Självständigt arbete (30 hp)
Författare Program/Kurs
Mj Patrik Råberg HOP 18–20
Antal ord: 19885
Handledare Beteckning Kurskod
Fil. Dr Ingvar Sjöblom Självständigt arbete masteruppsats, krigsvetenskap 2HO013
Totalförsvarets gemensamma krisledningsförmåga i gråzon:
en kvalitativ undersökning av ledningskoncept hos totalförsvarets stora aktörer
Sammanfattning:Totalförsvaret består av ett militärt- och civilt försvar men ska tillsammans utgöra ett samlat försvar. Vid större olyckor eller konflikter kommer militära och civila insatser ske parallellt eller tillsam-mans. Idag finns det två beredskapssystem, ett för fred och olyckor, och ett för krig men med olika ledningskoncept beroende på aktörerna. Hur ska nationell krisledning ske i skarven mellan två be-redskapssystem med olika regelverk och olika ledningskoncept? Går det att ha en nationell intero-perabilitet för ledning och i sådant fall, är det något som vi kan eller bör införa?
Uppsatsen undersöker genom olika ledningsbegrepp, vilka ledningskoncept som gäller för tre di-mensionerande aktörer; Försvarsmakten, Polisen och MSB, i syfte att undersöka om aktörerna har olika koncept, hur de fungerar tillsammans. Uppsatsen är främst inriktad på att studera hur lednings-samordning sker i den svårdefinierade men omdiskuterade och aktuella konfliktnivån gråzon. Uppsatsen kan konstatera att det i huvudsak finns liknande koncept och metoder men att olika led-ningskultur och olika organisering vid kris, skapar svårigheter att samordna verksamhet i alla kon-fliktnivåer. Svårigheten ligger främst i att det saknas mandat att tydligt inrikta och kraftsamla re-surser. Det saknas idag både juridiska och kulturella mandat att bedriva en enhetlig ledning av komplexa insatser i gråzonen. Förmågan att samordna och interagera mellan myndigheter begrän-sas av civil ledningskultur från det nya krisberedskapssystemet. Metodmässigt och
kompe-tensmässigt finns det goda förutsättningar att inrikta och samordna totalförsvaret främst genom samverkan. För att utöva en ledning genom befäl krävs en attitydförändring främst bland civila myndigheter inklusive Polisen.
Nyckelord:
Sida 2 av 69 Innehåll 1 INLEDNING ... 3 1.1FORSKNINGSPROBLEM ... 5
1.2SYFTE OCH FORSKNINGSFRÅGOR ... 6
1.3AVGRÄNSNINGAR ... 7
1.4NYCKELBEGREPP ... 7
1.5FORSKNINGSÖVERSIKT ... 9
2 METOD ... 14
2.1VETENSKAPSTEORETISK UTGÅNGSPUNKT ... 14
2.2KÄLLMATERIAL OCH KÄLLKRITIK ... 14
2.3INTERVJUER ... 15
2.4ETISKT ÖVERVÄGANDE ... 16
2.5METODBESKRIVNING ... 16
2.6OPERATIONALISERING ELLER FORSKNINGSDESIGN ... 18
3 TEORETISK REFERENSRAM ... 21
LEDNING ... 21
3.1 Ledningskoncept ... 25
3.2 Organisationsledning ... 26
3.3 Ledning, ledarskap och chefsrollen ... 27
3.4 Ledningskultur eller ledningsfilosofi ... 27
3.5 Samverkan ... 27
3.6 Interoperabilitet ... 28
4 EMPIRISK UNDERSÖKNING ... 29
4.1.LEDNINGSKONCEPT OCH LEDNINGSMETODER I TOTALFÖRSVARET ... 29
4.1.1 Ledning av Försvarsmakten ... 29
4.1.2 Ledning av Polisen ... 34
4.1.3 Ledning av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB ... 38
4.2FÖRMÅGA TILL GEMENSAM KRISLEDNING ... 42
4.2.1 Försvarsmakten ... 42
4.2.2. Polisen ... 46
4.2.3 MSB ... 48
5 DISKUSSION ... 51
5.1SYFTE OCH VETENSKAPLIGT PROBLEM ... 51
5.2RESULTATDISKUSSION ... 52 5.3FÖRDJUPAD DISKUSSION ... 56 5.4REFLEKTION ... 60 5.5FORTSATT FORSKNING ... 60 KÄLLFÖRTECKNING ... 61 Tryckta källor ... 61 Lagar, förordningar ... 66 Elektroniska källor ... 66 Figurförteckning ... 67
Sida 3 av 69
1 Inledning
Sverige utvecklade på 1600-talet ett system för att försvara Sverige med statens samlade resur-ser. Kungen eller staten, organiserade ett indelningsverk med rusthåll och rotar som försörjde en stående armé och ett flottmanskap som med kort varsel kunde samlas och var ständigt övade och utrustade. Eftersom kungen var enväldig kunde han snabbt inrikta och samordna alla resur-ser till ett försvar av riket (Ericson, 1987:102).
Alliansfriheten utvecklades på 1900-talet genom bildandet av nationernas förbund NF, där Sve-rige var en entusiastisk medlem som trodde på detta nya globala säkerhetskoncept. En säker-hetspolitik med neutralitet och alliansfrihet som grundbultar ställer krav på ett eget starkt för-svar av hela landet med nationens samlade resurser - ett Totalförför-svar. En viktig förutsättning för det moderna Totalförsvaret var införandet av värnplikt år 1901 (Andersson, 2019:14). Sve-rige rustade tålmodigt från år 1939 men försörjningsläget var fortsatt dåligt fram till år 1942. Från år 1943 hade Sverige byggt upp ett civilt försvar eller krigshushållning som klarade sex månaders blockad och det militära försvaret kunde hävda gränserna mer trovärdigt. (Andersson, 2019:26).
Ett totalförsvarsbeslut togs år 1948 och det utvecklades ett omfattande regelverk för höjd be-redskap, det som är våra vilande fullmaktslagar idag. Kärnan i totalförsvarstanken var att sam-ordna civila aktörer och krigsmakten. Den militära organisationen hade en civil spegling orga-nisatoriskt, bland annat med en civilbefälhavare som från år 1951 ledde samordningen inom det civila försvaret. Vid krigsfara skulle civilbefälhavaren vara den samordnande länken mellan civila och militära verksamheter (Andersson, 2019:29). Militära och civila resurser var sam-manflätade i det lilla landet Sverige på ett sätt som hade få motsvarigheter i Västeuropa.
År 1966 stod totalförsvaret på sin topp med ett utvecklat psykologiskt försvar samt ett anpassat regionalt och geografiskt områdesansvar. Militärområden och civilområden samordnades och ledningskedjan bestod av fem väl samordnade nivåer från högsta ledningen med försvarsstaben som ansvarig, ner till lokal nivå med kommunerna i centrum (Andersson, 2019:32).
Försvarsbeslut år 1982 innebar starten på en succesiv minskning av försvarsanslagen. År 1996 infördes ett vidgat säkerhetsbegrepp där totalförsvarsresurser även ska kunna användas under kriser i fred. Totalförsvarsbeslut år 2000 markerade nedläggningen av invasionsförsvaret och
Sida 4 av 69
civilförsvaret. Istället utvecklades ett civilt krisberedskapssystem år 2002, som fungerade pa-rallellt med resterna av totalförsvaret, det militära försvaret (Andersson, 2019:70). Internation-ella insatser och stöd till samhället fick högre prioritet än uppgiften nationellt försvar. Fokus blev istället ett civilt krishanteringssystem och ett militärt insatsförsvar (Försvarsmakten, 2013:27).
Det nya civila krisberedskapssystemet leds enligt samma principer som kommuner och lands-ting där självbestämmande och autonomi är den grundläggande ledningsfilosofin. Begreppet samverkan är det dominerande sättet att leda vilket har präglat den ledningskultur som finns idag i resterna av civilförsvaret. De civila krisberedskapsaktörerna tror på att i huvudsak vara händelsestyrda och flexibla i sin ledningskultur. Civila aktörer, främst räddningstjänsten, dis-ponerar de resurser som finns på plats för stunden och agerar med dessa (Informant MSB).
Militärt försvar är istället scenariestyrt och bygger på förberedelser genom att definiera möjliga typfall vilket skapar behov av planering och underrättelser. Detta skiljer sig markant från den civila krisledningskulturen (Informant MSB). Försvarsmakten har en annan ledningskultur byggd på krigets krav, en tydlig uppdragkultur som kräver mandat och chefsansvar samt lydnad av underställda. Uppdraget ska lösas i alla lägen men det finns utrymme och förväntningar att de inblandade tar stort ansvar. Man agerar lojalt mot det större uppdraget, en kombination av lydnad och självständighet (Palmgren&Wikström, 2016:5; Försvarsmakten, 2018).
