NYANLÄNDAS ETABLERING FRÅN
ARBETSFÖRMEDLARE PERSPEKTIV
En kvalitativ intervjustudie om etableringsarbetsförmedlare, jämförelse mellan den nya och gamla reformen.FÖRFATTARE: KHADIJA DADOUN
Kurs: Statsvetenskap 61-90, SKA204 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Lotta Gröning Examinator: Terence Fell
ABSTRACT
Employment officer are tasked with matching newcomers out into the labor market. Their task is to support the newcomers by facilitating the establishment process. The purpose of the thesis is to study how establishment administrators experience their work during the current establishment reform that came in 2018 compared to the older one that came in 2010 as well as how the requirement for a cutback that was decided in 2019 affects administrators. I also want to highlight how the room for maneuver of the establishment officers has affected their legal compliance.
The purpose is also to ask if the 2018 reform has facilitated the work of establishment officers. The chosen theories are Lipsky and Lundquist.
The study empiricism is obtained through a qualitative study in the form of interviews, the interviews were conducted on six different employment officers distributed in three different offices, where four of the interviewed work in the same office.
The results show clear differences between the old and new reform, including more
digitalization, less physical meetings with customers, administrators work more to find jobs or internships for newly arrived. Establishment managers live under a high and increased workload after the cutbacks in 2020.
The administrators experience that they have sufficient room for maneuver through their service as an establishment manager. However, they use discretion to correct the system and adapt to cumbersome administration. Employment officers comply with laws and regulations to a certain extent, but sometimes their room for maneuver clashes with the requirements of the law and this leads to them creating some practical solutions that go against the law. The more room for maneuver, the less the law-abiding, and the less room for maneuver, the more law-abiding.
Employment officers are divided into sections, which affects their overall grasp of their work which leads them to losing some of the responsibility in the performed work. The new reform reduced employment officer’s rum for maneuver, at the same time the newcomers are
categorized by different groups, a measure of authorities that is partly based on stereotyping and prejudice.
Keywords: Establishment, employment agency, establishment manager, labor market, newly arrived.
SAMMANFATTNING
Arbetsförmedlare har som uppdrag att matcha nyanlända ut på arbetsmarknaden, deras uppgift är att stödja nyanlända genom att underlätta etableringsprocessen. Syftet med uppsatsen är att studera hur etableringshandläggare upplever sitt arbete under den nuvarande etableringsreformen från 2018 i jämförelse med den äldre som kom 2010. Hur har kravet på nedskärning som beslutades 2019 påverkat handläggarna? Jag vill även lyfta fram hur etableringshandläggarnas handlingsutrymme har påverkat deras laglydighet. De valda teorierna är Lipsky och Lundquist. Studiens empiri är hämtad genom en kvalitativ studie i form av intervjuer som är utförts med sex arbetsförmedlare fördelade över tre olika kontor, där fyra av dem arbetar på samma Arbetsförmedling.
Resultatet visar på tydliga skillnader mellan det gamla systemet och den nya reformen bland annat genom ökad digitalisering, färre fysiska träffar med kunderna och mer tid för att hitta jobb eller praktikplats åt nyanlända.
Etableringshandläggare lever under en hög och ökande arbetsbelastning efter nedskärningarna år 2020. Handläggarna upplever att de har tillräckligt med
handlingsutrymme genom sin tjänst som etablerings-handläggare. De använder dock diskretion för att korrigera systemet och anpassa sig till besvärlig administration. Arbetsförmedlarna följer lagar och regler till en viss del men ibland krockar
arbetsförmedlarnas handlingsutrymme med lagens krav och det leder till att de skapar vissa praktiska lösningar som går mot lagen. ju mer handlingsutrymme desto mindre blir
laglydigheten, och ju mindre handlingsutrymme desto mer laglydighet.
Arbetsförmedlare delas upp i sektioner, vilket påverkar deras helhetsgrepp om arbetet och leder till att de missar en del av ansvaret i det utförda arbetet. Den nya reformen minskade arbetsförmedlare handlingsutrymme. Samtidigt de nyanlända blir kategoriserade efter olika grupper, en åtgärd hos myndigheter som bygger till en del på stereotypifiering och fördomar.
Nyckelord: Etablering, arbetsförmedlingen, etableringshandläggare, arbetsmarknaden,
INNEHÅLL
1 INLEDNING/INTRODUKTION ... 11
1.1 Bakgrund…...……….………..11
1.1.1 Från invandrarebyrå till flyktingmottagning ... 12
1.1.2 90-tals- krisen och den generell påverkan på den svenska arbetsmarknadspolitiken ………13
1.1.3 Den förändradarbetsmarknaden och möjliga förklaring till arbetslöshet bland invandrare……….13
1.1.4 Flyktingkrisen 2015……..………14
1.1.5 Etablering reform 2010………14
1.1.6 Etablering reform 2018………14
1.1.7 Arbetsförmedlingen krav på nedskärning……….15
1.2 problem formulering och frågestälning……….……….16
1.2.1 Problemformulering……...………16
1.2.2 Frågeställning……….16
1.2.3 Syfte och mål………..…16
1.2.4 Disposition……….……….16
1.2.5 Motivation……….………..16
1.2.6 avgränsning………17
1.3 Tidigare forskning……….17 2 TEORETISK REFERENSRAM………19 2.1 Michael Lipsky………20 2.2 Lennart Lundquist……….22
3 METOD OCH MATERIAL………21
3.1 kvalitativ forskning Intervju planering…….……….21
3.2.1 Urval/Studiepopulation………25
3.3 Intervjuguide/Analysmall…………..………..25
3.3.1 Frågor/Variabler………25
3.4 Tillvägagångssätt och genomförande………26
3.4.1 Transkribering och citat………26
3.5 Databearbetning och analys………27
3.6 kvalitetskriterier………..28
3.6.1 Validitet reliabilitet………..28
3.6.2 Forskningsetiska överväganden………...28
4 RESULTAT………...………...29
4.1 Jämförelse mellan att etablera nu och då………..…….29
4.2 Arbetsförmedlarna under nedkärning 2019 och etableringshandläggares arbetssituation………..32
4.3 resurser och åtgärder för att etablera nyanlända i arbetsm arknaden, extra tjänst, introduktions jobb………33
4.4 Högutbildade nyanlända ; tillträdet till arbetsmarknad, arbetet mellan män och kvinnor och jämställdhet…………..………..34
5 DISKUSSION……….35
5.1 RESULTATDISKUSSION………..35
5.1.1 Lipsky och handlingsutrymme………...……….35
5.1.2 Lundkvist och lagtillämpning ………..………38
5.1.3 Diskussion från regering mål och äldre forskning………40
5.2 Metoddiskussion………40 5.3 Fortsatt forskning….………..42 6 SLUTSATSER………..42 REFERENS………...………...45 WEBREFERENSER……….46 LAGAR……….47 BILAGA 1 MISSIVBREV………48
TABELL- OCH FIGURFÖRTECKNING
FÖRKORTNINGAR
Förkortning Beskrivning Bl. a. Bland annat BNP Bruttonationalprodukt EU Europeiska unionen SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningarDEFINITIONER
Definition Beskrivning
Etableringsprogrammet
Ett stöd i form av aktiviteter och utbildning för vissa nyanlända invandrare. Målet är att nyanlända så snabbt som möjligt ska lära sig svenska, hitta ett jobb och klara sig i egenförsörjning.(Arbetsförmedlingen,2020).
Invandrarpolitik
Enligt Dahl Carl syn är det åtgärder som staten vidtar för att införliva invandrare och deras barn i den svenska samhället (Dahlström, C,2002, S, 10).Invandringspolitiken
Betecknar de principer och regler som avgör vilka utländska medborgare som får vistas i Sverige (Dahlström, C, 2004).Implementeringsforskning
Det är när politik blir verklighet, och det handlar om vad som sker i den administrativa processen när politiska reformprogram ska genomföras. (Rothstein,2010).Lika omtanke
Betyder att staten ser på individer som varelser medförmågan att lida och känna frustration (Rothstein,2010, S 45).
Definition Beskrivning
Lika respekt
Att medborgarna behandlas som personer som kan bilda egna välövervägda ståndpunkt om vad som är rätt och bra för sina liv och förmågan att handla självständigt efter dessa val (Rothstein,2010, S 45).Motivering Princip
All särbehandling av medborgare måste motiverasmed generella argument och det ska förklaras varför myndighet i just dessa fall avviker från principen om lika omtanke och respekt (Rothstein,2010, S 45).
Nyanländ
En person som har mottagits inom ramen förkommunens flyktingmottagande enligt etableringslagen, vilket exempelvis kan vara kvotflyktingar eller familjeåterföreningar till ensamkommande barn. Samtliga har
uppehållstillstånd när de bosätter sig i kommunen (Migrationsverket, 2020).
