Malmö högskola
Lärarutbildningen
Individ och samhälle
Magisteruppsats
15 högskolepoängKonkurrent eller komplement?
Kommunikation och beslut vid etablering av gymnasiefriskolor.Competitor or complement?
Communication and resolution when establishing independent upper secondary schools.
Leif Holmstedt
Magisterutbildning i Utbildningsvetenskap inom området historia, religion, samhälle 60 hp.
2008-06-10
Examinator: Jan Anders Andersson
Handledare: Irene Andersson
1. Sammanfattning
Det finns omfattande forskning, som behandlar olika sidor av de fristående skolornas verksamhet. I uppsatsen presenteras en del av denna forskning översiktligt. Syftet med uppsatsen är att undersöka kommunikation och beslutsprocess vid etablering av fristående gymnasieskolor. Malmö har valts som lägeskommun och författaren är verksam som gymnasielärare där.
Genom såväl innehålls- som argumentationsanalyser av dokumenttexter i Skolverkets databas och i Utbildningsförvaltningens i Malmö arkiv skildras olika aktörers agerande. Undersökningen baseras uteslutande på tryckt material. De flesta av ansökningarna om etablering avslås i utbildningsnämnden med hänvisning till att stora kommunala investeringar inte utnyttjas om tillstånd ges till fristående gymnasieutbildningar, då utbildningen redan finns i kommunen. De borgerliga partierna har en motsatt mening och bifaller samtliga ansökningar. Bland Malmös kranskommuner är bilden mindre entydig. De flesta ansökningarna godkänns däremot av Statens skolverk. Myndigheten hänvisar till Skollagen Kap.9, där det står, att om friskoleetableringen inte är negativt för kommunen och att denna inte i sin konsekvensbeskrivning kunnat påvisa detta, skall ansökan bifallas. De ansökande huvudmännen använder olika argument för att motivera sina ansökningar och är de som är mest aktiva i kommunikationsprocessen. Såväl kommunala som fristående gymnasieskolor presenteras för att översiktligt belysa utbildningsutbudet på Malmös gymnasieskolor 2008.
Jürgen Habermas samhällskritiska modell om samhällets olika sfärer ger uppsatsen en teoretisk tolkningsram. Genom denna kan visas hur utbildning på gymnasieskolan successivt överförs från stat till marknad. Riksdagsbesluten att ändra huvudmannaskapet för gymnasieskolan från statligt till kommunalt och att ge Statens skolverk makten att besluta om etableringstillstånd av fristående gymnasieskolor i kommunen leder till motsättningar mellan stat och kommun. Delar av en deliberativ modell används för att analysera kommunikationsprocessen. Genom denna analys framkommer inga exempel på samförstånd. Det deliberativa inslaget är obefintligt
Resultatet av undersökningen är, att det finns mycket stora skillnader i tolkningen av etableringsrätten för fristående gymnasieskolor mellan de olika aktörerna. Kommunen anser, att det fristående alternativet skall vara ett komplement till den befintliga utbildningen, som därmed får ett bredare utbud. Skolverkets uppfattning är, att de fristående skolorna ska konkurrera med de kommunala.
Nyckelord: ansökningsprocess, deliberativ, etableringsrätt, fristående gymnasieskola, kommunal gymnasieskola, Statens skolverk
Innehållsförteckning
1. Sammanfattning...s.3
2. Inledning...s.7
3. Syfte och frågeställningar...s.8
4. Forskningsläge ...s.9
5. Teoretisk tolkningsram………...s.12
5.1 Habermas kritiska samhällsteori...s.12
5.2 En deliberativ analysmodell………...s.14
6. Metod...s.16
7. Aktörer, arenor och agendan………..s.19
7.1 Den stora förändringen...s.19
7.2 Fristående skolor – varför?...s.20
7.3 Hur går det till att starta en fristående gymnasieskola?..s.24
7.4 Skollagen...s.24
7.5 Förordningar om gymnasieskolan...s.25
7.6 Statens skolverk...s.25
8. Gymnasieutbildningen i Malmö……….s.29
8.1 Fristående gymnasieskolor 2008………...s.29
8.2 Hur presenterar sig fristående gymnasieskolor?...s.32
8.3 Kommunala gymnasieskolor 2008………s.33
8.4 Sammanfattning……….s.35
8.5 Gymnasieelever……….s.35
9. Ansökningar om etablering av gymnasiefriskolor………...s.38
9.1 Analys och slutsatser……….s.45
9.2 Beslutsprocessen i Utbildningsnämnden 1999-2007....s.47
9.3 Analys och slutsatser……….s.51
9.4 Grannkommunerna och besluten 1999-2007…………s.53
9.5 Analys och slutsatser………...s.58
10. Diskussion och slutsatser………...s.60
11. Käll - och litteraturförteckning...s.63
2. Inledning
Det paradigmskifte inom skola och utbildning som inleds på 1980-talet skapar motsättningar såväl inom kommunen som mellan stat och kommun. Riksdagsbeslut om kommunalisering av gymnasieskolan, skolpengen, rättigheter att etablera fristående skolor leder i en första fas inte till några större förändringar för de kommunala gymnasieskolorna förutom i Göteborg och Stockholm. 1990 beslutar riksdagen, att kommunen skall överta ansvaret för gymnasieskolans verksamhet och att denna skall stå under tillsyn av staten. Kommunen fördelar resurserna och organiserar verksamheten så att eleverna når de nationella målen. Året därpå beslutar riksdagen, att fristående skolor har rätt att etableras i kommunen. Beslut om etableringstillstånd skall ges av Statens skolverk efter att lägeskommunen och grannkommunerna yttrat sig. Således blir gymnasieskolans verksamhet både ett område för kommunen och för staten. Kommunen har ”sina” gymnasieskolor medan staten bestämmer över etableringen av fristående gymnasieskolor. Denna ”dragkamp” mellan nationellt och kommunalt intresse eller mellan centralisering och decentralisering finns även inom andra politikområden och tendensen är inte helt klar. Inom området Undersökning och
bearbetning av mineralfyndigheter har förvaltningsmyndigheten Bergsstaten makt att utfärda
tillstånd för företag att undersöka förekomsten av resurser i mark utan att först behöva höra berörd kommun. Inom naturskyddsområdet pågår en process, där beslutsrätten över strandskyddet skall överföras från länsstyrelsen till kommunen.
1994 beslutar riksdagen om skolpengen, vilken gör det möjligt för eleverna att välja vilken skola de vill gå i. Utgångspunkten vid detta val är skollagens formulering ”alla elevers rätt till valfrihet och till likvärdig utbildning av hög kvalitet”. Under första delen av 1990-talet innebär dessa beslut inte någon större förändring i förhållandet mellan kommunal och fristående gymnasieskola. Den nya kursutformade gymnasieskolan kommer igång och ändringar i skollagen, en ny gymnasieförordning och friskoleförordningen blir klara.
Under andra hälften av 1990-talet börjar andelen elever som går på fristående gymnasieskolor i Stockholm och Göteborg att växa. Således går 1999 i dessa områden mer än 10 % av gymnasieeleverna i fristående skolor och över 40 % av landets fristående gymnasieskolor ligger i Stockholmsområdet. I Malmö går vid samma tidpunkt endast 1 % av eleverna i fristående gymnasieskolor.
På 2000-talet har andelen elever på fristående gymnasieskolor i Stockholm och Göteborg ökat från 10 % till 35 % resp. 28 %. I Malmö har under samma period andelen ökat från 1 % till 21 %. Mellan 1999 och 2008 ökar följaktligen antalet ansökningar till Statens skolverk om att få etablera fristående gymnasieskolor i Malmö.
3. Syfte och frågeställning
Denna uppsats handlar om ansökningsprocessen om att starta fristående gymnasieskolor i Malmö kommun mellan 1999 och 2008. Läsåret 1998/99 går 97 % av Malmös gymnasieelever i kommunal gymnasieskola och 1 % i fristående gymnasieskola. Resten studerar vid gymnasieskolor i andra kommuner. Läsåret 2007/08 går 76,9 % av Malmös gymnasieelever i kommunala gymnasieskolor, 21 % i fristående gymnasieskolor och resten i andra kommuner. Före 1999 finns endast en fristående gymnasieskola och denna är en etablerad privatskola med terminsavgifter. Syftet är att beskriva och förklara några inslag i den process som leder fram till läget 2008.