Den 16 augusti 2018 beslutade regeringen om en utredning (justitiedepartementet, 2016) som ska föreslå tydligare ansvars- och ledningsförhållandena och en stärkt samordning inom civilt försvar inom ramen för totalförsvaret på såväl nationell, regional och lokal nivå. Förslaget ska utgå från Försvarsberedningens rapport, Motståndskraft, inriktningen av totalförsvaret och ut-formningen av det civila försvaret 2021–2025. Utredningen ska vara klar 2021 och leds av före detta landshövding Barbro Holmberg.
“Vi måste stärka förmågan att leda i krig och kris” skrev Freddy Jönsson Hanberg på ledarsidan på Svenska Dagbladet, den 11 december 2019. Han diskuterade där om kulturkrocken mellan militär och civil ledning i uppbyggnaden av totalförsvaret. Han utgick från en ledningsstudie som genomförts av Totalförsvarsstiftelsen. Studiens slutsatser är att det krävs en tydligare led-ning av totalförsvarsmyndigheterna som inte längre har planer eller övar tillsammans som förr.
Sida 5 av 69
Ett stuprörstänkande och en ständig delegering till myndighetschefer riskerar att skapa hand-lingsförlamning vid en förkrigssituation. Ett delstudie om ledning (Totalförsvarsstiftelsen, 2019) visar att det finns en skillnad i ledningskultur mellan civil och militär försvarsledning. Lösning föreslås vara att utveckla tre områden; systematiskt kvalitetsarbete, militära besluts-modeller för insatsledning och samverkansledning.
Ewa Stenberg, politisk kommentator på Dagens Nyheter, skrev den 15 mars 2020 om krisbe-redskapens grundbultar och hur det har fungerat under Corona-pandemin. Den svenska decent-raliserade förvaltningsmodellen gör det svårt att samordna resurser och fatta snabba beslut. Den decentraliserade ansvarsprincipen gör att regioner inte delar med sig av begränsade förråd av skyddsutrustning. Samtidigt uttalar sig ledande politiker om att reglerna kan åsidosättas vid behov. Budskapet i artikeln var att den svenska förvaltningsmodellen och dess ledningsmetoder har brister när det utsätts för tuffa globala påfrestningar. Den 25 maj skrev ledaren i samma tidning, “stuprören lever trots lärdomar från tsunamin”. Lägger man till detta en dold statlig aktör som utnyttjar situationen, kan det bli svårt att hinna agera och behålla greppet om situat-ionen.
1.1 Forskningsproblem
Problemet grundar sig i att Sveriges har två olika krisberedskapssystem (civilt och militärt) som är konstruerade för kris i fred eller krig, men inte för att hantera nationella kriser som hamnar någonstans däremellan på konfliktskalan. Uppsatsen problemområde är funktionen ledning där civil räddningstjänst och militär insats bygger på olika syn på ledningskoncept och befäls-förhållanden (Brehmer, 2013:18). Civila aktörer har oftare ett ledningskoncept som benämns gemensam ansträngning eller harmonisering och ledning genom samverkan. Försvarsmakten och polis föredrar istället en enhetlig ledning med chefer som leder med mandat. Problem kan uppstå när ledningskoncept framtaget för olika syn på krishantering ska interagera och svårig-heten är att veta vilket ledningskoncept som gäller för den aktuella situationen.
Det finns ett juridiskt och folkrättsligt glapp mellan begreppen fred och krig vilket skapar pro-blem med gränsdragningar. Båda begreppen är väl förankrade i folkrätten och FN stadgan, men
Sida 6 av 69
den moderna konfliktmiljön har utvecklats till att oftare beskrivas som ett oklart tillstånd däre-mellan. Konflikter eller hot i detta mellanområde benämns gråzon (Försvarsmakten, 2016:37), gråzonsproblematik (Regeringen/motståndskraft, 2017:65), 6GW sjätte generationens krigfö-ring eller hybridkrigfökrigfö-ring (Gyllensporre et al, 2017:30). Svårigheten att definiera vilken kon-fliktnivå som gäller skapar problem med att veta när det sker en övergång från det ena krisbe-redskapssystemet till det andra. De system vi har idag är konstruerade för fred eller krig men inte för gråzonen däremellan. Detta kan innebära att det uppstår ett dilemma hur staten ska hantera krisledning i framtida gråzonshot mot Sverige, där två olika krisberedskapssystem ska gripa i varandra (Askelin, 2017:33). Om Sverige utsätts för flera svåra kriser samtidigt kan det uppstå problem när statsledningen och myndigheterna ska använda alla tillgängliga resurser och samordningen inte fungerar. Det finns en risk att statsledningen missar att kriserna har ett samband och utgår från en fientlig aktör, vilket är problemet med gråzon.
Problemet som identifierats är att förmågan till gemensam krisledningen under gråzon inte fun-gerar med nuvarande koncept och metoder. Utgångspunkten är att det finns svårigheter med dagens juridiska och kulturella förutsättningar.
1.2 Syfte och forskningsfrågor
Syftet är att undersöka hur koncept och metoder för ledning i totalförsvaret påverkar förmågan till gemensam krisledning. Fokus ligger på ledning, där olika ledningsbegrepp används för att operationalisera frågeställningen och analysera empirin. När det gäller konfliktnivåer är gråzon särskilt utmanande, aktuellt och viktig att undersöka.
Forskningsfrågor
Vilka ledningskoncept och ledningsmetoder förekommer i totalförsvaret? Hur uppfattas förmågan till gemensam krisledning, främst i gråzon?
Fråga ett är beskrivande och deskriptiv och utgår från det som kommuniceras. Den andra frå-gan är också deskriptiv men mer subjektiv och söker belägg för svårigheter som problemfor-muleringen antyder. Den finns en normativ ambition att klarlägga hur gemensam krisledning bör utvecklas, och den sker i den fördjupade diskussionen.
Sida 7 av 69
1.3 Avgränsningar
Ledning kan vara både insats och verksamhetsledning samt ett tillstånd däremellan, men upp-satsen väljer att fokusera på krisledning varför verksamhetsledning avgränsas bort och insats-ledning blir i fokus.
Totalförsvaret kan innehålla upp till 400 aktörer men uppsatsen väljer att undersöka Försvars-makten, Polisen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Uppsatsen väljer dessa tre då de är stora påverkande aktörer i totalförsvaret och alla lyder under staten. De har alla en central ledning varför det finns kommunicerade principer för ledning som är lika för hela organisationen och de är förhållandevis bestående. MSB får representera civila aktörer för att göra uppsatsen hanterbar men också för att MSB har en uppgift och ambition att stödja och utveckla samordningen av det civila försvaret
Ledningssystem består av flera samverkande delar (Brehmer, 2013:17) men uppsatsen studerar främst den mänskliga aspekten och tar inte hänsyn till den tekniska dimensionen med stödsy-stem. Uppsatsen fokuserar på människors agerande utifrån regler, metoder och kultur.
Fred eller vardagsolyckor samt krigstillstånd och högsta beredskap har redan tydliga regler och riktlinjer varför analys och diskussion kommer att fokusera på området däremellan, gråzonen, från extraordinär händelse/kris till nära skärpt beredskap men utan formell krigsförklaring.
1.4 Nyckelbegrepp Ledningskoncept
Begreppet Ledningskoncept beskriver den samlade tanken hur olika delar och åtgärder ska få den avsedda effekten med funktionen ledning. Uppsatsen använder fyra ledningskoncept enligt Brehmer; enhetlig ledning, självsynkronisering, gemensam ansträngning och harmonisering. Ledning som begrepp är både en funktion inom ramen för ett ledningskoncept, men också ett verb för något man gör. Ledning syftar till att åstadkomma inriktning och samordning. Led-ning är att fortlöpande inrikta, samordna, följa upp och värdera en operation eller insats så att målsättningar uppfylls (Svensk planerings och ledningsmetod, 2017:30).
Sida 8 av 69
Ledningssystem
Ledningssystem är benämningen på den helhet som krävs för att bedriva ledningsprocesser och göra insatsledning. Ledningssystem går att bryta ner i faktorer som; mandat, roller, organisat-ion, metoder, stödsystem (Brehmer, 2013:17).
Krisledningsförmåga
Förmågan inom ett verksamhets- eller ansvarsområde att vid allvarliga störningar leda den egna verksamheten, fatta beslut inom eget verksamhets- eller ansvarsområde, sprida snabb, korrekt och tillförlitlig information och vid behov kunna medverka i samordning och koordinering med andra aktörer och deras åtgärder (Justitiedepartementet, 2007:77).
Samordning
Samordning innebär att koordinera tydliga roller, ansvarsområden och gränsytor, tillika en av elva stycken krigföringsprinciper (Försvarsmakten, 2017:18).
“Att optimera utnyttjandet av resurser i tid och rum så att uppsatta målsättningar kan nås på avsett sätt” (Försvarsmakten 2020a:65).