1 INLEDNING/INTRODUKTION
Historiskt sett har statens invandringspolitik utvecklats från en assimilationsinriktad politik mellan 1960 och 1975 och omvandlades till integrationspolitik från 1975 till 1997 (Dahlström, C. 2004) Förutsättningarna för invandringspolitik har förändrats i viktiga avseende mellan 1960-talet till 2000-talet, där arbetskraftsinvandring har ersatts av flykting- och anhörig-invandring med familjeanknytning. Under 1960- och 1970-talet kom anhörig-invandring till stor del från nordiska grannländer för att därefter successivt öka från andra världsdelar.
Arbetslöshetsnivåerna var lägre än i jämförbara grupper under 1960-talet men blev betydligt högre efter 1970-talet, särskilt i mitten av 1990-talet. Samtidigt har valdeltagande hos
invandrare sjunkit från 60% i början av 1960-talet till ungefär 35%under året 2002 (Dahlström, C. 2004).
Stora delar av 1980-talet präglades av högkonjunktur, ändå var invandrarnas situation sämre i jämförelse med infödda svenskar. Under 1990-talets lågkonjunktur ökade invandrares arbetslöshet bland utomnordiska medborgare (Borevi, 2002).
Året 2010 trädde en viktig etableringsreform i kraft där Arbetsförmedlingen tog över det samordnande ansvaret från kommunerna för introduktionen av flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga (SOU 2008:58).
Flyktingkrisen året 2015 ledde till att tusentals personer sökte asyl i Sverige. I september samma år fick arbetsförmedlingen förstärkning för sitt etableringsuppdrag för nyanlända av regeringskansliet, allt för att stärka och påskynda etableringsprocessen av nyanlända på arbetsmarknaden (Regeringskansliet, 2015).
I november 2017 införde regeringen ett nytt regelverk genom etableringsreformen som innebär en snabbare inskrivning i arbete eller studier i syftet att påskynda de nyanländas etablering på arbetsmarknaden inom ett år från uppehållstillståndets utfärdande.
Etableringen innebär att den nyanlände har ett arbete, studerar på högskola, driver eget företag eller deltar i utbildningar och aktiviteter som påskyndar den nyanländes inträdde på arbetsmarknaden och ökar dennes anställningsbarhet (Larsson, 2015, S 44–45).
För att öka effektiviteten inom Arbetsförmedlings etableringsuppdrag ersattes det tidigare regelverket med ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program, vilket trädde i kraft den 1 januari 2018. De nya reglerna gav arbetsförmedlarna möjlighet att ge rätt insatser utifrån individens behov samt effektivisera arbetsförmedlingens förfarande med etableringsuppdraget
1.1
Bakgrund
1.1.1 Från invandrarbyrå till flyktingmottagning
I avhandlingen ”Från invandrarbyrå till flyktingmottagning” av Anna Maria Sarstrand Marekovic, (2011) presenterade hon hur den svenska kommunen hanterade arbetet med flyktingar och invandrare mellan 1965 och 2008 (Marekovic, 2011).
De första initiativen som kom att nämnas för invandrarbyråerna mellan åren 1965 och 1985, var ämnade att underlätta invandrares anpassning till det svenska samhället. Dessa bildades under 1960-talet, efter krav från bl.a. fackförbund och allmänheten. De syftade till att ge kunskap och förutsättningar till bättre situation i det svenska samhället. Man
uppmärksammade då att fler invandrare kom från utomnordiska länder och med ökningen av permanent arbetskraftsinvandring startade en stor diskussion om bättre anpassning och senare även krav på kommunal service (Marekovic, 2011, S 290). I början arbetade
invandrarbyråerna olika där vissa fokuserade på anpassningsproblem, andra på språkstöd och några lade fokus på den psykiska ohälsan. Deras arbete blev dock mer likartad med tiden (Marekovic, 2011, S 291–292).
En reform som förändrat kommunernas flyktingarbete kom år 1985. Då kom den nya socialtjänstlagen vars syfte var att bereda hur arbetet med flyktingar skulle ske. Marekovic menar att åren mellan 1985 och 2008, då socialtjänstlagen fick större inflyttande gentemot flyktingar, försvagades kopplingen mellan invandrare och arbetsmarknaden. Detta ledde till att arbetsmarknadsstyrelsen som tidigare hade ett stort ansvar för introduktion och
mottagande lades ner och ansvaret flyttades till kommunerna (Marekovic, 2011, S 294–295). Kommunen ändrade kurs från att vara fokuserad på arbetsmarknadsfrågor till flyktingarnas sociala behov (Marekovic, 2011, S 294). Det blev en svår och omtumlande tid för
kommunerna med oenigheter om var flyktingmottagande skulle höra hemma samt vilken roll socialtjänsten skulle ha. Det har varit en stor variation i hur kommunerna valt sina
huvudmän, allt från kommunstyrelser till invandrarnämnder och socialförvaltningar. Marekovic menar att ansvar för mottagande och introduktion flyttades från
socialförvaltningar till förvaltningar med inriktning mot arbetsmarknadsfrågor.
Flyktingfrågor skulle förknippas mer med anpassning till arbetsmarknaden (Marekovic, 2011, S 294–295).
1.1.2 90-tals-krisen och den generella påverkan på den svenska arbetsmarknadspolitiken.
Under krisåren var 1,6 miljoner individer arbetslösa i Sverige, och mellan 1990 och 1993 ökade den öppna arbetslösheten från 1,7% till 8,3%. Arbetsmarknadspolitik i Rhen-Meidner-modellen byggde på antagandet att arbetslösheten i en del av ekonomin skulle kunna
hanteras genom att flytta arbetare någon annanstans. Medan politiken för full sysselsättning fortsatte från decennierna med hög tillväxt till 1990-talet, så innebar de djupa problemen i ekonomin att det inte fanns några lediga jobb. Den ambitiösa sysselsättningspolitiken övergavs. Dessutom fanns det en omorientering i den ekonomiska politiken på grund av statsskulden, bland annat privatisering av tjänster, nedskärningar och minskade
ersättningsnivåer i socialförsäkringssystem (Ennerberg, 2017, sida 77). Efter krisen på 1990-talet sjönk arbetslösheten gradvis men förblev högre än före krisen. Sveriges inträde i
Europeiska unionen 1995 minskade också i realiteten regeringens förmåga att formulera en autonom ekonomisk politik, med acceptansen av låg inflation som politiskt mål före full sysselsättning (Ennerberg, 2017 sida 77, 78).
Den genomsnittliga arbetslösheten i Sverige efter den ekonomiska krisen har generellt liknat den i EU med ett genomsnitt mellan 6 och 8%. Samtidigt har Sveriges BNP sjunkit sedan början av 1990-talet, särskilt i relation till utbildningsprogram för arbetsmarknaden, sysselsättning och rehabilitering (Ennerberg, 2017 sida 77, 78).
1.1.3 Den förändrade arbetsmarknaden och möjliga förklaring till arbetslöshet
bland invandrare
Den förändrade arbetsmarknaden i termer av en minskning av tillverkningen och ökningen av tjänstesektorns arbete har vissa forskare sett som den främsta orsaken till minskad sysselsättning för migranter, medan andra forskare hävdar att strukturell diskriminering delvis kan förklara detta gap i arbetsmarknadens deltagande mellan utlandsfödda och svenska grupper (Ennerberg, 2017 sida 90, 91).
Migranter var särskilt utsatta under den ekonomiska krisen i början av 1990-talet, med en ökande sysselsättningsgrad upp till 22% mellan dem och personer födda i Sverige. Sveriges invandring ökade på grund av kriget på Balkan med minskande deltagande för denna grupp i jämförelse med resten av befolkning på 16% år 2008. Det har gått sämst för icke-europeiska migranter, särskilt dem från Asien och Afrika, i jämförelse med nordiska och europeiska migranter (Ennerberg, 2017 sida 91, 92).
Nyanlända migranter med flyktingstatus och som kommit hit för familjeåterförening har höga arbetslöshetstal. I denna grupp kan sysselsättningssiffrorna vara särskilt känsliga för den ekonomiska situationen, eftersom många arbetande migranter är anställda under tillfälliga kontrakt och därför har högre risk för arbetslöshet när det blir
konjunkturnedgångar. Sysselsättningsgraden för utlandsfödda ökar med tiden som tillbringas i Sverige men även efter 10 eller 20 år i landet förblir lägre än för den allmänna befolkningen (Ennerberg, 2017, S 92).
1.1.4 Flyktingkrisen 2015
Människor som flyr krig och förföljelse söker sig till en tryggare plats och Sverige är en idealisk fristad med tanke på många aspekter ur ett humanistiskt perspektiv. Asylsökande ökade kraftig i antal och asylmottagningar fick ett rejält tryck. Sveriges regering stod inför viktiga beslut, och politiker satte in förstärkningar på mottagande och etablering för
nyanlända. Insatserna skulle sänka kostnadsökningar, skapa rutin i mottagande och tillämpa en effektivare etablering (Regering, 2015).