Den centrala frågan i uppsatsen är att undersöka på vilka grunder Skolverket och lägeskommunen fattar beslut om ansökningarna. Varför fattar aktörerna olika beslut trots att de hänvisar till samma lagrum? Vilket innehåll har kommunikationen, som föregår beslutsfattandet, mellan de olika aktörerna? Vilka argument används i denna? Finns det politiska skillnader på den kommunala arenan? Finns det skillnader på den statliga administrativa arenan?
4. Forskningsläge
Forskningen kring de stora förändringarna under de senaste tjugo åren inom det svenska utbildningsväsendet i allmänhet är omfattande. Under 2000-talet har flera avhandlingar skrivits om friskolor ur olika forskningsperspektiv. Orsaken ligger i att antalet friskolor årligen växer och de konsekvenser som detta medför. Förutom avhandlingar produceras vetenskapliga artiklar, som behandlar friskolornas verksamhet och relationen mellan friskolor och kommunala skolor. Även ”bredare” framställningar av den svenska samtidshistorien behandlar de fristående skolorna i det samhälleliga perspektivet som exempel på det paradigmskifte som inleddes i slutet på 1980-talet. Stefan Lund gör i sin doktorsavhandling Marknad och medborgare: elevers valhandlingar i
gymnasieutbildningens integrations- och differentieringsprocesser en kvalitativ undersökning av
vad som händer när elever skall välja till gymnasieskolan. Den teoretiska utgångspunkten har han i JÜrgen Habermas kommunikativa handlingsteori. Vad påverkar eleverna, när de i årskurs 9 skall välja gymnasieskola? Vad krävs för att kunna välja? Vad leder valet till? Avhandlingen innehåller fyra studier av elevers val av gymnasieskola, gymnasieprogram, valhandlingar på skolan och syn på svenskämnet. Resultat visar, att det har uppstått lokala utbildningsmarknader med stora valmöjligheter. Elevernas valhandlingar har blivit så många till följd av den konkurrenssituation som uppstått genom etableringen av de fristående skolorna och inte på grund av elevernas behov av fler alternativ. Detta ses som en effekt av den dåvarande engelska premiärministern Margaret Thatchers ”Education Reform Act” från 1988. Engelska forskare menar, att ”policy och konkreta utbildningsprocesser alltsedan reformernas genomförande successivt kommit att villkoras av en nyliberal ideologi där individuell valfrihet och rationella val dominerar ett alltmer marknadsorienterat utbildningssystem. Habermas och Bourdieu pekar på dagens politiska handlingsprogram syftar till att reducera den demokratiska rättsstaten, samtidigt som den ekonomiska friheten utvecklas” (Lund 2006 s.208).
Christina Wikström undersöker i sin avhandling Criterion-referenced measurment for educational
evaluation and selection bl a sambandet mellan skolkonkurrens och betygsnivå. Små skolor och
fristående skolor ger högre betyg. I en av de empiriska studierna visar hon, att konkurrensutsatta gymnasieskolor tenderar att ge högre betyg än andra. Denna effekt är relaterad till att betyg används som en kvalitetsindikator eller med andra ord att elever från friskolor får högre betyg i förhållande till sina kunskaper än elever i kommunala gymnasieskolor. Detta innebär en konkurrensfördel som vilar på oklara grunder för de fristående skolorna. En annan studie visar, att betygen inte kan förväntas ge tillförlitlig information. Lärare och skolor som är för ”generösa” med betygen kan tolkas som framgångsrika och elever med höga betyg kan ha sämre kunskaper än vad som anges genom betyget (Wikström 2005).
genom att elever byter skola. Förklaringen ligger i att varje skolenhet är konkurrensutsatt och risken finns att skolan som sammanhållande länk för barn och ungdomar i en stadsdel/förort försvinner. Avhandlingen består av fyra studier om skolan och integration/segregation i lokalsamhället (Bunar 1999). Empirin gäller grundskolan men är säkert användbart även för en studie på gymnasieskolan. Under de senaste åren har ett stigande antal kommunala gymnasieskolor sålts till privata huvudmän s.k. avknoppning. Detta kan tolkas som att verksamheten undergrävts av ett minskande elevantal. Jan Damgren undersöker i sin doktorsavhandling Föräldrars val av fristående skolor vilka föräldrar som väljer friskolor, varför och när de gör det. Resultatet bygger intervjuer med föräldrar, skolledare och skolpolitiker samt på föräldraenkäter. En fristående skolas goda rykte är den viktigaste rekryteringsgrunden. Friskolornas profilering är en annan viktig rekryteringsgrund. Mer inflytande över sina barns skolgång är en viktig förklaringsfaktor till att starta friskolor. I avhandlingen visas, att det finns en viss misstro mellan kommuner och friskolor. Kommunerna anser, att de får betala allt för generösa summor till friskolornas verksamhet. Besluten om att få starta friskolor hade som villkor att skolorna skulle bidra till skolutveckling i allmänhet. Här konstateras att dessa beslut inte följs upp av riksdag och regering (Damgren 2002).
Thomas Niedomysl är kulturgeograf och han konstaterar i sin avhandling Migration and place
attractiveness hur kommunerna förvandlats till varumärken och agerar som företag på en marknad.
Platsmarknadsföring leder kommunerna till profilskapande aktiviteter för att öka inflyttningen och därmed befolkningsunderlaget. Genom olika marknadsföringskampanjer försöker kommunerna nå detta mål men med mycket begränsad effekt. I processen ingår bl a att olika kollektiva nyttigheter omvandlas till privata nyttigheter och i avhandlingen visas att utvärderingar av de satsade resurserna är sällsynta (Niedomysl 2006).
Relationen mellan fristående skolor och kommunala skolor börjar även påverkas av avknoppning. I december 2007 slår Länsrätten fast, att Täby kommun inte bryter mot kommunallagen, när Tibble gymnasieskola säljs till den tidigare kommunalt anställde rektorn och en medarbetare. Gymnasieskolan förvandlas därmed från en kommunal till en fristående gymnasieskola. 2007 inkommer 59 ansökningar om avknoppning till Skolverket. Av dessa godkänner Skolverket sju gymnasieskolor ( www.kommunalekonomi.se).
Friskolorna och framtiden - segregation, kostnader och effektivitet är ett samarbete mellan Myndigheten för Skolutveckling och Sekretariatet för Framtidsstudier. Här redovisas empiriska studier av friskolors effekter. De behandlar följderna vad gäller utbildningens kvalitet, kommunernas skolkostnader och skolornas elevsammansättning. Samtliga undersökningar är kvantitativa. Forskare hävdar, att kommuner med en större andel friskoleelever leder till att det blir bättre elevprestationer i de kommunala skolorna. Påståendet att friskolor medför stora extra kostnader för kommunerna och att därför den kommunala skolan riskerar att utarmas, ges ett visst stöd av en forskare. Segregationen har inte ökat genom etablering av friskolor. Forskare vill i varje
fall inte förklara skolsegregationen med etablering av friskolor utan snarare med ökad boendesegregation (Friskolorna och framtiden 2007).
Forskningsprojekt om hur de kommunala skolornas ekonomi påverkas av etablering av friskolor pågår på Ekonomihögskolan i Lund. I projektbeskrivningen konstateras, att kundorientering pågår inom kommunala verksamhetsområden och att detta innebär omorganisationer. Skolan är ett kommunalt verksamhetsområde, där fritt sökande fått verkligt genomslag. Detta blev helt klart, när de fristående skolorna fick 100 % av det kommunala bidraget per elev. Ett problem som uppstått för den kommunala skolan när en friskola etableras är bl a att de kommunala skolorna mister det bidrag som följer eleverna. Ett annat problem uppstår vid en konkurs för en fristående skola. Den kommunala skolan måste ha en överkapacitet för att ta hand om ”överblivna” friskoleelever. En del av forskningsprojektet handlar om hur kommunen hanterar den minskande resurstilldelningen, när friskolor etableras och elevunderlaget minskar i den kommunala skolan (www.kefu.se).
