Urbant utvecklingsarbete

Rapport 2013:6 REGERINGSUPPDRAG

Urbant utvecklingsarbete

– delrapportering av regeringsuppdrag

Boverket februari 2013

Urbant utvecklingsarbete

Titel: Urbant utvecklingsarbete Rapport: 2013:6

Utgivare: Boverket februari 2013 Upplaga: 1

Antal ex: 80

Tryck: Boverket internt

ISBN tryck: 978-91-87131-88-2 ISBN pdf: 978-91-87131-89-9

Sökord: Städer, stadsdelar, bostadsområden, boendesegregation, boendeintegration, social integration, boendemiljö, utanförskap,

Hässleholmen, Borås, Bergsjön, Gårdsten, Hjällbo, Norra Biskopsgården, Göteborg, Gamlegården, Kristianstad, Centrum-Öster, Landskrona, Herrgården, Södra Sofielund/Seved, Malmö, Rinkeby,Tensta, Stockholm, Hovsjö, Ronna, Södertälje, Kronogården, Trollhättan, Araby, Växjö Dnr: 1410-287/2012

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.

Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2013

3

Förord

Många års statliga satsningar för att minska boendesegregation och främja social integration har inte nått de resultat som politiken har önskat. Tvärtom talar mycket för att utvecklingen mot socioekonomiskt

segregerade städer har accelererat på senare år.

Under 2012 har Boverket haft i uppdrag att inom ramen för det urbana utvecklingsarbetet – regeringens satsning för att minska utanförskapet i 15 stycken utvalda stadsdelar/bostadsområden – bidra till fortsatt kunskapsuppbyggnad. I samråd med Arbetsmarknadsdepartementet har det beslutats att regeringsuppdraget ska avrapporteras i form av en läges- och analysrapport, i stället för en kunskapsöversikt.

Denna delrapport är sammanställd av projektgruppen på enheterna Boende och Stadsutveckling samt Stad och Land. I projektgruppen har Kerstin Andersson, Catarina Carlén, Micael Nilsson (projektledare) och Mirja Ranesköld ingått.

Karlskrona februari 2013

Janna Valik generaldirektör

5

Innehåll

15 stadsdelar omfattas av det urbana utvecklingsarbetet ... 11 

Uppdraget ... 15 

Uppdraget enligt regleringsbrev för 2012 ... 15 

Syftet och målformuleringen ... 15 

Metod och avgränsning ... 15 

Läsanvisning ... 16 

Boverkets iakttagelser vid besök i kommunerna ... 17 

Vertikal integration saknas i flera kommuner ... 17 

Utarmad service och begränsad tillgång till offentliga rum ... 19 

Oseriösa fastighetsägare ... 23 

I flertalet områden bor många familjer trångt ... 23 

Okunskap kring flyttningsmönster ... 24 

Traditionella välfärdssystem fungerar sällan i utsatta områden ... 24 

Osäkerhet om vad som är målet med det urbana utvecklingsarbetet ... 25 

Negativa artiklar i den lokala tidningen påverkar ryktet ... 25 

Regional nivå ... 26 

Rapporter framtagna på uppdrag av Boverket ... 27 

Bakgrundsbeskrivning av utpekade stads-delar ... 27 

Om stadskvaliteters betydelse för attraktivitet och hållbar utveckling ... 27 

Några slutsatser och tankar kring fortsatt arbete ... 29 

Vad ska det urbana utvecklingsarbetet leda till? ... 29 

Svårt att bedöma insatsernas värde ... 29 

Kan boendesegregationen minska med urban utvecklingspolitik? .... 30 

Ett policygap att undersöka ... 31 

Stadsutvecklingsbolag som redskap för urban utveckling ... 31 

Forskning om uppföljnings- och utvärderings-metoder som kan stödja en hållbar stads-utveckling i Göteborg ... 33 

Det fortsatta arbetet 2013 ... 34 

Bilagor ... 37 

Bilaga 1 ... 37 

Bilaga 2 ... 37 

7

Sammanfattning

Arbetsmarknadsdepartementet har gett Boverket i uppdrag att bygga upp och sprida kunskap som kan bidra till positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap genom att knyta forskning närmare de kommuner som omfattas av det urbana utvecklingsarbetet. I uppdraget ingår också att medverka till att relevant kunskapsutbyte mellan kommuner kommer till stånd och samordna sig med andra myndigheter som har uppdrag inom ramen för det urbana utvecklingsarbetet.

Rapporten grundas i huvudsak på samtal med tjänstemän i kommuner, behovsinventering och platsbesök, men också inläsning av material, SCB-statistik och möte med forskare. Vidare har samverkan skett med de fyra länsstyrelser som har haft ett särskilt uppdrag att synliggöra de regionala aspekterna.

Det urbana utvecklingsarbetet omfattar 15 stadsdelar i Sverige vars boende har mycket låg förvärvsfrekvens, höga uttag av försörjningsstöd och låg behörighet till gymnasieskolan. Dessa stadsdelar är:

Hässleholmen (Borås), Bergsjön, Gårdsten, Hjällbo och Norra

Biskopsgården (Göteborg), Gamlegården (Kristianstad), Centrum-Öster (Landskrona), Herrgården och Södra Sofielund/Seved (Malmö), Rinkeby och Tensta (Stockholm), Hovsjö och Ronna (Södertälje), Kronogården (Trollhättan) samt Araby (Växjö).

Boverket har i detta uppdrag bildat en arbetsgrupp tillsammans med länsstyrelserna och har deltagit i planeringen av deras aktiviteter inom ramen för deras uppdrag att lyfta fram de regionala aspekterna.

Tillsammans med berörda representanter från länsstyrelser företogs en rundresa under våren 2012, varvid samtliga nio kommuner besöktes. Kommunbesöken planerades i samråd med länsstyrelserna. Det primära syftet med besöken var att i dialog med kommunerna försöka klargöra vilken typ av forskningssamverkan dessa efterfrågar, samt se den regionala nivåns betydelse utifrån ett utanförskapsperspektiv. Av inventeringen framgick att:

 Det tvärsektoriella samarbetet ute i stadsdelarna inte är lika väl utvecklat på nivåerna över stadsdelsnivån.

 Många centrumanläggningar är isolerade och slutna enheter.

 Det finns oseriösa fastighetsägare som hyr ut undermåliga lägenheter.

 Stor trångboddhet. Anhörighetsinvandringen har ökat – brist råder på större lägenheter.

 Okunskap kring flyttningsmönster.

 Traditionella välfärdssystem fungerar sällan i utsatta områden.

 Det förekommer en osäkerhet om vad det urbana utvecklingsarbetet egentligen syftar till.

 Ryktet i området påverkas av negativa artiklar i den lokala pressen.

 Det saknas ofta en regional aktör som kan ta ett samlat styrnings-ansvar och som utifrån det regionala strategiarbetet kan samordna olika lokala satsningar.

Boverket har också medverkat på seminarier och workshops, antingen som medarrangör eller som inbjudna tillsammans med till exempel Brottsförebyggande Rådet, Skolverket, Folkhälsoinstitutet, hemlöshets-samordnaren med flera.

Boverket har gett stiftelsen Mångkulturellt Centrum i uppdrag att sammanställa en bakgrundsbeskrivning för de insatser som skett över tid i de utpekade stadsdelarna. Beskrivningen utgår från en

litteraturgenomgång. Vidare har Spacescape AB på uppdrag av Boverket översiktligt undersökt den rumsliga attraktiviteten i de femton utvalda stadsdelarna i Stockholm, Göteborg, Malmö, Södertälje, Växjö,

Kristianstad, Trollhättan, Borås och Landskrona. Spacescape betonar sju stadskvaliteter som grundläggande för attraktivitet och social hållbarhet: Närhet till city, närhet till spårstation, tillgänglighet i gång- och gatunät, tillgång till butiker, restauranger och kultur, tillgång till park, närhet till vatten och kvartersform.

Slutligen lyfter Boverket fram några slutsatser och tankar för det fortsatta arbetet:

 Det urbana utvecklingsarbetet präglas av motsägelsefulla

målformuleringar. Aktörerna ute i stadsdelarna ställs nästan dagligen inför målkonflikter. Det är inte alltid lätt att avgöra vad som det underliggande problemet som utlöser social oro. Kortsiktiga insatser som adresserar symptom snarare än de bakomliggande orsakerna, riskerar ständigt att hamna i konflikt med långsiktiga målsättningar.

 Det socioekonomiska utanförskapet sammanfaller därför med de minst attraktiva bostadsområdena. Däremot råder stor osäkerhet kring hur boendesegregationen ska kunna motverkas.

 Det finns ett retoriskt gap mellan policynivån och den faktiska rums-liga förändringen.

