Författare Program
Carl Hartman HOP 18-20
Antal ord 19 902
Handledare Beteckning Kurskod
Niklas Nilsson Självständigt
arbete
mastersuppsats, krigsvetenskap
2HO013
FÖRSVARET SOM FÖRSVANN
Berättelsen om varför det moderna nätverksbaserade totalförsvaret aldrig realiserades Sammanfattning:
Uppsatsen syftar till att med den så kallade dagordningsmodellen inom ramen för beslutsteori förstå varför det nätverksbaserade försvaret, NBF, aldrig realiserades.
Uppsatsen visar hur konceptet Revolution in Military Affairs, RMA, under namnet NBF blev en central del av ominriktningen, dvs. reformarbetet i Försvarsmakten kring millennieskiftet och fanns med i försvarsbesluten 2001 och 2004 men ändå försvann det före 10-talets början. NBF som var ett modernt nationellt försvarskoncept trängdes ut helt av ett antal faktorer: den rådande tidsandan som präglades av en vision om evig fred, interna stridigheter i försvarssektorn, Sveriges ambition att bli en ledande nation i den europeiska utrikes- och säkerhetspolitiken genom att leda en EU-stridsgrupp och minskade ekonomiska ramar. Sammanfattningsvis var RMA idén som ominriktningen inledningsvis skulle bygga på. Samtidigt introducerades begreppet insatsförsvar som ett övergripande koncept för försvaret. RMA fick så småningom namnet NBF varefter dess popularitet minskade och konceptet ersattes av EU-stridsgruppskonceptet. I uppsatsen aktualiseras den klassiska relationen mellan aktör och struktur. Agerandet från ÖB Owe Wiktorin och generalen Johan Kihl kan i förstone uppfattas som det mest avgörande för händelseutvecklingen, men i det långa loppet var Försvarsmaktens strukturer med dess urgamla försvarsgrensorganisering sannolikt minst lika avgörande.
Nyckelord:
Nätverksbaserat försvar, NBF, Revolution in Military Affairs, RMA, beslutsteori, garbage can, agenda setting, dagordningsmodellen, försvarsreform
Innehåll
Inledning ... 2 Problemformulering ... 4 Disposition ... 5 Forskningsöversikt ... 6 Forskningsbidrag ... 14Teori – Kingdons dagordningsmodell ... 15
Bakgrund och ursprung ... 15
Tidsandan ... 16
Dagordningen ... 16
Möjlighetsfönster och de tre strömmarna ... 17
Deltagare ... 18
Policyentreprenören ... 19
Koppling och möjlighetsfönster ... 19
Idéer ... 20
Problem och indikatorer ... 20
Metod och material ... 23
Ansats och analysmetod ... 23
Problematisering/diskussion av metod ... 24
Material ... 24
Operationalisering av Kingdons dagordningsmodell ... 25
Analys ... 26
Tidsandan – en definierande ram ... 26
Möjlighetsfönster I ... 29
Möjlighetsfönster II... 36
RMA – den färdiga lösningen ... 39
Johan Kihl – en typisk policyentreprenör ... 42
Riksdagen fattar beslut om RMA ... 45
Det moderna i ominriktning – RMA – får inte riktigt fäste ... 46
Möjlighetsfönster III ... 49
NBG – spiken i kistan ... 52
Sammanfattning av analysen ... 55
Diskussion... 56
Reflektion... 58
Det som faktiskt realiserades ... 59
Förslag till fortsatt forskning ... 60
Inledning
När det svenska försvaret nu står inför en period av tillväxt i en allt mer digitaliserad och nätverksorganiserad värld så kan man fråga sig vart det sena 1990-talets och tidiga 2000-talets digitalisering av Försvarsmakten tog vägen. Nog fanns det något som hette nätverksbaserat försvar och innehöll inte detta idéer för den svenska Försvarsmaktens utveckling som hade kunnat vara betydelsefulla även idag?
De sista åren på 1900-talet efter Sovjetunionens fall var det oklart vilken roll som Försvarsmakten skulle ha och organisationen sökte riktning och mening. Det tidigare invasionshotet avskrevs när uppgifterna om den ”sönderrostade” sovjetiska krigsmakten blev allmänt kända, vilket i sin tur öppnade för introducerandet av begreppet ”strategisk time-out”. Denna innebar i korthet att det bedömdes riskfritt att avveckla det gamla invasionsförsvaret och utveckla ett nytt insatsförsvar, trots att detta skulle medföra en tillfällig nedgång i försvarsförmågan. Den tidsfrist som angavs var tio år, dvs den tid som återuppbyggnaden av den sovjetiska krigsmakten ansågs kräva. Det koncept som det nya försvaret skulle byggas utifrån följde det amerikanska konceptet Revolution in Military Affairs, RMA, och lanserades så småningom under namnet Nätverksbaserat försvar, NBF, i försvarspropositionen 2001:
Utvecklingen mot ett nätverksbaserat försvar skall kunna stödja genomförandet av de uppgifter som totalförsvaret har att lösa. I samband med ett väpnat angrepp skall således det nätverksbaserade försvaret ha en förmåga till snabb insats med precisionsvapen mot en angripare.1
Konceptet var tänkt att modernisera Sveriges nationella försvar och krigföring. Informationstekniken skulle möjliggöra effektiv informationsinhämtning och informationshantering vilket skulle leda till informationsöverläge. Högre precision och längre räckvidd med vapen och mindre mer mobila enheter skulle leda till effektivare krigföring. Det krävde emellertid både teknisk och organisatorisk likriktning om Försvarsmakten skulle fås att verka som en enhet inte som tre separata försvarsgrenar. Ledorden var interoperabilitet, flexibilitet och effektivitet.2 Detta nya försvar som fick namnet insatsförsvaret, skulle alltså genomsyras av RMA/NBF, det som i andra sammanhang brukar kallas mainstreaming.
Nu 20 år senare handlar Försvarsmaktens utveckling om att bygga ny kapacitet i form av ett nytt totalförsvar efter en tid av drastiska neddragningar. Ett militärt hot har åter aktualiserats
1 Proposition. 2001/02:10, Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, s.130.
2 M.W. Wik m.fl., 2005. ”Nätverksbaserat försvar (NBF) och Försvarsmaktens ledningssystems utveckling då,
efter en period då dessa ansågs tillhöra historien. Informationsteknologin förändrar såväl det civila samhället i Sverige och i omvärlden som krigföringen i olika konflikter. Författare som Stanley McChrystal och Sean McFate har visat att USA som deltagit i flera krig de senaste decennierna har behövt anpassa sig både tekniskt och organisatoriskt. För det första för att möta lågteknologiska motståndare som ändå har tillgång till informationsteknologisk samordning genom internet och mobil telefoni, för det andra högteknologiska motståndare som med hjälp av den nya tekniken kan hota med långräckviddiga högprecisionsvapen och/eller med kombinerade cyberattacker.3 Varför står inte Sverige som ofta framhåller sin högteknologiska forskning och industri i första ledet när det gäller att integrera informationsteknologin i det militära försvaret, trots att det tidigt fanns omfattande arbete för att skapa förutsättningar för detta? Det svenska arbetet med RMA påbörjades redan 1996 och var del av försvarsbeslutet 2001 och 2004 men försvann ändock före 10-talets början.
Det är tydligt att NBF kom till, existerade under en tid och föll i onåd för att sedan försvinna i tysthet. Detta oaktat att de ingående delarna sensorer och verkanssystem som verkar i nätverk av ledningssystem knappast blivit mindre aktuella. Trots att det är 15 år sedan begreppet försvann återfinns det nu exempelvis i Försvarsberedningens rapport från 2019 där det finns ett litet stycke om NBF som avslutas:
Dagens problematik inom ledningssystemområdet härrör fortfarande till stor del från det misslyckade arbetet med NBF. Försvarsberedningen betonar därför vikten av att arbetet med teknikutveckling och utveckling av framtida förmågor bl.a. tillvaratar de erfarenheter som gjordes i NBF.4
Att fatta beslut om stora reformer i myndigheter är politikens roll. De berörda fackmyndigheterna kommer naturligtvis ofta med förslag. Denna uppsats visar hur ett sådant förslag lyckades komma hela vägen upp på den politiska beslutsdagordningen, men kort därefter försvann i tysthet.