Det rådande forskningsläget domineras av undersökningar av vilken betydelse de fristående skolorna spelar i olika avseenden. Olika faktorers påverkan för elevernas val av gymnasieskola har undersökts. Betyg som konkurrensmedel har utforskats liksom betydelsen av skolornas profilering vid val av skola. Skolpengen har fått betydelse inte bara vid val av skola utan också vid beslut att välja bort skola. Platsmarknadsföringen har lett kommuner till profilskapande åtgärder för att öka inflyttningen och likheten med skolornas marknadsföring på den lokala utbildningsmarknaden är slående.
Föreliggande uppsats behandlar den process som föregår det som ovan nämnda forskning behandlat. Större undersökningar på detta område saknas i det nuvarande forskningsläget. Hur ser den process ut som föregår etableringen av fristående gymnasieskolor? Vilka aktörer deltar och vad utmärker den kommunikation som sker mellan aktörerna? Resultatet av denna process leder till beslut om en ansökan att starta en fristående gymnasieskola blir beviljad eller inte. Således utgör svaret samtidigt förutsättningen för de frågor som ställts i ovan nämnda avhandlingar och besvarats i dessa.
5. Teoretisk tolkningsram
5.1 Habermas kritiska samhällsteori
JÜrgen Habermas inflytande inom sociologi och statskunskap är mycket stort liksom omfattningen av hans författarskap. Habermas delar in samhället i tre sfärer, som kallas staten, marknaden och civilsamhället. Inom varje sfär finns ett antal delsystem, som människan dagligen rör sig i. Således tar sjukhussystemet hand om de sjuka, transportsystemet tar hand om transporter, skolorna tar hand om undervisningen etc. Delsystemen påverkar människan och människan påverkar delsystemen d v s Habermas har en dialektisk samhällssyn.
Staten omfattar hela den offentliga sektorn, som styrs av politiskt beslutade lagar och regler men också av professionellt yrkesmannaskap. Styrmediet kallar Habermas för ”makt”. Marknaden består av det monetära ekonomiska kretsloppet och arbetsmarknaden. Inom denna sfär är den grundläggande styrlogiken vinstmöjligheter i ett tillgång - och efterfrågesystem och Habermas kallar styrmediet för ”pengar”. Resten av samhället utgörs av civilsamhället, där de delar av det sociala livet som varken är styrt av regler, yrkesmannaskap eller marknadsmekanismer. Här finns sociala gemenskaper av olika slag, där familjelivet är ett exempel.
Fig.1 Samhällets sfärer
De tre sfärerna har inte bara olika styrlogiker utan präglas också av olika problemställningar och dilemman. Statens dilemma är konflikten mellan att utöva makt och ”det gemensamma bästa”. Staten är till för det allmännas bästa men är samtidigt ett uttryck för legitim makt såsom att sätta
folk i fängelse, tvångsomhänderta folk och att fördela pengar efter bestämda prioriteringar. Marknaden präglas av dilemmat mellan utveckling och ojämlikhet. Konkurrens ger utveckling
STAT
MARKNAD
CIVILSAM-
men samtidigt ojämlikhet och förtryck.
Civilsamhället präglas av konflikten mellan egoism och solidaritet. Här styr normer, värderingar och människors förväntningar på varandra. Vid brott mot dessa följer positiva och negativa sanktioner.
Habermas samhällssystem innehåller förutom systemen även livsvärlden. Inom båda områden utgår han från mänskliga handlingar, som antingen är målorienterade (inom systemen) eller kommunikativa (livsvärlden). Samhällets materiella produktion såsom varor och tjänster sköts inom systemen och dessa har hamnat utanför livsvärldens gränser. I livsvärlden reproduceras några för samhället ytterst viktiga resurser som mening, solidaritet och identitet. Endast om de förståelseorienterade kommunikationen fungerar kommer dessa värden att bevaras och utvecklas. Förhållandet mellan system och livsvärld betecknar Habermas som komplementärt. Samtidigt som livsvärlden utvecklas med förbättrade rationalitetsformer så blir systemen allt mer komplexa. Systemen verkar genom makt och pengar tillbaka på livsvärlden och koloniserar denna. Detta innebär att en institutionalisering löser olika obalanser i samhället som vid ekonomiska kriser och sociala problem. Konflikter och obalans sätts in i formella ramar, som kapar toppen på problemen men som samtidigt rationaliserar lösningsmodellerna på ett olyckligt sätt. De resurser som livsvärlden producerar kommer i kris. Mening ersätts av meningslöshet, identitet av identitetslöshet, och solidaritet ersätts av normlöshet. Privata företag är inte baserade på kommunikativa handlingar. Följaktligen kan inte en fattig mor ingå i en förståelseorienterad dialog med sin handlare för att få köpa varor till halva priset (Olesen & Pedersen s.174ff).
Historiskt sett har det skett en enorm utveckling av dessa tre sfärer samtidigt som de i högre grad rört sig in över varandra. Utbildning är ett delsystem som illustrerar denna process. Den
kan översiktligt beskrivas på följande sätt. I Sverige var fostran och utbildning ursprungligen familjens angelägenhet. Sedermera övergick verksamheten mer och mer till att bli kyrkans uppgift för att därefter bli en i huvudsak statlig uppgift. Verksamheten kom att styras med detaljerade lagar och förordningar. Under de senaste två decennierna har utbildningen mer och mer kommit att ske på marknaden med dess styrmedel vinst och pengar. 2008 drivs 51 % av alla fristående skolor i Sverige som aktiebolag.
Fig.2 Det traditionella samhället Fig.3 Det moderna samhället
Med hjälp av modellen kan vi t ex förstå varför det är skillnad mellan att undervisa barn i en offentlig skola, en privat skola eller i hemmet.
I sin avhandling Borgerlig offentlighet - kategorierna ”privat” och ”offentligt” i det moderna
samhället formulerar Habermas den borgerliga offentlighetens grunddrag under 1700-talet på
följande sätt:
Den i vårt sammanhang fundamentala skiljelinjen mellan stat och samhälle skiljer den offentliga sfären från det privata området. Det offentliga området begränsar sig till den offentliga makten. Vi räknar även hovet dit. I det privata området inbegrips även den egentliga ”offentligheten”, ty den är ju en privatpersonernas offentlighet. Inom området förbehållet privatpersoner skiljer vi därför mellan privatsfär och offentlighet. Privatsfären omfattar det borgerliga samhället i snävare mening, alltså varuutbytets och det samhälleliga arbetets område. Familjen med dess intimsfär är inbäddad däri. Den politiska offentligheten framspringer ur den litterära; via den allmänna opinionen
förmedlar den mellan stat och samhällets behov (Habermas s.38).
5.2 En deliberativ analysmodell
I den deliberativa demokratin spelar kommunikativa handlingar en central roll. Den beskrivs som en process, där argumentationens och samtalets betydelse betonas. Den fria diskussionen mellan jämlikar leder till beslut som fattas, där det enskilda intresset underordnas det gemensamma bästa. Därför behövs arenor, där åsikter kan bildas, debatteras och ifrågasättas. Deliberativ kommunikation innehåller en tydlig strävan efter konsensus genom samtal och diskussion på olika sätt (Deliberativ demokrati s.7-8).
En deliberativ demokratisk analysmodell, som är härledd ur JÜrgen Habermas diskursiva tolkning av deliberativ demokrati, presenteras i Hans Wiklunds uppsats Deliberation och beslutsfattande i ett
STAT
MARK-NAD
CIVIL-SAMHÄLLE
STAT
MARKNAD
CIVIL-
SAMHÄLLE
infrastrukturprojekt. Denna uppsats kartlägger ett stort projekt pågick i slutet på 1990-talet.
Processen som föregick beslutet om en starkströmsförbindelse i Östersjön mellan Sverige och Polen analyseras ur ett deliberativt demokratiskt perspektiv. I denna modell återfinns politisk handling i det politiska systemets parlamentariska och administrativa komplex samt i livsvärldens offentliga sfär. Livsvärldens offentliga sfär har till uppgift att granska och verka som en motkraft till den politiska makten medan det politiska systemet skall fatta och verkställa beslut. I det nationella politiska systemet blir det möjligt att identifiera sex arenor för demokratisk deliberation.