 Stadsutvecklingsbolag som redskap för urban utveckling – ett initiativ för att överbrygga det retoriska gapet mellan å ena sidan

kommunövergripande mål och visioner och å andra sidan utmaningen att lyfta den utsatta stadsdelen i centrumområdet i Landskrona.-

 I Göteborg finns ett behov av forskning som kan öka kunskapen om hur befintliga och nya strukturer bör utvecklas för att främja

integrationen mellan människor i stadens olika delar, och vilka som i stället förstärker effekten av segregation. Målet med forskningen är att den kunskap som produceras ska kunna användas strategiskt i

policyarbetet och som underlag i beslutssammanhang.

Rapporten avslutas med en inventering av alternativa spår som kan väljas. Spårvalet beror på vad som är viktigast – implementering och goda exempel eller arbetsmarknad/skolor eller integration och social samman-hållning.

Innehållsförteckning 9

11

Inledning

15 stadsdelar omfattas av det urbana

utvecklingsarbetet

Det urbana utvecklingsarbetet omfattar 15 stadsdelar i Sverige vars boende har mycket låg förvärvsfrekvens, höga uttag av försörjningsstöd och låg behörighet till gymnasieskolan. Dessa stadsdelar är:

Hässleholmen (Borås), Bergsjön, Gårdsten, Hjällbo och Norra

Biskopsgården (Göteborg), Gamlegården (Kristianstad), Centrum-Öster (Landskrona), Herrgården och Södra Sofielund/Seved (Malmö), Rinkeby och Tensta (Stockholm), Hovsjö och Ronna (Södertälje), Kronogården (Trollhättan) samt Araby (Växjö). I fortsättningen kallas dessa för URB -15 stadsdelar.

Kommuner och stadsdelar som omfattas i uppdraget.

Förutom Södra Sofielund och Centrum-Öster har stadsdelarna varit föremål för ett flertal satsningar och specifika åtgärder. De flesta bostadshusen är byggda under tidsperioden 1965–1974 – undantaget Södra Sofiero (Seved) i Malmö och Centrum/Öster i Landskrona, där bebyggelsen har en äldre historia.

Länsstyrelse Kommun Stadsdelar

Stockholm Stockholm Rinkeby Tensta Södertälje Hovsjö Ronna

Västra Götaland Göteborg Gårdsten N. Biskopsgården Hjällbo Bergsjön

Borås Hässleholmen

Trollhättan Kronogården

Kronoberg Växjö Araby

Skåne Malmö Herrgården Södra Sofielund Landskrona Centrum-öster

Debatten om utanförskapets avigsidor ger intryck av att husen har fått förfalla och att områdenas invånare lämnats åt sitt öde. Den bilden stämmer inte riktigt. Sedan 1980-talet har det konstant pågått olika former av aktiviteter, projekt och bebyggelseinriktade förnyelseåtgärder.1 Således har husen och den yttre miljön i majoriteten av de stadsdelar, som i detta fall härrör från miljonprogrammets dagar, genomgått större och mindre förändringar. Även en del rivningar, hela hus eller nedmontering av våningsplan har förkommit men de flesta av husen står kvar i dag. I en del områden har lägenheter byggts om för nya ändamål, lägenheter har också genom sammanslagningar blivit större, och i en del områden har lägenheter i markplan fått egen uteplats. Däremot har områdenas

stadsplanestruktur inte nämnvärt förändrats, men många utemiljöer såsom torg, parker och lekplatser har rustats upp och nya kvaliteter har tillförts som exempelvis multisporthallar, konstgräsplaner, basketplaner, grillplatser och nya skolor. Slutsatsen är att flera av de områden som på 1970-talet kritiserades för att vara gråa och trista betonghus, med torftiga utemiljöer ser annorlunda ut i dag. Det finns dock undantag. I några områden har tiotals miljoner satsats utan att det i dag finns några synliga spår och där fastighetsbeståndet måste renoveras i en nära framtid.2

Seved, Södra Sofielund, Malmö. Foto: Micael Nilsson

1

Bilaga 2

En rapport på uppdrag av Boverket.

2

Bakgrundsbeskrivning för de insatser som skett över tid i de utpekade stadsdelarna, NicolasOrozco, Mångkulturellt Centrum.

Inledning 13

15

Uppdraget

Uppdraget enligt regleringsbrev för 2012

Arbetsmarknadsdepartementet har gett Boverket i uppdrag att bygga upp och sprida kunskap som kan bidra till positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap genom att knyta forskning närmare de kommuner som omfattas av det urbana utvecklingsarbetet. Boverket ska också medverka till att relevant kunskapsutbyte mellan kommuner kommer till stånd; samordna sig med andra myndigheter som har uppdrag inom ramen för det urbana utvecklingsarbetet. Boverket ska också sammanställa och analysera den kunskap som inhämtats och redovisa slutsatser av det arbete som utförts i en kunskapsöversikt.3 Arbetet ska redovisas 28 februari 2013. 4

Syftet och målformuleringen

Det övergripande syftet med uppdraget är att utifrån kommunernas och stadsdelarnas behov av kunskapsstöd, rekrytera lämpliga forskare som kan bidra till att höja kunskapsnivån. Därutöver syftar uppdraget till att i samverkan med andra myndigheter sprida kunskap och lärande exempel på strategier och lösningar, som bidrar till positiv utveckling i utsatta stadselar. Målet är att Boverkets insatser i förlängningen kan understödja ökad träffsäkerhet när det gäller den framtida urbana

utvecklingspolitiken.

Metod och avgränsning

Rapporten grundas i huvudsak på samtal med tjänstemän i kommuner, behovsinventering och platsbesök. Inläsning av material, SCB-statistik, och möte med forskare. Vidare har samverkan skett med de fyra

3

Kunskapsöversikten har i samråd med Arbetsmarknadsdepartement ändrats till en läges- och analysrapport eftersom uppdragstiden är förlängd till februari 2014.

4

länsstyrelser som har haft ett särskilt uppdrag att synliggöra de regionala aspekterna. Vid behov även kommunikation med andra myndigheter.

Uppdraget har avgränsats till de 15 stadsdeler i nio kommuner som omfattas av det urbana utvecklingsarbetet. Behovsanalyserna har begränsats till kunskap som kan bidra till att motverka

boendesegregation, samt efterfrågan på praktisk kunskap inriktad mot att förbättra situationen i berörda stadsdelar. Eventuella kunskapsbehov som är förbundna med arbetsmarknads- och utbildningsområdet har lämnats utanför behovsinventeringen. Utgångspunkten har varit de områden som Boverket har rådighet över.

Läsanvisning

I rapporten beskrivs det arbete som Boverket genomfört under år 2012. Rapporten innehåller en fördjupad problembeskrivning och analys där fokus ligger på de målkonflikter och andra problem som framkommit i möten med kommuner, länsstyrelser och forskare. Förslag anges också för hur det urbana utvecklingsarbetet kan utvecklas framöver.

17

Boverkets iakttagelser vid besök

i kommunerna

Tillsammans med berörda representanter från länsstyrelserna företogs en rundresa under våren 2012, varvid samtliga nio kommuner besöktes. Kommunbesöken planerades i samråd med länsstyrelserna. Det primära syftet med besöken var att i dialog med kommunerna försöka klargöra vilken typ av forskningssamverkan dessa efterfrågar, samt se den regionala nivåns betydelse utifrån ett utanförskapsperspektiv.

Vilka förvaltningar (aktörer) som var representerade på mötena varierade beroende på var ansvaret för det urbana utvecklingsarbetet fanns placerad i förvaltningsorganisationen.

Vertikal integration saknas i flera kommuner

Utöver de gånga decenniernas satsningar på fysisk upprustning och boendesociala projekt, kan konstaterats att perioden med lokala utvecklingsavtal (LUA) har haft en positiv effekt på samarbetet mellan företrädare för olika verksamheter ute i stadsdelarna. Med några få undantag har det etablerats relativt bestående samarbetsstrukturer mellan tjänstemän från olika sektorer med målet att försöka ta ett samlat grepp över områdesutvecklingen. LUA-avtalen tycks alltså ha främjat

horisontella samarbetsstrukturer på områdesnivå. Den samverkan, nätverk och mötesplatser som kom till stånd under LUA-perioden tycks leva kvar i områdena. I de flesta områden finns det i dag

medborgarkontor eller något motsvarande kontor som fungerar som en länk mellan myndigheter och de boende.