Ledning
Begreppet ledning används främst i uppsatsen för att beskriva den ledningsmetod som innehål-ler mandat att leda genom befäl (Brehmer, 2013; Van Creveld, 2006). Ledning förknippas ofta med hierarkier och enskilda organisationer, men kan också̊ ske i aktörsgemensamma och kom-plexa situationer. Ledning bygger på mandat genom juridisk grund eller på överenskommelse baserat social grund (Uhr, 2015:4).
Samverkan
Samverkan är begreppet för den ledningsmetod man använder då mandat att leda saknas, juri-diskt eller organisatoriskt. Samverkan handlar om att åstadkomma överenskommelser om en-heters inriktning och samordning, det vill säga samma effekt som man vill uppnå med ledning (Svensk planerings- och ledningsmetod, 2017:31).
Sida 9 av 69
Interoperabilitet
Är förmågan att effektivt samordna personal, system, enheter, länder och organisationer i syfte att tillsammans uppnå formulerade strategiska, operativa och taktiska målsättningar. (Försvars-makten 2019d:48). Definitionen ligger nära begreppet samordning och finns med för att studera om det är samma sak i ett nationellt perspektiv.
Krisberedskapssystem
Begreppet används i uppsatsen för att beskriva de kollektiva och nationella system som sam-hället har organiserat för att klara oönskade händelser och hot. “kollektiv samhällsförmåga ge-nom utbildning, övning och andra åtgärder samt gege-nom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer” (Förord-ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, 4 §).
Gråzon
Gråzon/hybridkrig, är konfliktzonen mellan fred och krig (Försvarsmakten, 2016:37). I gråzo-nen sker aggressiva försök att påverka stater utan att utifrån internationell sedvanerätt betraktas som väpnat angrepp. Olika maktmedel används med allt från diplomati, till cyberangrepp, be-gränsad precisionsbekämpning och krigshot (Försvarshögskolan, 2018:117).
1.5 Forskningsöversikt
Forskningsöversikten beskriver liknande forskning kring uppsatsens problemställning. Forsk-ningsöversikten kommer främst användas i den fördjupade diskussionen i syfte få fler perspek-tiv med ökad validitet och generaliserbarhet kring uppsatsens resultat. Sökning på nyckelbe-greppen ger många träffar på olika uppsatser och rapporter från försvarshögskolan och många intressanta har tyvärr valts bort för att undvika en alltför ensidig bild av problemområdet.
Krisledning i totalförsvaret
Bengt Sundelius studerade på 1980-talet svensk krishantering genom fallstudier på svenska krisfall, både civil och militära. Studierna ville ta reda på om småstater och svensk krishantering skiljde sig från stormakters, vilket studerats i fler stora kriser under efterkrigstiden (Sundelius, 2001:11). Sundelius påstår att det finns analytiska mönster i svensk nationell krishantering och att de berör förmågan till nationell krishantering. Studien lyfter bland annat fram små centrala
Sida 10 av 69
beslutsenheter där tillgänglighet och förtroende var lika viktigt som expertkunskap. Att politiskt ansvariga ofta delegerade det reella beslutsfattandet till sakkompetenta understrukturer. Nio forskningsbaserade lärdomar lyfts fram där följande är intressanta för uppsatsen; expertråd är inte ett substitut för politiskt ansvar, beslutsfattaren får inte bli experternas gisslan, krishante-ring kräver kreativ improvisation och planekrishante-ring får inte överskattas. Samordningskarusellen kallades ett tillstånd då ansvarsfördelningen var oklar mellan olika myndighetsnivåer och mycket tid lades på att reda ut gränsdragning och ansvar vilket inte var bra. Sammantaget finns det mönster att beakta och lära sig av inför nästa krishantering och de förefaller gälla både civil och militära olyckor och kriser.
Sundelius skrev (2016) om vikten av en ny nationell säkerhetsstrategi som tar hänsyn till många olika hot. Sundelius tar upp bristen på juridiska förutsättningar för Försvarsmaktens förmåga att leda övriga resursägare i en nationell kris. Att skymningslandet innan beslut om höjd bered-skap måste hanteras med fredslagstiftningen. Han förordar samverkan och gemensam planering inklusive utbildning (Nordisk Tidskrift, 2016:265). Intressant att koppla detta mot Kaneman (2018) och Ericsson (2020) som båda pekar på behov av tydlighet vad som gäller i skymnings-landet och hur krissystemen ska nyttjas.
Fredrik Bynander och Daniel Nohrstedt har nyligen (2020) publicerat en studie på begreppet, collaborative crisis managent, vilket kan över sättas som krisledning genom samverkan. Bengt Sundelius skriver i ett kapitel om vikten av att studera krisledning med akademiska metoder och ett kritiskt förhållningssätt. Han betonar vikten av att lära av erfarenheter på ett systematiskt sätt för ny användbar kunskap. Studien utgår i stort från ett förhållningssätt att modern krisled-ning bäst hanteras av olika aktörer i samverkan och att en enskild stat inte klarar komplexa och ofta gränsöverskridande kriser. Studien utgår från exempel som ska illustrera och exemplifiera samverkande ledning varför det finns en risk att resultaten självbekräftar att samverkan är den viktigaste metoden för krisledning och organisering. En reflektion om studien är att samverkan ständigt återkommer som en ledningsutmaning, och att det tar tid och engagerar många inblan-dade.
Hörnemalm publicerade 2008 avhandlingen, Samverkan är ett magiskt ord – motstridiga am-bitioner och ideal i nätverksorganisering. Syftet var att illustrera och kritiskt problematisera
Sida 11 av 69
inneboende källor till spänningar som finns i interorganisatorisk (mellanorganisatorisk) sam-verkan. Samverkan saknar tydlig konceptuell konstruktion eller bevis på effektivitet men är trots det väldigt populärt (Hörneman, 2008:17). Avhandlingen visar på svårigheter att självor-ganisera verksamhet och det bara blir svårare när komplexiteten ökar.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSB, sammanställde 2008 en skrift om sam-verkan, samverkan för säkerhets skull, där olika forskare diskuterar begreppet samverkan. Christan Uhr identifierar att begreppet samverkan och samordning tolkas olika i statliga myn-digheter och det kan enligt Berlin och Carlström (2009) skapa problem vid samverkanssituat-ioner (MSB, 2008:19). Sammantaget finns det flera forskare som kritiskt studerat samverkan som ledningsmetod och funnit att det finns svagheter och svårigheter att bedriva ledning genom samverkan.
År 2011 undersökte och sammanställde Mittuniversitetet, Risk och Crisis Research Center RCR, på uppdrag av MSB, forskningsläget kring krisledning och samverkan. Syftet var att ana-lysera vilka forskningsbehov som förelåg kring samverkan och ledning vid kris och olyckor.
“En genomgående reflektion är att samverkan ofta lyfts fram som något positivt och ef-tersträvansvärt (som många påpekat), men att begreppet mer sällan problematiseras i ar-tiklarna”, “Forskningsöversikten visar att det som saknas i litteraturen är hur samverkan bör genomföras, dvs. processen att skapa samverkan, samt vilka hinder som finns för samverkan”. “Samverkan ser ut att fungera rätt så bra vid mindre olyckor, frågan är dock vad det är som händer när olyckor skalas upp?” (MSB, 2011:57).
Elvira Kaneberg (2018) forskar på krisberedskap och civilt försvar och hon har bland annat identifierat att det finns ett problem att ha två parallella krissystem och att vi saknar en nationell strategi för säkerhet och försvar med alla inblandade aktörer. Kaneberg konstaterar att det finns en gråzon mellan fred och krig som gör att vi inte kan ha lika system för olika typer av kriser. Hon anser att ansvarsprincipen hindrar myndigheter från att kritisera varandra eller hjälpa till. Hon anser vidare att MSB fått för lite mandat för den roll som förväntas och att det behövs mer samverkan och andra strukturer för att ha den beredskap som krävs för att möta nya hot. Kane-berg efterlyser en nationell strategi för säkerhet med ett myndighetsorgan nära regeringen be-mannad av specialister (Askelin, 2017: 32; Kaneberg, 2018:139).
Sida 12 av 69
År 2019 publicerade Försvarshögskolan en slutrapport för FoT ledning 2016–2018 med temat ledning och samverkan i kris och krig. Olika författare beskrev ur ett ledningssystemperspektiv olika svårigheter att kombinera ledning och samverkan i komplexa kriser. Olika kapitel beskrev olika metoder som i ledningsprocessen påverkar utfallet i ledningssystemet. Rapporten handlar om hur man optimerar olika delar av ett ledningssystem och flera författare skriver om situat-ioner som kan liknas vid gråzon. Främst de tre sista kapitlen knyter an mot uppsatsens problem. Uppsatsen kommer främst använda det Christian Uhr skriver om en modell för ledningsdyna-mik vid hastigt uppkomna händelser (Schüler, 2019:124).
