstånd för miljön, detta läggs fast i miljökvali-tetsmålen med preciseringar.

Miljökvalitetsmålen följs upp med en rapport varje år och en fördjupad utvärdering en gång per mandatperiod till regeringen. Res-pektive myndighet ansvarar för uppföljningen av sina miljökvalitets-mål. Naturvårdsverket sammanställer sedan uppföljningarna och lämnar en samlad redovisning till regeringen. Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret i miljömålssystemet. Sedan har vissa andra myndigheter fått ett sektorsansvar, Boverket ansvarar för God bebyggd miljö. I uppföljningen av miljökvalitetsmålen bedöms om dagens styrmedel och de åtgärder som görs före år 2020 är tillräckliga för att nå målen. I regeringens proposition26 _{Svenska miljömål –}

del-mål och åtgärdsstrategier står det:

”Det är viktigt att utnyttja åtgärder som kan bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål på samma gång och som bidrar till att upp-fylla även andra politiska mål. Som exempel på detta föreslår reger-ingen tre åtgärdsstrategier som skall vara vägledande för det framtida miljöarbetet. Dessa är effektivisering av energianvändning och

25 Lundgren L. J. 2013. Vad staten vill – Mål och ambitioner i svensk politik. Tarschys, D., Lemne, M. Red.Gidlunds förlag

26 Proposition 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstra-tegier

transporter, giftfria och resurssnåla kretslopp samt hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö”.

I april 2012 fattade regeringen beslut om att preciseringarna av miljömålen skulle revideras. Syftet med preciseringarna är att de ska förtydliga det miljötillstånd som ska nås, det vill säga vara kriterier vid bedömningen av möjligheten att nå målen och därmed vara vägledande för miljöarbetet. Ett miljökvalitetsmål bedöms vara möjligt att nå antingen om det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller om tillräckliga åtgärder är

Hållplats

beslutade och förväntas vara genomförda.

Under våren 2013 kommer även begreppet målmanualer in. Dessa är manualer för uppföljningen av preciseringarna. Syftet är att skapa en mer konsekvent, transparent och robust miljömålsuppföljning där det tydligt går att härleda myndigheternas bedömningar27_.

I anvisningarna till respektive myndighet med målansvar står det att denna myndighet vid behov ska tolka innebörden i respektive precisering och omvandla preciseringens målsättning till mått och nivåer i syfte att klargöra myndighetens operationella definition av preciseringen. I klartext tolkas detta som att respektive myndighet ska bestämma vid vilken nivå miljökvalitetsmålets precisering är uppfylld28_{. I samband med detta kommer även indikatorerna för de}

olika miljömålen att omarbetas. Hur det slutliga arbetet med detta kommer att se ut är i december 2013 inte ännu helt klarlagt.

God bebyggd miljö

Fysisk planering, och då framför allt översiktsplanering, är ett av de verktyg som framhålls som betydelsefullt för att uppnå miljömålet God bebyggd miljö. Samtidigt visar genomförda utvärderingar att miljömålet God bebyggd miljö varken uppnås nationellt eller när det utvärderas på regional nivå29_.

Till God bebyggd miljö hör tio preciseringar som tagits fram av regeringen under 2012:

• Hållbar bebyggelsestruktur • Hållbar samhällsplanering • Infrastruktur

• Kollektivtrafik, gång och cykel • Natur- och grönområden • Kulturvärden i bebyggd miljö • God vardagsmiljö

• Hälsa och säkerhet

• Hushållning med energi och naturresurser • Hållbar avfallshantering

Till preciseringarna kopplas till och med år 2013 ett antal indikatorer. Dessa indikatorer används i uppföljningen av miljömålet God bebyggd miljö. Boverket utför uppföljning på nationell nivå genom miljömålsenkäten som distribueras genom länsstyrelserna. Resulta-ten från enkäResulta-ten sammanställs centralt av Boverket och ska ge en bild av hur miljömålet God bebyggd miljö uppfylls över tid. Samtidigt ansvarar länsstyrelserna för uppföljning och utvärdering på regional

27 Naturvårdsverket skrivelse 2013-03-06

28 Naturvårdsverket anvisningar 2013-03-05

nivå baserad på de svar som framkommer i den nationella enkäten, tillsammans med annan statistik över markanvändning.