Boverket kan dock ändå se att det finns mer att göra. Till exempel saknades ofta representanter från planerings- och stadsbyggnadssidan vid våra samtal. Vi kunde också konstatera att det vertikala samarbetet mellan olika nivåer i den kommunala hierarkin varierar kraftigt från kommun till kommun. I flera fall lyfte de kommunala representanterna fram att kopplingen mellan å ena sidan stadsövergripande visioner och utvecklingsplaner och å andra sidan den utsatta stadsdelen, många gånger upplevs som näst intill obefintlig. LUA-avtalen tycks alltså inte ha

främjat den vertikala samarbetsstrukturen. I Nihad Bunars utvärdering av det urbana utvecklingsarbetet i Växjö finns det en iakttagelse som känns igen i flera av de besökta stadsdelarna. På samma sätt som

nyckelinformanter i Bunars rapport vittnade om att personer i

kommunledningen upplevde att ledningens engagemang inte kändes äkta, beskriver en del tjänstemän relationen till kommunledningen på ett liknade sätt. Ute i områden finns det eldstjälar som år ut och år in kämpar för att åstadkomma förändringar. Eldsjälarna känner sina områden och människorna som bor där. De har byggt upp stora kontaktnät och har förmåga att mobilisera resurser för att få till stånd en ny basketplan, odlingslotter etcetera. Det kan ibland upplevas att det fattas beslut högre upp i den politiska-administrativa organisationen vars effekter är till stadsdelens nackdel. Kort sagt, stödet från kommunens

ledningsorganisation kan upplevas halvhjärtat. Det utsatta området behandlas som ett särfall. Dessutom är det inte alltid tydligt på vilket sätt den utsatta stadsdelen passar in i de övergripande mål och visioner som formuleras i policyprocesser på kommunal och regional nivå.

Möjlighet till odling – var något som kom fram som förslag i ett tidigare nätverksmöte i Gamlegården i Kristianstad. De flesta odlingslotterna är reserverade. Foto: Mirja Ranesköld.

Två rapporter bekräftar Boverkets tolkning att det ibland saknas

kopplingar mellan olika nivåer och sektorer. Forskarna Mikael Stigendal och Martin Grander har i en rapport beskrivit och analyserat kommuners och allmännyttiga bostadsföretags förutsättningar för att kunna arbeta med frågor kring integration och social sammanhållning.5 En rad konkreta områdesbaserade åtgärder och insatser analyseras.

Bostadsbolagen är bra på att involvera de boende och öka känslan av verklig delaktighet, men det är inte tillräckligt skriver forskarna. Åtgärder som inte bidrar till att minska skillnader i livsvillkor mellan individer

5

Att främja integration och social sammanhållning En kunskapsöversikt över verksamma åtgärder inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Rapport framtagen av Sveriges kommuner och Landsting. 2012.

Boverkets iakttagelser vid besök i kommunerna 19

eller i olika delar av staden eller regionen – bryter inte segregationen. Mycket få av de analyserade exemplen i rapporten är kopplade till en helhetsstrategi som involverar övergripande målsättningar för att minska utanförskapet, det vill säga den nivå som kommunen ansvarar för.

Under perioden 2010–12 genomfördes en satsning i Hovsjö som finansieras av Tillväxtverket och bostadsbolaget Telge Hovsjö. Totalt investerades 81 miljoner kronor. I rapporten6 skriver Ingvar Nilsson och Eva Lundmark att satsningen har varit mycket lyckosam. Tillväxtverkets pengar och bostadsbolagets agerande har medfört att de projekt som genomförts har haft stor symbolisk betydelse för området och en

ekonomisk injektion till en positiv utvecklingsprocess. Telge Hovsjö har lyckats med den sociala mobiliseringen samtidigt som konkreta resultat har leverats. Flaggskeppet är Hovsjö Hub, ett center för arbete, utbildning och företagande i området och Hovsjöbyggarna, som kombinerar

upprustning av lägenhetsbeståndet med praktik och utbildning. Forskarna pekar på flera framgångsfaktorer. Ett exempel är att de boende är i majoritet i bostadsbolagets styrelse. Ett annat är att sommarjobbsatsningar har bidragit till social mobilisering samt att Hovsjö Hub och Hovsjöbyggarna har resulterat i att det har skapats jobb och att det numera finns samlingslokaler.

Tyvärr, skriver forskarna, har mönstret de senaste åren i Hovsjö varit att de offentliga aktörerna dragit sig tillbaka från området. Det finns inte någon tydlig och samlad strategi för Hovsjös framtida utveckling på kommunal nivå.

Dessa båda rapporter speglar på så sätt förhållanden som känns igen från Boverkets besök. Flera kommuner har som mål att locka till sig inflyttare. Stadsutvecklingspolitiken används för att attrahera människor med goda arbetsmarknadsutsikter. Som ett led i tillväxtplanerna

satsas det stora resurser på att utveckla attraktiva stads- och

boendemiljöer. När dessa planer inte involverar den utsatta stadsdelen finns det en risk att boendesegregationen förstärks ännu mer.

Det sammavägda intryck är att de flesta av tjänstemännen som vi har mött inte har det övergripande ansvaret. Majoriteten av tjänstemännen har haft en roll i det lokala utvecklingsavtalet, men de befinner sig ganska långt från de instanser som har det övergripande ansvaret. Detta att makt- och ansvarsfrågan är diffus har i flera av besöken lyfts upp som något som de vill ha hjälp med att förstå.

Utarmad service och begränsad tillgång till

offentliga rum

När bostadsområden som Kronogården, Gamlegården och Gårdsten med flera planerades och byggdes var tanken att områdena skulle vara autonoma, det vill säga att all service och handel skulle finnas i områdenas centrumanläggningar.

Att centrumdelen i många miljonprogramsområden har utarmats på både offentligt och kommersiellt utbud är omvittnat i många utredningar.

6

Det omöjliga tar bara något längre tid. Hovsjösatsningen ur ett process- och

Många centrumanläggningar är ofta anonyma och introverta, vissa entréer är dolda och dunkla. I flera fall framstår centrumanläggningarna därför som isolerade och slutna enheter. De kan till och med vara svåra att hitta till. Torget eller den öppna platsen att mötas på, som oftast finns i centrum, saknar vanligtvis sammanhang med omgivande bebyggelse-strukturer. Centrum som har bristande funktion är sannolikt en viktig förklaring till varför det finns bostadsområden som särskilt pekats ut som oattraktiva att bo och leva i.7 I till exempel Norra Biskopsgården har det skett en omfattande upprustning av torget och andra offentliga platser i området. I andra områden som exempelvis Gamlegården i Kristianstad planerar bostadsbolaget att rusta upp centrumanläggningen. En annan viktig aspekt som rör de boendes livsmiljö är tillgången till offentliga platser som fungerar som gemensamma neutrala mötesplatser.

Kronogården i Trollhättan. Foto: Micael Nilsson

7

Bilaga 3 Om stadskvaliteters betydelse för attraktivitet och hållbar utveckling. Spacescape AB

Boverkets iakttagelser vid besök i kommunerna 21

Besök i Gamlegårdens centrum i Kristianstad. Foto: Kerstin Andersson

Samspelsintegration handlar om att det finns platser som människor vill söka sig till. En gemensam neutral arena för möten är viktig eftersom människor har behov av att bli synliga för varandra. Möten och kontakter mellan människor på neutrala arenor är betydelsefulla, inte minst för möjligheten att uttrycka sina åsikter i offentliga samtal och

demonstrationer.

I många områden är det centrumanläggningen som utgör det offentliga rummet. Om ”torget mitt i byn” ligger inomhus i en centrumanläggning är det tveksamt om den kan fungera som en gemensam neutral arena för möten och kontakter. Centrumägaren bestämmer reglerna och tillgången till torget styrs av centrumets öppettider. Om många boenden inte upplever att ett besök i centrum är värt besväret, riskerar den offentliga platsen, ”torget”, att tas över av att till exempel ungdomsgäng.

I några kommuner har genusaspekter lyfts fram som en faktor som påverkar kvinnors möjligheter och tillgång till det offentliga rummet. Det är inte alltid som områdets ”torg” upplevs som en neutral plats. I ett öppet samhälle är det viktigt att kunna vistas på offentliga platser men ändå känna sig anonym – om man vill det. Det har framkommit att det finns kvinnor som känner sig kontrollerande på ett sätt som de helst vill

undvika. Daglediga män dominerar i centrummiljön och den manliga dominansen sätter neutraliteten ur spel. Det offentliga rummet framstår i dessa fall inte som platser eller rum där kvinnorna kan välja att förhålla sig aktiva eller passiva. Det betyder att dessa kvinnor inte upplever att detta också är deras plats, eller i varje fall att det inte är oproblematiskt att vistas där.

I Ronna i Södertälje vittnade en grupp kvinnor om att de helt har slutat besöka centrumanläggningen då det enligt dem var förenat med obehag; kränkande blickar och nedsättande kommentarer.

Utbud som erbjuds i stadsdelarna

Nedan visas exempel på det utbud som erbjuds i stadsdelarna.

Bankomater

Stadsdel/område Ja Nej Annat Gårdsten x Hjällbo x + Växlingskontor Ronna x Hovsjö x Tensta x + Växlingskontor Rinkeby x Gamlegården x

Centrum/Öster x Ca 500 meter till närmaste bankomat.