Ansvaret skulle delas mellan Sveriges kommuner för att få en jämn fördelning av mottagandet som går efter kommunernas arbetsmarknadsförutsättningar och befolkningsstorlek. Bland annat skulle praktikmöjligheter erbjudas för att påskynda språkinlärningen och ge inblick i den svenska arbetsmarknaden (Regering, 2015).
1.1.5 Etablerings reform 2010
I december 2010 inleddes ett nytt kapitel inom flykting och invandrararbetet, nämligen Etableringsreformen. Syftet med reformen var att påskynda de nyanländas etablering på arbetsmarknaden (SOU 2008:58). Reformen innebar att staten tog över det samordnande ansvaret från kommunerna för introduktionen av flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga. Insatserna riktade sig till nyanlända invandrare som fyllt tjugo men inte sextiofem år och som hade ett uppehållstillstånd som kunde ligga till grund för folkbokföring (SOU 2008:58).
(
SFS 2010:197) Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare hade som syfte att underlätta och påskynda nyanländas etablering i samhällslivet. Det huvudsakliga ansvaret för mottagande, introduktion och samordning ska ligga hos Arbetsförmedlingen, istället för hos kommunerna som haft det de senaste 20 år (SFS 2010:197). Statens roll, och kopplingen mellan nyanlända och arbetsmarknaden kan nu bli starkare. Etableringsplanen ska innehålla svenskundervisning, samhällsorientering och andra aktiviteter som syftar till att påskynda etableringen på arbetsmarknaden (SFS 2010:197).Syftet med reformen var att förändra introduktionssystemet för nyanlända flyktingar och deras anhöriga, för att underlätta och påskynda deras etablering i arbetsliv (SFS 2010:197). Det som skiljer sig från ersättningen i de kommunala introduktionsprogrammen vilka baserades på hushållets inkomst, är att etableringsersättningen var individuell vilket främjade kvinnors integration och jämställdhet, så att kvinnor integreras i samma utsträckning som män.
1.1.6 Etablerings reform 2018
Från den 1 januari 2018 kom ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Det tidigare regelverket hade enligt regeringen blivit för ”stelbent ”och” ineffektivt”. Syftet var nu att ge Arbetsförmedlingen bättre möjligheter till flexibelt arbete och samtidigt effektivisera etableringen av nyanlända invandrare (Statskontoret, 2019).
2018 omformulerades Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag till ett etableringsprogram, vilket upphävde den särskilda lag som då reglerade etableringsuppdraget och verksamheten likriktades med Arbetsförmedlingens övriga arbetsmarknadspolitiska program. Genom denna omformulering har enskilda rättigheter i förhållande till myndigheten försvagats. För Arbetsförmedlingen innebär förändringen att myndigheten inte längre ansvarar för
utbetalningarna av etableringsersättningen, och möjligheten att ge sanktioner till
etableringsperson som inte följer sin etableringsplan blir starkare. Det som man hoppades med den nya regleringen var att öka fokuset på arbete i verksamheten och att handläggarna skulle få mer tid att jobba med individarbete istället för administrativa uppgifter
(Statskontoret, 2019).
Införandet av det nya regelverket Etableringsprogram för nyanländas etablering beror enligt Statskontoret på regeringens önskan om att effektivisera arbetet med denna målgrupp. Myndighetens syfte med regelverket har varit att harmonisera de inkluderande reglerna för att skapa jämlikhet mellan nyanländas och övriga arbetssökandes rättigheter och
skyldigheter på Arbetsförmedlingen. Det arbetsmarknadspolitiska programmet innebär också att deltagarna i detta program ges större ansvar att påverka sin individuella
etableringsprocess än den tidigare planen (Statskontoret, 2019). Programmet har även tagit med sig ett införande om nyanländas utbildningsplikt för dem med endast
grundskoleutbildning (Statskontoret, 2019).
Det nya regelverket menar att Arbetsförmedlingen ska leda in den nyanlände till ett
arbetsmarknadspolitiskt program, som övriga arbetssökande. Den nya etableringsplanen har lett till att nyanlända erbjuds insatser efter deras enskilda behov. Om personen är förhindrad att delta i insatserna i etableringsprogrammet på heltid så skrivs de ut från programmet. Den nyanlände har möjlighet att skrivas in i programmet igen vid ett senare tillfälle.
Regelverkets ändring bidrog till att en etableringsplan blir som ett nytt
arbetsmarknadspolitiskt program och styrs mer genom förordning och mindre genom lag. Försäkringskassan ansvarar för hantering av etableringsersättningarna, samt att
Etableringsplanen tas bort och ersätts med individuella handlingsplaner. Samma
sanktionsregler infördes för båda nyanlända och andra arbetssökande (statskontoret, 2019). Denna ändring skulle inte ha direkta konsekvenser för Arbetsförmedlingen. Däremot skulle den minska barriärerna i verksamheten och ge en mer effektiv resursfördelning.
Arbetsförmedlingen skulle inte gynna någon grupp och alla arbetssökande skulle gå under likabehandlingsprincipen. Arbetsförmedlarna förväntas får bättre möjligheter att planera sina insatser flexibelt och långsiktigt, med förbättrade möjligheter att ställa krav på
nyanlända för att delta i insatser, samt att arbetsförmedlarna anvisar fler nyanlända till att delta i kommunal vuxenutbildning (statskontoret, 2019).
1.1.7 Arbetsförmedlingen krav på Nedskärning
Ur ett pressmeddelande från arbetsmarknadsdepartement publicerat i maj 2019, beslutade regeringen om ett uppdrag till Arbetsförmedlingen där myndigheten som ett första steg ska införa reformering och analysera förutsättningarna för detta och genomföra vissa
förberedelser. I överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet i januari sas att Arbetsförmedlingen ska reformeras i grunden och att Arbetsförmedlingen ska fortsätta ha myndighetsansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men det kommer att bli ett nytt system där fristående aktörer matchar arbetssökande för de lediga jobben. Reformeringen av Arbetsförmedlingen ska ordnad successivt för att det ska blir en fungerande verksamhet för arbetssökande. Reformen ska inledas 2020 och vara klar 2022 (Regeringskansliet, 2019).
Ur Arbetsförmedling inlaga som heter (Almega till Arbetsförmedling ens analysarbete inför reformen 2020/2021), enades Allianspartierna om att lägga ner Arbetsförmedlingen vilket kommunicerades på DN Debatt den fjärde april 2018. Huvudidén var att
Arbetsförmedlingen, hade misslyckats med matchning mellan arbetslösa som behöver rekryteras och arbetsgivare. Därför bör utförandet av matchningsinsatserna läggas ut på fristående aktörer (Arbetsförmedlingen, 2019).
Från Riksdagens budgetomröstning, den 12 december 2018, fick Kristdemokraterna och Moderaterna budgetförslag på kraftiga nedskärningar inom Arbetsmarknadspolitiken. Ett förslag om minskning av Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader från 8,5 till 7,6 miljarder kronor lades fram och kostnaderna för det arbetsmarknadspolitiska programmet ska minska från 13 till 10 miljarder kronor. Den 21 januari 2019 kom den nya regeringen som
består av Socialdemokraterna och Miljöpartiet, vilket möjliggjordes av Januariavtalet med Centerpartiet och Liberalerna. Från regeringens vår ändringsbudget den 5 april 2019
genomfördes uppjustering av budgetramarna för arbetsmarknadspolitiken. Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser fick en höjning med 335 miljoner kronor (Arbetsförmedlingen, 2019).
Arbetsmarknadsutredningen beskrev olika modeller för att låta fristående aktörer ta över Arbetsförmedlingens arbete med att utföra olika arbetsmarknadspolitiska insatser. Den modell som föreslogs av utredningen är den som är mest lik dagens situation, där fristående aktörer kontrakteras med relativt väldefinierade krav på vilka tjänster som ska levereras, och där tjänsterna ingår i olika arbetsmarknadspolitiska program (Arbetsförmedlingen, 2019).
1.2
Problemformulering och frågeställning
1.2.1 problemformulering
Efter det som redovisats i bakgrunden upptäcktes att Arbetsförmedlingen genomgår stora och omfattande förändringar genom 2010 och 2018 reformer. Situationen på
Arbetsförmedlingen blir mycket pressad särskilt när kraven på arbetsförmedlingen
nedskärning träder i kraft år 2020. I den här omständigheten kan frågan ställas om hur hårt pressade närbyråkrater agerar, i den potentiella konflikten mellan å ena sidan deras
nödvändiga handlingsutrymme och deras laglydighet å den andra, samt deras lojalitet på ett övergripande plan?