Plan- och bygglagens intentioner

med översiktsplaneringen

I propositionen till PBL 1987:1030 _{slås det fast att den fysiska miljön}

utgör ramen för mänskligt liv och verksamhet. I propositionen påtalas vikten av ansvarstagande för den fysiska miljön både från enskilda individer och från samhällsorgan i ett samhälle som präglas av en demokratisk grundsyn och av solidaritet mellan människor. Vården, utformningen och användningen av den fysiska miljön sätts som en grundförutsättning för att åstadkomma goda sociala levnads-villkor för människor både i dagens samhälle och för kommande generationer. Vidare poängteras även kravet på jämlikhet och jäm-ställdhet. För att kunna uppnå dessa mål krävs det en fysisk plane-ring som bedrivs under ledning av organ som väljs i demokratisk ordning. Propositionen slår fast att:

”avvägningar som görs i demokratisk anda mellan motstridiga intressen bör ske med beaktande av de grundläggande strävan-dena efter solidaritet och jämlikhet. En självklar utgångspunkt är därvid att gemensamma och långsiktiga intressen bör väga tyngre än privata och kortsiktiga.”

Samma proposition utvecklar även resonemanget kring att sätta den fysiska planeringen i relation till en övergripande samhällsplanering och därigenom utforma de fysiska planerna mot bakgrund av sektorsövergripande bedömningar. Vikten av att planen ska belysa olika intressen och att den avvägning som görs ska vara allsidigt och noggrant belyst framhävs. Propositionen betonar att avvägningen i planläggningen ska göras med syftet att främja utvecklingen av ett samhälle som kan tillgodose olika behov för människorna i dag och i framtida generationer. Detta kan ske enbart om sociala förutsätt-ningar beaktas och genom att hänsyn tas till behovet av att bevara värdefulla natur- och kulturvärden. Det är i planer på olika nivåer som villkoren sätts för förändring av miljön och kraven på skydd och vård av det som bör bevaras.

Kommunöversikten var förstadiet till dagens översiktsplaner och denna var tänkt att fungera som en dokumentation av dialogen mellan stat och kommun. Översiktsplanereformens två syften var att klargöra gentemot staten hur områden av riksintresse enligt NRL

30 Proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan och bygglag

borde användas och hur mellankommunala problem skall lösas. Det andra syftet var att under demokratiska former ge riktlinjer för lämplig bebyggelseutveckling.

Det nya planinstrumentet översiktsplan, i vilket alla tidigare informella planformer inkorporerades, kopplades till naturresursla-gen och beaktandet av naturresurs- och hushållningsaspekter. Speciellt nämndes hushållningen med jordbruksmark och skog. Flera av de allmänna intressen som hänvisas till i propositionen och som ansågs vara viktiga för kommunens strategiska planering har idag miljökvalitetsmål. Exempelvis natur- och kulturmiljön, vatten, grus och energiförsörjning. Detta skulle också kopplas till andra kommu-nala planinstrument som behandlade bostadsförsörjning, äldreom-sorg, social omvårdnad, trafikförsörjning, etcetera.

Sveriges kommunala planmonopol lämnar en långtgående frihet till kommunerna att själva bestämma över användningen av mark och vatten. Dock poängteras vikten av stat-kommundialogen genom länsstyrelsernas granskningsyttrande till översiktsplanen31_.

”Länsstyrelsens granskningsyttrande ska ge ett samlat besked om i vilken utsträckning kommunens översiktsplan kan genomföras utan ingripande från staten, utifrån de intressen som staten ska bevaka enligt plan- och bygglagen.”

Propositionen till PBL 2010:90032 _{ger uttryck för att lagstiftningen bör}

ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan som tar

Hållplats

Karlshamn

31 Prop 2009/10:170 32 Prop 2009/10:170, sid 170