Kronogården x

Hässleholmen x

S Sofielund (Seved) Ca 300 – 500 meter till närmaste bankomat Herrgården x Rosengårds Centrum Araby x   Livsmedelsbutik Stadsdel/område Typ ICA/COOP Lågpriskedja De allra nödvändigaste Frukt o grönt Annat Gårdsten x x (2) Hjällbo x Fiskbutik m m Ronna x x Hovjsö x Tensta x + Matvärlden

Rinkeby x (3 st) x Kan finnas fler

Gamlegården x x x + Köttbutik i en

gammal lada

Centrum/Öster Ca 1,5 km till

Netto och Lidl

Krongården x x Hässleholmen x x S.Sofielund(Seved) x x ( 3 st) Herrgården x x x Rosengårds Centrum Araby x (2 st)

Boverkets iakttagelser vid besök i kommunerna 23

Oseriösa fastighetsägare

I nästan samtliga URB15 dominerar allmännyttan. Flera rapporter visar att allmännyttan i många fall tar ett socialt ansvar långt utöver vad som normalt förknippas med hyresvärdars skyldigheter.

I Landskrona och Malmö (Seved) vittnar man om att det finns relativt många människor som är bosatta i bostäder med väldigt låg standard. Där finns det flera oseriösa fastighetsägare som hyr ut undermåliga

lägenheter. Problemet med de oseriösa fastighetsägarna är att dessa dels inte sköter om lägenheterna och fastigheten, dels att hyresgästerna bor trångt, samt att kvarteren runt husen utgör en spelplan för kriminella gäng.

För att komma till rätta med problemen krävs det andra lösningar än i områden dominerade av en enda stor fastighetsägare. I Södra Sofielund försöker kommunen med hjälp av partnerskap och lagstiftning att lyfta områdets fysiska standard. Efter många års fruktlösa försök att ta ett samlat grepp i centrum-Öster har Landskrona stad och fem privata fastighetsägare bildat ett gemensamt stadsutvecklingsbolag. Denna kraftsamling ska leda till en omvandling av stadsdelen. Målet är att minska inflyttningen av personer som saknar egen försörjning och få till stånd en mer socialt blandad befolkning.

Bild från området Öster i Landskrona. Foto: Micael Nilsson

I flertalet områden bor många familjer trångt

I samband med platsbesöken har trångboddheten lyfts fram av kommunerna. Trots att nästan inga nya lägenheter tillkommer i

stadsdelarna ökar antalet boende över tid. Detta tolkas som att de boende i allt större utsträckning tränger ihop sig. Anhörighetsinvandringen har ökat kraftigt och att det redan nu råder brist på större lägenheter, så som 4:or och 5:or, är ett känt problem. Storleken på lägenheterna matchar inte de inflyttades behov.

Okunskap kring flyttningsmönster

Vi har noterat att kunskap om utsatta gruppers boendekarriärer ofta är bristfällig. Många vittnar om en relativt stor in- och utflyttning. En drivkraft bakom inflyttning anses vara EBO-systemet8. En annan drivkraft sägs vara anhöriginvandringen. Utflyttningen sägs ha med områdenas dåliga rykte att göra, eller antas bero på att det saknas

alternativa boendeformer i området. Men varifrån människor kommer och vart de flyttar till, kan kommunen oftast inte svara på. Samtliga stadsdelar riktar kritik mot EBO.

Traditionella välfärdssystem fungerar sällan i

utsatta områden

En synpunkt som ofta lyftes fram vid besöken är att de traditionella välfärdssystemen inte fungerar för stora grupper av människor som bor i utsatta områdena. De generella välfärdssystemen, till exempel a-kassa och sjukförsäkring, förutsätter arbete under en viss tid. Trots de många satsningar som har gjorts på att lyfta områdena eller satsningar på att lyfta individer ur utanförskapet, signalerar flera stadsdelar att många av de boende står väldigt långt från den reguljära arbetsmarknaden. Därmed fastnar de i bidragsberoende.

I exempelvis Borås prövas ett sätt att bryta bidragsberoendet. I det arbetet ligger bland annat en satsning på unga vuxna med

försörjningsstöd. Det kallas för ”växla bidrag” och innebär att kommunen erbjuder en ettårig anställning, till exempel praktik med lön för att prova på ett yrke. Andra exempel finns i Gårdsten.

Hässleholmens centrum i Borås. Foto: Micael Nilsson

I flera stadsdelar är man väldigt kritisk till Arbetsförmedlingen.

Myndigheten har i många falla upplevts som stelbent och byråkratisk. Det har även riktats kritik mot hur Arbetsförmedlingen använder sina

ekonomiska resurser. Arbetsförmedlingen har haft lokalt kontor i

8

EBO är en förkortning av Lagen om eget boende som gäller i samband med assylsökning i Sverige.

Boverkets iakttagelser vid besök i kommunerna 25

åtminstone en stadsdel. Erfarenheterna därifrån visade att det krävs ett mer aktivt och uppsökande arbetssätt för att nå ut till arbetslösa i området. I flera URB 15 prövas olika arbetsmarknadsprojekt. Dock har vi inte träffat på den modell med bostadsbolag som alternativ arbetsförmedling, som just nu prövas i två kommuner. I Halmstad och Örebro prövar de kommunala bostadsbolagen ett nytt grepp i Andersberg respektive Vivalla. I Anderberg har bostadsbolaget anställt en arbetsförmedlare. Projektet startade 2011 och pågår i två år. Det kommunala bostadsbolaget i Halmstad, HFAB, arbetar aktivt med att stärka välfärden och har sedan augusti 2011 anställt en arbetsförmedlare, på projekt under 2 år. Syftet är att ordna arbete eller utbildning åt hyresgästerna i stadsdelen Andersberg. I bostadsområdet Vivalla har Örebro bostäder inlett ett nära samarbete med en arbetsförmedlare. Projektet i Örebro bostäders regi sägs ha resulterat i att väldigt många som deltagit i verksamheten har gått från försörjningsstöd till egen försörjning.

Osäkerhet om vad som är målet med det

urbana utvecklingsarbetet

En generell iakttagelse är att det råder delade meningar om vad det urbana utvecklingsarbetet egentligen syftar till. Trots miljoninvesteringar genom åren, bland annat den i fysiska miljön pekar SCB:s

integrationsstatistik i motsatt riktning. Det övergripande målet att bryta utsattheten har inte lyckats. Vad som bidrar till positiv eller negativ utveckling i utsatta områden är inte självklart. Verkligheten är komplex och föränderlig och det behövs mer kunskap, säger kommunerna. En försvårande omständighet när det gäller att mäta områdenas relativa ”framgång” är att utvecklingen kopplas till en socioekonomisk skala på individnivå. Även om många tjänstemän ut i stadsdelarna upplever att utvecklingen har varit positiv har de svårt att sätta ord på vad som egentligen har förbättrats. Ibland förefaller de mena de fysiska förbättringarna. Ibland tycks ”framgång” avse de nätverk och de

kontakter med det civila samhället som tjänstemännen har byggt upp ute i områdena. Osäkerheten kring vad det urbana utvecklingsarbetet

egentligen har som mål, visar sig också när vi har lyft frågan om behov av forskningssamverkan.

Negativa artiklar i den lokala tidningen

påverkar ryktet

De lokala tidningarna i de berörda kommunerna skriver ofta artiklar som förstärker bilden av URB 15 stadsdelarna som otrygga och farliga. Artiklarna upplevs ha en förödande inverkan på områdenas rykte. Journalisternas nyhetsrapportering uppfattas dessutom som orättvisa. En händelse i någon annan del av staden ges inte lika stort textutrymme som när det händer något i URB 15 – samma typ av händelse får olika stort utrymme i tidning, beroende var i staden händelsen utspelas.

Nyhetsrapporteringen förstärker fördomar om att områdena är kriminellt belastat och farliga att bo och vistas i. Om målet är att den utsatta

stadsdelens attraktivitet ska öka – och nästan alla kommuner har under många år haft det som mål – motverkas måluppfyllelsen av det dåliga ryktet.

Det urbana utvecklingsarbetet har alltså inte lyckats komma åt de bakomliggande ryktesmekanismerna: fördomar och medier. Det leder i sin tur till en känsla av maktlöshet. Ryktesspridningen och den negativa nyhetsrapporteringen skadar de som bor i områdena, säger flera aktörer. Framför allt bidrar den negativa stigmatiseringen till sämre livskvalitet för barn och ungdomar som bor i de stigmatiserade stadsdelarna.

Regional nivå

Styrning och genomslag över flera planeringsnivåer en utmaning

De berörda kommunerna nämner vid våra samtal att flernivåstyrning är en utmaning. Detsamma konstaterar även de fyra länsstyrelserna som omfattas av det urbana utvecklingsarbetet.

Flera kommuner beskriver att utformningen av den svenska politiska strukturen mellan den regionala och den lokala nivån innebär svårigheter. De upplever att det ofta saknas en regional aktör som kan ta ett samlat styrningsansvar och som utifrån det regionala strategiarbetet, kan samordna olika lokala satsningar. Kommunerna har också uttryckt att de har ett behov av öka kopplingen mellan olika politikerområden för att kunna koordinera det urbana utvecklingsarbetet.