Tab.1 Arenor för demokratisk deliberation
Det parlamentariska
komplexet Det administrativa komplexet Den offentliga sfären
Riksdagen 1 Statlig administration 2 Nationell offentlig sfär 3
Kommunfullmäktige och
kommunala nämnder 4 Kommunal administration 5 Lokal offentlig sfär 6
Delar av denna modell används i uppsatsen för att analysera kommunikationen ur ett deliberativt perspektiv. Ansökningsprocessen och beslut analyseras i ruta 2, 4 och 5 (Deliberativ demokrati s.165 ff).
6. Metod
.
I Habermas Borgerlig offentlighet beskrivs en modell som omfattar två politiskt relevanta kommunikationsområden. Det ena området består av informella, personliga och ickeoffentliga meningar, där den bindande karaktären saknas. Familj, kamratkrets och arbetsplatsbekanta är grupper, som inte är ”publika” men kommunikationsprocesserna står under massmediernas inflytande. Det andra området är det formella, som består av meningar som förs tillbaka på samhällsinstitutioner som de rådgivande, påverkande och beslutande organen. Kungörelser, tal och deklarationer från regeringar, förvaltningar, parlamentariska församlingar hör hit. Även om dessa riktas till en bred publik uppfyller de inte villkoren för ett offentligt resonemang enligt den liberala modellen. De är institutionellt auktoriserade meningar och som sådana alltid privilegierade. Förbindelsen mellan dessa båda områden är alltid styrd av massmedierna, med vars hjälp den politiska maktutövningen söker skapa samtycke hos den mediatiserade publiken (Habermas s.232-35).
Undersökningen baseras uteslutande på tryckt källmaterial. Detta består av ansökningar, beslutsdokument, tjänsteskrivelser och protokoll från sammanträden i skol- och utbildningsnämnder. Vissa skillnader förkommer i det tillgängliga källmaterialet. Således är materialet mer omfattande i det kommunala arkivet än i Skolverkets databas. Varför så är fallet har inte kunnat fastställas men någon betydelse för resultatet av undersökningen har det inte. Resultatet är alltför entydigt för att kunna förändras genom att dokumentantalet gjorts lika. Analysen baseras endast på antalet tillgängliga ansökningar och inte på om verksamheten kom igång.
Materialet analyseras innehållsmässigt. Termen ”innehållsanalys” används främst om metoder, där kvantifiering av vissa företeelser i texten görs. Det innebär att förekomsten av vissa inslag i texterna räknas. Det kallas för ”kvantitativ textanalys”. Den är lämplig för att finna mönster i större material. Dock är det i många sammanhang inte viktigast hur många gånger något sägs utan hur det sägs, vilket inte framkommer med denna metod. Vidare visar innehållsanalysen endast på det uttalade på bekostnad av det outtalade. Det outtalade kan vara mycket viktigt som bakgrund till det uttalade och detta kan beskrivas med kvalitativ innehållsanalys, där ingenting räknas eller mäts. Dessutom framkommer inte skillnader över tiden så tydligt i den kvantitativa metoden. Dock ligger innehållsanalysens styrka i att skapa överblick och ge underlag för jämförelser (Bergström & Boréus s.43-84).
I undersökningen betyder detta, att antalet bifall och avslag till ansökningar om friskoleetableringar räknas och resultatet blir föremål för tolkning. Tolkningen påverkas i sin tur av den beskrivning som görs av den undersökta perioden och de olika aktörerna.
En del av den samhälleliga kommunikationen har som centralt inslag att övertyga om t ex en verklighetsbeskrivning. För att undersöka delar av innehållet i kommunikationen mellan aktörerna
används argumentationsanalys. Argumentationsanalysens syfte är att hitta en tes i texter, som andra påståenden i texten fungerar som argument för eller emot. Argumentationen består av olika påståenden som är avsedda att stödja eller undergräva tesen. Teser kan vara olika lätt att hitta i en text men i denna uppsats är den normativ d v s den hävdar en värdering. (Bergström & Boréus s.89-101) Den normativa tesen skulle kunna lyda ” Vi, huvudmän för en fristående skola, bör få sälja gymnasieutbildning i Malmö stad.” Argumenten framförs i de ansökningar som huvudmännen lämnar till Skolverket, de yttranden som lägeskommunen lämnar, huvudmannens eventuella kommentarer till dessa och skolverkets beslut. Den deliberativa modellens betoning av samtalets betydelse för att nå samförstånd har inte kunnat tillämpas i denna undersökning. Varken intervjuer eller analyser av den offentliga sfären d v s massmedierna har medtagits utan undersökningsresultatet baseras på det tryckta materialet. Kommunikationsprocessen har följaktligen haft ytterligare inslag, vilka utelämnats. Detta är en brist ur deliberativ synvinkel men ändrar inte resultatet eller slutsatserna.
Det finns fyra aktörer på den undersökta arenan. Dessa är Statens skolverk, Malmö kommuns utbildningsnämnd och utbildningsförvaltning, Malmö kommuns grannkommuner och de ansökande friskolehuvudmännen. Dessa aktörer har att utgå från skollagen, gymnasieförordningen, förordningen om friskolor och ansökningsbestämmelserna, när de kommunicerar kring ansökningar, yttranden och beslut. I dessa lagar och förordningar finns bl.a. bestämmelser och krav kring etablering av fristående skolor, bidrag och tillsyn av verksamheten.
När en ansökan kommit till Skolverket, ges huvudmannen först möjlighet till kompletteringar av ofullständigheter i denna. Därefter yttrar sig lägeskommunen och grannkommunerna över ansökan. Huvudmannen får därefter möjlighet att kommentera kommunernas yttranden och dessa får i sin tur möjlighet att därefter göra detsamma. Slutligen fattar Skolverket beslut, vilket kan överklagas till länsrätt och kammarrätt.
Följande tabell används för att sammanfatta hur Skolverket och grannkommunerna reagerat på ansökningarna.
Tab. 2
Bifall Avslag Inget att erinra Ej svarat
Skolverket Lund Trelleborg Burlöv Svedala Eslöv Lomma
För att kunna analysera aktörernas agerande i processen görs textanalyser av de motiveringar som getts till avslag eller godkännande av Skolverket. Således kommer ”den rikspolitiska synen” på fristående skolor fram. Även om den statliga förvaltningsmyndigheten inte är opinionsbildande eller partipolitisk, är den ändå regeringens ombud inom utbildningspolitiken. Grannkommunernas inställning till etablering av fristående gymnasieskolor analyseras genom att undersöka vilka beslut de fattat.
För att få ett mått på hur ofta de olika aktörerna kommunicerat och vad denna kommunikation består av används följande tabell.
Tab. 3
Skolverket Huvudman Lägeskommun
Antal överklaganden Antal kompletteringar Antal kommentarer
Lägeskommunens ställningstaganden och motiveringar analyseras och en jämförelse mellan socialdemokraternas och de borgerligas argument görs. Slutligen analyseras huvudmännen och deras motiveringar till ansökningarna om etablering av gymnasiefriskolor.
7. Aktörerna, arenorna och agendan
7.1 Den stora förändringen
Litteraturprofessor Göran Häggs personligt hållna historiebok om Sverige mellan 1945 och 1986 heter Välfärdsåren. Han ser början till ett paradigmskifte i mitten av 1980-talet. Då börjar även Sverige svepas med av den internationella högervind som blåst sedan det sena 1970-talet och den gamla vägens välfärdspolitik börjar överges. Med Thatchers framgångar i England och ”Reaganomics” i USA fanns inget alternativ till det som skett och ingen återvändo heller, menar Hägg. Diskussionen om marknad i stället för plan hade pågått inom socialdemokratin under 1980-talet och kallades ”Rosornas krig”. Traditionalisterna stod mot förnyarna även om sprickorna inte skulle synas utåt. Ett avgörande beslut togs strax efter valet 1988, då ”århundradets skattereform” lanserades. Förnyarna med finansminister Feldt i spetsen genomförde enorma skattesänkningar. Underskott uppstod i statsbudgeten och dessa måste täckas. Det är i detta sammanhang som skolans totala kommunalisering beslutas. Skolminister Göran Persson genomför beslutet, som innebär en kraftig besparing för staten. Det öppnas även för privatiseringar. Hägg skriver, att
mycket riktigt uppkom privata skolor ”friskolor”, där engagerade och socialt starka föräldrar kunde välja bättre och mer ambitiös utbildning för sina telningar än den hårt trängda kommunala skolan kunde erbjuda. En närmast total avreglering vad gällde läroplaner, kursplaner, och betygskriterier, som i visst avseende innebar en fortsättning på 70-talets utveckling, gjorde samtidigt upplösningen av det gemensamma utbildningsväsendet med dess rättvisa karriärvägar
och månghundraåriga anor än mer markant (Hägg 2005, s.437 ff).