Anders Josefsson med flera vid Försvarshögskolan har forskat om gråzonskrigföring och cyber. I rapporten, Mission Command when waging cyberoperations (2019) diskuteras mission Com-mand eller uppdragstaktik och hur uppdragstaktiken måste anpassas för konfliktmiljön gråzon, som också benämns competition continuum utomlands (JCS Joint chief of staf, 2019:2). Rap-porten hävdar att uppdragstaktik som filosofi är giltig, men att uppdragstaktik som metodik bör utvecklas och ha en mer flexibel användbarhet. Det bör finnas en möjlighet att växla mellan central och decentraliserad ledning, en dynamisk ledning. Slutsatserna är intressanta men det finns alltid en svårighet när man eftersträvar flera fördelar i samma metod och det framgår inte tydligt hur växling sker mellan central och decentraliserad ledning. Intressant är perspektivet att ledning bör centraliseras ibland för att kunna se mönster i konflikter. Detta bryter en trend mot ständigt mer delegering av ledning.
Marika Ericson doktorerade nyligen med sin avhandling On the Virtual Borderline: Cyber Op-erations and their Impact on the Paradigms for Peace and War Aspects of International and Swedish Domestic Law. Den tar upp ett liknande problem med ett problematiskt glapp mellan fred och krig och undersöker det främst ur ett juridiskt perspektiv. Styrkan är den grundliga studien av så kallad förmågeskapande juridik men svagheten gentemot denna uppsats är den något mindre praktiska kopplingen till krisledning utanför cyberområdet. En intressant slutsats är att flera stater använder strategier som innebär att samverka mer mellan polisiära och militära styrkor. En annan intressant jämförelse är hur andra länder förbereder krishantering redan i fred och synen på nationella nödsituationer eller States of emergency (Ericson, 2020:201ff).
Sida 13 av 69
Sammanfattning av tidigare forskning
Uppsatsen ska undersöka och jämföra koncept för ledning i totalförsvaret, med eller utan mandat varför urvalet av tidigare forskning beskriver olika problematiseringar kring enhetlig ledning och ledning med mandat eller gemensam ledning med mycket samverkan. Urvalet be-står uteslutande av svenska forskare vilket beror på vårt unika system för totalförsvar och att Sverige har framträdande forskning kring krisledning och ledningsvetenskap. Forskningen vi-sar att dagens hotmiljö kräver ett utvecklat ledningskoncept eller kombinerade metoder för att leda komplexa insatser och att samverkan inte är den enkla lösningen. Forskningen visar att det finns en ny problematik att leda i skymningslandet mellan fred och krig.
Uppsatsens forskningsbidrag
Denna uppsats studerar lednings-och lydnadsförhållanden i några utvalda och karaktäristiska totalförsvarsmyndigheter och problematiserar hur skillnader mellan myndigheter påverkar förmågan till gemensam ledning. Resultatet av denna studie kan bidra till att beskriva och ut-veckla de ledningskoncept som krävs för att möta framtida hot efter försvarsbeslut 2020. Uppsatsen bidrar inomvetenskapligt till kunskapen om krissamordning genom ledning, ge-nom att kvalitativt undersöka vilka metoder som används och gege-nom intervjuer exemplifiera hur samordning sker. Exempel på samordning lyfts fram och diskuteras i analysen av empirin. Vidare bidrar uppsatsen utomvetenskapligt till kunskapen om olika ledningskoncept och dess användbarhet i olika konfliktnivåer främst mot gråzon. Uppsatsen belyser hur olika myndig-heter har olika syn på tillämpning av ledning, både genom riktlinjer och erfarenhetsbaserat från intervjuerna.
Uppsatsen bygger på annan forskning kring civil-militär ledning och samverkan, men uppsat-sens bidrag eller pusselbit, är att studera hur vedertagna ledningskoncept används i gråzonen och förutsättningar för en mer gemensam krisledning. Analysen utgår från ledningssystem-begreppet enligt Brehemer (2013) men har en utvecklad analysmodell som tar in kultur, led-ning, samverkan och samordning som faktorer samt fokuserar på kontexten gråzon.
Sida 14 av 69
2 Metod
Övergripande är detta en beskrivande studie som ska svara på hur, vad och vilka gällande kris-ledning. Utifrån en inledande litteraturgenomgång, författarens inre logiska resonemang samt inledande intervjuer med olika förinformanter i det stora problemområdet krisledning, skapades ett enklare frågeunderlag (Bilaga ett). Underlaget blev efter förintervjuer underlag för utveck-lade frågor (Bilaga två), i syfte att skapa nödvändig empiri för undersökningen. Genom att ställa dessa utvecklade frågor (Bilaga två) till de tre utvalda aktörerna; Försvarsmakten, Polisen och MSB, till styrdokument och via intervjuer med handplockade informanter, skapades ett un-derlag att analysera. Under insamlandet av empirin och analysen blev ansatsen istället kvalitativ och tolkande.
2.1 Vetenskapsteoretisk utgångspunkt
Denna uppsats har en förutfattad mening eller aning om ett förhållande varför den får anses vara en beskrivande studie (Esaiasson, 2017:36). Den utgår från en viss deduktiv uppfattning om begreppet krisledning i olika kontexter som sedan undersöks och det finns utrymme att göra mer av en testning än en exploration (David&Sutton 2016:28). Denna typ av forskning kallas också ibland en hypotetisk-deduktiv forskningsprocess där syftet är att testa föraningar om nå-got. Utan en föraning hade det varit lämpligare att förhåll sig mer öppet eller explorativt med helt öppna frågor kring fenomenet. Det hade då inneburit en tydligare interpretivistisk tolkande och induktiv ansats. Trots användandet av en något kvantitativa ansats inledningsvis är uppsat-sen kvalitativ och post-positivistiskt.
2.2 Källmaterial och källkritik
Källkritiken baseras på de vedertagna källkritiska reglerna, Äkthet, Oberoende, Samtidighet och Tendens (Esaiasson, 2017). Uppsatsen handlar om statliga aktörer varför en stor del av det em-piriska materialet består av offentliga handlingar. Offentliga organisationer har skyldigheter att beskriva sin verksamhet och skapar gedigen dokumentation. Dessa är ofta tydliga men saknar ibland tydliga referenser och är sällan granskade utanför den egna organisationen. Trovärdig-heten, objektiviteten och äktheten garanteras av statens krav och ambition att vara offentlig och
Sida 15 av 69
tåla granskning. Källmaterialet utgörs i övrigt mest av boklitteratur samt nedtecknade inter-vjuer. Intervjuernas frågor redovisas som bilagor men svaren uppvisas endast vid anmodan av hänsyn till informanterna.
Uppsatsen använder bara öppna källor från Försvarsmakten, Polisen och MSB i syfte att för-enkla både för läsare och granskareUppsatsen utgår från en del begreppen som trots beskrivna definitioner tolkas av aktörerna när det väl blir handling. Detta kräver att uppsatsen tydliggör hur begreppen har tolkats och används. Empirin är dialogiserad med informanterna för att und-vika missförstånd. Det är en svaghet att utgå från att alla gör lika i ett begrepp, för det är stor sannolikhet att individer gör olika trots uttalade principer och regler, men för stora organisat-ioner och populatorganisat-ioner blir utfallet trots allt tillräckligt representativt. Materialet har få källor daterade före år 2005 och tillsammans med informanterna kan materialet anses vara tillräckligt aktuellt och ha en tillfredställande samtidighet.
2.3 Intervjuer
Uppsatsen baseras förutom text, på ett antal respondentintervjuer där personal i utvalda organi-sationer tillfrågades hur de ser på krisledning, både det beskrivna och hur de gör i verkligheten. Intervjuerna genomfördes som samtalsundersökningar där syftet ofta är att kartlägga uppfatt-ningar om ett område för att kunna utveckla begrepp eller att tränga djupare in något kompli-cerat. Ibland kallas detta även djupintervju (Esaiasson, 2017:236). Alternativet hade varit att genomföra frågeundersökningar med fasta frågor till fler respondenter men då minskar möjlig-heterna att djupare förstå komplicerade fenomen. Det är en risk och begränsning för oberoendet och tendensen att de intervjuade endast företräder ett perspektiv i deras respektive organisation, och att det kan ifrågasättas om detta kan lyftas till att företräda respektive organisations gemen-samma uppfattning. Det är dock genomfört ett noggrant urval för att nå så nära källan till det studerade fenomenet krisledning som möjligt. Samtliga intervjuer är primärkällor (informat-ionsrika personer vars befattningar går att läsa i källförteckningen) och med sekundärkällorna från texter ger detta empirin en tillräckligt trovärdig grund. Alla tre huvudinformanter är inter-vjuade minst två gånger i syfte att komma närmare deras tankevärldar (Esaiasson, 2017:268). Resultatet av samtalen har sammanställts fritt av författaren och sedan skickats tillbaka till re-spektive informant för kvalitetssäkring och tillägg. Sammanställning av de tre informantsam-talen finns tillgängliga hos författaren och uppvisas vid anmodan.
Sida 16 av 69
2.4 Etiskt övervägande
Uppsatsen har strävat efter en etisk medvetenhet under hela arbetets gång. De forskningsetiska principerna inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning som Vetenskapsrådet (2002) gi-vit ut har följts. Genom öppenhet och transparens redovisas hur studien gått tillväga och var den hittat det som är hämtat ur annan forskning eller litteratur.