3 S. McFate, 2019. The New Rules of War. s.15f; S. McChrystal, 2015, Team of teams, s.19.
4 Ds 2019:8, Värnkraft - Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret
Problemformulering
Det som gör det svenska arbetet med RMA intressant är att det kan visa på vissa mekanismer som påverkar hur militärteoretiska koncepts livscykel kan se ut. Med militärteoretiskt koncept menas i denna uppsats helt nya koncept som tvingar fram stora revolutionerande förändringar med avseende på i första hand krigföring och i andra hand bland annat organisering och utbildning i militära organisationer. Militärhistorien uppvisar flera sådana exempel, vilket jag återkommer till i forskningsöversikten.
I ledningen av en försvarsmakt i en demokratisk stat pågår det alltid en interaktion mellan den politiska ledningen och den aktuella försvarsmakten. Ett ständigt utbyte av idéer mellan de två nivåerna sker men formellt har den politiska nivån alltid utslagsrösten. Utifrån uppsatsens perspektiv är en rent rationalistisk förklaringsmodell inte rimlig. Besluten påverkas av en mängd faktorer däribland tidsandan, individers påverkan och strukturella mekanismer samt Försvarsmaktens organisering. I uppsatsen aktualiseras den klassiska relationen mellan aktör och struktur. Agerandet från ÖB Owe Wiktorin och generalen Johan Kihl kan i förstone uppfattas som det mest avgörande för händelseutvecklingen, men i det långa loppet var Försvarsmaktens strukturer med dess urgamla försvarsgrensorganisering sannolikt minst lika avgörande.5
Syfte
Uppsatsen syftar till att med den så kallade dagordningsmodellen inom ramen för beslutsteori analysera varför det nätverksbaserade försvaret, NBF, aldrig realiserades. Detta nätverksbaserade försvar som kom att bli samlingsnamnet för Revolution in Military Affairs, RMA, i den svenska försvarsreformen kring millennieskiftet men ändå försvann före 10-talets början.
Forskningsproblemet
Hur kan vi förstå att de delar av försvarsreformen kring millennieskiftet som syftade till att skapa ett modernt nationellt försvar med hjälp av RMA-konceptet aldrig realiserades?
5 A.E. Wendt, 1987 “The Agent-Structure Problem in International Relations Theory”, i International
Disposition
Uppsatsen inleds med en forskningsöversikt som ger en bild av hur den moderna debatten om informationsteknologins påverkan på försvarsmakter uppstod och fortfarande lever med begrepp som cyberkrig och nätverksorganisering som centrala element. Vidare visar ett axplock ur litteraturen om 1990-talets arbete med RMA hur ett antal länder implementerade konceptet RMA med olika grad av framgång. Därifrån skiftas fokus till beslutsteorins område med några nedslag i teoriutvecklingen vilket leder fram till Kingdons dagordningsmodell som också blir uppsatsens teoretiska ramverk. Därefter analyseras texten från att idén om RMA kom in i den svenska Försvarsmakten tills den slutligen ersattes av ett annat koncept. Avslutningsvis följer diskussion, reflektion och förslag till fortsatt forskning.
Forskningsöversikt
Forskningsöversikten har fyra delar, där den första behandlar informationsteknologi och RMA, den andra implementeringen av RMA, den tredje millenniumskiftets försvarsreform i Sverige och den fjärde utgör bakgrunden till det teoretiska ramverket. De första tre delarna kontextualiserar empirin och den senare fogar in uppsatsen i dess teoretiska sammanhang. Informationsteknologin som militär utveckling
Vad är egentligen det svenska NBF-projektet, eller lite vidare definierat, det svenska arbetet med RMA ett exempel på? Det som här benämns militärteoretiska koncept tilldrar sig uppmärksamhet i olika delar av litteraturen. Dels ur ett tekniskt perspektiv där olika tekniska innovationers påverkan på krigföringen analyseras, dels ur ett sociologiskt perspektiv där tekniken ställs något i bakgrunden till förmån för de sociala interaktioner och praktiker som nya idéer och ny teknik leder till. Just den militärteoretiska trend som NBF tillhör, RMA, har en egen litteratur kopplad till sig, både en litteratur som ligger till grund för och definierar själva RMA och en litteratur som på olika sätt utvärderar försvarsmakters arbete med RMA.
Militärteknisk innovation är ett forskningsfält där tekniska innovationer betraktas som ett ständigt positivt flöde där de militära organisationerna har att så snabbt som möjligt anpassa sig till de nya förutsättningar som ny teknik skapar. Den inflytelserike israeliske översten och militärteoretikern Meir Finkels bok On Flexibility är ett bra exempel på det. Finkels slutsats är att den nödvändiga förmågan för att omhänderta den nya tekniken utgörs av flexibilitet och dessutom behöver hela organisationen anpassas för att nå målet med flexibilitet.6 I ett senare arbete utvecklar Finkel sin teori något genom att peka på att allt för mycket förändring i organisationer kan leda till problem, varför vissa parametrar som ledningsfilosofi, utbildning och organisering ska hållas konstanta. Noteras bör att Finkel ser nätverksbaserad struktur som en förutsättning för arméns organisering men hävdar att om ledningssystemet fallerar måste varje enhet kunna operera självständigt vilket kan uppnås genom uppdragstaktik.7
För att kort behandla frågan om cyberkrig kan sägas att det sedan mitten av 1990-talet förts en debatt om hur datorer i nätverk och internet påverkar krigföringen. Många forskare har skrivit om ämnet ofta med titlar som kan förleda läsaren att tro att de kommer till olika slutsatser om cyberkrigets natur. Sammanfattningsvis kommer emellertid författare som de tidigt
6 M. Finkel, 2011. On Flexibility, s.223-232.
7 M. Finkel, 2019. “Conservatism by choice (stability) – a necessary complement to innovation and adaptation in
inflytelserika och till RAND och Naval Post Graduate School knutna statsvetarna John Arquilla och David Ronfeld, forskaren inom krigsvetenskap vid King´s College London, Thomas Rid, de senast publicerade författarna som statsvetaren vid Georgetown University Sean McFate, generalen och före detta befälhavaren i Afghanistan Stanley McChrystal och forskaren vid Naval Postgraduate School, Chriss Fussel, fram till att IT-utvecklingen främst skapar förutsättningar för underrättelse- och påverkansoperationer och att den stora förändringen handlar om teknikens påverkan på organiseringen av krigsmakter.8
McChrystal och Fussel introducerade i de två böckerna Team of Teams och One Mission begreppen ”team of teams” och ”network organization” för att beskriva de åtgärder som vidtogs i form av anpassningsbara förband i Irak för att kunna möta gerillarörelsens platta organisering. Böckerna är skrivna 2015 och 2017 efter USA:s långvariga närvaro i Irak och Afghanistan. I böckerna förekommer inte orden RMA eller cyber men det är tydligt att resonemangen följer samma tankemönster som övriga ovan nämnda författare. Alltså att informationsteknologin skapar möjligheter att agera i nätverk istället för i hierarkier.9
Tanken att informationsteknologins utveckling med hög precision, lång räckvidd och allt effektivare ledningssystem skulle förändra krigföringen fundamentalt tillskrivs den sovjetiske generalen, senare marskalken, Nicolai Ogarkov som efter att ha studerat USA:s krigföring talade om att det skett ett paradigmskifte. Tankegångarna fördes vidare i den amerikanska försvarsmakten och gavs beteckningen Military Technical Revolution, MTR. I MTR ingick extrem precision, dramatiskt ökad effektivitet i kommunikation, ledning och underrättelsetjänst, informationskrigföring samt icke dödliga vapen.10 Det här var ett tema som
togs upp av flera författare under 1980- och tidigt 1990-tal, bland andra de i vidare kretsar lästa makarna Alvin och Heidi Toffler som blev inflytelserika också i Sverige. De beskrev att världen stod i början av den tredje generationens krigföring, där den första utgjordes av guerillakrig, den andra hade varit massarméer och nukleära vapen. Informationssamhället skulle föra med sig ett nytt sätt att föra krig där kunskap var den nya centrala resursen eftersom:11
The way we make war reflects the way we make wealth.12
8 T. Rid, 2011. ”Cyber War Will Not Take Place”, s.5-32; McFate, a.a, s.244ff.; McChrystal, a.a, s.231f; J.
Arquilla och D. Ronfeldt, 1993. ”Cyberwar Is Coming!”, s.141-165; C. Fussel, 2017, One mission - How leaders build a team of teams, s.235-240.