Exempel Stockholmsregionen

Boverket har under 2012 vid flera tillfällen samverkat med representanter från såväl Länsstyrelsen i Stockholms län och (Stockholms läns

landsting, Tillväxt, miljö och regionplanering) genom att ha deltagit i möten, workshops och seminarium.

Tillsammans med länsstyrelsen i Stockholms län initierades SLL TMR 2012 en tvärsektoriell förstudie med syfte att ta fram ett underlag för hållbar urban utveckling som koncept och dess betydelse på strategisk nivå för regional utveckling på Stockholmsregionen samt att öka

samordningen och genomförandet av länsstyrelsens strategiska inriktning och RUFS 2010 (regionala utvecklingsplanen).

Uppdragsgivare och projektledare för förstudien var Sweco Eurofutures AB. Tillsammans med länsstyrelsen och landstinget

utmynnade det i Det urbana spelet. Det är ett verktyg innehållande flera workshopsformer. Utifrån en spelplan med styrnivåer och identifierade stuprör med tillhörande åtgärdskort och åsiktskort kan deltagarna diskutera utmaningar och möjligheter med horisontell och vertikal samordning. Därtill kan olika hållbarhetsperspektiv belysas. Slutgiltig rapport om förstudien, konceptet och verktyget kommer att släppas av TMR under februari 2013.

27

Rapporter framtagna på uppdrag

av Boverket

Bostaden har blivit allt viktigare som uttryck för livsstil och som identitetsmarkör. Omgivningens betydelse, den byggda miljöns gestaltning och grannskapets sociala, kulturella och kommersiella

innehåll är viktiga faktorer för livskvaliteten. Tyvärr finns det fortfarande stora kunskapsluckor. Dagens boendesegregation har en tydlig rumslig dimension med koppling till stadsrummet. Människor som bor i ”förorten” har ofta beskrivits som offer för torftiga boendemiljöer. Mycket har gjorts för att ”lyfta” URB 15 områdena, men det saknas en systematisk och sammanställning.

Bakgrundsbeskrivning av utpekade

stads-delar

Boverket uppdrog i augusti 2012 Nicolas Orozco, Mångkulturellt Centrum, att sammanställa en bakgrundsbeskrivning för de insatser som skett över tid i de utpekade stadsdelarna. Beskrivningen utgår från en litteraturgenomgång av vad om finns skrivet om dessa områden – framför allt sådana insatser som kan definieras som fysiska åtgärder. Även en redogörelse för vilka centrala aktörer som initierat och/eller genomfört insatserna. Se bilaga 2.Sammanställningen visar att den dominerande fastighetsägaren har en nyckelroll. Bostadsbolagen, främst de

allmännyttiga, har utvecklat metoder som framstår som både bredare och mer ansvarstagande än för 20–25 år sedan. I rapporten ges många exempel på sociala insatser kopplade till områdesutvecklingen.

Om stadskvaliteters betydelse för attraktivitet

och hållbar utveckling

Spacescape AB har på uppdrag av Boverket översiktligt undersökt den rumsliga attraktiviteten i femton utpekade stadsdelar i Stockholm,

Landskrona. De flesta stadsdelarna har storskalig bebyggelse och kom till under miljonprogrammet. Samtliga präglas av social utsatthet. Trots att de flesta stadsdelarna ligger inom gång- eller cykelavstånd från

stadskärnorna är nästan alla delvis eller helt isolerade i relation till den omgivande staden. Den rumsliga segregationen förstärker det sociala utanförskapet och minskar möjligheten för människorna till ett varierat stads- och vardagsliv. Hur kan man då öka attraktiviteten? Spacescape betonar sju stadskvaliteter som grundläggande för attraktivitet och social hållbarhet: Närhet till city, närhet till spårstation, tillgänglighet i gång- och gatunät, tillgång till butiker, restauranger och kultur, tillgång till park, närhet till vatten och kvartersform. Några förslag till åtgärder för att förstärka attraktiviteten läggs fram i rapporten. Se bilaga 3. (Rapporten finansierades av andra medel).

I Araby i Växjö finns numera en multiarena. Foto: Mirja Raneskö ld

29

Några slutsatser och tankar kring

fortsatt arbete

Vad ska det urbana utvecklingsarbetet leda

till?

I Niahad Bunars utvärdering av det urbana utvecklingsarbetet i Växjö finns det en nyckelpassage som även kan användas för att beskriva mötena med URB 15 stadsdelarna. I Växjö-utvärderingen citeras chefen för Panncentralen. På Bunars fråga om det urbana utvecklingsarbetet haft någon avgörande betydelse, svarar denne att ”det händer saker hela tiden, men det är svårt att säga vad som är vad”. Svaret fångar in den osäkerhet som även vi mötts av. Ute i kommunerna är det väldigt många aktörer som är involverade i väldigt många olika aktiviteter och insatser. Verkligheten ute i stadsdelarna är både komplex och mycket av det som görs skulle ha gjorts även utan det urbana utvecklingsarbetet.

Svårt att bedöma insatsernas värde

Flera stadsdelar säger att det är svårt att mäta om arbetet som bedrivs på områdesnivå förmår bryta utanförskapet. Den aggregerade

områdesstatistiken indikerar att den ekonomiska utvecklingen fortsätter att vara negativ. I många stadsdelar går den extremt höga arbetslösheten, de låga disponibla inkomsterna och långvarigt bidragsberoende hand i hand med sociala problem, som skolmisslyckanden, sociala störningar och gängkriminalitet. Många insatser handlar därför om att hantera den sociala oro som ständigt hotar att rasera det sociala förtroendet mellan tjänstemännen och de boende, som bland annat LUA-satsningens nätverksbyggande och bostadsbolagens sociala engagemang grundlagt.

Aktörerna ute i stadsdelarna ställs nästan dagligen inför målkonflikter. Det är inte alltid lätt att avgöra vad som det underliggande problemet som utlöser social oro. Kortsiktiga insatser som adresserar symptom snarare än de bakomliggande orsakerna, riskerar ständigt att hamna i konflikt med långsiktiga målsättningar. Om de långsiktiga målen dessutom

upplevs som otydliga, tenderar de kortsiktiga målen om ökad trygghet och minskad brottslighet att riktas in mot symptombekämpning. Det civila samhället beskrivs som fragmentiserat. Föreningslivet sägs i stor utsträckning vara organiserat på basis av etnisk tillhörighet och religionsinriktningar. Social mobilisering kräver många och långa möten med många olika företrädare. I och med att den lokala kulturen och föreningslivet tenderar att vara manligt genuskodat existerar det en konflikt mellan jämställdhetspolitiska mål och behovet av att upprätthålla det sociala förtroendet mellan offentliga aktörer och föreningarnas representanter. Jämställdhetspolitiken utgår från en könsbaserad kulturellt betingad maktteori. I de flesta av URB 15 områdena vittnar

tjänstemännen om att kulturen i området inte tillskriver kvinnor och män likvärdiga egenskaper och kompetenser inom livets alla områden. I flera områden bedrivera man olika projekt för att kompensera kvinnornas kulturella underläge, till exempel genom att den lokala samlingspunkten anordnar särskilda kvinnokvällar. Därmed kommer den sociala

genusordningen i konflikt med den nationella jämställdhetspolitiken. Den mest påfallande målkonflikten är den mellan arbete och

kvarboende. När personer som har arbete flyttar från stadsdelen sjunker det sociala kapitalet och sociala kontrollen. Å andra sidan är det positivt att människor kommer i arbete. I detta fall handlar målkonflikten om att vissa individer tycks använda stadsdelen som en språngbräda ut i

samhället, medan andra blir kvar i lånvarigt utanförskap. En slutsats är att det urbana utvecklingsarbetet fortfarande präglades av motsägelsefulla målformuleringar – till exempel att individuella mål som fokuserar på arbete, utbildning med mera, inte nödvändigtvis sammanfaller med kollektiva mål, som att till exempel öka områdenas attraktivitet på bostadsmarknaden.

Kan boendesegregationen minska med urban

utvecklingspolitik?