Vetenskapsrådet poängterar vikten av att empiriinsamlingen som sker via intervjuer skall ske med fokus på̊ informationskällans villkor och integritet.
Fyra grundkrav anförs för att forskningen skall uppfylla de grundläggande etiska principerna; informationskravet, samtyckeskravet, nyttjandekravet och konfidentiellkravet
(Veten-skapsrådet, 2002). Forskningen uppfyller dessa fyra grundläggande krav.
Individen har haft en rimlig möjlighet att ta ställning till sin egen medverkan i forskningen på̊ ett tidigt stadium. Ingen av de som blivit tillfrågade har avböjt eller valt att avbryta sin medver-kan i denna forskning. De intervjuade har gett samtycke till att deras underlag nyttjas och att deras namn får publiceras. Det har även varit tydligt vad forskningen avser och vilken roll den intervjuade har i slutprodukten.
2.5 Metodbeskrivning
Problemet studeras genom att formulera ett syfte som undersöks. Syftet formuleras till två forskningsfrågor som ställs till empirin eller den insamlade datan. För att hitta svar på forsk-ningsfrågorna behövs analysverktyg som konstrueras genom att bryta ner frågeställningarna till mer hanterbara delmängder, eller faktorer.
Analysen genomförs med metoden tematisk analys (Braun & Clarke, 2006). Metoden bearbetar kvalitativa data på ett strukturerat sätt. Metoden är flexibel och enkel men möjliggör en kom-plex redovisning av empirin. Metoden har drag av grundad teori, GT (David&Sutton, 2016:105), men är enklare och mer flexibel. Ursprungligen finns det sex stycken tydliga steg i modellen, men uppsatsen gör en förenkling och slår ihop vissa steg. Författarna påtalar själva att modellen ska kunna nyttjas flexibelt för att passa uppsatsens unika empiri och problemställ-ning (Braun&Clarke, 2006:86). Tematisk analys hittar mönster utifrån deduktiv eller induktiv ansats. Uppsatsen har valt den deduktiva vägen som Braun & Clarke benämner teoretisk tema-tisk analys (Braun&Clarke, 2006:84). Den deduktiva ansatsen utgår från frågeställningarna samt den hypotetiska utgångspunkten, att något är ett problem och bör göras annorlunda, en normativ ambition. De olika faktorer som används härleds från frågeställningarna, förförståelse
Sida 17 av 69
samt teori. Dessa tre källor blir genom operationaliseringen till faktorer i två analysverktyg med fem respektive tre faktorer. Empirin analyseras och presenteras i två delar, mot respektive frå-geställning.
Figur 1 Bild utvisande tillvägagångssätt vid operationaliseringen av studien
Som analysverktyg för fråga ett används en utveckling av Brehmers faktorer för ledningssy-stem, med vilken empirin sedan analyseras. Empirin redovisas sorterad utifrån aktör och mot faktorer. Detta motsvara steg ett till fyra i modellen, att bli bekant med data, initial kodning och leta efter teman. Den deduktiva ansatsen innebär att begreppet faktorer används istället för te-man för att förtydliga att det inte handlar om att söka tete-man i empirin utan att dessa identifieras i teorin innan analysen. Empirin förtydligas med rubriker och rubriksättningen motsvarande faktorerna i analysverktyget. Rubriksättningen sker i syfte att möjliggöra spårbarhet mot oper-ationaliseringen, för att senare kunna analysera respektive faktor och jämföra samma faktorer mellan olika aktörer. Därefter sker steg fem och sex i analysen där teman träffar empirin och extraheras för vidare analys och slutförande av rapporten (Braun&Clark, 2017:93). Resultaten sammanfattas utifrån faktorerna och de viktigaste resultaten diskuteras kvalitativt och lyfts fram.
För fråga två upprepas steg ett till fyra med en liknande operationalisering. Ur frågeställningen och teorin härleds nya lämpliga faktorer som omsätts till ett andra analysverktyg. Sedan sker
Sida 18 av 69
åter steg fem och sex, där faktorerna träffar empirin, extraheras och redovisas i en sammanfat-tande tabell.
Analysen fortsätter genom att de viktigaste resultaten blir till slutsatser. I diskussionens första del prövas slutsatserna och jämförs med syftet för att säkerställa att rätt sak har undersökts, att det finns en validitet mot problemet. Slutligen diskuteras resultaten i ett bredare perspektiv där uppsatsen prövar om resultat och slutsatser är giltiga för andra situationer än de uppsatsen tittat på och om det går att upprepa det uppsatsen gjort med liknade resultat, reliabiliteten. Uppsatsen prövar om det finns fler slutsatser genom att jämföra med annan forskning och från andra län-der. Uppsatsen föreslår om möjligt områden att utveckla vidare i annan forskning.
2.6 Operationalisering eller forskningsdesign
Det är ett viktigt steg att omsätta forskningsproblemet och forskningsfrågorna till en design av processen, en forskningsdesign (David&Sutton 2016:27-28). Denna förvandling kallas också för operationalisering vilket innebär att omsätta idéer till hanterbara delmängder. Man måste göra om teoretiskt präglade begrepp till empiriskt hanterbara och mätbara enheter (David&Sut-ton 2016:186). Denna uppsats har en inledande deduktiv ansats med kvalitativa faktorer och analysen sker med en anpassad tematisk metod och kvalitativt.
Från problem till analysverktyg
Problemet som studeras är att det finns tecken på att förmågan till gemensam krisledningen under gråzon inte fungerar med nuvarande koncept och metoder.
Syftet är att undersöka hur koncept och metoder för ledning i totalförsvaret påverkar förmågan till gemensam krisledning. För att kunna förstå problemet och undersöka vad som kan vara orsaken eller lösningen har syftet omsatts till forskningsfrågorna ett och två:
1. Vilka ledningskoncept och ledningsmetoder förekommer i totalförsvaret? 2. Hur uppfattas förmågan till gemensam krisledning, främst i gråzon?
För att operationalisera första frågan används faktorer utgående från Brehmers definition på begreppet ledningssystem. Ledningssystem går att bryta ner i faktorer som mandat, roller, or-ganisation, metoder, stödsystem (Brehmer, 2013:17). Van Creveld anser att vissa funktioner är nästan tidlösa men att det går att dela upp dess medel i kategorierna organisation, metod och
Sida 19 av 69
tekniska hjälpmedel. Stödsystem och tekniska hjälpmedel har avgränsats bort och dess bety-delse ska inte överskattas vilket Codner och Sjöblom bekräftar. Istället lyfts kultur fram (Cod-ner; Pigeau&McCann) som en ledningsfaktor vilket rimmar väl med det humanistiska och sam-hällsvetenskapliga inriktning som uppsatsen har.
Sammanfattningsvis: Analysverktyget till den tematiska analysen för första frågan, består av faktorerna mandat, organisation, roller, metoder och kultur. I teorikapitlet finns det utveck-lade beskrivningar av respektive faktor i en ledningskontext.
Figur 2 Bild utvisande operationalisering av fråga 1
Andra frågan handlar om att identifiera hur förmågan till en gemensam krisledning varför upp-satsen måste ta reda på hur aktörerna samordnar insatser, hur interoperabilitet och samordning fungerar i olika konfliktnivåer, främst i gråzon. Analysen sker likt fråga ett, mot en för frågan sammanställd och sorterad empiri men med andra faktorer i ett annat analysverktyg. I forsk-ningsfråga två och problemet kan man identifiera ledningsbegreppen krisledning - genom befäl eller samverkan, samordning och interoperabilitet samt kontexten gråzon.
Krisledning handlar om den eller de aktiviteter som leder till den önskade effekten. Krisledning måste operationaliseras och bli mera mätbart varför det måste brytas ner till andra begrepp från teorin. Aktiviteterna eller metoderna ledning genom befäl eller ledning genom samverkan bidrar
Sida 20 av 69
båda till gemensam krisledning men med olika förutsättningar vilket utvecklas i resultatdis-kussionen. Med gemensam menas här mellan minst två eller flera aktörer som inte är från samma myndighet.
Samordning handlar om att koordinera och tillsammans få en högre effekt och det måste ske som en interaktion för att samordning ska vara aktuellt. Faktorn samordning kommer leta efter alla former av koordinering och interaktion mellan enheter, både internt och externt.
Interoperabilitet innebär enligt svensk definition förmågan att effektivt samordna personal, sy-stem, enheter, länder och organisationer i syfte att tillsammans uppnå formulerade strategiska, operativa och taktiska målsättningar. (Försvarsmakten 2019d:48). Definitionen ligger nära be-greppet samordning varför samordning fångar samma intention och därför får representera båda begreppen.
