Arbetsskadeförsäkring : Politik, byråkrati och expertis

ARBETSSKADEFÖRSÄKRING

0

POLITIK, BYRAKRATI

OCH EXPERTIS

Gunilla Petersson

Linköpings universitet 1995

Vid filosofiska fakulteten vid Linköpings universitet bedrivs forskning och ges forskarutbildning med utgångspunkt från breda problemområden - teman. Det finns fem teman: Barn, Hälsa och samhälle, Kommunika­ tion, Teknik och social förändring samt Vatten i natur och samhälle.

Gemensamt ger de ut serien Linköping Studies in Arts and Science.

Distribueras av: Tema Kommunikation Linköpings universitet 581 83 LINKÖPING Gunilla Petersson Arbetsskadeförsäkring. Politik, byråkrati och expertis.

Upplaga 1:1

ISBN 91-7871-524-5 ISSN 0282-9800

© I995 Gunilla Petersson och Tema Kommunikation Omslag: Ulla Petersson

Innehåll

Förord 9 1 Inledning 11 Syfte 13 Avhandlingens disposition

14

DEL I BAKGRUND 2 Teoretisk inramning 17 Välfärdsstat 17 Socialförsäkringar 20

Lagstiftning och välfärdsstat 23

Byråkrati och byråkratins dilemma 25

Diskretion, regler och maktutövning 30

Makt och diskurs 33

Arbetsskadeförsäkringen som diskurs 37

3 Arbetsskadelagstiftningen 39

Arbetareförsäkring blir arbetsskadeförsäkring 39

Från förteckning till ramlag 42

Arbetsskadebegreppet 43

Bevisregeln 45

Lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) 46

Ersättning och finansiering 48

Ersättning och invaliditetsbedömning 49

Arbetssjukdomarna och LAF 51

LAF i tillämpning 53

Rättssäkerhet och godtycke 56 Arbetsskadeförsäkringen i tidigare forskning 57

4 Undersökningens uppläggning 59

Arbetsskadeförsäkringen som politisk diskurs 60 Arbetsskadeförsäkringen som administrativ diskurs 60

Urvalet av ärenden 61

U111a[et av belastningsskadeärenden 62

Urvalet av ärenden med psykosocialt betingade skador 63

Undersöknings gruppen 63

Belastningsskadeiirendena 64

De psykosocialt betingade ~jukdomarna 64

Undersökningsmaterialet 64

Beslutsprocessen 65

Utredning 66

F öredragn ingspromemorian 68

Beslut 69

Presentationen av materialet 70

DEL Il: ARBETSSKADEFÖRSÄKRINGEN SOM

POLITISK DISKURS

5 Konstituerandets praktik 75

Arbetsskadeförsäkringens vara eller icke vara 80

Försäkringen som problem 84

Arbetsskadebegreppets gränser 91

Ett gränslöst arbetsskadebegrepp? 98

Sammanfattande diskussion 103

6 Ideologi och politisk diskurs 107

Arbete som ideologi 107

Osak, ansvar, skuld 109

Risk 113

'De försäkrade' 117

DEL III: ARBETSSKADEFÖRSÄKRINGEN SOM

ADMINiSTRA TIV DISKURS

7 Tillämpningens praktik 121

Elsa Bergström 121

Hugo Persson 123

Från anmälan till beslut 125

Anmälan om arbetsskada 126

Den skadades arbetsmiljö 128

Vems ord viiger tyngst 131

Den medicinska utredningen 132

Förtroendeläkarna och deras.förtroende 135

Besluten 139

Godkiinnanden och avslag 141

Invändningar och överklaganden 143

Sammanfattande diskussion 148

8 Makt och rationalitet 150

Akter, byråkrater och maktutövning 150

Att dra gränsen för det giltiga 154

Psykiska och psykosomatiska skador och praktikens

strategier 157

DEL IV. AVSLUTANDE DISKUSSION

9 Arbetsskadeförsäkring och politisk styrning 169

Kunskap och politik 172

Arbetsskadeförsäkringen som styrningsteknik 174

Från lösning till problem 117

Noter 181

Summary 193

Referenser 199

Appendix 212

1 Förkortningar 212

2 Förteckning över studerade arbetsskadeärenden 213 3 Blankett för anmälan om arbetsskada 215 4 Blankett för läkarutlåtande om arbetsskada 217 5 Försäkringskassans frågeformulär 'Rygg, leder och muskler' 219

Förord

I mitt avhandlingsarbete har jag haft hjälp och stöd av en mängd personer som jag här vill tacka.