De flesta som vi har mött ute i stadsdelarna är införstådda med mekanismerna bakom boendesegregationen. Utvecklingen under de senare decennierna har lett till att invånarna i staden i dag på ett helt annat sätt än tidigare kan välja var de vill bo, var barnen ska gå i skola, var de vill ha sin barnomsorg. Valfrihetsreformerna har både vinnare och förlorare. Aktörerna ute i stadsdelarna är medvetna om att för att kunna välja krävs resurser och att resurser inte är jämnt fördelade. Utsatta hushåll har inte samma möjligheter att välja som de mer resursstarka. De blir därmed ofta hänvisade till sådana boendeområden som de

resursstarka valt bort. Den som kan och har tillräckliga resurser för att välja andra boendealternativ, utnyttjar den valmöjligheten. Det socioekonomiska utanförskapet sammanfaller därför med de minst attraktiva bostadsområdena. Däremot råder stor osäkerhet kring hur boendesegregationen ska kunna motverkas. Även om många aktörer känner till de bakomliggande orsakerna till varför de som kommer i arbete väljer att flytta till andra områden, råder stor osäkert kring hur detta problem ska hanteras; eller om det ens är ett segregationsproblem. Nilsson och Lundmark resonerar kring utflyttarna i Hovjö-rapporten. Det

Några slutsatser och tankar kring fortsatt arbete 31

är personer som förmår att utnyttja utvecklingsprocesser i området för att göra en territoriell klassresa. Det kommunala bostadsbolaget (eller den dominerande fastighetsägaren) är oftast den centrala aktören och motorn i områdenas utvecklingsprocesser. I rollen som fastighetsägare ligger självklart målet att minska omsättningen i hyresbeståndet. I det urbana utvecklingsarbetet är det överordnade målet ökad sysselsättning och förbättrade skolresultat.

Ett policygap att undersöka

Trots ambitioner att öka social och ekonomisk integrering upplevs det som att det finns ett gap mellan policynivån och den faktiska rumsliga förändringen. Kommunen kan till exempel ha en övergripande policy som säger att boendesegregationen ska motverkas. Trots det sker stadsutvecklingen allt som oftast i eller i närheten av centrumkärnan. Även om viss bebyggelseutveckling sker (har skett) i de utsatta områdena upplevs dessa satsningar inte ingå i det övergripande

stadsutvecklingsarbetet. I flera kommuner lyfts problemet om hur man ska få politiker att agera mer enhetligt på kommunlednings- eller regionalnivå. Kommuner (och regioner) har visioner och mål inför framtiden men hur ska utsatta områden omvandlas till attraktiva stadsdelar? Det framgår oftast inte i de övergripande dokumenten. Behovet av att koppla in forskare som kan bidra med forskning som kan överbrygga det retoriska gapet är angeläget. Samtalen som har förts kring forskningsbehov har klargjort att kopplingen mellan governance och urban utveckling ofta är otydlig. Beslutsprocesserna i kommunerna har förändrats. Ledande aktörer inom olika samhällsektorer skapar allianser som i sin tur skapar komplicerade maktstrukturer. Viktiga politiska beslut mejslas fram genom olika nätverk, där representanter från såväl politik och tjänstemannaorganisationer på nationell, regional och lokal nivå, som ideella föreningar och företag, görs delaktiga i processerna. Governance är en realitet som får konsekvenser även för utstatta stadsdelar. Att makten över stadsdelarnas framtid ligger inbäddade i nätverk eller politiska konstellationer utan tydligt politiskt ansvar, har seglat upp som ett viktigt kunskapsfält att utveckla mer kunskap om.

Stadsutvecklingsbolag som redskap för urban

utveckling

I Landskrona har många års ”pratande” om vad som behöver göras i Centrum-Öster resulterat i att politikerna beslutade sig för att inrätta ett särskilt stadsutvecklingsbolag. Detta är ett initiativ för att överbrygga det retoriska gapet mellan å ena sidan kommunövergripande mål och visioner och å andra sidan utmaningen att lyfta den utsatta stadsdelen i

centrumområdet. Bakgrunden är följande. Landskrona har genomgått stora förändringar som successivt har förändrat befolkningsstrukturen. De sociala förhållandena är sämre jämfört med Skåneregionen och riket i övrigt. Kraftigt ökade kostnader för försörjningsstöd och utbredd barnfattigdomen i vissa stadsdelar, är faktorer som skiljer ut staden från andra städer i regionen.

Landskrona beskrivs ofta som en etniskt delad stad. Många med utländsk bakgrund bor i stadsdelen Centrum-Öster. En del av

problematiken är kopplad till att det finns fastighetsägare i området som anses bedriva oseriös verksamhet. Detta område är ett nyckelområde, säger politikerna. För att vända utvecklingen i Landskrona stad måste inflyttningen av bidragstagare till Centrum-Öster minska.

Nytt bolag ska förändra situationen i Centrum-Öster

Den stora utmaningen i Landskrona är att få den tvärsektoriella samverkan att fungera i en stadsdel med många olika fastighetsägare.

År 2012 bildade Landskrona stad och fem större privata

fastighetsägare ett gemensamt bolag – Landskrona Stadsutveckling AB – med 100 miljoner kronor i kapital. Kommunen och de fem

fastighetsägarna äger bolaget, där kommunen satsar 95,5 miljoner kronor och de fem bolagen satsar 4,5 miljoner kronor. Bolagets mål är att förbättra situationen i stadsdelen Centrum-Öster. Utifrån ett samordnat helhetsperspektiv ska bolaget bland annat medverka till att minska antalet hushåll med försörjningsstöd som flyttar in till stadsdelen. Övriga insatser som bolaget ska ägna sig åt är att kvartersvis rusta upp och modernisera boendemiljöer för att minska segregationen. Man ska vidare kraftsamla och vidta åtgärder mot oseriösa fastighetsägare.

Stadsutvecklingsbolaget kommer troligen att få en nyckelroll men kan sannolikt inte agera på egen hand. För att satsningen ska lyckas behöver många olika aktörer, både kommunala och privat, samarbete med varandra. Inte minst har tidigare forskning visat att de boende måste göras delaktiga i förändringsprocesser, för att insatserna ska ha en chans att lyckas.

Forskare knyts till Landskrona satsningen

Det finns många studier och utvärderingar av hur kommunala

bostadsbolag agerar i samband med större insatser för att ”lyfta” en utsatt stadsdel eller ett utsatt bostadsområde. I Landskronas fall är allmännyttan inte en ledande aktör i den berörda stadsdelen, utan fastighetsägandet i Centrum–Öster domineras av många mindre fastighetsägare.

Landskronas satsning öppnar upp för en följeforskning med

governance-perspektiv. Forskarna Gunnar Blomé och Kerstin Annadotter kommer under de närmaste 18 månaderna att följa Landskronas satsning. Forskarna kommer bland annat att undersöka hur bolaget agerar i

området. Men även identifierar andra aktörers roller och ansvar. I centrum för studien står fastighetsägarna och vad de kan göra för att vända utvecklingen. Följeforskningen förväntas bidra med ny kunskap om vilka strategier, metoder och arbetssätt som, om möjligt, skapar positiv utveckling för stadsdelen Centrum-Öster. Följeforskarna ska också bistå som kunskapsspridare och agera bollplank för

kommunledningen och Landskrona Stadsutveckling AB.

Inrättandet av ett stadsutvecklingsbolag erbjuder en unik möjlighet att producera ny kunskap som kan gynna andra kommuner i liknade

Några slutsatser och tankar kring fortsatt arbete 33

Centrum Öster i Landskrona. Foto: Micael Nilsson

Forskning om uppföljnings- och

utvärderings-metoder som kan stödja en hållbar

stads-utveckling i Göteborg

I Göteborg förde vi samtal med områdescheferna för de fyra stadsdelar som ingår i det urbana utvecklingsarbetet. Vid mötestillfällena deltog även tjänstemän från Göteborgs stads stadsledningskontor

stadsledningsstaben, samt tjänstemän från Länsstyrelsen i Västra Götaland. Ett möte hölls även i Norra biskopsgården. Vid detta

mötestillfälle deltog, utöver ovan nämnda representanter, tjänstemän som dagligen träffar stadsdelens invånare.

I de fyra Göteborgsområdena har det konstant pågått olika former av aktiviteter, projekt och bebyggelseinriktade förnyelseåtgärder sedan början av 1980-talet. Inom ramen för storstadssatsningen genomfördes enbart i Gårdsten 25 åtgärder, Bergsjön fick 133 miljoner i statligt stöd, Hjällbo cirka 76 miljoner och Norra Biskopsgården 47 miljoner och Gårdsten 63 miljoner. I en sammanfattande utvärdering av

storstadssatsningen i Göteborg, konstateras att Bergsjön, Gårdsten, Hjällbo och Norra Biskopsgården på många sätt blivit bättre på en rad punkter (Thörnqvist 2005). I dag pågår utveckling av Angereds Centrum med planer för närsjukhus, ny sim- och idrottshall, upprustning av Kulturhuset Blå Stället med mera.

I samtalen som fördes kring vad för slags forskning de har behov av, ringades några forskningsfrågor av governance-karaktär in. En viktig fråga inför framtiden är hur positiva förändringar, som tjänstemännen ute i områden tycker sig se (men som inte syns i SCB-statistiken) ska

understödjas av andra utvecklingsprocesser runt om i Göteborg. Vilken betydelse har de kvalitetshöjningar av den fysiska miljön som har gjorts i utsatta områden när det gäller förutsättningarna för människorna som bor där att delta i samhällslivet och för möjligheterna till egenförsörjning?

Göteborg efterfrågar mer kunskap om hur uppföljnings- och utvärderingsmetoder som kan stödja en hållbar stadsutveckling som

gynnar boende i de områden som berörs av det urbana utvecklingsarbetet: Bergsjön, Gårdsten, Hjällbo och Norra Biskopsgården.