Då gråzon är svårt att definiera exakt var det börjar och slutar kommer analysen leta efter led-ning och samordled-ning i hela konfliktskalan från fred till nivån strax under höjd beredskap. Sammanfattningsvis: Analysverktyget för fråga två, består av faktorerna; ledning genom befäl, ledning genom samverkan och samordning. Dessa faktorer utvecklas också under teorika-pitlet samt under nyckelbegrepp inledningsvis.
Sida 21 av 69
3 Teoretisk referensram
Teorin är utvald i syfte att bringa struktur i fenomenet eller funktionen ledning och andra be-grepp som beskriver hur ledning går till, företrädesvis insatsledning eller krisledning. Teorin utgör ett viktigt underlag för den operationalisering som görs. Teorin ska möjliggöra att ställa rätt frågor till källorna samt förstå och diskutera de resultat som sedan faller ut vid analys och en aktörsjämförelse i olika konfliktnivåer. Teorin utgör slutligen stöd vid analysen och bidrar till resultat och slutsatser för att svara mot syftet och frågeställningarna.
Ledning
"Exercitus sine duce, corpus est sine spiritu" ("En armé utan ledning är en kropp utan själ") Behov av ledning uppstår oftast när insatser når en viss omfattning och det inte blir möjligt för en ensam chef att vara i direkt samspel med alla inblandade. Ledning som fenomen är komplext och har många definitioner och i den anglosaxiska världen används ofta det dubbla begreppet command and control där det ena är chefens vilja och det andra hur man omsätter detta i effekter eller handling. I Sverige och Tyskland har vi ett ord för båda, att leda (Ty. Führung), och miss-förstånd uppstår ibland när forskningsresultat ska spridas och tolkas. Ett annat missmiss-förstånd som kan uppstå i Sverige är att leda kan uppfattas som bestående av både ledning och ledarskap (Persson, 2009:37).
Den välciterade Sun Zi skriver aldrig om ledning som ett eget begrepp men i en svensk över-sättning (2015) av den välkända boken Art of War finns det några delar som berör ledning och ledarskap. Sun Zi har till exempel skrivit om sex strategiska principer där den sjätte är karak-tärsledarskap, att leda genom exempel (Beng, Pettersson&Friman, 2015:20). Detta att leda ge-nom exempel återkommer i uppdragstaktiken både i den tidiga preussiska militärfilosofin under 1800-talet och i den nuvarande svenska doktrinen (Försvarsmakten, 2016:69). I Art of War, under rubriken Planläggning tas befälhavaren och organisationen upp som två av de fem vik-tiga faktorerna. Med befälhavaren avses vishet, trofasthet, medmänsklighet, mod och allvar. Med organisationen avses strukturering, maktfördelningen, inskaffandet och nyttjandet av re-surser. Under kapitlet Kraftutnyttjande står det, “att leda många är vanligtvis detsamma som att leda få. Det är en fråga om att fördela” och “att strida med stora styrkor är detsamma som att strida med små, det är en fråga om signalering och benämningar”. (Beng, Pettersson&Friman, 2015:51). Båda dessa budskap liknar ledning genom inriktning och samordning.
Sida 22 av 69
John Boyd och hans OODA-loop koncept förknippas av många med ledning. Att “komma in-nanför motståndarens OODA-loop", återkommer i militära ledning och olika doktriner. Mo-dellen eller teorin bakom bygger på att få information snabbare än motståndaren och snabbare processa och använda informationen till ett beslut om nästa steg, för att därigenom få kontroll över situationen. Det är en vanlig missuppfattning att det är en ledningsmodell, men den ut-vecklades primärt för att förklara vad som leder till vinst och förlust i luftstrid. Den har använts inom beslutsteori och som stöd för manöverteori. Det användbara budskapet för ledning är att fatta beslut snabbare än sin motståndare och därigenom få en effekt av överläge och initiativ (Reberg, 2009:14).
Pigeau&McCann beskriver tre faktorer som krävs för att leda: kompetens, auktoritet och an-svarsförmåga. Med kompetens avses att kunna leda det man leder och i de leddas ögon uppfattas trovärdig samt förstå de konsekvenser det innebär. Ledarkompetensen kräver oftast både att man är lämplig/uttagen och har en utbildning för uppgiften att leda. Auktoritet handlar om den mandat eller makt man har att lösa en uppgift och den har både en legal extern auktoritet och en personlig. Ansvarsförmågan handlar om förmågan att kunna ta ansvar och att vilja ta ansvar. Ansvar kräver både kulturell inställning men även mandat att kunna påverka (Pigeaut &McCann, 2002:57–59).
Michael Codner har studerat interoperabilitet eller förmågan att samordna verksamhet genom ledning. Codner har utvecklat en modell för att beskriva vad han kallar, Multinationell Opera-bilitet och den innehåller faktorerna: organisation, socialt arv/beteenden, logistik och meto-dik/metoder. Socialt arv och beteende utvecklas till underfaktorerna, strategisk och taktisk dokt-rin samt kultur med lagar och sedvanerätt (Codner, 2003:31; Sjöblom, 2005:43). Dessa faktorer är intressanta att använda för att förstå vad som krävs när enheter från olika aktörer ska ingå i en komplex insats och det finns förväntningar att det ska ske effektivt.
Codner har fyra principer som styr interoperabiliteten på olika krigföringsnivåer: 1. Ju lägre nivå desto svårare. 2. Hög intensitet och komplexitet i insatsen gör det svårt att interagera. 3. I framtiden kommer krigföringsnivåerna tryckas ihop och, 4. Komplexa insatser kommer att på-verkas mer direkt av den politiska nivån (Codner, 2003:38–39). Codner hävdar att det inte spe-lar någon roll vilken teknisk utrustning som används för att smälta samma styrkor till en homo-gen enhet om det saknas en gemensam syn på hur dom ska nyttjas. Det viktigaste är att den
Sida 23 av 69
strategiska doktrinen speglar kulturella värderingar och formar metoder och tillhörande teknik (Codner, 2003:79).
Friedman som är militärteoretiker, förespråkar en delegerad ledning för att möjliggöra att ini-tiativ kan tas snabbt och oväntat. Han anser också att uppdragstaktik är den perfekta kombinat-ionen av central och delegerad ledning (Friedman, 2017:112). Trupper som blir anfallna måste kunna och våga agera utan att vänta på beslut från högre chef. För att kraftsamla krävs en viss central ledning för någon måste bestämma vad och vem som ska vara kraftsamlingen som öv-riga ska stödja. Det kan tyckas motsägelsefullt men det handlar om att inställning och förståelse för det högre syftet med striden (Friedman, 2017:115).
Brehmer som företräder ledningsvetenskapen, definieras ledning som den funktion hos ett in-satssystem som ger insatsen dess inriktning och samordning. Inriktning och samordning är alltså de effekter man vill uppnå med hjälp av funktionen ledning (Brehmer, 2013:16). Inrikt-ning innebär enligt Brehmer att tolka ett uppdrag eller uppgift för att komma fram till vad som behöver göras med de resurser man har. Inriktning är de mål man strävar mot.
Samordning handlar om att åstadkomma en samlad effekt av människor och system. Att göra på ett sätt som ger effekt av insatsen som helhet (Brehmer 2013:155). Samordning eller samlad effekt av resurser är en av det tre fundamentala problemen i ledning enligt Brehmer. De övriga två är; osäkerhet och effekt snabbare än motståndaren (Brehmer, 2013:64).
Brehmer menar vidare att komplexa insatser eller insatser som genomförs med enheter från olika organisationer, är speciella och avviker från den definition på ledning som ledningsveten-skapen utgår ifrån. Här handlar det om flera olika enheter som saknar en enhetlig ledning och det finns ingen chef med beslutsrätt över alla. Detta gör att per definition att funktionen ledning byts ut mot funktionen samverkan. I avsaknad av mandat och order används överenskommelser utan formella krav (Brehmer, 2013:143).
Christian Uhr företräder en annan syn än Brehmer och anser att ledning för ofta förknippas med hierarkier och enskilda organisationer men att det också kan ske i aktörsgemensamma situat-ioner där överenskommelser utgör grund för både ledning och samverkan (Uhr, 2015:4). Uhr utgår mer från den klassiska katastrofforskningen med rötter i den sociologiska mer deskriptiva traditionen. Den traditionen härstammar från studier på samhällen och kärnvapenhot. Den trad-itionen argumenterar för att samordning handlar om ad-hoc beteenden och att planering inte är
Sida 24 av 69
lösningen (Schüler, 2019:125). Uhr menar att det finns en naturlig spänning mellan två tradit-ioner att se på krisledning men att båda har sin plats i ett krisförlopp. Uhr menar att det finns en ledningsdynamik i ett förlopp som alltid börjar med en oorganiserad bottom-up driven han-tering för att sedan övergå till en top-down driven hanhan-tering. Tiden för denna omställning kallas transformationstid och är oundviklig (Schüler, 2019:129–130). Uhr menar att man måste beakta att det finns två olika sätt att ta hänsyn till där som måste komplettera varandra istället för att utesluta varandra. Framtida ledningsutveckling måste ta hänsyn till spontana reaktiva mönster i kombination med planeringsdrivna kulturer för att effektivt hantera totalförsvarsinsatser (Schüler, 2019:134).