Författaren och journalisten Göran Rosenberg ger i sin bok Plikten, profiten och konsten att vara
människa en kort beskrivning av denna stora förändring. Han anser, att det är ett stort självbedrägeri
att betrakta fostran av barn som en produkt på marknaden. Detta har på kort tid gett fem vinstdrivna skolkoncerner och hårdnande konkurrens mellan skolor som söker maximera sitt elevantal för att maximera sina intäkter. Bakom framväxten av vinstdrivna skolkoncerner ligger en kalkyl, där den skattefinansierade utbildningen är en investering som skall ge god avkastning för ägarna inom något år (Rosenberg, 2005 s.122 ff).
En annan bild av denna tidiga del av ”friskoleprocessen” tecknas av dåvarande redaktören för tidskriften Svensk tidskrift Jonas Hellman, som även var ledarskribent på Svenska Dagbladet. Denne målar inte med lika breda penslar utan koncentrerar sig på 1996 års friskolereform i sin artikel När bakåtsträvarna tog över. Denna rubrik syftar på att friskolereformen inte var tillräckligt långtgående för de borgerliga partierna. Dessa hade haft regeringsmakten 1991-94 och gynnat utbyggnaden av friskolorna. Efter regeringsskiftet 1994 hade socialdemokraterna inte visat samma utbyggnadsiver. Artikeln visar att socialdemokraterna är splittrade i synen på fristående skolor. Även här påpekas den roll Feldt spelar som ledare inom partiet för privatisering av vård, skola och omsorg. Denna grupp representerar dock inte någon majoritet. Majoriteten var inte för de fristående
skolorna men var inte heller för ett avskaffande.
Enligt Hellman är en anledning till att kommunpolitiker bekämpar fristående skolor att dessa är konkurrenter till de egna kommunala skolorna. När de egna skolorna är hotade, väger de ideologiska principerna lätt, eftersom de förtroendevalda intar en partsroll. I Salems kommun avstyrkte den moderate ordföranden etableringen av en fristående gymnasieskola med motiveringen att Salems kommun just startat en kommunal gymnasieskola. Även om den borgerliga majoriteten i princip är för att friskolor startas måste även rent kommunala faktorer vägas in i remissvaret. Hellman kommenterar avslutningsvis kommunala avslagsbeslut med att, ”kommunalpolitiker ofta tar till avvikelser och segregation som argument, när de av konkurrensskäl vill bekämpa fristående skolor” (www.timbro.se).
7.2 Fristående skolor - varför?
Ett stycke in på 1900-talet finns en rad enskilda privata gymnasieskolor som dels är alternativ till de offentliga läroverken dels erbjuder utbildningar som dessa inte har. De privata skolorna minskar i takt med att det offentliga skolväsendet byggs ut. Elevrekryteringen till privatskolorna påverkas betydligt av att de till stor del finansieras genom elevavgifter. Folkpartiets utbildningsminister Birgit Rodhe tillsätter 1979 en utredning om privatskolornas villkor och skriver i direktiven, att reglerna inte får utformas så att det växer fram ett omfattande system av enskilda skolor vid sidan av det allmänna skolväsendet. Utredningen föreslår, att en spärr införs som innebär, att inte fler än 0.6-0.7 procent av landets elever kan få offentligt stöd för att gå i privatskolor. En av spärreglerna är att privatskolorna för att vara bidragsberättigade måste fylla ett behov som inte tillgodoses av de kommunala skolorna.
1984 införs mer generella villkor för statliga bidrag. Privatskolorna måste vara öppna för alla om de skall få statliga bidrag. I en proposition på hösten 1988 föreslås, att regelstyrningen skall ersättas av målstyrning. Utbildningspolitikens mål skall formuleras av politikerna medan prioriteringar och beslut sköts på lägre nivåer. Utbildningen skall bygga på skollagen, gymnasieförordningen, läroplanen och programmålen Verksamheten skall bedrivas enligt en modell som består av beställare och utförare. Staten beställer skola av kommunerna. Kommunerna beställer därefter genom en utbildningsnämnd den mer konkreta utbildningen av de olika skolorna. Målet är att ge frihet för elever och föräldrar att välja skola både inom den offentliga skolan och mellan fristående skolor. Då måste de ekonomiska förutsättningarna och villkoren göras lika (Fristående gymnasieskolor s.8-9).
1990 får gymnasieskolan kommunen som huvudman och 1991 införs sektorsbidraget, vilket innebär att en ”påse” pengar till hela den kommunala skolan ersätter tidigare öronmärkta pengar till olika skolformer. Skolverket inrättas som central förvaltningsmyndighet med uppgift att ange mål,
informera om och granska utbildningssystemet. Detta skall fr.a. ske genom utvärdering och utveckling av styrdokumenten. Förändringen genomförs av den socialdemokratiske skolministern Göran Persson och har stöd av de borgerliga partierna.
Professor Inger Nilsson vid Umeå universitet sammanfattar debatten om namnet på den nya skolan. I utredningen Fristående skolor för skolpliktiga elever (SOU 1981:34) framförs första gången termen fristående . Den betyder ”en enhetlig benämning för alla skolor som inte har det allmänna som huvudman”. Syftet är att skapa en term som inte skall ge värdeladdade associationer eller felaktig information. Så avvisas uttrycket privatskolor av historiska och politiska skäl trots att privat språkligt sett är den naturliga motsatsen till offentlig. Politiskt uttrycker privatskolor överklassens bildningsmonopol och historiskt anses ordet privat i utbildningssammanhang vara tidsbundet och alltså ha olika betydelser i olika historiska sammanhang (Nilsson s.26-27).
Inger Nilsson pekar liksom Staffan Lund i dennes avhandling på det amerikanska och engelska inflytandet över den svenska utbildningspolitiken. I båda länderna finns en stark rörelse för omstrukturering av skolväsendet. Detta styrs mot marknadsliknande villkor, privatisering eller halvprivata institutioner. Mer makt åt föräldrarna och ökad kontroll av undervisningens resultat ger bättre utbildning. De lokala skolstyrelserna får minskad betydelse medan departement, skolor, nya former av ”partnership” och stiftelser stärker sin ställning. Enligt Nilsson är dock engelska forskare mer skeptiska angående måluppfyllelsen med de nyliberala parollerna som t ex att kvalitén ökar med konkurrens eller att kvalité är vanligare i friskolor (Nilsson s.13-14).
Förespråkarna av fristående skolor betonar deras betydelse som pedagogiska förnyare och alternativ till den offentliga skolan. Valfriheten utökas därför under den borgerliga regeringen 1991-94, då decentraliseringen kompletteras med att det blir enklare att starta och driva skolor i privat regi och att eleverna genom skolpengen får möjlighet att välja skola. De privata skolornas konkurrenskraft stärks genom att de får liknande villkor som de kommunala. Den 1 juli 1992 bestämmer skolminister Beatrice Ask att eleverna i de privata skolorna skall ingå i det kommunala sektorsbidraget och att kommunerna vid resursfördelningen skall behandla privata skolor på samma sätt som kommunala. I propositionen om valfrihet i skolan våren 1993 skriver Beatrice Ask, att ” grunden för placeringen skall i första hand vara familjernas och elevernas val, inte kommunens val. Det normala bör vara att elever och hem gör aktiva val”. Härigenom uppstår enligt ministern en stimulerande tävlan mellan kommunala och privata skolor som leder till pedagogisk mångfald och generellt högre kvalitet och att produktiviteten och kostnadseffektiviteten ökar (www.abc.se). Genom riksdagsbeslut 1993 får fristående gymnasieskolor rätt till kommunala bidrag. Bestämmelserna införs i skollagens 9 Kap. 8 § och börjar tillämpas den 1 juli 1994. Individen skall ställas i centrum och valfriheten öka genom konkurrens och privatisering Besluten motiveras med uppfattningen att skolgången inte längre skall styras centralt i det nya kunskapssamhället utan måste anpassas till en föränderlig värld. I den alltmer globala värld som kännetecknas av flexibilitet och
snabba förändringar måste den offentliga central- och detaljstyrningen ersättas av ett decentraliserat system som ger varje individ bättre möjligheter att välja själv och ta ansvar för sin egen utveckling (www.krut.a.se). Valfriheten stärks genom att föräldrarnas önskemål om att valet av deras barns skola beaktas så långt det är möjligt. Detta skrivs in i skollagen. Antalet fristående skolor ökar och läsåret 1992/93 finns det 16 fristående gymnasieskolor i landet. Dessa är i stort sett lokaliserade till Stockholms - och Göteborgsområdet.