9 Fussel, a.a, s.235-240; McChrystal, a.a, s.231f.
10 S. Metz och J. Kievit, 1995. Strategy and the Revolution in Military Affairs: From Theory to Policy, s.vi-x; J.
Shaffer och B. Ederington, 1993,”Military Technical Revolution: A Structural Framework”, s.15-29.
11 Toffler och Toffler, 1994. War and Anti-War Making Sense of Today’s Global Chaos. s.30-37. 12 Ibid. s.3.
Det är idéer som John Arquilla och David Ronfeldt under tidigt 1990-tal utvecklade genom att utgå från begreppen, cyberkrig, som är krig utkämpade på nätet och nätkrig betecknar de möjligheter den nya tekniken ger i konventionell krigföring. De hävdar precis som Tofflers att information är den nya strategiska resursen som kommer att avgöra framtidens krig. Krigföringen förändras därför att information kommer att kunna inhämtas, analyseras och spridas på nya sätt, vilket skapar nya organisatoriska ’sanningar’. Det är alltså informationsteknologins inverkan på organisering av krigsmakter som utgör den stora förändringen i krigföringen.13 När dessa tankar kom in i den amerikanska försvarsmakten med perspektivplanering, Office of Net Assessment, ONA, introducerade dess ’ständige chef’ (1972-2015) Andrew Marshall begreppet Revolution in Military Affairs, RMA.14
Begreppen RMA och MTR användes under en tid parallellt, ibland sågs RMA som en del av MTR.15 Network Centric Warfare, NCW, är en term som ofta används för att beteckna själva krigföringskonceptet. Även Effect Based Operations, EBO, är ett koncept med samma ursprung. MTR/RMA/NCW/NBF/EBO är militärteoretiska koncept vilka handlar om hur de tekniska förändringarna skapar både nya möjligheter och begränsningar med avseende på krigföringen. Detta får inte förväxlas med Cyber Warfare som beskriver hur krigföringen ska ske i cyberspace. Litteraturen om 1900-talets informationsteknologiska utvecklingen med begrepp som cyber, RMA och en rad relaterade begrepp visar att den mest genomgripande förändringen som informationsteknologin leder till är de effekter som denna får på krigsmakters organisering vilket behandlas senare.
Implementering av RMA
Den till Bundeswehr Academy for Information and Communication knutna statsvetaren Ina Wiesner, den vid Marine Corps University verksamme statsvetaren Benjamin M Jensen och den till National Security Studies Program vid Harvard knutne Dima Adamski har studerat hur olika länder hanterat RMA. Wiesner jämför hur Tyskland och Storbritannien implementerade Network Centric Warfare. Wiesner kommer fram till att de båda länderna angrep frågan på olika sätt, där Storbritannien var mer framgångsrika genom ett nyttomaximerat förhållningssätt till RMA, medan Tyskland maximerade legitimiteten i själva konceptet.16 Jensen har studerat vad som formar försvarsplanering och varför. Jensen intervjuade ett stort antal personer för att spåra var RMA uppstod, hur det utvecklades och sedan försvann. Jensen anser att RMA inte
13 Arquilla och Ronfeldt, a.a, s.141-165.
14 M. Mowthorpe, 2005. ”The Revolution in Military Affairs (RMA)”, s.137f. 15 J. Shaffer, och B. Ederington, a.a, s.15-29.
kan reduceras till byråkratisk tävlan, teknologisk determinism eller strategisk kultur. Istället ser Jensen utvecklingen som en social process där, i ett framtida krig, både militärer och byråkrater omdefinierar sina roller.17 Adamskis utgår från att RMA är framtiden. Han visar att USA var
först med att utveckla precisionsvapen, men det var de sovjetiska militärteoretikerna som förstod det banbrytande i den nya tekniken och det blev Israel som först använde tekniken i ett krig. Trots att Israel var först med att använda konceptet praktiskt var de sist med att utveckla doktrinen. Adamski utgår från begreppet strategisk kultur och försöker utröna källorna till USA:s, Israels och Sovjetunionens strategiska kulturer och vilka konsekvenser dessa får för respektive lands förhållningssätt till militär innovation.18
Dessa tre författare visar att det förs en debatt om RMA och dess konsekvenser i många av de länder som på ett eller annat sätt implementerat konceptet.
Millennieskiftets svenska försvarsreform
Ett antal forskare har behandlat ämnet om den svenska försvarsreformen under senare delen av 1990-talet och början på 2000-talet, historikern Wilhelm Agrell, statsvetaren och ledamoten i Krigsvetenskapsakademin Katarina Engberg, statsvetarna Eva Haldén och Birgitta Rydén. I boken Fredens illusioner19 beskriver Agrell millennieskiftets försvarsreform i starkt kritiska ordalag. Agrell beskriver att en fungerande försvarsmakt avvecklades under 00-talet. Detta efter att försvarsmaktsledningen tagit initiativet till strukturreformen från politikerna genom att hänvisa till RMA. Tidigare hade försvarsgrenscheferna förlorat sin ställning och makten koncentrerats till ÖB. Agrell jämför det nätverksbaserade försvaret med andra militärteoretiska koncept som mellankrigstidens ”maskinkrig” och atomvapnens effekt för försvarsplaneringen på 1950-talet. Agrell pekar på att försvarets omstrukturering övergick i kaotisk nedmontering. Agrell lägger skulden för nedmonteringen av det nationella försvaret på en skev föreställningsvärld av evig fred i närområdet vilket skapade en tidsanda där nationellt försvar närmast sågs som onödigt.
Eva Haldén analyserar i sin bok Den svåra konsten att reformera den svenska försvarsreformen kring millennieskiftet ur tre perspektiv, det instrumentella perspektivet, det kulturella perspektivet och mytperspektivet. Haldén utvecklar samtidigt ett eget perspektiv övertalningsperspektivet, som kombinerar det instrumentella och det kulturella. Detta perspektiv lyfter fram den uthållighet i reformprocesser som krävs av reformatörer i såväl
17 B. Jensen, 2018. ”The Role of Ideas in Defense Planning”, s.313f. 18 D. Adamsky, 2010. The culture of military innovation, s.131-137. 19 W. Agrell, Fredens illusioner, s.239ff.
formella direktiv som kulturella aspekter. Haldén pekar på de parallella skeenden under perioden, dels det förändrade säkerhetsläget som fick genomslag, dels bildandet av Försvarsmakten som en myndighet där det sistnämnda syftade till att ge det politiska systemet bättre möjligheter att styra.
Haldén visar att förtroendet mellan den politiska ledningen och försvarsmaktsledningen var lågt på grund av ekonomiska frågor och att styrningen inledningsvis följde en instrumentell logik som inte tog hänsyn till kulturella aspekter. För att förklara vad som hände använder Haldén övertalningsperspektivet och förklarar att ledningen måste visa på ett tydligt narrativ för hur det ser ut före och ska se ut efter reformen, samtidigt som det ska finnas dokumentation och tydlig uthållig ledning.20
Birgitta Rydén analyserar i sin avhandling Principen om den anpassningsbara
försvarsförmågan försvarsreformen kring millenniumskiftet utifrån implementeringsteori.
Rydén frågar sig varför det så kallade anpassningsförsvaret inte blev implementerat och använder en kvantitativ metod för att söka svaret. Hon lyfter bland annat fram aktörernas skepticism och den allmänna opinionen som starka faktorer för att förklara varför anpassningsförsvaret inte blev av.21
Katarina Engberg skriver i sin rapport När totalförsvaret föll samman om reformerna i Försvarsmakten med utgångspunkt från försvarsbeslutet 1995/96 och den anpassningsdoktrin som då introduceras. Engberg förklarar nedmonteringen av det svenska försvaret med att:
FN-idealister, Natoivrare och förespråkare av ett frihetligt bejakande av individens frigörelse från de kollektiva åtagandena. Samt, naturligtvis, en önskan att plocka hem ’the Peace dividend’ och omvandla den till verkliga och/eller retoriska förstärkningar av andra politikområden.22
I rapporten får NBF bli symbol för det moderna som var fel och hon ser visionära begrepp som ett uttryck för banalisering där ”metod blir viktigare än sak”.23 Engberg fördjupar sig i den
ekonomiska sidan av saken och hävdar att neddragningarna av försvarsanslagen inte stod i proportion till den nytta pengarna gjorde på annat håll.24
De fyra forskarna berör svenskt arbete med RMA/NBF på olika sätt men ingen av dem använder det som utgångspunkt för sin analys.