Försvarsmakten beskriver i sin planerings och ledningsanvisning SPL2017, att funktionen led-ning kan ske med olika metoder utifrån förutsättled-ningar men mot samma syfte och effekt. Det förklarar på ett tydligt sätt hur man utnyttjar den fulla dynamiken i olika metoder men mot samma önskade effekt, samordning.
“Samordning kan ske antingen genom att överordnad chef ger uppdrag, order och direktiv till underställda eller underlydande chefer (samordning genom befäl), eller genom sam-verkan” (Försvarsmakten 2020a:65).
Figur 2 Källa: Svensk planerings och ledningsmetod SPL 17 figur 24 ledning och samverkan Sammantaget är ledning ett komplext begrepp som kommer till uttryck eller operationaliseras med andra begrepp som samverkan, samordning, leda, ledarskap och interoperabilitet. Det finns en svårighet att vara tydlig med begreppet ledning (Persson, 2009:32). Ledning syftar till att inrikta och samordna, och så långt är det tydligt i begreppshierarkin enligt Brehmer (2013).
Sida 25 av 69
Sen dyker både ledning och samverkan upp som två olika funktioner för att uppnå ledningsef-fekten inriktning och samordning och då börjar det bli rörigt. Samordning och samverkan kan då blandas ihop för dom kan innebära olika saker. Samordning är en önskad effekt men sam-verkan är en metod att nå den önskade samordningseffekten. Ledning används också olika, som en metod för ledning med tydliga mandat och genom befäl (Brehmer; Van Creveld; Försvars-makten; MSB). Men ledning används också för att beskriva funktionen som ger inriktning och samordningseffekt i ett insatssystem. Ledningsbegreppet används sålunda både för systemni-vån och metodnisystemni-vån, vilket kan skapa svårigheter att vara tydlig vad som avses.
För att studera det specifika forskningsproblemet i uppsatsen krävs fler specifika ledningsbe-grepp och ledningsfaktorer. De ledningsbeledningsbe-grepp och ledningsfaktorer som redovisas nedan fångar in de aspekter och perspektiv som krävs för att förstå fenomenet ledning i den kontext och användning som ska studeras. Följande ledningsteoretiska stycken är till del tematiserade eller funktionsindelade och beskriver viktiga begrepp som ligger till grund för de faktorer som används vid operationalisering och analys.
3.1 Ledningskoncept
Brehmer beskriver fyra koncept för ledning. De två första kallas enhetlig ledning (eng. Unity of Command) och självsynkronisering. (Brehmer, 2013:131). Båda bygger på att påverka en tydlig tyngdpunkt. För att kraftsamla resurser till en tyngdpunkt behövs ett mandat att samordna ledningen och funktionen kallas ledning.
Enhetlig ledning är den som tydligast möjliggör att inrikta och samordna allt mot en tyngd-punkt. Den innebär att alla individer har en chef att ta order ifrån och att organisationen har en tydlig hierarki och struktur. Enhetlig ledning kräver en chef med befälsrätt över insatsen och att kunna kommunicera detta till alla i systemet så att allt riktas mot en tyngdpunkt. Svagheten kan vara att det tar lång tid att nå alla med order (Brehmer, 2013:134).
Självsynkronisering är en annan variant som håller fast vid strävan att kraftsamla mot en punkt men utan krav på kommunikation till alla. Alla delar vet vad som ska uppnås mot tyngd-punkten men det finns utrymme att agera självständigt och på eget underlag. Fortfarande krävs en samsyn om tyngdpunkten och det finns bara en chef som bestämmer. Konceptet kräver en
Sida 26 av 69
central ledning för inriktningen men samordningen sker delegerat mellan enheter för att vara flexibel och snabbare (Brehmer, 2009;2013:136).
När mandat saknas för att leda alla organisationer i insatsen kallar Brehmer det för komplexa insatser där samverkan blir funktionen för inriktning och samordning. Komplexa insatser har oftast flera tyngdpunkter och problemet blir att flera tyngdpunkter ska hanteras samtidigt och alla organisationer har egna ledningssystem för att lösa det. Alla organisationer kommer inrikta och samordna mot den egna tyngdpunkten. Detta blir lätt ett stuprörstänkande viket inte gagnar den helhetssyn som eftersträvas i en stor kris eller konflikt (Brehmer, 2013:141)
Bremer (2013) menar komplexa insatser kanske kräver andra ledningskoncept som gemensam ansträngning (eng. Unity of effort) eller harmonisering (Eng. Harmony of effort).
Gemensam ansträngning innebär att skapa överenskommelser och det sker genom gemensam planering och koordinering. Dessa överenskommelser bör göras bindande genom exempelvis protokoll. När det är ont om tid och man måste agera lokalt i ett inledningsskede, kan harmo-nisering vara ett alternativt koncept som liknar självsynkroharmo-nisering.
Harmonisering innebär att alla agerar för att vara tillräcklig överens och att genomförandet är i fokus med ständiga justeringar likt ett agilt eller anpassningsbart förhållningssätt. Harmonise-ring kräver att alla chefsnivåer har mandat att fatta beslut då det inte finns tid att förankra med chefer längre upp i organisationerna (Brehmer, 2013:151).
3.2 Organisationsledning
När insatsen blir för stor för en chef att leda med direkta relationer uppstår det så kallade kon-trollspannsproblemet, först beskrivet av Fayol år 1949 (Brehmer, 2013:24). Lösningen är vanligtvis att ha en hierarkisk organisation vilket många, främst Försvarsmakten valt. Mindre enheter sitter ihop med ett tydligt mandat för varje chef och alla har en chef. Ansvaret läggs på den överordnade chefen. Ledningen blir mer abstrakt då chefer leder enheter istället för människor. Arbetsledning och ledarskap övergår till ledning med inriktning och samordning. Larsson et al tar upp ett antal organisatoriska aspekter där struktur beskrivs som “att alla orga-nisationer grupperar sina medlemmar i syfte att skapa en effektiv verksamhet” (Larsson,
Lun-
Sida 27 av 69
din, Zander, 2017:53). Organisation beskrivs även av Van Creveld (2006) som en av tre tid-lösa faktorer för ledning. Med organisation avses den indelning i funktioner och grupper som gäller på enheten för att lösa den givna uppgiften.
3.3 Ledning, ledarskap och chefsrollen
Lars Andersson har studerat erfarenheter från situationer i utlandsstyrkan i syfte att studera ledning och praktiskt ledarskap. Andersson har utvecklat en egen modell där ledning och att leda, består av chefskap och ledarskap med situationen som kitt, “god ledning förutsätter både chefskap och ledarskap” (Andersson 2006:199). Detta talar för att ledarskap är den del av led-ning men motsägs av Brehmer (2013) som anser att det blir ett felaktigt fokus på motivering av personalen istället för på insatsen. Ledning handlar om att motivera vad som ska göras medan ledning handlar om att bestämma vad som ska göras. Ledarskapskravet är liknande i alla nivåer men att leda blir mer abstrakt ju högre upp i nivåerna man kommer (Brehmer, 2013:30). Kom-promissen för operationaliseringen skulle kunna vara att beakta ledarskapet inom ramen för rollen chef i ledningssystemet. Leda gör man genom funktionen ledning och det innebär flera olika perspektiv för chefen som leder.
3.4 Ledningskultur eller ledningsfilosofi
Uppdragstaktik kallas det lednings- och ledarskapskoncept som utvecklades i Tyskland eller Preussen under 1800-talet. I grunden är uppdragstaktik en tysk eller preussisk ledningsfilosofi som kräver självständiga och initiativrika chefer men den är från början mer av en övergripande filosofi än en metod. Konceptet eller synsättet kring auftragstaktik eller uppdragstaktik är en anpassning till de nya tankar om krig som uppstod på 1800-talet (Clausewitz 1991:29–32) och konsekvenser av militära revolutioner på stridsfältet i Europa (Palmgren&Wikström, 2016: 3-4). Metodiken utgår från att regelbundenhet har gränser som måste hanteras genom att ta ini-tiativ och agera i stunden.
3.5 Samverkan
Begreppet samverkan kan spåras till svensk militär verksamhet redan år 1742: “Det stundande fälttåget skulle utföras genom samverkan mellan stora flottan, galérflottan och landthären” (Malmström Hist).