Kommunen skall behandla fristående skolor på samma sätt som de kommunala, vilket leder till att privatskolornas rätt till elevavgifter ifrågasätts. Vid denna tid finns ett 40-tal privatskolor som delvis finansierar sin verksamhet med skolavgifter. Eftersom skollagens formulering om likvärdig utbildning för alla elever nu gäller, måste frågan om avgifter lösas, så att inte somliga elever av ekonomiska skäl blir utestängda från vissa gymnasieskolor.
Som tidigare nämnts är inte socialdemokraterna eniga i synen på de framväxande fristående skolorna. Den dåvarande oppositionsledaren Ingvar Carlsson skriver inför valet 1994 i boken
Tillväxt och rättvisa att genom besluten om fri etableringsrätt för privatskolor har privata
intressenter getts fri tillgång till skattepengar. Om någon vill starta en privatskola trots att det redan finns tillräckligt med elevplatser, är det för kommunen att ta fram pengarna eller skaffa fram dem genom att dra ned på någon verksamhet i den kommunala skolan (Carlsson 1994 s.20).
Den 9 maj 1996 överlämnar regeringen proposition 1995/96:200 till riksdagen. Den behandlar fristående skolor m.m. Här föreslås, att principen att en fristående skola skall vara öppen för alla skrivs in i skollagen och att Skolverket skall pröva om en fristående gymnasieskola skall förklaras ha rätt till bidrag. Propositionen bygger på ett betänkande SOU 1995:113 ”Fristående
gymnasieskolor”. I betänkandet redovisas en positiv bild av de fristående skolornas verksamhet.
Enligt utredarna är syftet med fristående gymnasieskolor att öka mångfalden inom skolväsendet och fungera som komplement till den offentliga gymnasieskolan. Ett fåtal kommuner, och då framför allt mindre kommuner, nämner, att de fristående skolorna inneburit ”påtagliga negativa följder” för den kommunala gymnasieskolans utbildningsutbud eller för kommunens ekonomi. Effekterna för den offentliga gymnasieskolan är en central formulering i betänkandet. Kommittén anser, att den berörda kommunen bör påvisa att etableringen av en fristående skola medför negativa effekter för kommunens skolverksamhet. Det finns delade meningar bland remissorganen. Om formuleringen ”påtagliga negativa följder” framhåller Skolverket, att det inte gjorts tydligt vad som menas med ”negativa följder”. Detta kan leda till att kommunen avslår en ansökan, eftersom den fristående skolan betraktas som en konkurrent till den egna verksamheten. Friskolornas Riksförbund och Stockholms stad tycker att privatskolor är en plats för nytänkande och pedagogiskt utvecklingsarbete medan Elevorganisationen i Sverige anser att privatskolorna är ett hot och att kompletterande verksamhet skall inordnas i den offentliga skolan. Innan Skolverket fattar beslut, skall yttranden inhämtas från lägeskommun och grannkommunerna. I yttrandet skall särskilt framgå
effekterna på den offentliga gymnasieskolans utbud och för kommunekonomin. Bedömningen skall grundas på elevantalet vid fullt utbyggd organisation i den fristående gymnasieskolan.
I remissvaren vad gäller kommunens yttranderätt, vilket motiveras med att kommunen har lokalt betingad kunskap om huvudmannen och dennes förutsättningar att bedriva skolverksamhet, instämmer Svenska Kommunförbundet medan Skolverket m.fl. avstyrker förslaget med hänvisning till att reglerna är oklara eller att kommunen får för stort inflytande. Även SAF och Friskolornas Riksförbund är kritiska och menar, att det ur konkurrenssynpunkt är olämpligt att kommunen skall yttra sig över konkurrerande verksamhet. Kommunen kan ha intresse av att begränsa konkurrensen (Prop. 1995/96:200).
Några år senare redovisar gymnasiekommittén i SOU 1997:107 sitt uppdrag att följa de tre första åren av den nya gymnasieskolan. I en borgerlig reservation (M, Fp och KD) angående friskolorna heter det, att intresset för gymnasieutbildningar i fristående skolor är mycket stort. Särskilt intressant tycker man är, att flera skolor lyckas locka många sökande till utbildningar som i den kommunala skolan är mindre eftertraktade. Därtill kommer att fristående skolor bättre än kommunala motsvarigheter lyckas förverkliga många idéer om pedagogisk förnyelse(SOU 1997:107 s.178).
I förordet till Fristående gymnasieskolor skriver enhetschef Birgitta Fredander och vik.undervisningsråd Anna-Maria Koci på Skolverket, att intresset för fristående gymnasieskolor ökat betydligt under de senaste två åren. De slår fast, att
rätten att starta och driva fristående skolor över grundskolenivå har allmänt betraktats som en del av näringsfriheten. Eftersom utbildningen efter grundskolan är en frivillig skolform behövs det inte något formellt ”godkännande” för att bedriva utbildning på gymnasienivå. Däremot ställer staten vissa krav på fristående gymnasieskolor som ansöker om rätt till bidrag och statlig tillsyn
(Fristående gymnasieskolor,1999 s.5).
Utbildning som näringsverksamhet visar sig genom att i stort sett alla huvudmän är aktiebolag och
stiftelser. 25 av 60 fristående gymnasieskolor 1998/99 finns i Storstockholmsområdet.
Kring 2000 börjar ansökningarna om att starta friskolor att öka kraftigt. Fristående skolor,
skolpeng, utbildningsmarknad och decentralisering förekommer allt oftare i skoldebatten.
En speciell problematik uppstår för den kommunala gymnasieskolan. Medan riksdagen 1990
lagstiftat om att kommunerna skall överta allt ansvar för skolverksamheten, så övertar staten makten att bestämma över friskoleetableringarna. Utgångspunkten skall vara skollagens formulering ”alla elevers rätt till valfrihet och till likvärdig utbildning av hög kvalitet”. Skolverkets beslut skall föregås av en noggrann bedömning av huvudmannens förutsättningar och uttalande av lägeskommunen.
Således får en central myndighet företräde till beslut framför en politiskt vald kommunförsamling.
Vid skilda uppfattningar gäller Skolverkets beslut även om rätten att överklaga till domstol gavs.
rätt att bedriva gymnasieverksamhet. Skolverket beslutar efter att berörda kommuner har yttrat sig. Samtliga aktörer bygger sin kommunikation på skollagen och förordningen om gymnasiala friskolor. Är den fristående gymnasieskolan en konkurrent eller ett komplement till den offentliga gymnasieskolan?
7.3 Hur går det till att starta en fristående gymnasieskola?
Ansökan skall ställas direkt till Skolverket före den 1 april året innan skolan avser att starta. Den behandlas av en handläggare på Enheten för tillståndsprövning. Under handläggningens gång kan kompletterande uppgifter begäras in. Ansökan granskas utifrån 9 Kap. i Skollagen och Förordningen om fristående skolor. I ansökan skall bl.a. framgå att skolan är öppen för alla, vilka urvalsprinciper som skall gälla vid intagning, vilken kompetens som skall krävas av rektor och lärare och hur ledningen skall organiseras. Det skall även anges vilken läroplan, kursplaner och timplan som skall följas och hur eleverna skall få betyg. Skolverket skall särskilt noga granska huvudmannens förutsättningar att driva verksamheten varaktigt och stabilt. Härvid skall särskilt uppgifter om elevunderlag, elevprognos, ekonomi och lokaler granskas. Särskilt skall sökande redogöra för vad som gjorts för att säkerställa lokalbehovet. Även en översiktlig likviditetsbudget för det första verksamhetsåret skall presenteras, så att det framgår att skolans varaktighet och stabilitet framgår.