Det finns äldre forskning som har studerat 2010 års etableringsreform i jämförelse med den äldre kommunala styrningen, men det hittades inga studier som jämförde reformerna 2010 och 2018. Samtidigt finns det inga studier om vad arbetsförmedlare upplevde under kraven på nedskärning som kom år 2020, därför tyckts det finns en intressant forskningslucka som ska fyllas, det måste finnas någon forskning som tar upp de har relevanta frågorna, därför tog jag initiativet att utforska följande frågor.
1.2.2 frågeställning
• Hur upplever etablerings handläggare att arbeta under den nuvarande etableringsreform som kom 2018 i jämförelse med den gamla som kom 2010?
• Hur ser arbetsförmedlarna på sitt handlingsutrymme och lagtillämpning, hur klarar arbetsförmedlare sin nya arbetssituation?
• Hur har kravet på nedskärningar som beslutades året 2019 påverkat handläggarna?
1.2.3
Syfte och mål
Syftet med min uppsats är att studera hur etableringshandläggare upplever sitt arbete under den nuvarande etableringsreform som kom 2018 i jämförelse med den äldre som kom 2010. Syftet är också att ställa frågan om 2018 års reform har underlättat etableringshandläggares arbete. Meningen var också att undersöka hur kravet på nedskärningar som beslutades 2019
påverkar handläggarna. Jag vill även lyfta fram hur etableringshandläggarnas handlingsutrymme har påverkat deras laglydighet.
Studien kommer att kretsa runt etableringshandläggares uppfattningar och upplevelser. Här menas skillnader i deras arbete mellan den nya och gamla reformen, handlingsutrymme, upplevelse, lag- och regelverks-tillämpning, arbetssituation, insatser och aktiviteter, och högutbildades etablering på arbetsmarknaden.
1.2.4 Disposition
Uppsatsen innehåller sex kapitel. Kapitel ett är delat i tre delar, i den första presenteras introduktion och bakgrund som består av: från invandrarpolitik till flyktingmottagning; 1990-års-krisen och den generella påverkan på den svenska arbetsmarknadenspolitiken; den förändrade arbetsmarknaden och möjliga förklaring till arbetslöshet bland invandrare; flyktingkrisen år 2015; etableringsreform 2010; samt etablerings reformen år 2018;
dessutom presenteras Arbetsförmedlingens nedskärningar. Den andra delen består av syfte och problemformulering samt disposition och motivering. Del tre presenterar tidigare forskning. Kapitel två presenterar de teoretiska utgångspunkterna och de består av Lipskys, och Lundquists teorier. I kapitel tre behandlas metodval, som består av en kvalitativ
innehållsanalys. Sedan presenteras resultat och analys i kapitel fyra och diskussion i kapitel fem. Till slut avslutas uppsatsen med slutsatser i kapitel sex. Slutligen representeras
referenser och bilagor.
1.2.5 Motivering
Varför vill jag just studera etablering och utifrån arbetsförmedlingens perspektiv? Jag har stort intresse att undersöka integration, etablering i Sverige är den första nyckeln till att de ny kommande integrerar sig i landet. Det är oerhört viktig att göra det på rätt sätt eftersom det kan påverka invandrares liv i landet. Varför jag vill studera etablering från
arbetsförmedlingens perspektiv är för att myndighetsutövning är en stor del av våra statsvetenskapliga discipliner, men även för att arbetsförmedlingen är en politiskt styrd organisation som står mitt i en omfattande och ständig press, med ändringar som skakar om hela organisationen.
1.2.6 Avgränsning
Min studie är begränsad till arbetsförmedlare som har arbetat med etableringsuppdraget innan 2018 och efteråt, och det är inte kopplat till ett särskilt kön eller ålder, bara att de ska ha arbetat med etablering innan reformen och efter reformen, så att jag kan jämföra deras arbete.
I detta kapitel följer en redogörelse från tidigare forskning som anses vara av betydelse för undersökningens resultat. Den följande forskningen har en hög relevans utifrån studiens syfte som behandlar nyanländas etablering ur olika perspektiv:
Ur avhandlingen; ”Integrationen och arbetsmarknad: Hur jämställdhet, arbete och annat "svenskt" görs av arbetsförmedlare och privata aktörer (2015), skriven av författaren, Jennie K Larsson. Denna avhandling är väldigt relevant för min studie eftersom den behandlade ett liknande ämne och jag fick mycket användning av den, speciellt för att den har Lipsky som huvudteori. Avhandlingen studerade den etableringsreform som infördes 2010 i jämförelse med den äldre kommunala systemet. Den nämner att gatunivåbyråkraterna anpassar sitt arbete till kraven på effektivitet och att möta resultat som läggs på dem. Detta leder till att tjänstemän i Arbetsförmedlingen utvecklar sätt att parkera klienter som de upplever som alltför hårt arbete. Analysen visar dock att de kunder som är närmast arbetsmarknaden inte är de som får den största mängden hjälp. De förväntas etablera sig på egen hand.
Tjänstemännen parkerar både de klienter som ses som de mest anställningsbara och de minst anställningsbara. En slags medelklienter är de som får mest hjälp och resurser. Studien visar också att anställda i arbetsförmedlingen lägger ned minst tid på att göra det som
faktiskt är deras viktigaste uppgift, att hitta jobb för de nyanlända invandrarna. Medan arbetsförmedlingens tjänstemän till stor del använder sin diskretion för att korrigera systemet och anpassa sig till kraven på resultat och till besvärlig administration.
Arbetsförmedlare utövar motstånd, detta motstånd är sällan synligt, eftersom det utförs som speciallösningar som inte är dokumenterade. Det kan beskrivas som ett hemligt motstånd som finns bakom standardiserade fraser, i godkända tidskrifter och i beslut som fattats på fel nivåer utan att registreras (Larsson, 2015).
Ännu en avhandling viktig att lyfta fram inom tidigare forskning är ”Readiness or resistance? Newly arrived adult migrants' experiences, meaning making, and learning in Sweden” skriven av Abdullah, Afrah, 2017. Studien är baserad på intervjuer med deltagare i etableringen (Afrah, 2017). Avhandlingen handlar om nyanländas, vuxna migranter,
meningsskapande och lärande i det svenska samhället under två års etableringsperiod. Afrah har specifikt studerat arabisktalande vuxna genom observationer och individuella
djupintervjuer med 12 migranter. Introduktionsperioden består huvudsakligen av tre introduktionsåtgärder; medborgarorienteringskursen, svenska för invandrare, SFI och olika arbetsrelaterade aktiviteter, till exempel praktik på olika arbetsplatser (Afrah, 2017).
Resultaten visar att etablering handlar om att forma de nyanlända vuxna migranterna till ”goda” medborgare genom introduktionen, bland annat i medborgarorienteringskursen, som regleras genom policydokument och som ger mening till nyanlända. Den "goda"
medborgaren har vissa specifika egenskaper, som grovt sett innebär att den nyanlände ska vara oberoende och förespråkar individualitet, frihet, jämlikhetstänkande, och
sekularisering, att vara laglydig (som inkluderar att vara ärlig), ansvarsfull och en bra förälder. Det svenska samhället beskrivs som något önskvärt och skiljer sig från vad som antas vara ”arabiska” värderingar och sätt att tänka på. Idén om den "goda" medborgaren verkar syfta till att konstruera de vuxna migranternas (och deras familjers) identitet, något som många av studiens svarande motsätter sig (Afrah, 2017).
En annan intressant avhandling som berör etablering och arbete för nyanlända; ”Destination employment? Contradiction and ambiguities in Swedish labor market policy for newly arrived migrants” skriven av Elin Ennerberg. Ennerberg undersöker utmaningarna med att inkludera nyanlända, genom en analys av etableringsreformen som infördes 2010 som en del
av alliansregeringens ansträngningar för att öka deltagande på arbetsmarknaden bland uteslutna grupper. Kombinationen av politiska perspektiv inom reformen i arbetsliv och sociala investeringar samt individualisering leder till ett antal motsägelser, särskilt när det gäller att kombinera långsiktiga och kortsiktiga arbetsmarknadsmål. Dessa motsägelser finns även hos de organisationer som arbetar med nyanlända, som Arbetsförmedlingen som
anstränger sig för att para deltagarnas behov med reformens mål. Denna spänning undersöks ytterligare genom att uppmärksamma en heterogenitet inom gruppen nyanlända migranter och utveckla en typologi av fem olika typer inom denna grupp. De olika banor som tas av varje typ genom etableringsreformen används för att illustrera de praktiska verkligheterna för att tillämpa mer allmänna strategiska tillvägagångssätt, såsom arbetsliv och sociala investeringar, på en heterogen grupp med olika behov och kapacitet (Ennerberg, 2017). Följande är en vetenskaplig artikel som tituleras ” Etableringsreformens effekter på integrationen av nyanlända” skriven av Pernilla Andersson Joona, Alma Wennemo
Lanninger och Marianne Sundström. Studien är kvantitativ och den diskuterar också 2010 års etableringsreform. Reformen innebar att Arbetsförmedlingen tog ansvaret för de nyanländas etablering, det som tidigare var hos kommunerna. Den analyserar reformens effekter på de nyanländas sysselsättning, löneinkomster och deltagande i utbildning ett, två och tre år efter beviljat uppehållstillstånd, vilket ligger i registerdata från SCB över samtliga nyanlända. I detta arbete används detaljerade registerdata från SCB över alla nyanlända för att analysera etableringsreformens effekter på deras sysselsättning (Andersson at el, 2017). Ur den vetenskapliga artikeln ”Med minnen av en framtid – Integration och etablering som meningsskapande processer” skriven av Ulf Ericsson och Fredrik Rakar, 2017, tas en teoretisk diskussion med syfte att utöka synen på etableringsprocessen utifrån en
återskapade mening i mötet med det nya samhället. Fokus här ligger på att förstå processer som utgör etableringsinsatserna. Ett projekt gjordes tillsammans med lokala och regionala institutioner vars praktiska utförande av etableringsinsatserna och mötet med nyanlända är centrala för att skapa en betydande praktik för att etablera de nyanlända i det svenska samhället (Ericsson, Rakar, 2017).