Med många aktörer inblandade i viktiga beslutsprocesser skapas maktförhållanden som inte alltid är transparanta. Samtidigt pågår och planeras i Göteborg stora och små förändringar. Ny bebyggelse tillkommer i nya stadsdelar, infrastruktursatsningar, kollektivtrafiken byggs ut, kultur- och serviceutbud förändras. Bland annat planeras och genomförs större förändringar av Göteborgsregionens gestaltning och rumsliga struktur avseende infrastruktur genom det så kallade

Västsvenska paketet. Det råder dock osäkerhet omkring vilka åtgärder som har potential att understödja utvecklingsarbetet i de utsatta stadsdelarna, eller om den övergripande stadsutvecklingen riskerar att förstärka utanförskapet. Sammantaget finns det i Göteborg ett behov av forskning som kan öka kunskapen om hur befintliga och nya strukturer bör utvecklas för att främja integrationen mellan människor i stadens olika delar, och vilka som i stället förstärker effekten av segregation.

Målet med forskningen är att den kunskap som produceras ska kunna användas strategiskt i policyarbetet och som underlag i

beslutssammanhang.

Det fortsatta arbetet 2013

Från och med år 2012 har regeringens inriktning ändrat fokus från myndighetssamverkan (LU-avtal) till kunskapsstöd och fortsatt kunskapsinhämtning. Genom att koppla på följeforskning till den satsning som kommunen gör i Landskrona för att utveckla Centrum-Öster, används anslaget till kunskapsinhämtning. Resultatet av följeforskningsinsatsen i Landskrona kommer att kunna jämföras med satsningar i andra delar av landet. I till exempel tre stadsdelar i Göteborg, Gärdsås, Gamlestaden och Centrala Hisingen, har de lokala

fastighetsägarna, privata, allmännyttiga och bostadsrättsföreningar, bildat partnerskap för att tillsammans hitta lösningar på stadsdelarnas stora problem, för att höja stadsdelarnas attraktivitet, för att öka de boendes säkerhet och trygghet.

I samtliga fall ovan handlar det om resultat som en ensam aktör inte hade kunnat åstadkomma på egen hand. Landskrona och Centrum-Öster står inför en liknande utmaning. I samtliga fall i Göteborg har samarbetet byggt på frivilligt partnerskap och varit organiserade som ideella

föreningar. Bolagsform som metod, som Landskrona avser pröva för att komma till rätta med liknande problem som i Göteborgsexemplen, har inte studerats i någon större uträckning.

För att ett organiserat samarbete ska komma till stånd krävs det att ”governance arbetet” fungerar. Det måste finnas en eller flera aktörer som är intresserade av att satsa tid, pengar och engagemang.

Stadsutvecklingsbolagets kanske viktigaste roll kommer att bli att skapa en gemensam verklighetsbild utifrån vilken strategier och

handlingsplaner som så många som möjligt kan omfatta formuleras. För att Landskronasatsningen ska lyckas krävs det samarbete, organisation och mobilisering bland en större krets aktörer.

Några slutsatser och tankar kring fortsatt arbete 35

Forskningsinsatsen i Landskrona bidrar således med mer kunskap som kan användas för att avgöra vilken metod som leder positiv utveckling i en stadsdel eller ett bostadsområde: starka och verksamma partnerskap på frivillig basis eller professionellt drivet bolag som ägs av kommunen och privata fastighetsägare.

Stadsdelar i allmänhet kan se väldigt olika ut. Det kan finnas alltifrån stadsliknande kvartersbebyggelse och storskalig lamellhusbebyggelse, till villor och punkthus. De finns många barriärer som tydligt avgränsar områdena från varandra. De mest problematiska barriärerna är de tungt trafikerade lederna, men exempelvis industriområden och park- och skogsområden kan också ha barriäreffekter mellan de olika stadsdelar eller inom delområden av en stadsdel. I Göteborg finns det stora områden med långt framskridna planer på ny bebyggelse.

Det har påpekats många gånger att förutsättningarna för att åtgärder och insatser ska leda till verklig skillnad i en stadsdel eller ett

bostadsområde inte växer fram av sig själva. En grundförutsättning är därför att det finns lokal kunskap om de processer som in sin tur skapar utsatta områden. Det krävs med andra ord metoder som på ett

systematiskt sätt kan användas för att kartlägga de effekter som olika stadsutvecklingsinsatser kan leda till – positiv eller negativt.

I Göteborg har detta kunskapsproblem lyfts upp och ett förslag till forskningsstöd har upprättats (i samarbete med Mistra Urban Futures). Forskningens bidrag i Göteborg kommer att fylla på kunskapsläget när det gäller att hitta arbetsmetoder för att motverka segregationsprocesser.

Fokus på andra aspekter av utanförskapet 2013

Med utgångspunkt i det urbana utvecklingsarbetets inriktning är det en öppen fråga vilka insatser som Boverket ska prioritera under 2013 och 2014. Vi ser framför oss mer fokus på den ekonomiska geografin. Det behövs sannolikt mer kännedom om de urbana utvecklingsområdens ekonomiska förutsättningar utifrån mer territoriella perspektiv.

Erfarenheterna från aktiviter och möten under 2012 visar att det finns en spänning mellan behovet av närhet (områdesnivån) och ekonomiska effekter i omvärlden. Utvecklingen i Sverige och övriga Europa drivs av två processer – regionförstoring och koncentration till stora regioner. En viktig fråga är i detta sammanhang vilken roll URB-15 stadsdelarna ska ha när lokala marknader blir större. Om förutsättningarna för en fortsatt ekonomisk utveckling förstärks – hur ska stadsdelar med utbrett utanförskap bli delaktiga i inkomstutvecklingen så att välfärd för dessa invånare ökar?

Utvärdering eller kunskapsinhämtning?

Ett sätt att gå vidare är att utgå från termerna utvärdering respektive kunskapsinhämtning. Spårvalet beror på vad kommunerna anser att de behöver för stöd.Behovet av fortsatt forskningsstöd bestäms i samråd med Arbetsmarknadsdepartementet. I de fall kommunerna har genomfört projekt finansierade av externa aktörer, så som exempelvis EU eller Tillväxtverket, har det skett utvärderingar i samband med avslut. Nedan följer en sammanställning av några tänkbara spår och inriktningar som kan vara användbara som stöd i det urbana utvecklingsarbetet.

 En tydlig inriktning är vad man kan kalla för utvärdering i efterhand, policyrekommendationer och konkreta förslag. Exempel på forskare som har denna inriktning är Nihad Bunar och Anders Törnquist.

 IFAU när det gäller utvärderingar av bland annat effekter av arbetsmarknadspolitik och effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet

 Om det är kunskap om etniska gruppers in- och utflyttning,

majoritetsbefolkningens undvikande, negativa grannskapseffekter, är det framför allt IBF som har den kunskapen.

 Ett annat spår är den inriktning som kan kallas för social sammanhållning och integrationskriterier. Bland forskare är det framför allt Mikael Stigendal och Martin Grander som bör konsulteras.

 Rumsliga aspekter på integration är en inriktning som framför allt Ann Legeby har utvecklat i sin forskning. Lars Marcus och Alexander Ståhle har utvecklat metoderna.

 Vid våra besök ute i URB 15 stadsdelarna nämndes Ingvar Nilssons namn ett flertal gånger. Nilsson har utvecklat ett perspektiv som kallas för socioekonomiska konsekvensanalyser.

 Ett ytterligare perspektiv som fokusera på det som kallas för Gemensam Neutral Arena (GNA) och samspelsintegration. Detta perspektiv är starkt förknippat med Sören Olsson.

 Elisabet Lilja som utvecklat stadsrumsanalyser för att undersöka samspel mellan bebyggelse miljö och människor.

37

Bilagor

Bilaga 1

Förteckning övergenomförda möten 2012

11/4 Stockholm. uppstartsmöte med Länsstyrelsen i Stockholm samt medverkande kommuner. Studiebesök i Hovsjö, Ronna, Tensta, Rinkeby. 12/4 Göteborg stad och länsstyrelsen i Västra Götaland. Besök i Hjällbo. 13/4 Växjö. Länsstyrelsen medverkade.

27/4 Landskrona 2/5 Kristianstad 4/5 Borås, Trollhättan 8/5 Malmö

22-23/5 Seminarium tillsammans med Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Folkhälsoinstitutet och Skolverket. Boverket höll i workshop dag 2. 20/6 Avstämningsmöte med Arbetsmarknadsdepartementet

10/9 Göteborgs stad samt Länsstyrelsen i Västra Götaland.