20 E. Haldén, 2007 Den svåra konsten att reformera, s.250.
21 B. Rydén, 2003. Principen om den anpassningsbara försvarsförmågan, s.184ff. 22 K. Engberg, 2020. ”När totalförsvaret försvann”, s.12.
23 Ibid. s.12. 24 Ibid. s.41ff.
Beslutsteori
För att förstå det svenska arbetet med RMA behöver vi förstå vilka beslut som fattades och vad besluten ledde till. Det har redan konstaterats att RMA var en central del av försvarsbeslutet år 2001, likväl blev det aldrig realiserat. I klassisk beslutsteori användes den rationalistiska idealmodellen med fokus på fullständig rationalitet. Processen kännetecknas av en dominerande beslutsfattare, entydiga stabila mål, klar åtskillnad mellan mål och medel, fullständig information om samtliga medel/alternativ och dess konsekvenser, beslutsoptimering.25
Under efterkrigstiden startade den teoretiska utvecklingen av beslutsteorin i framförallt USA. Fokus i denna utveckling var en stark kritik mot den rationalistiska idealmodellen med rötter i den tidiga nationalekonomin och begreppet ’economic man’. Kritiken har främst riktats mot det orealistiska antagandet om absolut rationalitet i beslutsfattande och Nobelpristagaren i ekonomi, Herbert Simon, introducerade istället antagandet om begränsad rationalitet.26 Herbert Simons och alla efterföljande modeller om beslutsfattande är, till skillnad från idealmodellen, emipiriskt grundade. Det var också detta empiriska intresse för faktiskt beslutsfattande i politiska församlingar som inspirerade och vägledde dessa amerikanska forskare och nedan presenteras några av de viktigaste bidragen. Simons kritik handlade om de orealistiska kraven i idealmodellen inför ett beslut, med analys av alla tänkbara alternativ och alla tänkbara konsekvenser, för att sedan kunna välja det optimala/bästa alternativet. Argumenten mot modellen handlade bl.a. om den orimliga tidsåtgången som skulle krävas i kombination med mängden kunskap. Simons huvudbudskap är istället att ambitionsnivån utgörs av något ’tillräckligt bra’, eller good enough. Bland de främsta efterföljarna till Simon räknas Charles Lindblom med den ’inkrementella modellen’, eller de små stegens modell för beslutsfattande från 1959.27 En radikalare modell är den s.k. soptunnemodellen, eller garbage can, som 1972 lanserades av de tre forskarna Michael D Cohen, James G March och Johan P Olsen, med slumpen eller tillfälligheterna som betydelsefulla påverkansfaktorer.28
Garbage can-modellen försöker skapa ett ramverk för att analysera stora komplexa organisationer, som den kallar ’organiserade anarkier’ i en beslutssituation. Modellen utgår från att stora komplexa organisationer ofta är organiserade med specialisering som grund, vilket betyder att mindre enheter får specialisera sig på vissa arbetsuppgifter i kombination med
25 R. Premfors, 1989. Policyanalys kunskap, praktik och etik i offentlig verksamhet, s.41ff. 26 H. Simon, 1976. Administrative Behaviour. New York:Free Press.
27 C. Lindblom, 1959. ”The Science of ’Muddling Through’”, i Public Administration Review, XIX, 1959. 28 M.D. Cohen, J.G. March, och J.P. Olsen, 1972. “A Garbage Can Model of Organizational Choice”.
hierarkier som gör att aktörer får mer beslutsmakt ju högre upp i organisationen de kommer. Detta förväntas skapa rationalitet och effektivitet (se fig 1).29
Fig 1
Garbage can-modellen utgår från att organiserade anarkier inte följer den rationella logiken från idealmodellen. Istället söker lösningar problem, fattade beslut negligeras, deltagarna, som fokuserar mer på beslutsprocessen än på resultatet, kommer och går ganska oplanerat under beslutsprocessen och problem tenderar att ”smita undan” under processens gång. Allt detta sker dessutom med tiden som en ständigt påverkande ram.30 Många deltagare i en organiserad anarki har liten förståelse för organisationens helhet, istället provar deltagare sig fram och därmed blir utfall sällan på förhand bestämda utan snarare ett resultat av händelseutvecklingen.31 Speciellt svårbedömt är det i en förändringsprocess när invanda mönster och hierarkier ifrågasätts och/eller ändras.32 Forskaren John W Kingdon bygger i sin epokgörande bok Agendas, Alternatives, and Public Policy vidare på garbage can-modellen, vilket beskrivs nedan.
29 S. Christensen, P.E. Daugaard Jensen, och L. Lindkvist, 2011, Makt, beslut, ledarskap, s.72. 30 Ibid. s 70f
31 J.W. Kingdon, 1995. Agendas, alternatives, and public policies, s.84ff.
32 T. Christensen, P. Laegreid, P.G. Roness, och K.A. Rörvik, 2005. Organisationsteori för offentlig sektor, s.
Slutsats av forskningsöversikten
Som visats i forskningsöversikten finns det många möjliga teoretiska ingångar i ämnet militära organisationers förhållande till och omhändertagande av nya koncept i allmänhet och RMA i synnerhet. För att förstå varför de delar av 1990-talets försvarsreform som syftade till att skapa ett modernt totalförsvar med hjälp av RMA-konceptet aldrig realiserades behövs ett teoretiskt ramverk som kan hjälpa oss att förstå den politiska ledningens, Försvarsmaktens och i viss mån försvarssektorns ’inre liv’. Det är alltså inte den militära praktiken i detalj som är det intressanta. Det räcker med att konstatera övergripande hur RMA eller NBF var tänkt att fungera i Sverige. Det som istället är intressant är hur vi kan förstå konceptet RMA:s livscykel i en organisation som Försvarsmakten.
Forskningsbidrag
Uppsatsen är en teorikonsumerande fallstudie33 och har ambitionen att studera om Kingdons beslutsteoretiska modell ”Dagordningssättande” kan bidra till att förklara varför RMA och NBF aldrig realiserades inom ramen för den ominriktning av den svenska Försvarsmakten, vilken påbörjades 1999/2000. Med ”ominriktning” menas den stora reform som initierades av Försvarsmaktens ledning 1998 för att modernisera Försvarsmakten.
RMA betraktas i detta sammanhang som ett militärteoretiskt koncept och ambitionen är således att med utgångspunkt från uppsatsens resultat kunna inspirera till motsvarande studier av andra försvarsmakter. Detta för att möjliggöra mer generaliserbar kunskap vad gäller militärteoretiska koncept och deras genomförbarhet i olika förändringsprocesser av försvarsmakter.
Teori – Kingdons dagordningsmodell
Bakgrund och ursprung
Kingdons dagordningsmodell tar utgångspunkt i frågan om varför beslutsfattare arbetar med vissa frågor. Varför kommer vissa frågor att leda till beslut och andra inte. Det är lätt att få intrycket att beslut fattas godtyckligt och att det inte på förhand går att förutse vilka beslut som fattas. Det verkar som att vissa besluts tid har kommit och att samma beslut fattas på flera ställen oberoende av varandra. Det är de tankarna och alltså ett ifrågasättande av en rationalistisk syn på beslutsfattande som Kingdon ger uttryck för i dagordningsmodellen.34
Kingdon tar garbage can vidare och hans modell ser organisationer som organiserade anarkier där tre processer pågår parallellt, problemströmmen, policyströmmen och politikströmmen. Vissa deltagare är mer troliga i vissa av strömmarna men deltagare av alla olika kategorier kan delta i alla tre. Modellen utgår precis som garbage can från att strömmarna utvecklas oberoende av varandra. Det är när strömmarna korsar varandra som förändring blir möjlig och ett problem tydliggörs, en lösning blir tillgänglig och det politiska klimatet tillåter förändring. Ett sådant tillfälle kallas ”window of opportunity” eller möjlighetsfönster. Möjlighetsfönster är emellertid bara öppna en kort tid för att sedan av en eller annan anledning stängas igen. I sådana lägen står så kallade policyentreprenörer redo med färdiga lösningar för att koppla ihop strömmarna.35 Enligt Kingdon arbetar ständigt olika deltagare exempelvis, intressegrupper, professionsföreträdare, tjänstemän i myndigheter och departement, forskare, analytiker och konsulter med detta. Valda politiker och regeringsmedlemmar arbetar ständigt med att definiera
problem och motivera varför just de problemen ska lösas, definiera lösningar och argumentera
för varför just den lösningen är den rätta och ska resultera i politiska beslut. I politikströmmen fattas ständigt beslut som både skapar tidsandan och är beroende av densamma. 36
Modellen kritiserar och förkastar alltså den rationalistiska idealmodellen. Enligt dagordningsmodellen kommer både lösningar och problem till oberoende av varandra och ’flyter runt’ tills dess någon för upp dem på beslutsdagordningen.Inte ens erfarna deltagare eller forskare på området kan förutsäga skeendet. Beslutsprocesser kan ses som moln snarare än som urverk i klockor. 37