Ännu en vetenskaplig artikel ”Interprofessionellt arbete och standardisering: Spänningar i kvalitetssäkring av samhällsorientering för nyanlända” av Linnea Åberg, 2020, diskuteras ämnet interprofessionella arbeten för att förbättra samhällsorientering och få ett bättre standardiserat informationsmaterial för nyanlända. I studien följdes processen hos olika grupper som arbetade tillsammans för att ta fram materialet om det svenska samhället (Åberg, 2020).
I en vetenskaplig artikel med titeln ”Hur tänker du försörja dig?” författad av Lovisa Häckner Posse, diskuteras försörjningskravet vid anhöriginvandring och rättsliga kontroll- och
sållningsmekanismer under nyanländas etablering i Sverige. Artikeln behandlar
försörjningskravet vid anhöriginvandring som trädde i kraft år 2010, vilket innebar att den som vill att en familjemedlem ska få uppehållstillstånd i Sverige måste kunna försörja sig själv och den anhörige som hen tänker föra in i landet. Kravet är ett slags instrument som kan avgöra vilka som bör vara i landet och vilka som inte kan. Artikeln är en studie av 169 domar från migrationsdomstolarna som tillämpar försörjning kravet i sammanband med anhöriginvandring (Häckner, 2019).
Ur en annan vetenskaplig artikel som är skriven av Roland Verwiebe, och B, Kittel, och F, Dellinger & andra med titeln ”Finding your way into employment against all odds?
Successful job search off refugees in Austria” behandlas hur flyktingar kan övervinna dessa utmaningar och snabbt gå in i lönsam anställning? Med utmaningar menas här tillträde till arbetsmarknaden som är full med barriärer som språkkunskaper, okunnighet,
arbetssökningsprocess och diskriminering. I denna artikel använder de sig av intervjuer från 26 flyktingar från Syrien, Afghanistan, Irak och Iran och som genomfördes under 2017 och 2018, som kom till Österrike 2014 och 2015 och som har lyckats anställas och ta sig in på arbetsmarknaden (Verwiebe et al., 2018).
2.TEORETISK REFERENSRAM
Detta kapitel syftar till att ge en teoretisk utgångspunkt och det kommer att bestå av två betydande teoretiker inom statsvetenskap, den första är Michael Lipsky, och den andra är Lennart Lundquist.
2.1 MICHAEL LIPSKY
Anledningen till att Lipsky valdes som huvudteori var att med hjälp av den teorin vill man förklara hur etableringshandläggarna arbetar och speciellt hur deras handlingsutrymme ser ut.
Michael Lipsky talar i sin bok ”Street-level bureaucracy dilemmas of the individual in public services” (2010) om hur man kan se och förstå policy skapande ur ett bottom-up
perspektiv. Lipsky presenterar en teori om policyskapande av individer som står längst ner i hierarkin, dvs ”street- level bureaucrat”, gräsrotsbyråkrater eller som de kallas för
närbyråkrater, som i sitt dagliga arbete kommer i kontakt med allmänheten. Exempel på områden som inryms av begreppet ”street-level bureaucrats” är skolan, polisen, och socialtjänsten. Lipsky menar att det är genom rutinerna i det dagliga arbetet som policys egentligen skapas (Lipsky, 2010).
Enligt Lipsky kännetecknas den offentliga organisationen av ett förhållande som kan beskrivas som en obegränsad efterfrågan på tjänster och att ansvaret är för stort, samt att lagstiftningen är oklart formulerad och ofta strider mot organisatoriska mål. En nedifrån och upp byråkrati på gatunivå beaktar komplexiteten som de flesta som arbetar i offentliga organisationer upplever och har visat betydande likheter i arbetsvillkor för offentliga organisationer (Thorén, 2008, S. 22).
Lipsky hävdar att ”street-level bureaucrats” möjligheter att skapa policys bygger på två faktorer. Den första faktorn är att det finns stora avstånd mellan personerna högre upp i hierarkin, med ansvar för hur verksamheten fungerar, och den andra faktorn är de byråkrater som dagligen arbetar direkt med all verksamhet mot medborgarna. Den första faktorn leder
till den andra faktorn som bestå av att street-level bureaucrats har stor frihet i sitt arbete och stor frihet när det kommer till att fördela resurser, Lipsky menar att det genom denna frihet kan man se närbyråkrater som policyskapare (Lipsky 2010, S, 13–15).
Enligt Lipsky är det nästan omöjligt att skapa regler med förmåga att omfamna alla möjliga politiska situationer. Utan en viss grad ”diskretion” skulle politik behöva vara stel och regelbunden vilket kan leda till oflexibilitet och okänslighet för individuella skillnader och specifika omständigheter (Thorén, 2008 S, 23). Och enligt Lipsky arbetar tjänstemän vanligtvis med mindre resurser i förhållandet med arbetsmängd. Här menar han mängden information som kommer att ligga till grunden för att fatta ett beslut eller vidta en åtgärd, och den tid som tjänstemannen behöver för att ta till sig all relevant information (Lipsky,2010, S. 29).
Det som är viktigt för att behålla en god kvalitet i alla beslut, är att de snabbt ska beredas och fattas, samtidigt måste noggrannhet och saklighet iakttas (Lipsky, 2010, s. 29). Kraven på tjänstemannen kan vara motstridiga och det innebär att vissa lagar och regler kan vara motstridiga, medan målen kan vara allmänt eller generellt formulerade, och svåra att mäta rent kvantitativ. Med kännedom att Lipsky är kritisk till användandet av kvantitativa indikatorer för mål och prestation, vilket kan leda i sin tur till en målförskjutning där fokus flyttas till de aspekter som mäts, kan tjänstemän fokusera på att få en bra utvärdering istället för att tillgodose de kvalitativa aspekterna av arbetet, vilket gör att ärenden kan blir mer komplicerade och läggas åt sidan (Lipsky, 2010, s. 50–53).
Om handlingsutrymme säger Lipsky att det är en elementär förutsättning för tjänstemannen. Vanligtvis brukar uppgifterna i den allmänna organisationen såsom Försäkringskassan, eller Arbetsförmedlingen vara komplexa och gör att det blir omöjligt att skapa rutiner för arbetet i varje mindre detalj, där man ska anpassa sig till olika uppgifter, vilket oftast är fallet vid möten med medborgare angående deras livssituation (Lipsky, 2010, S. 15, 172). Lipsky visar att regler och riktlinjer kan vara generellt formulerade eller kan vara föremål för tolkning, och ibland krävs utrymme för professionellt omdöme där det kan uppstår situationer som kan vara tvetydiga, vilket ger ett slags utrymme eller autonomi gentemot överordnade. Och ur en legitimitetssynpunkt är det ej önskvärt med en automatiserad och stel förvaltning. Samtidigt hävdar Lipsky att det krävs att tjänstemän kan anpassa sig till de politiska åtgärder och beslut inom vilka de handlar. Förvaltningsorganisationens lagar och regler och mål behöver också befinna sig inom ramarna för denna handlingsfrihet (Lipsky, 14–15, 192).
Lipsky hävdar också att det finns andra effekter där tjänstemän fokuserar på vissa aspekter av arbetet och lämnar de andra till sina kollegor, eller att tjänstemän anstränger sig för enstaka fall, eller att vidarebefordra ärendet till andra kollegor för att minska arbetsbördan. Det som inom organisationsteori kan kallas ”detaljstyrning” och ökad rutin för att öka effektivisering, den handlingen är inte positiv och det leder till begränsat handlingsutrymme, samt gör att tjänstemän fastnar i detaljer och missar en helhetsbild. Det leder i sin tur till att byråkraten inte tar ansvaret för det hela, och enligt Lipskys syn är det inte önskvärt eftersom ämbetsmannen inte känner helheten av sitt arbete och inte hellre betydelsen av sitt ansvar, (Lipsky, 2010, S, 146, 149).