Sida 28 av 69
Begrepp samverkan har fått en stark spridning framför allt i myndighetsvärlden och har många varianter på tolkning. Ett modernt begrepp är interorganisatorisk samverkan vilket be-skriver att det handlar om interaktion mellan fristående aktörer med egna mål och syften. (Al-bani, 2009 citerad i Lundin&Zawada, 2017:15)
Ann Ödlund har studerat interorganisatorisk samverkan och dess effekter eller svårigheter (Ödlund 2007;2010). Ödlund använder både ett organisatorisk och ett socialpsykologiskt per-spektiv på sin empiri vid analyser. Tre aspekter från studien år 2010 är värda att diskutera: Ett; organisatoriska olikheter är grunden och måste respekteras och inte hanteras naivt. Två; situationer skapar olika tillit, krissituationer ger momentan känsla av samhörighet men andra situationer skapar distanser och konflikt. Tre; samverkan ska inte tas för givet, ibland kanske det inte är värt insatsen för den givna effekten. En slutsats är att effekten av samverkan verkar bero på hur man tidigare planerat och samverkat (Ödlund, 2010:105)
3.6 Interoperabilitet
Ingvar Sjöblom genomförde 2005 en studie om svenska förbands interoperabilitet i multinat-ionella operationer. Interoperabilitet handlar om samordning så studiens slutsatser är intres-santa att studera ur ett nationellt perspektiv på interoperabilitet. Sjöbloms fallstudie visar att organisationsstrukturer måste vara tydliga eftersom de styr relationerna på de olika lednings-nivåerna. Vidare menar han att tekniska system inte var viktigast för interoperabiliteten utan det viktigaste var förmågan att förstå och ha tillit till varandra (Sjöblom, 2005:87). Interopera-bilitet har länge varit synonymt med anpassning till andra länder avseende tekniska system och utrustning utan hänsyn till andra faktorer. Detta har skapat ett glapp i den svenska definit-ionen som behöver förtydligas (Sjöblom, 2005:86). Studien bekräftar det som Codner (2003) kom fram till, att interoperabilitet mer handlar om de mänskliga faktorerna som ledarens roll och kultur, eller förmågan att interagera effektivt, än teknisk anpassning. Denna slutsats stöd-jer uppsatsen ambition och avgränsning att välja bort tekniska system som en ledningsfaktor vid analysen. Sjöbloms studie skedde på insatsförsvaret och i en utlandskontext, men ledar-skap och kultur är mellanmänskligt och trögrörligt och därför är studiens slutsatser relevanta för denna uppsats. I den senaste remissen av Doktrin för gemensamma operationer (Försvars-makten, 2019d) betonas det i definitionen av interoperabilitet att det handlar om samordning av olika resurser, och denna definition är mer tillämplig även på en nationell kontext då be-greppen multinationellt och internationell tagits bort.
Sida 29 av 69
4 Empirisk undersökning
I följande kapitel redovisas och analyseras den data som samlats in genom att ställa forsknings-frågorna till aktörerna. Textanalys och intervjuer analyseras tematiskt utifrån faktorerna och blir resultat och slutsatser. Där det är underlag från textkällor redovisas källan och övrig text är från intervjuer med informanter, vilket också framgår efter varje stycke. Det samlade infor-mantunderlaget finns att kontrollera i separata bilagor på anmodan. Vem som är informant för respektive aktör framgår i litteraturförteckningen.
4.1.Ledningskoncept och ledningsmetoder i totalförsvaret
Empirin redovisas aktörsvis, Försvarsmakten, Polisen och sist MSB, utifrån den första fråge-ställningen som syftar till att klargöra ledningskoncept och metoder för krisledning i totalför-svaret. Inledningsvis sker en tematisk analys utifrån respektive aktörs sammanställda svar på fråga ett. Därefter redovisas en sammanställning av resultat utifrån analysverktygets faktorer. Slutligen redovisas och diskuteras de viktigaste resultaten och slutsatser.
4.1.1 Ledning av Försvarsmakten
I empirin för Försvarsmakten finns det inslag av material ur riktlinjer och handböcker för att komplettera informanten. Efter varje stycke framgår det om det är en skriftlig handling eller från informanten. Det första stycket utgår från dokument som inriktar och styr verksamheten.
Metoder (svensk planerings-och ledningsmetod, SPL 2017:35)
Krigets krav är utgångspunkt för ledningsfilosofin och den omsätts i en pragmatisk handling. Kärnan är att lägligt inrikta och proaktivt samordna egen verksamhet inom och utåt mot andra aktörer. Samordning sker genom en kombination av samverkan och befäl. Försvars-maktens ledningsfilosofi är baserad på uppdragstaktik och gäller likadant oavsett konfliktni-våer. Uppdragstaktik bygger på och kräver välutbildade chefer, soldater och sjömän med initi-ativkraft, beslutsamhet och vilja att ta ansvar (Försvarsmakten, 2016b:67).
Uppdragstaktik har två styrformer, direktstyrning och uppdragsstyrning beroende på vilken grad av samordning som krävs. Till detta kommer initiativ i underifrån samt samverkan med självständiga enheter.
Sida 30 av 69
Figur 4 Källa: Svensk planerings- och ledningsmetod, figur 32 anpassning och styrformer Kultur, roller
Förutom en tydlig uppdragskultur finns det även en stark ansvarskultur där chefer leder med ett tydligt mandat, man leder genom befäl. Det finns också en dualistisk roll att vara förvaltande myndighet och samtidigt främst kunna bedriva operativ väpnad strid. Detta ställer krav på att kunna ha både en militärt operativ logik och en förvaltningslogik och dessa drar ibland åt olika håll. (Försvarsmakten, 2019c).Försvarsmakten skriver i sin framtidstidsvision, FM 2025 att “arbetet präglas av en hög grad av självständighet i lösandet av uppgiften”. Detta är en viktig strävan i all ledning och återkommer i beskrivningen av den professionskultur som är norme-rande, det som kallas den militära professionen (Försvarsmakten, 2019b:6).
Uppdragstaktik är inte ursprungligen ett svenskt koncept men det har förfinats och definierats till att passa den ledningskultur Försvarsmakten vill leva i och den centreras kring begreppet uppdragstaktik. I grunden är uppdragstaktik en tysk ledningsfilosofi som kräver självständiga och initiativrika chefer men den är från början mer av en övergripande filosofi än en metod. Försvarsmakten har enligt Palmgren och Wikström (2016) en variant av den ursprungliga tyska uppdragstaktiken som är en blandning mellan tyskt initiativtänkande och fransk planmässighet vilket skapar en dualism där både ett kraftfullt agerande i stunden och förtänksamhet ska samsas men vissa friktioner som följd (Palmgren&Wikström:16-26).
Sida 31 av 69
Metod, organisation
Försvarsmakten har en tydlig linjeorganisation med chefer som leder genom mandat och orga-nisation och metoderna gäller generellt för hela konfliktskalan. Övergripande används meto-diken svensk lednings och planeringsmetod SPL för alla typer av insats från fred till krig (Försvarsmaktens informant 2020).
Figur 5 Källa: Svensk planerings- och ledningsmetod, figur 29 generell ledningsprocess för en ledningsnivå
I vardagen och i den så kallade produktionen finns tydliga inslag av verksamhetsledning och processtyrning. Produktionen ska utveckla operativ förmåga och insats använder den operativa förmågan vid operationer (statskontoret 2018:41). Därför är organisationsenheterna ytterst un-derställda produktionsledningen när de utvecklar och bibehåller sin förmåga, men lyder under insatsledningen när de går över i en insats. Insatser och operationer enligt FMO Förvarsmakts-order, har företräde före produktion (Försvarsmakten, 2020a:5)
Mandat, Roller och Kultur
Parallellt med produktionsledning genomförs insatsplanering, insatsledning och försvarsplane-ring enligt SPL. Den högre ledningen måste hantera båda koncepten och beslut och order delges alltid i linjen. Chefer i linjen förväntas samverka för att få in ett brett beslutsunderlag och skapa delaktighet. Ett exempel på detta är SAG, strategisk analysgrupp som samverkar fram besluts-underlag genom att samla försvarsplanering och verksamhetsplanering som sedan lämnar ett
Sida 32 av 69
samlat underlag till chefen ledningsstaben och dennes chefsgrupp eller till ÖB. Ett annat ex-empel är olika AG, arbetsgrupper eller JPG, joint planning groups, som tar fram olika besluts-underlag baserat på ett allomfattande perspektiv för senare föredragning för chef i linjen med mandat. Trots tydlig syn på ledning med mandat och order tillämpas samverkan och samråd i stor omfattning även internt. Större beslut som innebär förändringar samverkas till exempel alltid med fackliga företrädare (Informant Försvarsmakten, 2020)
Figur 6 Källa: Svensk planerings-och ledningsmetod figur 26, kommunikation i ledningsram-verket
Sammanfattning, resultat och slutsatser för Försvarsmakten: Analysfaktorer Sammanfattade resultat
Mandat Ansvarskultur ger ett tydligt mandat, man leder genom befäl. Be-slut bereds i olika arbetsgrupper som sedan föredras de som har mandat att fatta beslut, alltid chefer.
Organisation Tydlig linjeorganisation i alla krisnivåer med chefer som har man-dat. Organisationsenheter lyder en produktionsledning över tiden och en annan vid insats, ibland parallellt. Viss processledning sker i produktionen men den formella verksamhetsledningen sker i lin-jeorganisationen. Samma organisation planerar både produktion, insats och försvarsplanering.