Varje ansökan skickas på remiss till lägeskommunen samt andra berörda kommuner, som senast den 15 september får tillfälle att yttra sig om effekterna av etableringen av en ny fristående gymnasieskola eller ny utbildning på en redan befintlig gymnasieskola. Handläggaren utarbetar av detta material ett beslutsunderlag, som därefter enhetschefen godkänner eller avslår. Beslutet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och då skall det framgå vilken ändring som önskas och av vilka skäl.(www.skolverket.se/sb/d/379/a/1723)
7.4 Skollagen
Den gällande skollagen utfärdades den 12/12 1985. Den har ändrats och fått tillägg vid olika tidpunkter. Det som för undersökningen är av intresse gäller gymnasieskolans fristående skolor. Bestämmelserna om fristående skolor finns i kapitel 9. I § 8 slås fast, att Statens skolverk skall förklara fristående skolor berättigade till bidrag om utbildningen ger kunskaper och färdigheter, som till art och nivå väsentligen motsvarar de nationella eller specialutformade programmens. I § 8, 5 sägs dock, att någon förklaring inte skall ges, om den fristående skolans utbildning skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i lägeskommunen eller grannkommunerna. Tolkningen av dessa lagrum spelar stor roll i tillståndsprocessen mellan kommunen och Skolverket. I Skollagen med kommentarer 2000 heter det i kapitel 9 § 6
Att de negativa följderna skall vara påtagliga innebär att bestämmelsen skall användas med återhållsamhet. De påtagliga negativa följderna skall ha bestående karaktär. Påtagliga negativa följder kan föreligga om tillkomsten av en fristående skola medför att en kommunal skola måste läggas ned och detta medför att avståndet till närmaste kommunal skola avsevärt ökar för elever i
någon del av kommunen (SOU 2002:121).
7.5 Förordningar om gymnasieskolan
Gymnasieförordningen utfärdades av regeringen 1992. Här finns bestämmelser om gymnasieskolan utöver vad som föreskrivs i skollagen. I kapitel 12 preciseras verksamheten i gymnasieskolan t ex vad gäller läroplan, arbetsplatsförlagd utbildning, kärnämnen och karaktärsämnen, valbar kurs, specialutformat program, kursplan, skolhälsovård, lärotider, intagningsförfarande, betygskriterier m.m.
Förordning 1996:1206 om fristående skolor utfärdades av regeringen den 28/11 1996. Liksom gymnasieförordningen har den ändrats vid flera tillfällen. I kapitel 2 finns bestämmelser om fristående gymnasieskolors rätt till bidrag och om hur ansökan och handläggning skall gå till. ”När en kommun yttrar sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande” heter det i § 2. Det fastslås vidare, att undervisningen skall bedrivas i enlighet med gymnasieförordningen. Vissa avvikelser får dock förekomma. I § 8 heter det ”Statens skolverk får föreskriva i vilken utsträckning en fristående gymnasieskola skall delta i nationella kursprov”. I § 9 sägs, att för kurser som inte motsvarar kurser inom det offentliga skolväsendet skall skolorna utforma egna betygskriterier. Skolverket fastställer vilket belopp kommunen skall betala till friskolan.
7.6 Statens skolverk
Skolverket är den centrala förvaltningsmyndigheten för skolväsendet. Dess roll är att ange mål för att styra, informera för att påverka och granska för att förbättra. Bland alla uppgifter ingår som nämnts att behandla ansökningar om att starta fristående skolor. Idén bakom det nuvarande utbildningssystemet är att staten anger nationella mål och ramar men att kommunernas och skolornas frihet att utforma sitt eget arbete ska vara så stor som möjligt. Som ett exempel på att ange mål för att styra anger Skolverket
att sätta upp kriterier som ska uppfyllas innan man får starta en ny fristående skola och att bedöma om de ansökningar som kommer in om att få starta nya fristående skolor motsvarar kriterierna. Det kan till exempel gälla huvudmännens förutsättningar och vilja att driva en skola som stämmer överens med den värdegrund som gäller för utbildningar inom det offentliga skolväsendet
(www.skolverket.se).
Myndigheten har en styrelse på åtta personer, där ordförande tillika är generaldirektör. Denne utses av regeringen. Myndigheten är ”regeringens verktyg” i utbildningsfrågor som gäller nivåerna
under universitet och högskolor. Avdelningen för läroplansfrågor handlägger ansökningar om fristående skolor medan avdelningen för utbildningsinspektion granskar verksamheten och utreder uppgifter om brister i densamma.
Skolverkets förste generaldirektör är Ulf P. Lundgren. Han är professor i pedagogik och arbetar som sakkunnig åt dåvarande skolminister Göran Persson. Han utnämns 1991 samtidigt som Skolverket inrättas. Han är generaldirektör under avregleringen och leder kommunaliseringen av gymnasieskolan. En kritisk kommentar om skolforskning lyder ”Avhandlingar jag läser är ofta uppbyggda som ståtliga marmortrappor, men när man kommer upp står där bara ett dass. Forskarna lyckas inte alla gånger föra sina teoretiska resonemang till slut och komma fram till något relevant om vad som händer i skolan” (www.forska.vr.se).
1999 tillträder Mats Ekholm som generaldirektör. Han är professor i pedagogik vid Göteborgs universitet. I en intervju med Montessoritidningen säger han ”Däremot tycker jag att friskolorna bidrar till en ökad segregation. Visserligen är geografisk- och kulturell segregation ett större problem och ännu går bara två procent av landets skolbarn i friskolor utom på vissa orter. I Sollentuna utanför Stockholm är siffran 20 procent, vart femte barn går alltså i friskola. Ser vi till det pedagogiska innehållet är skillnaderna mellan friskolor och kommunala skolor små” (www.montessoriforbundet.se).
Skolverket leds sedan 2003 av Per Thullberg. Denne var under slutet av 1980-talet kommunalråd för socialdemokraterna i Täby och är fortfarande medlem i partiet. Han var tidigare rektor för Södertörns högskola och är professor i historia. Inför tillträdet sade han angående partimedlemskapet ”Jag har en känsla att det inte påverkar särskilt mycket, eftersom jag är väldigt konstitutionell i mitt tänkande. Skolverkets uppgift är att verkställa den politik riksdagen beslutat om oavsett regering”. Så uttalar sig Thullberg i en tidningsintervju i december 2002 (svd.se.nyheter).
Således har Skolverket haft tre chefer sedan myndigheten bildades. Samtliga har utnämnts under socialdemokratiska regeringar och ingen har ersatts under borgerliga regeringar.
Som central skolmyndighet är Skolverket en ”tung” instans, då utredningar om utbildningar remitteras för synpunkter. I det följande görs några nedslag bland alla synpunkter som Skolverket lämnat till utredningar och betänkanden i frågor om fristående skolor.
Betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor(SOU 1995:109) behandlar bl. a. kommunernas rätt att yttra sig över ansökningar om etablering av friskolor. Yttrandet gäller ursprungligen endast fristående skolor för skolpliktiga men innehållet kompletteras med fristående gymnasieskolor i proposition 1995/96:200, som kommer våren 1996. Skolverket anser att, om fristående skolors rätt att ta ut elevavgifter avskaffas, så behövs en övergångsperiod. Vidare anser verket, att någon fullständig anpassning till grundskolans timplan inte krävs eller att lärarnas kompetens behöver följa skollagen. Det anses också alltför komplicerat att kontrollera vilken huvudman som en skola har och därför är
det bättre att kontrollera genom inspektion och tillsyn. Yttrande från lägeskommunen är tillräckligt för Skolverket och några kommentarer från grannkommunerna behövs inte. Om denna rätt till yttrande blir till lag, anser Skolverket att det måste införas en tidsgräns. I annat fall riskerar verkets handläggning att fördröjas. Slutligen vill utredningen, att bidrag till fristående skolor inte skall utgå om verksamheten medför betydande negativa följder för den kommunala verksamheten. Skolverket avvisar detta krav. I stället anses att fristående skolors verksamhet endast skall bedömas utifrån deras kapacitet att uppfylla de nationella kvalitetskraven och inte utifrån eventuella konsekvenser för den kommunala skolan. Det anses näst intill omöjligt att fastställa ”betydande negativa följder” och om utredningsförslaget genomförs, så måste kommunen bekosta och redovisa en utredning av godtagbar kvalitet med ett dokumenterat underlag för att det skall beaktas. Verket skriver också att nästan alla kommuner ger för lite bidrag till friskolorna, vilket är orättvist mot den enskilde eleven. 2001 publiceras SOU 2001:12 Fristående skolor - hot eller tillgång? I uppdraget ingick att belysa
förutsättningarna för konkurrens på lika villkor mellan fristående och offentliga gymnasieskolor och lämna förslag på förändringar. I kap.11.1 konstaterar utredarna att
En av grundtankarna bakom de förändringar av regleringen som införts för fristående skolor under 1990-talet var att genom konkurrens mellan flera utbildningsanordnare utveckla en svensk gymnasieutbildning av god kvalitet. Till skillnad mot de villkor som gäller för fristående skolor i Danmark och Norge, som redovisas i ett särskilt kapitel, har den svenska riksdagen beslutat att
fristående skolor i Sverige får drivas i konkurrens med de offentliga skolorna (SOU 2001:12).