Lipsky hävdar att tjänstemannen utvecklar rutiner för att hantera målkonflikterna som genom fördomar kan komma att bli vägledande för deras beslut, och det sker genom att kategorisera klienter, eller genom att de tror på andra inblandad experters omdöme, och det som Lipsky kallar för gummistämpling (=rubberstamping) (Lipsky, 2010, S. 128–129).
I den kontexten Lipsky påstår att tjänstemän måste ge klienterna en byråkratisk identitet för sitt arbete blev utförd därför att kategorisering av klienten är en central åtgärd hos
gatubyråkraterna, och Lipsky kallar dessa identiteter för en nödvändig stereotypifiering som är baserad på vissa antaganden om klienten, när tjänstemän ”kategoriserar klienterna” i olika system därför att de har en arbetssituation där de snabbt ska placera in klienten i kategorier för att kunna ge dem rätt hjälp. Denna viktiga kategorisering är inte oproblematisk. Det kan innebära att gatubyråkraterna agerar inom institutioner och strukturer där fördomar och rasism institutionaliserats (Larsson,2015, sida 66–67).
Ur en avhandling som är skriven av Thorén undersökes gatupraxis från Lipskys perspektiv i socialtjänsten. Resultat från studien tyder på att genomförandepraxis på gatunivå innebär ett antal informella praxisstrategier som tar bort tjänstregler från de formella politiska
avsikterna och programmålen. Aktiveringspolitisk praxis innebär till exempel
masshänvisningar istället för individuella behovsbedömningar och skräddarsydda lösningar. Kunderna sorterades och kategoriserades utifrån moraliska uppfattningar om beteende istället för anställningsbehov (Thorén, 2008 S, 5).
Handlingsutrymmet är gynnsamt i de ärenden där mål eller regler är otydliga eller kommer i konflikt med varandra, eller i de fall där överväganden krävs, trots allt måste tjänstemannen fungera som demokrativäktare.
2.2 Lennart Lundquist
Anledningen till användandet av Lundquist som teoretiker är för att visa hur
etableringshandläggarna lyder lagar och regler, och Lundquist har en relevant teori om laglydighet, men först ska teorin presenteras och sen i resultatdiskussionen kommer teorin att tillämpas och diskuteras.
Båda teorierna är två sidor av samma mynt. Å ena sida måste etableringshandläggare vara laglydiga och följa regler och å andra sidan måste de ha ett reellt handlingsutrymme för att de är Frontline byråkrater.
”Bakom den konkreta åtgärden och effekten av denna, som är den politiska processens slutresultat, står oftast någon ämbetsman. Det är kanske en sjuksköterska, lärare, socialtjänsteman eller polis som slutgiltigt avgör vad som blir den offentliga politiken och som dessutom svarar för merparten av det offentligas direktkontakter med medborgarna” (lundquist,1998, S, 149).
Statsvetaren Lennart Lundquist påstår att politiken inte fungerar separat, utan att vi studerar förvaltningen och de tjänsteman som arbetar där. Han hävdar att det är tjänstemän som står för en stor del av den verkliga sakkunskapen i samhället (lundquist,1998).
Enligt Lundquist ska tjänstemannen inte bara bereda och implementera politiska beslut samt regler och lagar, han måste även se till att demokratin fungerar i relation mellan det
offentliga och medborgaren. Lundquist påstår att ämbetsmännen ska fungera som väktare av etiska värden (lundquist,1998, S, 72).
Mål eller krav som ämbetsmannen kan ha för sin verksamhet kan vara motstridiga eller tvetydiga, Lundquist menar att tjänstemannen skall tillgodose samt balansera krav från tre
håll: tjänstemannen förväntas lyda lagen, samt att visa lojaliteter till sina överordnade, samt att visa hänsyn till samhällsmedlemmar (Lundquist, 1998, s106).
Följande figur (1) är ämbetsman olika hänsyn till Lundquist (Lundquist, 2001, S, 17)
Så länge lydnad, lojalitet och hänsyn drar åt samma håll, är det inga större problem för tjänstemannen att hantera sina positioner, men vad gör tjänsteman om de här tre kraven kommer i konflikt med varandra?
När kraven på lydnad, följsamhet mot överordnade (gällande chefer eller politiker) och hänsyn till medborgarna kommer i konflikt med varandra, kan tjänstemän med goda skäl prioritera laglydnaden framför hänsynen till medborgarna medan lydnad till överordnad kommer sist. Lundquist beskrev att det är oerhört viktigt att lyda lagen, annars måste tjänstemannen komma med mycket goda skäl (Lundquist, 2001, S. 16–17).
Lundquist visar på fyra skolor som beskriver relations betydelse för tjänstemän, det finns ämbetsskolan, expertskolan, politikerskolan och intressentskolan. Handlingsutrymmet påverkas av vilken slags skola man tillhör. Eftersom studien undersöker arbetsförmedlare som ämbetsmän, är ämbetsmannaskolan av intresse och den skolan betonar att förvaltningen är underställd lagen. Det finns tolkningsutrymme för lagen men det ska göras på ett objektivt och rättvist sätt (Lundquist, 1998, S. 107).
3 Metod och Material
I detta kapitel kommer metod delen att beskrivas vilken består av utförda intervjuer med sex handläggare från tre olika städer:
3.1 Kvalitativ forskning Intervjuplanering
Planeringsskedet innebär att: ”planera uppläggningen av undersökningen med hänsyn till alla sju stadierna innan intervjuerna påbörjas. Planeringen görs utifrån vilken kunskap som eftersträvas och
med beaktande av de moraliska konsekvenserna av undersökningen” (Kvale &Brinkmann, 2017, S. 144).
Att tematisera en intervjustudie syftar på formuleringen av forskningsfrågorna och ett teoretiskt klargörande av det tema som ska undersökas. Nyckelfrågor vid en planering av en intervjuundersökning är dessa frågor:
Varför: att klargöra syftet med studien. Intervjuerna hjälper att få empirisk kunskap om intervjupersonernas typiska erfarenheter av ett ämne. Syftet med mina intervjuer var att fånga hur arbetsförmedlare arbetar med den nya etableringsreform 2018, i jämförelse med det gamla som kom 2010. Hur har arbetsförmedlarna arbetat med etableringen under den stora nedskärningen som Arbetsförmedlingen har gått igenom. Syftet är också att ställa frågan om 2018 års reform har underlättat etableringshandläggares arbete. Jag vill även lyfta fram hur etableringshandläggarnas handlingsutrymme har påverkat deras laglydighet. Vad: att skaffa sig förkunskap om ämnet vilket innebär att utveckla en teoretisk förståelse av de fenomen som ska studeras för att kunna etablera den bas med vilken den nya kunskapen ska integreras (Kvale &Brinkmann, 2017, S. 147–149). Det tematiska fokuset för ett arbete bestämmer vilka aspekter av ett ämne som frågorna kommer att kretsa kring och vilka som stannar kvar i bakgrunden.
Hur: att förvärva kunskap om olika tekniker för intervju och analys, och att avgöra vilka som är lämpligast i det har sammanhanget, ”hur” betyder de procedurer och tekniker som ska användas i uppsatsen. Dessa nämns här:
Överblick, det är viktigt att skaffa sig en överblick över hela undersökningen innan intervjuerna inleds, det betyder att när man använder en standardiserad metod som frågeformulär och experiment kräver själva strukturen i dessa verktyg hur undersökningen ska genomföras (Kvale &Brinkmann, 2017, s. 153).
Planeringsskede är när forskaren förbereder uppläggningen av sin intervjuundersökning. Det kan vara lämplig att formulera ett etiskt protokoll för de etiska frågor som kan bli aktuella under undersökningen (Kvale &Brinkmann, 2017).
Informationssamtycke, betyder att intervjupersoner deltar frivillig i studien och har rätt att ta sig ur när som helst (Kvale & Brinkmann, 2017).
Som etiska frågor nämns vilka goda effekter undersökningen får, hur mycket information behövs ges i förväg om undersökningen? Hur ska man skydda intervjupersonernas
konfidentialitet? Vem får tillgång till intervjuerna? Vilka konsekvenser får undersökningen för intervjupersonerna? Och hur kommer forskarens roll att påverka undersökningen?
3.2 Datainsamling
3.2.1 Urval/
Rekryteringsplan
Inför intervjun skrev jag ett missivbrev, se bilaga (1) det förklarades studiesyftet och vid själva intervjun togs hänsyn till vetenskapsrådet forskningsetiska principer, det som betyder att intervjupersonernas deltagande i själva intervjun är frivillig och att de kan avbryta intervjun utan anledning.