34 Kingdon, a.a., s.2ff. 35 Ibid. s.16f., 184f. 36 Ibid. s.16. 37 Ibid. s.78, 222.
Tidsandan
I dagordningsmodellen är tidsandan en helt avgörande faktor. Det är tidsandan som anger ramarna för vilka beslut som är möjliga. Tidsandan skapas av de tre strömmarna, men den
politiska strömmens beslut är viktigast. Andra större händelser kan också verka definierande.38
Ett sentida exempel som visar hur den politiska strömmen är beroende av och samtidigt skapar
tidsandan är den så kallade flyktingkrisen 2015. Fram till 2015 var frågan om hur många
flyktingar som Sverige kunde ta emot tabu för de etablerade partierna. Då den moderata migrationsministern Tobias Billström 2013 använde uttrycket ”påverka volymerna av asylsökande som kommer till Sverige”39 kritiserades han mycket hårt även inom det egna
partiet. Två år senare efter att volymerna ökat mycket fattade en socialdemokratisk regering beslut om gränskontroller och tillfälliga uppehållstillstånd. Efter det ändrades tidsandan helt och idag är det få som skulle betrakta Billströms uttalande som uppseendeväckande.
Dagordningen
I det följande kommer jag att använda mig av två olika typer av dagordning. Den första är den politiska dagordningen och den andra är beslutsdagordningen. Med den politiska dagordningen avses de frågor som talas om i den pågående politiska debatten. Med beslutsdagordning menas de frågor från den politiska dagordningen som är aktuella för konkreta beslut. Det betyder alltså att en fråga måste föras upp från den politiska dagordningen till beslutsdagordningen för att beslut ska kunna fattas. Det är således denna process som dagordningsmodellen handlar om. Vid något tillfälle i uppsatsen beskrivs hur en fråga förs upp på myndighetens, Försvarsmaktens, dagordning vilket utgör ett undantag från detta. Det finns alltså inte några ledare som leder utvecklingen enväldigt utan olika aktörer och händelser påverkar ständigt skeendet, vilket innebär att frågor förs upp och avförs från dagordningarna. Detta har exempelvis visats i forskning om amerikanskt beslutsfattande i kretsen kring presidenten där inte ens presidenten har någon enväldig makt över dagordningen.40
38 Ibid. s.15ff.
39 SvD, 5 februari 2013 ”Ökat tryck på M-ledningen”. 40 Kingdon, a.a., s.4.
Möjlighetsfönster och de tre strömmarna
Ett möjlighetsfönster är när de tre strömmarna kopplas ihop och då en fråga kan komma upp på
beslutsdagordningen och möjliggöra en förändring. Möjlighetsfönster kan vara antingen
politiska eller problembaserade. Dessa kan ta emot olika bidrag från policyströmmen.
Problemmöjlighetsfönster ger förutsättningar för att lösningar ska kunna presenteras medan de politiska möjlighetsfönstren ger möjlighet för idéer eller problem att presenteras. Kingdon
liknar beslutsfattare vid trädgårdsmästare och idéer vid frön som stoppas i jorden, det krävs regn, sol och tur för att fröet ska ta sig och trädgårdsmästaren måste ständigt och successivt laga efter läge.41
Möjlighetsfönstret står bara öppet under en begränsad tid och det gäller för deltagare som vill
ha upp sin lösning eller problem på beslutsdagordningen att agera snabbt. Möjlighetsfönster är förutsägbara eller oförutsägbara och det mest typiska exemplet på ett förutsägbart
möjlighetsfönster är den årliga budgetprocessen. Möjlighetsfönstrens oförutsägbarhet varierar,
och ibland möjliga att förutse som exempelvis ett politiskt val där mandatfördelningen kan vara svårare att förutse. Som policyentreprenör gäller det därför att ha färdiga lösningar.42
Dagordningsmodellen anger fem skäl till att möjlighetsfönstret stängs utan att en lösning presenterats: att deltagarna känner att de har adresserat problemet och fattat nödvändiga beslut trots att de inte har gjort det, att deltagarna av något skäl inte agerat, att om fönstret är en plötslig händelse kan den vara över innan idén hinner upp på beslutsdagordningen, om möjlighetsfönstret berodde på en viss person kan den personen försvinna, det kan vara så att ingen färdig lösning finns tillgänglig när fönstret är öppet då det nödvändiga förarbetet inte är gjort. Det händer att politiska strateger mättar ett möjlighetsfönster med förslag och lösningar för att på det sättet lamslå beslutsfattandet i syfte att behålla status quo.43
41 Ibid. s.184 42 Ibid. s.186ff, 194f. 43 Ibid. s.168ff., 176.
Deltagare
Deltagare inom regeringen
Modellen om dagordningssättande har sitt ursprung i USA och är därför inte rakt av överförbar till svenska politiska förhållanden. Det blir tydligt när politiska deltagare ska definieras eftersom presidenten har en så framskjuten roll i modellen. Det konstateras emellertid att karriärbyråkrater har liten inverkan på beslutsdagordningen men desto mer på implementeringen av beslut. De som dominerar beslutsdagordningen är presidenten och hans närmaste stab men också framstående medlemmar ur kongressen är viktiga.44 I denna uppsats är politikerna i regeringen viktigast för att föra upp frågor på den politiska beslutsdagordningen. Deltagare utanför regeringen
Utanför regeringen finns fyra kategorier av deltagare: intressegrupper, forskare, konsulter och media. Enligt modellen påverkar intressegrupper främst genom att blockera beslut. Akademiker och konsulter påverkar i första hand vilka alternativ som finns till hands, inte själva
beslutsdagordningen. Media påverkar dagordningen indirekt som en förmedlare av information
och fyller därmed en central funktion. Specialiserad media påverkar och vidmakthåller debatten inom ett sakområde.45
Deltagares bevekelsegrunder
Ett stort antal frågor konkurrerar kontinuerligt om platsen på beslutsdagordningen. Många har
favoritlösningar som de gärna för fram oberoende av problemet. Anledningen till att föra fram
en specifik lösning ger modellen tre förklaringar till: egenintresse, ideologiskt intresse och sociala skäl. Egenintresset kan vara personligt som att behålla jobbet eller lite mer allmänt som att expandera den egna verksamheten. Det kan också handla om att personen representerar en grupps intressen. Det ideologiska intresset är politiskt ideologiskt, och handlar om en bestämd lösning för att uppfylla en vision av ett nytt sakernas tillstånd. Den tredje kategorin handlar om deltagande för den sociala samvarons, spelets och maktens i beslutsfattandets skull.46
Modellen definierar vidare synliga och osynliga deltagare där den politiska ledningen vanligen tillhör de synliga och olika specialister och forskare de osynliga. De förra är de som i första hand påverkar beslutsdagordningen och de senare vilka alternativ till lösning som presenteras. Själva processen att ta fram alternativ är mindre synlig än beslutsdagordningen. Distinktionen
44 Ibid. s.21ff. 45 Ibid, s.67ff. 46 Ibid, s.122f.
är intressant därför att man kan få syn på och skilja mellan när en deltagare vill påverka
beslutsdagordningen eller alternativen. Vill deltagaren påverka beslutsdagordningen kommer
det ske öppet medan om deltagaren vill påverka alternativen sker detta troligen i det fördolda.47
Policyentreprenören
Policyentreprenören är en deltagare som för att föra fram en idé är beredd att investera tid,
energi, rykte och pengar. I varje skede är det en eller ett fåtal personer som spelar rollen av
policyentreprenör och de behöver inte sitta på de formellt högsta posterna utan kan lika gärna
arbeta från sidan i organisationen. Policyentreprenören har tre karaktäristika: det finns skäl att lyssna på denna, som expert eller företrädare för något viktigt intresse och personen är känd för sitt kontaktnät och sin förhandlingsförmåga och det viktigaste, nämligen sin uthållighet.