18/10 Regionalt seminarium, Länsstyrelsen i Västra Götalands län. 22/10 Arbetsmöte med Länsstyrelsen i Stockholms län

22/10 Avstämningsmöte med Arbetsmarknadsdepartementet

2013

22/1 Avstämningsmöte med Arbetsmarknadsdepartementet 5/2 Arbetsmöte med Länsstyrelserna i Göteborg

Bilaga 2

Bakgrundsbeskrivning för de insatser som skett över tid i de utpekade stadsdelarna. NicolasOrozco, Mångkulturellt Centrum

Bilaga 3

Om stadskvaliteters betydelse för attraktivitet och hållbar utveckling, Spacescape AB

Bakgrundsbeskrivning av

åtgärder över tid i 15

stadsdelar

En rapport på uppdrag av Boverket

Nicolas Orozco 

1 Introduktion ... 2  Sammanfattning ... 3  Borås - Hässleholmen ... 5  Göteborg - Bergsjön ... 8  Göteborg - Gårdsten ... 11  Göteborg - Hjällbo ... 14  Göteborg - Norra Biskopsgården ... 17  Kristianstad - Gamlegården ... 20  Landskrona - Centrum och Öster ... 23  Malmö - Herrgården ... 26  Malmö - Södra Sofielund ... 29  Stockholm - Rinkeby ... 32  Stockholm - Tensta ... 35  Södertälje - Hovsjö ... 38  Södertälje - Ronna ... 41  Trollhättan - Kronogården ... 44  Växjö - Araby ... 47  Källförteckning ... 50 

2

Introduktion

Det urbana utvecklingsarbetet omfattar de 15 stadsdelar i Sverige vars boende har lägst förvärvsfrekvens, högst uttag av försörjningsstöd och lägst behörighet till gymnasieskolan. Dessa stadsdelar är: Hässleholmen (Borås), Bergsjön, Gårdsten, Hjällbo och Norra

Biskopsgården (Göteborg), Gamlegården (Kristianstad), Centrum-Öster (Landskrona), Herrgården och Södra Sofielund/Seved (Malmö), Rinkeby och Tensta (Stockholm), Hovsjö och Ronna (Södertälje), Kronogården (Trollhättan) samt Araby (Växjö).

Det urbana utvecklingsarbetet inriktas från 2012 på utvärdering, kunskapsinhämtning och kunskapsspridning. Denna bakgrundsbeskrivning är en del i detta arbete och görs på uppdrag av Boverket. Bakgrundsbeskrivningen har genomförts under en begränsad tid, med början 2012-06-12 och färdigställande 2012-09-07. Enligt direktiv från uppdragsgivaren ska

uppdragstagaren sammanställa en bakgrundsbeskrivning som redogör för de insatser som har skett över tid i de 15 bostadsområden som år 2012 omfattas av det urbana utvecklingsarbetet. Beskrivningen ska utgå från en litteraturgenomgång av vad som finns skrivet om dessa

områden sedan 80-talet fram till nutid. Fokus är på de insatser som kan definieras som fysiska åtgärder. Det ska även finnas med en redogörelse över vilka centrala aktörer som stått bakom insatserna. Under ett så pass långt tidsspann är det svårt att belysa alla de åtgärder som har genomförts i varje enskild stadsdel. Ambitionen har istället varit att visa på de åtgärder som har betytt mest för respektive stadsdel och så långt som möjligt dra slutsatser om deras påverkan/effekter på de boende och den fysiska miljön. Ett önskemål från uppdragsgivaren var att varje beskrivning av genomförda åtgärder skulle uppgå till högst 3 sidor per stadsdel. När det kommer till omfattande satsningar, likt Storstadssatsningen, har jag av utrymmesskäl enbart kunnat beskriva ett fåtal genomförda åtgärder. De större och mest omtalade åtgärderna har då prioriterats över mindre åtgärder. En fördel med denna prioritering har varit att de stora åtgärderna har tenderat att utvärderas i högre grad. Det ligger således ingen värdering bakom valen av åtgärder, utan det beror enbart på större tillgång till material. De omfattande

satsningarna under 90-talet har även inneburit en svårighet att avgränsa vissa åtgärder. Med detta menas att det ibland har varit problematiskt att veta när vissa åtgärder har inletts och hur de har finansierats eftersom många av dem har ingått i olika större satsningar. På grund av att Storstadssatsningen utvärderades i större utsträckning än exempelvis Blommansatsningen och Nationella exempel, har Storstadssatsningen fått större utrymme i denna

bakgrundsbeskrivning.

Varje stadsdel i kartläggningen är unik, vilket de inledande beskrivningarna av

bostadsområdena kommer att påvisa. Unika är också majoriteten av de specifika åtgärder som har genomförts i bostadsområdena. Några stadsdelar har en lång historik av genomförda åtgärder av alla de slag, medan andra stadsdelar har arbetat mer strategiskt kring

stadsdelsutveckling först på senare år. Av denna anledning är det problematiskt att dra generella slutsatser som inbegriper alla 15 stadsdelar.

Rapporter har lånats från Stockholms universitetsbibliotek, Mångkulturellt centrums bibliotek samt Kungliga biblioteket i Stockholm. Genom sökningar på Internet har en mängd olika lokala och nationella tidningar lästs. Planprogram, information om enskilda insatser samt utvärderingar har hämtats från de berörda kommunerna. Bakgrundsbeskrivningen har skickats till kontaktpersoner på alla 9 kommuner för avstämning.

3 En stor del av åtgärderna genomförda under detta årtionde bestod av ombyggnationer och renoveringar av befintligt fastighetsbestånd. Många av dessa stora insatser genomfördes med hjälp av samhällsstöd i Sverige. Det var inte ovanligt att centrumanläggningarna

moderniserades och kompletteringar i form av småhus i områden dominerade av

flerbostadshus och hyresrätter genomfördes. Försök med ombildningar från hyresrätter till bostadsrätter, samt försök att skapa mer blandade lägenhetsstorlekar genomfördes på 80-talet. En grundläggande idé bakom dessa förnyelser var att attrahera resursstarka samhällsgrupper. En sidoeffekt blev dock att många resurssvaga hushåll flyttade till andra delar av staden och tog med sig problemen dit (Blomé, 2010, s.8). Resultaten av dessa fysiska åtgärder har visat sig vara blandade. Problem med vakanser i områdena löstes i några fall och vissa kvaliteter förbättrades, men de grundläggande problemen och områdenas rykten förändrades inte nämnvärt. En hel del kritik framfördes också mot att olika brukare inte involverades i satsningarna (Blomé, 2010, s.8).

1990-tal

Många av 90-talets insatser var sammankopplade med statligt delfinansierade satsningar såsom Blommansatsningen, Nationella exempel och Storstadssatsningen. En stor del av de genomförda åtgärderna bestod av sociala insatser, även om fysiska åtgärder inte på något sätt var ovanliga. Under Storstadssatsningen var det exempelvis vanligt förekommande att det skapades lokala områdeskontor/mötesplatser. I Göteborgs kommun var de fysiska åtgärderna vanligare än i de andra involverade kommunerna (Göteborgs stad, 2005, s.59). Det ska dock sägas att det även inom Göteborg fanns stora skillnader gällande fokus på den fysiska miljön. Exempelvis satsades det inte alls lika mycket på den fysiska miljön i Norra Biskopsgården som i Gårdsten och Hjällbo. Många av de projekt som genomfördes var dock tidsbegränsade, vilket minskade deras påverkan. När frågan kring boendes delaktighet dyker upp i

utvärderingar är det ofta i form av bristande kommunikation mellan styrande

politiker/tjänstemän och de boende. Den bristande kommunikationen medförde i vissa stadsdelar uppgivna boende och färre legitima åtgärder. En styrka med ett flertal av de insatser som genomfördes på 90-talet var att de utvärderades, vilket gav rätt förutsättningar för kunskapsutveckling. Detta gäller specifikt insatser under Storstadssatsningen.

2000-tal

En hel del åtgärder har genomförts de senaste åren. Många av dessa har genomförts i anslutning till de strategiska utvecklingsplaner som har upprättats. Breda

samverkanskoalitioner har varit mer vanligt förekommande än under de två tidigare årtionden. Fler aktörer, många av dem nya kring stadsdelsutveckling, är således involverade i dag. Detta har bidragit till att allt fler stadsdelar numera är tänkta att utvecklas långsiktigt och utifrån ett helhetsperspektiv på stadsdelen där fysiska åtgärder integreras med sociala och ekonomiska insatser. Dessa idéer härstammar från begreppet ”hållbar utveckling” som har fått en allt större betydelse i stadsdelsutvecklingen. Detta skiljer sig från 80 – och 90-talets satsningar som ofta bestod av punktinsatser med begränsade resultat. ”Storstadsarbetet” från 90-talet har ersatts av ”urbant utvecklingsarbete” med en skillnad att staten inte delfinansierar projekten. En allt vanligare aktör som däremot är med och delfinansierar projekt för stadsdelsutveckling är EU.

Bostadsbolagen, främst de allmännyttiga, är aktiva på ett annorlunda sätt än under tidigare årtionden. Satsningarna tyder på att bostadsbolagen i dag har en bredare och mer