Jag ringde Arbetsförmedlingens kundtjänst och där fick jag kontakt med en person som skickade post till en kollega som arbetat med etablering under flera år. Denna i sin tur e-postade till hens kollega och informerade om min studie, som i sin tur informerade en annan arbetsförmedlare som även arbetar med etablering. Jag ringde runt till alla villiga deltagare för att komma överens om en passande tid att genomföra intervjun. Denna procedur kallar Kvale och Brinkmann för ”Snöbollseffekten”.
Från mina personliga kontakter fick jag tag på två personer som arbetar med
etableringsfrågor. Från Esaiassons bok står det att rekrytering för samtalsintervjuer kan ske via brev och telefonsamtal. Alla mina intervjuer har skett via telefon, på grund av nuvarande situation med Covid-19, och de flesta handläggare tyckte att det passade bäst (Esaiasson, at el, 2011).
För att utföra bestämda former av forskning, måste forskare föreställa sig en viss typ av undersökningsperson. I min intervju, för att svara på nyanländas etablering i Sverige, måste jag hänvisa mig till de som arbetar mest med etableringsfrågor. Därför behövde jag sex arbetsförmedlare som tar hand om etablering. Fyra av dem arbetar med etablering i dagsläge men två av dem gör något annat. En av de två har studier under denna termin och hen kommer tillbaka till arbetet på förmedlingen i juni, och den andra slutade med sitt arbete som etableringshandläggare i januari 2019, på grund av stress och osäkerhet, men hen arbetar vid Försäkringskassan just nu.
3.3 Intervjuguide/ Analysmall
3.3.1 Frågor/Variabler
Själva intervjun formulerades som en semistrukturerad intervju. Bryman menar att den inte ska vara helt strukturerad, som frågor i en enkätundersökning, och det ska inte vara helt öppet heller. En semistrukturerad intervju är en halvt strukturerad intervju där man skriver huvudfrågor men där frågorna är öppna för t.ex. följdfrågor. Semistrukturerad intervju valdes därför att den gick bäst att tillämpa för att besvara studiens syfte, eftersom jag vill fånga arbetsförmedlarnas upplevelser, känslor och tankar när det gäller deras jobbprocess (Bryman, 2011).
Intervjufrågor kan vara inledande frågor, som börjar med ”kan du berätta för mig om…”. Exempel viss ”kan du berätta lite om en vanlig dag på jobbet?” (Kvale &Brinkmann, S, 2017). Intervjufrågor kan vara uppföljningsfrågor, och specificerande frågor, direkta och indirekta frågor, samt strukturerande frågor som kan driva intervjupersonen att fortsätta sin
beskrivning. Frågor som jag valde och ställa i min intervjuguide är en blandning av alla dessa frågevarianter, min intervju består mycket av strukturerande frågor där jag uppmanade och drev intervjuperson att fortsätta beskriva, särskilt om jag ser att hens svar är
otillräckliga (Kvale& Brinkmann, 2017).
Det finns olika intervjuformer inom konstruktivistiska och transformativa föreställningar, den som mest liknar min uppsats är den ny positivistiska föreställningen där intervjuare har som fokus att låta dialogen avslöja intervjupersonens verkliga jag (Se bilaga 2)
(Kvale &Brinkmann, 2017, S. 188).
3.4 Tillvägagångssätt och genomförande
3.4.1 Transkribering och citat
Utskrift är att överföra intervju från talspråk till skriftspråk. Och som sagt intervjun kommer att utföras med sex arbetsförmedlare där varje intervju ska vara mellan 40 och 50 minuter. Det finns olika sätt att registrera en intervju, vissa spelar in det, andra filmar, skriver ner anteckningar, och vissa memorerar intervjun, men den lämpligaste i min studie var att spela in mina telefonintervjuer (Kvale &Brinkmann, 2017). Transkribering var en lång process. En timmesintervju tog mellan fem och sex timmar för att transkriberas, till slut blev det runt 35 sidor transkriberade intervjuer.
3.5 Databearbetning och analys
” Intervjuanalys avgörs utifrån undersökningens syfte och ämne och på grundval av intervjumaterialets karaktär samt vilka analysmetoder som är lämpliga för intervjuerna.”
(Kvale& Brinkmann, 2017, S. 145) Den analys som är lämpligt till uppsatsen är intervjuanalys med fokus på meningen.
Efter transkribering av de sex intervjuerna kommer jag att läsa igenom allt skrivet material och läsa det en gång till för att koda det. Med kodning menar Kvale den vanligaste formen av dataanalys som att kategorisera intervjuuttalanden. Kodning och kategorisering använder man för att få en överblick över textmaterialet, det som innebär att knyta en eller flera nyckelord till ett textsegment för att underlätta senare identifiering av ett uttalande. Här kodade jag med olika färg, där varje färg tillhör ett särskilt tema (Kvale & Brinkmann, 2017).
Sedan kommer jag att skriva om texten till en mindre massa, meningskoncentrering, och kategorisera den till flera underkategorier. Analys av en intervju omfattar fem steg: först läser forskaren igenom hela intervjun för att omfatta helheten. Sedan fastställer författaren den naturliga mening enheterna får i texten, som de uttrycks av intervjupersonen. Därefter formulerar forskaren det tema som dominerar en naturlig meningsenhet så enkelt som möjligt. Här menas att från början, och när intervjuguiden skrevs, blev den indelad i flera teman som hjälper till med en naturlig indelning av intervjun materiellt. Sen ställdes frågor till meningsenheterna utifrån undersökningens specifika syfte, därefter knyts hela intervjuns centrala teman samman i en deskriptiv utsaga (Kvale &Brinkmann, 2017, s. 247). De sex arbetsförmedlarintervjuerna kategoriseras med hänsyn till olika former av utvalda kategorier Under kategorin i mitt exempel har jag delat upp den i fyra kategorier eller teman:
• Jämförelse mellan att arbeta nu och tidigare.
• Arbetsförmedlarna under nedskärningen 2019 och etableringshandläggarnas arbetssituation.
• Etableringshandläggarnas upplevelse av insatserna Extratjänst och Nystartjobb.
• Högutbildade nyanlända i arbetsmarknaden och jämställhet.
Till slut ska man analysera och tolka all text. Enligt Kvale och Brinkmann finns det tre slags tolkningar. Den första är självförståelse; där uttolkaren försöker formulera i koncentrerad form vad intervjupersonerna själva uppfattar som meningen i vad de säger
(Kvale& Brinkmann, 2017).
Den andra tolkningen som man använder, är sunda förnuftets kritiska förståelse, som innebär att tolkningen går utöver intervjupersonens självförståelse, som kan bli det sunda förnuftets förståelsekontext, vilket innebär att inta en kritisk hållning för intervjuaren. Den tredje är teoretisk förståelse, och där tillämpas en teoretisk ram för tolkningen av ett uttalande (Kvale&Brinkmann,2017). I tillämpning och när intervjumaterialet presenteras, kommer jag att använda den första tolkningsmetoden (självförståelse) för det mesta där jag försöker att formulera i koncentrerad form vad intervjuperson själv säger, för att fånga deras upplevelse. Vissa delar av intervjuerna ska diskuteras utifrån det teoretiska perspektiv som är valt i teoridelen. Det innebär att jag kommer att förklara vissa intervjuantaganden utifrån Lipskys handlingsutrymme och Lundquists lagtillämpning.
3.6 Kvalitetskriterier
3.6.1 Validitet och reliabilitet
Med verifiering menas att fastställa intervjuresultatens validitet, reliabilitet och generaliserbarhet (Kvale
&
Brinkmann, 2017, S145). Reliabilitet hänvisar till forskningsresultatens konsistens och tillförlitlighet, dvs. hur trovärdiga ens data är.Reliabilitet behandlas i relation till frågan om ett resultat kan reproduceras vid en annan tidpunkt, och av andra forskare (Kvale
&
Brinkmann, 2017).Det finns olika slags reliabilitet inom den kvantitativa forskningen. Bryman pratar om stabilitetsreliabilitet, det som innebär att en undersökning och dess utformade frågor bör vara så stabila att svaren vid en undersökning blir nästan likadan vid två olika tillfällen, gjord av två olika grupper, det som han kallar för ”test-reset” och att resultat ska vara liknande (Bryman, 2011, S. 161).
Intern validitet är hur slutsatsen som forskaren drar rymmer ett kausalt samband, hur väl de hänger ihop (Bryman, 2011, S 51). Extern validitet står för hur ett undersökningsresultat kan generaliseras, med andra ord om urvalet i populationen verkligen svarar mot resterande population (Bryman, 2011, S. 51).
Validitet står för att intervjustudien undersöker det som avsett att undersökas
(Kvale
&
Brinkmann, 2017). Validitet i den kvalitativa studier uttrycks som trovärdighet och handlar istället om studiens giltighet, och betyder med andra ord att forskaren mäter det som avses att mäta. Att validera innebär också att teoretisera, när man pratar om demetodologiska frågorna om validering väcks också de teoretiska frågorna angående de fenomenen som undersöks (Kvale & Brinkmann, 2017).