Policyentreprenören är alltså en person som arbetar för en idé genom att bereda marken för
den, kanske skriva artiklar, ge intervjuer, och initiera utredningar. När möjlighetsfönstret öppnar sig är policyentreprenören beredd att presentera ett färdigt förslag som kan omsättas till ett beslutsunderlag. Policyentreprenören kan vara en person som är extremt strategiskt skicklig och lyckas para ihop alla delar och invänta det perfekta ögonblicket, möjlighetsfönstret. Det kan också vara så att personen alltid driver samma idé och att det är uthållighet och tur som till slut skapar framgång i form av ett beslut.48
Koppling och möjlighetsfönster
Det går att få upp en fråga på beslutsdagordningen utan att alla tre strömmar är samordnade, men sannolikheten att en fråga ska ta sig till beslutsdagordningen är avsevärt mindre om inte de tre är samordnade och därför är kopplingsprocessen central.49 I policyströmmen flyter förslag, alternativ och lösningar omkring och diskuteras och värderas i en ständigt pågående process. Inga förslag är helt nya men de utvecklas över tid. En del förslag som förekommer i
policyströmmen hamnar på beslutsdagordningen. Förespråkare för en viss lösning kan paketera
om lösningen beroende på politikströmmens utveckling och detta är kopplingsprocessen, det vill säga att se till att den egna idén passar för det aktuella problemet. Kingdon understryker att inget är nytt under solen.50
47 Ibid. s.68f. 48 Ibid. s.180ff. 49 Ibid. s.175ff. 50 Ibid. s.141.
Idéer
Enligt modellen kan idéer komma varifrån som helst. Spridning av och tyngden hos en idé avgörs inte av dess källa utan av klimatet i den organisation som den kommer in.51 Idéer kan spåras långt tillbaka, det finns ofta inte någon naturlig tidpunkt att stanna vid, idéer bygger så gott som alltid på andra idéer och härledningen kan fortgå hur långt som helst. Däremot måste
policyentreprenören som för fram en idé ha en position som gör att personen kan uttala sig med
auktoritet på området som frågan gäller. Idén måste också korrespondera med tidsandan. Såväl
problem som lösningar måste hålla sig inom tidsandans ramar, alltså inom vad som just då
anses politiskt möjligt.52
Policyentreprenörer arbetar ofta under lång tid med att mjuka upp omgivningen för sin idé. Det
som påverkar om idén kan föras upp på beslutsdagordningen är agerandet av beslutsfattare, företrädare inom sakområdet och den bredare allmänheten. Därför är alla dessa grupper intressanta att bearbeta eftersom deras kollektiva uppfattningar är det som utgör tidsandan.
Policyentreprenören måste också göra troligt att idén håller sig inom budget. Slutligen är det
viktigt för policyentreprenören att idén är väl genomarbetad när den ska upp på
beslutsdagordningen. En idé kan vara konceptuellt bra men inte tillräckligt genomarbetad för
att komma upp på beslutsdagordningen när möjlighetsfönstret öppnas.53
Problem och indikatorer
Problem
Den här texten handlar mycket om problem men vad är egentligen ett problem? Det är skillnad på ett problem och en omständighet, att ha fyra fingrar på en hand kan för den som förlikat sig med det ses som en omständighet och inget problem, ett problem är något som vi tror att vi kan, eller ska göra något åt. Olika grupper kan ha olika uppfattning om vilka tillstånd som går att göra något åt, och vilka tillstånd som bör göras något åt. Ett exempel på det är politiskt ideologiska skillnader, för en liberal kan inkomstskillnader ses som ett incitament för människor i samhället att anstränga sig mer och därmed till en viss gräns vara något positivt, medan en socialist ser inkomstskillnader endast som ett problem. 54
Jämförelser är alltså viktiga för problem och genom att jämföra med andra enheter, länder eller system kan det egna tillståndet definieras som ett problem. Därför är det viktigt för den som
51 Ibid. s.72. 52 Ibid. s.166. 53 Ibid. s.131ff. 54 Ibid. s.109ff.
vill dra uppmärksamhet till något och få det accepterat som ett problem att kategorisera detta. Exempelvis om någon vill höja priset på båtplatser i en kommun kan en metod vara att jämföra med parkeringsplatser. Traditionellt kostar en båtplats avsevärt mindre än en parkeringsplats. Den som hävdar att det ska råda jämlikhet mellan bilägare och båtägare kan visa på orättvisan i att båtplatserna är mycket billigare. Därifrån kan argumentationen tas vidare genom att hävda att båtägare inte vanligtvis tillhör någon av samhällets ekonomiskt utsatta grupper vilket bilägare kan göra.
Att ett problem hamnar på beslutsdagordningen är ingen slump och många grupper arbetar aktivt för att frågor ska komma upp på beslutsdagordningen, inte minst policyentreprenörerna. På den politiska nivån förekommer ständigt en stor mängd problem. Det krävs ingen särskild eftertanke på något politikområde för någon att kunna peka på tänkbara problem. Alla problem går emellertid inte att lösa, framförallt inte samtidigt, vissa problem hamnar på
beslutsdagordningen andra inte. En del problem leder till beslut, andra inte, trots att de finns på beslutsdagordningen.55
Indikatorer på problem
Den politiska ledningen är därför känslig för indikatorer på problem, där en vanlig indikator är ekonomin. Om ett område börjar kosta allt mer blir detta per automatik ett problem. Att någon samhällsfunktion slutar fungera är en annan given indikator. Det är också så att snabba förändringar fångar mer uppmärksamhet än långsamma förlopp. Att dra uppmärksamhet till ett
problem genom att peka på indikatorer utgör en central del av policyentreprenörens arbete.
Frågan om hur mycket något får kosta är exempelvis en politisk fråga, en rimlig kostnad är inte en given siffra. Kostnaderna måste sättas i relation till något för att få mening. Vardagliga frågor som rör många i samhället har lättare att få plats på beslutsdagordningen än frågor som är mindre allmänt kända. För mindre kända områden är kristillstånd den mest effektiva mekanismen för att föra upp frågor på beslutsdagordningen. Policyentreprenören kan också forma indikatorer för problem vilket skapar förutsättningar för att koppla lösningar till
problemen.56
55 Ibid. s.143f 56 Ibid. s.90ff.
Budget är en speciell kategori av problem
Ekonomiska ramar kan hålla vissa problem ifrån beslutsdagordningen eftersom det på förhand är uppenbart att lösningarna på ett sådant problem skulle kosta mer än man är beredd att betala. Därför är det en central uppgift för policyentreprenören att göra troligt att den förordade lösningen håller sig inom budget. Enligt samma logik kan en viss lösning väljas, inte för att den löser det aktuella problemet men därför att den håller sig inom budgeten. Kingdon för fram tre kategorier av åtgärder kopplade till budgeten, som används när det är ont om pengar: åtgärder som ska kontrollera kostnader; åtgärder som förväntas sänka kostnaderna och billiga åtgärder som är bra men som egentligen inte sparar pengar. Kingdon som har studerat amerikansk sjukvård tar barnmedicin som exempel på en åtgärd i kategori tre, något som är billigt därför att barn oftast är friska och lovvärt därför att barn anses viktiga, vilket gör satsningar på barnmedicin till en vanlig politisk åtgärd.57
Problems lösande
Problem försvinner från beslutsdagordningen av många skäl och det första och mest önskvärda
är naturligtvis att dessa löses, vilket om problemen och lösningarna är komplexa sällan är en digital fråga. Om problemet i grunden inte är fullt ut löst men det har vidtagits vissa åtgärder kan problemet ibland ändå avföras från beslutsdagordningen. Beroende på vilket utfall en
deltagare önskar kan det därför finnas skäl att hålla ett problem borta från beslutsdagordningen
tills dess att tillräckliga åtgärder kan förväntas vidtas som löser problemet på ett varaktigt och/eller för deltagaren tillfredställande sätt. Om ett problem kommer upp för tidigt eller vid fel tillfälle och åtgärdas riskerar problemet att försvinna från beslutsdagordningen på obestämd tid.58
Feedback är en viktig del för beslutsprocessen, vilken inte sker i ett vakuum utan allt eftersom beslut får effekt träffar reaktionerna beslutsfattaren. Denna feedback är viktig för att beslut ska kunna anpassas till den omgivning där de ska få effekt. Inte sällan leder åtgärder till oförutsedda positiva eller negativa konsekvenser.59
Sammanfattningsvis måste en lösning vara väl förberedd och förankrad såväl politiskt, inom sakområdet som hos en bredare allmänhet. Därtill måste lösningen vara väl genomarbetad för att kunna introduceras när möjlighetsfönstret öppnas.