Skolverket säger, att det skett vissa förändringar vad gäller vem som söker tillstånd att starta friskolor. Ett antal utbildningsbolag har startat och driver skolor på olika platser i landet. Sedan bidragsbestämmelserna ändrats, har antalet elever i friskolor kraftigt ökat. Antalet fristående grundskolor tenderar i vissa kommuner inom en snar framtid bli så stort att det i vissa delar av kommunen kommer att saknas kommunala alternativ. Skolverket tillstyrker, att i skollagen införa bestämmelser att fristående skolor är skyldiga att använda utbildade lärare för sin huvudsakliga undervisning. Vidare anser man, att en utredning tillsätts för att klargöra nya regler för etablering av friskolor och att konstruera förändrade ansvarsförhållanden mellan kommunerna och staten vad gäller kontrollen av friskolor. Det finns anledning att överväga om inte kommunerna kan överta statens uppgift att besluta om etablering. Verket har nu märkt, att den förändring av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun som gjordes i början av 1990-talet motverkas av alla etableringar av fristående skolor. Fristående skolor som komplement till kommunala skolor har blivit friskolor i stället för kommunala skolor. Alltså måste även frågan om vem som kan vara huvudman för friskolor utredas. Betänkandets krav på ingående ekonomisk kontroll av fristående skolor avvisas däremot. Skolverket skriver, att ett överförande av tillsynsansvaret till kommunerna kan innebära att granskningen inte blir likvärdig beroende på skillnader i politisk inställning. Det förekommer kommuner som avstyrker samtliga ansökningar och kommuner som godkänner samtliga beroende på kommunmajoritetens principiella ställningstagande till fristående skolor. Vad
gäller bedömning av konsekvenserna vid en etablering anser Skolverket, att bedömningen skall bygga på underlaget från lägeskommunen, huvudmannen, offentlig statistik och offentliga utredningar(SOU 2001:12).
8. Gymnasieutbildningen i Malmö
I det följande görs en kortfattad presentation av Malmös fristående och kommunala gymnasieskolor läsåret 2007/08. De fristående skolornas utbildningar och ”specialiteter” återges med Skolverkets databas och Malmö stads hemsida som källor. Därefter presenteras på samma sätt de kommunala gymnasieskolorna och deras utbildningar med Malmö stads hemsida som källa. På så vis
uppkommer en första uppfattning om den fristående gymnasieskolan är att betrakta som en konkurrent eller som ett komplement till den kommunala.
8.1
Fristående gymnasieskolor 2008
Malmös äldsta fristående skola är Bladins skola. I samband med förändringarna på 1990-talet kom skolans ekonomi att påverkas i så motto att avgifterna egentligen skulle tas bort. De nya friskolorna fick 75 % av statsbidraget, vilket skulle betalas ut av kommunen. Redan den 1 juli 1989 står skolans gymnasium under statlig tillsyn och erhåller offentligt bidrag. Skolan har en engelsk språkprofil sedan 2003, har NV - och SP-program och drivs av en stiftelse. 160 elever går på Bladins Gymnasium.
Bryggeriets gymnasium startade 2006 efter att ha fått avslag 2003. Efter överklagande till
länsrätten
kunde skolan starta som en profilskola med inriktning mot fotografisk - och rörlig bild. Den drivs av en ideell förening. Läsåret 2008/09 erbjuds Medieprogrammet med inriktning Film och Foto. Cybergymnasiet har sedan 2006 fem olika profiler och ansökte om tillstånd och bidrag första gången 1999 för NV programmet. Då avslogs ansökan. Året därpå ansökte skolan om SP, NV, teknikprogrammet, elprogrammet. Samtliga fick rätt till bidrag men besluten återkallades 2003. 2001, 2002, 2003 och 2004 ansökte huvudmannen upprepade gånger om teknikprogram, profil med inriktning på datorer och media men fick avslag. Därefter överklagades beslutet till Länsrätten. Hösten 2004 bytte skolan huvudman och söker starta en profil datorteknik och elteknik. Denna gång godkänns ansökan. Även profil dans, musik, bild och formgivning samt teater godkänns liksom medieproduktion och ekonomi, kultur och samhällsvetenskap. Samma sak hände med ansökan att starta profil matematik och datavetenskap och naturvetenskap. Allt som avslagits 2003 blev godkänt 2004 efter det att en ny huvudman tillträtt Läsåret 2008/09 erbjuds SP inriktning samhälle, ekonomi och kultur, NV inriktning naturvetenskap och matematik och datavetenskap, Medieprogrammet med inriktning Fotografisk bild, grafisk kommunikation, text och mediekommunikation och rörlig bild, Teknikprogrammet, elprogrammet med inriktning datorteknik, elektronik och elteknik och
Estetprogrammet med inriktning musik, bild och form samt dans. Skolan har ca 600 elever.
Hästgymnasiet lärande i Malmö, som tidigare hette lärandegymnasiet i Malmö, ansökte om att få
starta en ridsportsprofil 2007. Skolan fick godkänt och drivs som aktiebolag av Lärande i Östergötland AB.
Infokompgymnasiet hette tidigare infokomp och ansökte 2000 om att få starta
Omvårdnadsprogrammet.. Det blev godkänt men beslutet återkallades 2004. En profilinriktning med IT, kommunikation och ledarskap - språkträning startades 2001. Skolans verksamhet har efter hand utökats med en internationell profil. Detta har flera gånger skett efter överklagande till Länsrätten. Huvudmannen är Information och Kompetens i Sverige AB. Inför läsåret 2008/09 erbjuds SP med inriktning Personal och beteende, inriktning Juridik och ekonomi och inriktning Webb och media. Det finns även Handelsprogrammet med inriktning Turism, kommunikation och ledarskap.
Jensen Gymnasium drivs av Jensen education AB och ansökte 2005 om att få starta SP och NV
med profilen företagande och försäljning. Läsåret 2008/09 erbjuds SP inriktning samhälle och ekonomi, NV inriktning naturvetenskap och Handelsprogrammet inriktning Företagande och försäljning.
John Bauergymnasiet sammanslogs 2004 med Europaportens idrottsgymnasium. Bakom namnet står B&T Education AB. Skolan har ett flertal profiler såsom IT-nätverksteknik, IT-media, entreprenörskap, handel och administration, idrott och hälsa, frisör, trädgård samt fordonsprogrammet. På skolan går 450 elever.
Kunskapsgymnasiet kallades till 2004 för Mobila gymnasiet i Malmö. Kunskapsskolan i Sverige
AB äger företaget. År 2000 fick man rätt att starta distansutbildning på elprogrammet. NV fick man dock inte tillstånd till trots att ärendet gick ända upp i Kammarrätten. År 2004 fick dock skolan rätt att skapa en profil med inriktning naturvetenskap och matematik och datavetenskap. Tillstånd gavs även för inriktning ekonomi och samhällskunskap. Inför läsåret 2008/09 erbjuder skolan NV-programmet inriktning naturvetenskap eller matematik och datavetenskap, SP-NV-programmet med inriktning samhällsvetenskap eller ekonomi samt Elprogrammet med inriktning datorteknik
Liber Hermods construction college ägs av Liber Hermods AB. Ansökan att få starta profiler med
inriktning husbyggnad, teknik, miljö och samhällsbyggande skickades in 2007 och godkändes.