Att validera är att kontrollera om forskaren har en kritisk syn på sin analys, och kan
kontrollera forskningen för att motverka selektiv perception och snedvriden tolkning. Detta är ett förslag för att kontrollera forskningsresultatet (Kvale & Brinkmann, 2017). Enligt Hinnfors handlar validitet om att teoretiskt kopplade begreppen och att operationella indikatorer måste stämma överens. Det handlar om begreppsdefinitioner av centrala
teoretiska begrepp genom tidigare forskning och hur begreppen mäts (Ekengren& Hinnfors, 2012, S. 76).
3.6.2 Forskningsetiska överväganden
Som forskningsetiska frågor kan nämnas informerat samtycke där man kan komma överens med intervjuperson om hur intervjuerna ska användas efter publicering. I min studie kom vi överens om att all data ska raderas efter publicering (Kvale & Brinkmann,2017).
En annan etisk fråga är konfidentialitet, som innebär att värna intervjupersonernas integritet vid resultatpublicering, det som är gjort i denna studie är att intervjupersonerna var
anonyma redan vid transkribering där fick de fiktiva siffror, samt att de var helt anonyma vid analys och resultat. Jag har till och med anonymiserade vilken ort de befinner sig i (Kvale & Brinkmann,2017).
4 RESULTAT
I detta kapitel presenteras empirin som registrerades under genomförda intervjuer. Samtliga arbetsförmedlare som presenteras i texten är anonymiserade och tilldelade ett nummer, där fyra arbetsförmedlare arbetar i södra Sverige, en annan i Västerås och den sista i Enköping.
Dessa fick följande namn; intervjuperson (ett), intervjuperson (två), intervjuperson (tre), intervjuperson (fyra), intervjuperson (fem), och intervjuperson (sex).
4.1 Jämförelse mellan att etablera nu och då:
Den största skillnaden var att arbetsförmedlare arbetade enligt en etableringsplan år
2010, och etableringen då var en rättighet för de nykomna. Medan reformetableringen under 2018 blev ett program som alla andra program i Arbetsförmedlingen, vilket innebar att etableringen inte blev en rättighet längre. Det tidigare programmet var mer
ersättningsberoende, de nyanlända behövde inte göra så mycket för att får ersättning. Med 2018 års program tvingades nyanlända delta i Arbetsförmedlingens aktiviteter och för de som uteblev utan giltig anledning innebar det en hel del sanktioner med bland annat indragen ersättning.
Intervjuperson (fyra) nämner detta:
” Nu när det är program finns det delvis sanktioner, det hjälper folk att förstå att vi ställer krav på nyanlända, vilket vi i den tidigare etableringen inte gjorde.”
När det gäller rapportering från arbetssökande, krävs det i den nuvarande etablering en månadsvis aktivitetsrapportering, medan det förut krävdes en gång var sjätte månad. Generellt bryter båda reformerna mot den omhändertagande mentalitet som länge präglat svensk integrationspolitik. Ett centralt inslag i etableringsreformen är att de nyanländas eget ansvar för sin etablering betonas.
Av intervjudata framkom det att begreppet etablerad innebär att flyktingen blir
självförsörjande genom antingen ett arbete eller studier på universitetsnivå och hade ansvar över sin egen ekonomi. Etableringstiden skulle nu endast pågå i högst två år, men om det inte räcker får de nyetablerade tillgång till Jobb och utvecklingsgarantin. Uppdraget innebar att Arbetsförmedlingen synliggör flyktingens resurser mycket tidigare än de har gjort förr och i syfte att bidra till att flyktingen snabbare kommer ut i arbetslivet. Syftet med den nya etableringsreformen, tror samtliga intervjupersoner, är att flyktingen inom två år ska vara färdigetablerad i landet.
Några arbetsförmedlare och särskilt intervjuperson (fyra) upplevde att nyanlända, under nya reformen, kommer flera steg för tidigt till Arbetsförmedlingen. Detta innebär att många inskrivna i etableringsprogrammet inte är redo och behöver främst hjälp och stöd med andra ärenden. Intervjuperson (fyra) säger att:
”Jag tycker att etableringssteget måste komma lite senare för att de flesta inte är redo, trots att vi har tillräckliga resurser genom etablering”.
En påtaglig skillnad mellan den nya och gamla reformen är att Arbetsförmedlingen hade ett helt annat regelverk och andra rutiner som var mer byråkratiska. Om det berättar
intervjuperson (fem):
”Innan fanns ett helt annat regelverk, helt andra rutiner, väldigt byråkratiska sådana. De nyanlända omfattades inte av aktivitetsrapportering ...det handlade inte om att hitta jobb åt nyanlända, det handlade om ett helt annat regelverk. Jag vet att några kollegor sysslade med att skaffa dagisplats till några deltagare och hitta skolplats åt barnen i familjen. Nej, jag vill vara arbetsförmedlare!”
Handläggaren menar att arbetet innan 2018 liknade mer socialtjänstens arbetsuppgifter, med att till exempel boka läkartider, ordna förskoleplats eller skolplats åt barnen i familjen. Dessa uppgifter tillhörde inte Arbetsförmedlingens verksamhet och många handläggare visade sitt missnöje.
Intervjuperson (fyra) menar att när de nyanlända fått sina uppehållstillstånd, organiserade Arbetsförmedlingen veckovis stora informationsmöten om cirka femtio personer, där deltagarna skrevs in i etableringsprogrammet. Ungefär då hjälpte man till mycket med att boka läkartider som en del deltagare behövde. Arbetsförmedlarna hänvisade även till kommunala vuxenutbildningen så deltagarna kunde börja få sin ersättning utbetald. Detta håller intervjuperson (fem) med om, som hellre hade velat fokusera på att hitta arbete eller praktikplats för de nyanlända, för att snabbt integrera dem i samhället.
Efter reformen fick arbetsförmedlarna bättre möjligheter att ställa krav på de nyanlända att delta i insatser, där målet är att de nyanlända tar eget ansvar, vilket även fanns under 2010 års etableringsreform, men då inriktat på praktik. Intervjuperson (ett):
” Förut hade vi mycket mer tid till varje arbetssökande, på gott och ont. Samtalen kunde beröra sådana saker som när deltagaren inte ville delta på en aktivitet. Jag svarade oftast med: ”Du måste delta för att få fortsatt ersättning. Du är så klart fri att göra vad du vill annars”. Det kunde ibland bli ett stort drama.”
Tidigare omfattade den gamla etableringsplanen frivilligt deltagande på föreslagna aktiviteter, vilket gjorde att handläggaren ibland tvingades kämpa med att övertyga nyanlända att delta i dessa aktiviteter, vilket kunde vara tidskrävande. Intervjupersonerna menar även att den nya reformen är tydligare; ingen ersättning utan aktivitetsdeltagande tillämpas. Etableringshandläggare slipper förhandla med kunderna som numera har eget ansvar över sitt deltagande.
Ännu en skillnad från tidigare är att indela handläggarna i sektioner för att öka effektiviteten. Det innebär att etableringsuppdrag blev delade mellan olika arbetsförmedlare. Vissa tog hand om Jobb och utvecklingsgarantin. Intervjuperson (ett) beskriver:
” Jobb och utvecklingsgarantin är det många som skrivs in på, vilket innebär fler möjligheter och erbjudanden om praktikplatser för deltagarna”.
Etableringshandläggaren beskriver Jobb och utvecklingsgarantin som ett program för de långtidsarbetslösa i behov att återgå till arbetslivet. Den är även till för etableringsdeltagare som inte kunnat få ett arbete på två år.
En annan handläggare tog hand om kunder som gick under Utbildningsplikt. Intervjuperson (två) delger: ”Om någon har högskoleutbildning delar jag hen till berörda arbetsförmedlare. Medan vid avsaknad av gymnasiebetyg hamnar de under utbildningsplikt och sitter kvar med mig.”
Intervjuperson (fyra) som ansvarar för högutbildade deltagare förklarar:
”Som arbetsförmedlare har vi jobbat i sektioner om målgrupper, jag jobbar med nyanlända akademiker, personer med bristyrken, delvis kvinnor.”
Intervjuperson (tre) ansvarar för jobbmatchning: ” Jag jobbar mest med själva beslutsfattande processen, vi förbereder beslut och bokar möte med arbetsgivare tillsammans med arbetssökare och åker ut. Jag åker alltid till arbetsplatserna och sitter ner och diskuterar hur anställningsformen ser ut”.
Under dåvarande etablering år 2010, tog olika etableringshandläggare hand om kunder som kunde variera mellan 30 och 100 nyanlända. Handläggaren ledde dem från A till Ö, från introduktions information tills att matcha mot ett arbete eller börja på högskolan. Intervjuperson (fem):