57 Ibid. s.105ff. 58 Ibid. s.104. 59 Ibid. s.100f.
Metod och material
Uppsatsens forskningsproblem och den valda teoribildningen leder till bestämda val av både metod och material. Och nedan beskrivs uppsatsens ansats, källorna, analysmetoden och källkritik. Slutligen görs en operationalisering av Kingdons dagordningsmodell.
Ansats och analysmetod
Ansatsen är en teorikonsumerande fallstudie och metoden utgörs av kvalitativ textanalys. Metodlitteraturen skiljer mellan två huvudtyper av kvalitativ textanalys, där den ena fokuserar på att systematisera den aktuella texten och den andra att kritiskt granska denna.60 Med
utgångspunkt i den valda teoribildningen i form av Kingdons dagordningsmodell, kan min läsning kategoriseras som klassificerande. Det innebär att väsentliga passager i texten lyfts fram och klassificeras med hjälp av modellens analyskategorier.61 I Kingdons dagordningsmodell
finns, som nämnts ovan, ett antal faktorer eller kategorier, som väl lämpar sig för att skapa en analysmodell av. Det är också så som denna dagordningsmodell brukar tillämpas, enligt Kingdons egen analys av amerikansk transport- och sjukvårdspolitik.62 Mer precist sker en noggrann läsning av de aktuella texterna med utgångspunkt i de olika analysfaktorerna för att på så vis kunna klassificera dessa i termer av, möjlighetsfönster, dagordningar,
policyentreprenörer, idéer, problem och lösningar. Allt inom ramen av tidsandan som inte är
en kategori på samma sätt men som är mycket viktig för modellen. På detta sätt blir det möjligt att reproducera ett händelseförlopp och synliggöra i vilken utsträckning det handlar om den typen av dagordningssättande som Kingdon beskriver.
I denna uppsats är det den svenska politiska beslutsdagordningen som är den huvudsakliga analytiska nivån. Dock berörs både myndigheten Försvarsmaktens nivå och EU-nivån. Analysen genomförs i flera steg där det första innebär en noggrann läsning av materialet för att sedan identifiera de olika analyskategorierna.
60 Esaiasson m.fl., a.a. s.111ff. 61 Ibid. s.210ff.
Problematisering/diskussion av metod
Om det vore så att uppsatsförfattaren haft en positivistisk vetenskapssyn så hade denna text aldrig skrivits och studien inte genomförts på det sätt som den gjorts. En kvalitativ teorikonsumerande fallstudie befinner sig relativt långt ut på den tolkande sidan av skalan mellan tolkande och positivistisk vetenskap. Självklart är en nackdel med en enstaka fallstudie att resultaten från denna inte kan generaliseras däremot kan en enstaka fallstudie inspirera till jämförande forskning av likartade fall och därmed skapa ny kunskap. Uppsatsen gör således inga anspråk på att resultaten ska kunna generaliseras utan syftar primärt till att skapa förståelse av det specifika fallet med den uteblivna RMA-reformen.
Material
Med utgångspunkt i Kingdons dagordningsmodell och de kategorier den ger har valet av material skett. Fallet är den svenska Försvarsmakten och forskningsproblemet fokuserar beslutsfattarna i den politiska sfären och myndighetssfären. Detta leder till att materialet främst utgörs av offentligt tryck och myndighetspublikationer. Till det kommer ett antal intervjuer med nyckelpersoner från respektive sfär och deras svar har analyserats som text. Media spelar en central roll för att påvisa tidsandans och policyströmmens påverkan på skeendet. Specialmedia spelar istället en stor roll som idéspridare vilket här visas med FOA-tidningen och Krigsvetenskapsakademins tidskrift.
Intervjuer
I arbetet med att förstå det svenska RMA-arbetet har intervjuer varit en viktig del. Eftersom det svenska arbetet med RMA ligger ca 20 år tillbaka i tiden finns det goda möjligheter att kunna prata med centrala beslutsfattare och att dessa ska kunna vara mer öppenhjärtiga än tidigare. Samtidigt är 20 år en relativt lång tid i en människas liv och minnesbilder kan förändras över tiden. I de allra flesta fall har intervjupersonernas utsagor kunnat verifieras med skrivna källor och där det inte gått med hjälp av andra intervjupersoner.
Intervjupersonerna är valda dels på grund av deras positioner, dels genom snöbollsmetoden. Varje intervju har avslutats med frågan om vem som borde intervjuas ytterligare för att skapa en heltäckande bild. Med tanke på projektets begränsade omfattning har inte samtliga förslag av tidsskäl kunnat följas upp. Intervjupersonernas inbördes relationer och positioner under händelseförloppet är naturligtvis också viktiga, något som då det har betydelse framgår i texten där information från intervjuerna förts in. Sammanfattningsvis kan sägas att den svenska försvarssektorn är liten och alla inblandade känner varandra relativt väl. Personerna tillhör
försvarssektorns elit och är väl medvetna om att det de säger kan få spridning och betydelse vilket är en faktor som måste beaktas när utsagorna analyseras.
Alla intervjuer har spelats in och ingen av intervjupersonerna har önskat vara anonym.
Operationalisering av Kingdons dagordningsmodell
I det följande beskrivs operationaliseringen av Kingdons dagordningsmodell med utgångspunkt i den ovan beskrivna analysmodellen. för att systematiskt analysera det sena millennieskiftets försvarsreform med utgångspunkt i RMA. Analysen syftar till att förstå varför RMA aldrig realiserades. Kingdon ger en tydlig ram för att göra analysen genom att fokusera
beslutsdagordningen och de mekanismer som styr den. Uppsatsen utgår från tre dagordningar
där den nationella politiska beslutsdagordningen står i centrum. Till den kommer den underordnade myndighetens, Försvarsmaktens dagordning och EU:s politiska dagordning i form av det mellanstatliga samarbetet. EU-dagordningen analyseras inte närmare men är nödvändig för förståelsen av den svenska RMA/NBF-processen.
Utgångspunkten för analysen är tidsandan med problemströmmen, policyströmmen och den
politiska strömmen i försvarssektorn och de aktuella deltagarna i den aktuella policy gemenskapen, dvs. försvarsdebatten i de olika strömmarna.
Till detta kommer att policyentreprenörerna är:
- En person som engagerar sig personligt i en fråga och är beredd att ta risker för att driva denna,
- en person det finns skäl att lyssna på,
- en person som är känd för sitt breda kontaktnät och framförallt för sin stora uthållighet. De aktuella policyentreprenörerna befinner sig på den svenska politiska nivån och på myndighetsnivån och i fokus står deras arbete med att förbereda lösningar och invänta
möjlighetsfönster för att vid ’rätt’ tidpunkt presentera förslag och lösningar i syfte att koppla
ihop de tre strömmarna och åstadkomma politiska beslut.
Analys
I det följande kommer tre möjlighetsfönster där frågor kan nå den politiska beslutsdagordningen med tillhörande policyentreprenörer, problem, färdiga lösningar och i alla tre fallen politiska beslut att presenteras. Problemet är genomgående den eftersatta och omoderna Försvarsmakten. De tre möjlighetsfönstren är, de ’svarta hålen’ 1997, beslutet att inte finansiera Försvarsmaktens första förslag till ominriktning 1998 och EU:s gemensamma utrikes och säkerhetspolitik.
Policyentreprenörerna är det sena 1990-talets ÖB Owe Wiktorin, med lösningen ominriktning,
generalen Johan Kihl med lösningen RMA och 00-talets ÖB Håkan Syrén med lösningen, en ledande roll för Sverige i EU-stridsgruppskonceptet.
Tidsandan – en definierande ram
I dagordningsmodellen är tidsandan en definierande ram här lyfts framförallt två händelser att lyftas fram som betydelsefulla för tidsandan, nämligen det Kalla krigets slut och 9/11. För att belysa andra delar av tidsandan som hade betydelse för det moderna försvarskonceptet RMA belyses också informationssamhällets framväxt och hur de internationella insatserna blev en allt mer central uppgift för den svenska Försvarsmakten.
Det Kalla krigets slut och 1990-talets Sverige
1990-talets försvarsdebatt präglades av det Kalla krigets slut och den nya strategiska situation som växte fram. Det fanns efter Sovjetunionens fall ingen tydligt definierad fiende, men stor osäkerhet vad gällde det sönderfallande Ryssland, där hotet successivt blev allt mindre påtagligt. I början på 1990-talet upplevde Sverige en svår ekonomisk kris, där rekordräntan på 500% 1992 blivit en hemsk symbol. I många av statens olika delar startades reformarbete för att få ordning på statsfinanserna. Internationellt rådde stor optimism om en fredlig världsutveckling där framförallt de stora länderna Ryssland och Kina spåddes en demokratisk utveckling. Krigen på Balkan grumlade inledningsvis bilden, men då fredsavtal kunde slutas och fredsbevarande trupp övervakade fredsprocessen, stärktes snarare känslan av att demokrati och internationella åtgärder skulle kunna skapa en rimligare värld. EU och Nato fungerade som samlande krafter i Europa då många forna Öststater efter Sovjetunionens fall erbjöds medlemskap.
Informationssamhällets framväxt
För den lite äldre läsaren är det självklart att det funnits en tid utan vare sig datorer, smarta telefoner eller internet. För alla kan en påminnelse om när olika uppfinningar kom in i våra liv öka förståelsen för den här berättelsen. Internet kom på bred front till Sverige julen 1996 då telefonmodemet blev årets julklapp. Dåvarande statministern Carl Bildt väckte stor uppmärksamhet då han 1994 skickade mail till sin amerikanske kollega Bill Clinton. Mobiltelefonen som det gick att ringa och skriva 144 tecken långa textmeddelande med blev sakta under 1990-talet allt mer spridd då kostnaden för dem sjönk. Mellan 1996 och ungefär 2001 rådde IT-feber i Sverige. Därefter kom IT-kraschen då många av de nystartade IT-bolagen med klädförsäljningssidan Boo.com i spetsen gick i konkurs. Den nya tekniken ansågs kunna ge en mängd fördelar vilka alla inte infriades. Ännu var det många år till kvar till introduktionen av Facebook 2004 och Youtube 2005 och iPhone 2007. En person som fått bli symbol för hur svårt det var även för regeringsmedlemmar att se fördelarna är den dåvarande kommunikationsministern Ines Uusmann som i Svenska Dagbladet, SvD, 1996 citerades när hon sa att ”internet är en fluga som kanske blåser över”.63 Något Uusmann 20 år senare
kommenterade och förklarade att hon verkligen inte såg nyttan med det långsamma internet, då detta var något för nördar.64
Terrorattacken 9/11
Den 11 september 2001 skedde en terrorattack mot USA, 9/11. Attacken ledde till att USA:s president George W Bush höll ett tal den 21 september med en uppmaning till alla världens nationer:
Every nation, in every region, now has a decision to make. Either you are with us, or you are with the terrorists.65
Detta kom att prägla säkerhetspolitiken i världen under mycket lång tid. Sverige kom att stödja såväl USA som Nato även militärt i det krig som snart tog sin början i Afghanistan. Detta först med små enheter, senare med en egen bas i den norra delen av Afghanistan och ca 500 svenskar kontinuerligt baserade i landet.
63 SvD, 12 maj 1996. ”Med begränsad tid för informationstekniken”. 64 SvD, 22 februari 2016. ”Ines Uusmann 20 år senare: Var inte Felciterad”. 65 The Guardian, 21 september 2001. ”Text of George Bush’s Speech”.
Internationella insatser i den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken
Sverige deltog redan under det Kalla kriget i FN-ledda insatser exempelvis med Kongoinsatsen (1960-1964) som den mest kända men även på Cypern (1964-1987) och i Sinai (1973-1980). 1990-talet tillförde emellertid några nya aspekter med Sovjetunionens fall och det Kalla krigets slut. Dessa innebar att Sverige bröt den officiellt strikta neutrala linje som gällt sedan andra världskriget när vi gick med i såväl Europeiska unionen, EU, som Partnerskap för fred, PFF. I början på 1990-talet bröt väpnade konflikter ut i det forna Jugoslaven och Sverige blev 1993 del av FN:s fredsbevarande styrka, vilken i december 1995 ställdes under Natobefäl. År 1999 bidrog Sverige med trupp under Natobefäl även i Kosovo.66 Efter 9/11 förflyttades de svenska positionerna ytterligare och Sverige deltog så småningom under Natobefäl i Afghanistan och EU-befäl i Kongo. Slutligen upplevdes hotet mot Sverige som allt mindre och den svenska Försvarsmakten som allt mindre behövd på hemmaplan. Detta skapade ett behov av en ny uppgift för det militära försvaret och den uppgiften blev internationella operationer. Gradvis kom Sverige att engagera sig starkt i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och som huvudsaklig bidragsgivare leda uppsättandet av flera så kallade EU-stridsgrupper.
Sammanfattning
Tidsandan under 1990-talet präglades av Sovjetunionens fall och det oklara strategiska läge
detta gav Sverige. I takt med att det Kalla kriget blev mer avlägset och hotbilden från ett sönderfallande Ryssland blev mindre trolig skapades en känsla av en ny fredsera med terrorism som enda realistiska säkerhetshot. Därmed riktades det säkerhetspolitiska fokus utåt och mot internationella insatser. Nedan finns ett citat från 2001 års försvarsproposition som är talande för denna tidsanda. Försvarsmaktens existensberättigande var således inte självklart utan något som måste hävdas:
Regeringen har i prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret angett att grunden för det militära försvarets utveckling även framgent skall vara förmågan till väpnad strid (min kursivering). Försvarsutskottet har inte haft några invändningar mot denna syn (bet.1999/2000: FöU2). Regeringen har vidare i förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten beslutat att denna förmåga skall utgöra grunden för Försvarsmaktens verksamhet.67
66 J.G. Isberg, P. Fredriksson, och J. Söderberg, 2014. Sarajevo, s.11.
Möjlighetsfönster I
I detta avsnitt analyseras policyentreprenörens Owe Wiktorin arbete med att föra upp sitt
problem med den eftersatta Försvarsmakten på den politiska beslutsdagordningen.
Problemet
Från och med 1994 blev Försvarsmakten allt mer ifrågasatt av den politiska ledningen och bilden dominerades av ekonomin och nedläggningar. Försvarsmakten kritiserades för att inte ha kontroll på budgeten, det som i media kom att kallas svarta hål.68 Under 1990- och 00-talet skulle det komma att fattas många försvarsbeslut: 1992, 1995, 1996, 1998,1999 och år 2001. Därefter avtog takten med ett beslut 2004 och ett beslut 2008. I uppsatsen fokuseras sekelskiftet inkluderande både tidigare och senare försvarsbeslut.
I den svenska försvarsdebatten hade 1980-talets säkerhetspolitiska läge uppfattats som hotfullt bland annat på grund av Sovjetunionens krig i Afghanistan, Reaganadministrationens skarpare retorik och ubåtskränkningar i svenska vatten.69 För att möta den utvecklingen hade Försvarsmaktens organisering och ledning utretts.70 Ett led i de reformer utredningarna föreslog var att centralisera styrningen av Försvarsmakten och den 1 Juli 1994 bildades enrådighetsmyndigheten Försvarsmakten och det knappa hundratalet försvarsmyndigheter slogs samman. Tidigare hade exempelvis varje regemente varit en egen myndighet. Den dåvarande generalen och sedermera överbefälhavaren Owe Wiktorins uppfattning är att om inte Sovjetunionen fallit samman hade försvarsbeslutet 1992 måst innehålla ett budgettillskott.71
Nu föll emellertid Sovjetunionen samman och Försvarsmakten fick börja arbeta med reformerna inom en redan reducerad budgetram. Samtidigt skulle de amerikanska erfarenheterna från Gulfkriget 1990 där USA med hjälp av högteknologiska system snabbt och med minimala förluster hade slagit en stor och relativt väl utrustad motståndare omhändertas. Termen för det koncept som USA använde i sin effektiva krigföring var RMA, som efter Gulfkriget diskuterades i hela Västvärlden. De mest optimistiska debattörerna förutspådde en framtid där långa blodiga krig skulle tillhöra historien, åtminstone för det tekniskt överlägsna USA. Att Sveriges försvarsmakt hade större likheter med den besegrade irakiska krigsmakten än den segerrika amerikanska stod dock klart för ett fåtal debattörer.
68 Haldén, Den svåra konsten att reformera, s.93-102 69 Agrell, a.a., s.63.
70 SOU 1996:123, Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd, s.14;
Proposition 1989/90:9 Om arméns utveckling och totalförsvarets planeringssystem, m. m., s.1-7.