Försäkringskassan i Östergötland har givit mig tillgång till och varit behjälplig vid insamlingen av material till en fallstudie. Flera av för­ säkringskassans tjänstemän har också bidragit med värdefulla synpunkter på mitt arbete. Bland dem har Brita Andersson varit särskilt viktig som guide genom socialförsäkringssystemet och som samtalspartner kring empiri och slutsatser.

Tema Kommunikation har varit en stimulerande miljö under min doktorandtid. Speciellt betydelsefull har givetvis min handledare Roger Säljö varit. Genom en genomgående konstruktiv kritik har han bidragit med värdefulla insikter som varit till stöd och inspiration under av­ handlingsarbetet.

Jag har också haft stor hjälp av dem som i olika skeden läst och kom­ menterat manus. Stefan Svallfors gav värdefulla synpunkter i samband med mitt slutseminarium. I detta sammanhang vill jag också nämna Margareta Bredmar, Elisabeth Cedersund, Kenneth Peterson, Stefan Sjöström, Ullabeth Sätterlund Larsson och Gena Weiner.

Ett viktigt stöd har varit den grupp av doktorander av årgång 1988 på temana K och B, som jag bedrivit min forskarutbildning tillsammas med. Särskilt vill jag nämna Marita Johanson, Maria Sundkvist och Karin Wennström. Deras kritiska läsningar av manus i alla möjliga och omöjliga versioner har varit en uppmuntran i arbetet.

Christina Brage och Rosmari Malmgård på Temabiblioteket har varit till stor hjälp, liksom Lotta Strand som redigerat och skapat ordning i texten.

Stort TACK till alla.

Linköping i mars 1995

1

Inledning

Varje år drabbas många människor av skador i samband med arbete. Karaktären hos dessa skador skiljer sig givetvis åt. Ibland är skadan god­ artad och föranleder på sin höjd en akut omplåstringsinsats. I andra ändan av ett sådant kontinum finner man arbetsskador som resulterar i allvarliga fysiska och/eller psykiska lidanden för den drabbade med kanske varaktiga funktionsnedsättningar som på ett avgörande sätt påverkar en människas livskvalitet och möjliheter att försörja sig. I Sverige, liksom i många andra länder, anser vi att arbetsgivaren har ansvar för de skador som uppkommer i arbetet och att dessa skador skall ersättas enligt särskilda regler som beaktar att de har uppkommit i samband med arbete (se Flora och Alber, 1981). Denna uppfattning synes väl förankrad hos såväl gemene man, olika intresseorganisationer på arbetsmarknaden som hos regering och riksdag. Alltsedan sekelskiftet har vi också, som jag kommer att redo­ visa nedan, en speciell lagstiftning som reglerar ersättningen för skador av detta slag.

Men på samma gång som det är självklart att arbetssjukdomar och arbetsskador är realiteter som drabbar många människor, och att dessutom sambandet mellan arbete och skada i många fall är entydigt, är det uppen­ bart att vilka skador vi betraktar som arbetsskador inte enbart kan förstås med utgångspunkt i skadan i sig eller i de betingelser vi antar vara orsak till den. Likaså kan vi inte heller bortse från att vad vi betraktar som sjuk­ domar, liksom hur vi förklarar dem, också skiftar mellan olika tidpunkter (Johannisson, 1990) och olika kulturer (Comaroff, 1982). Vilka skador som anses ha en relation till arbetet är likaledes inte oföränderligt givet. Olika typer av arbeten orsakar olika skador och hälsoriskerna i arbetet förändras i samband med att arbetslivet utvecklas. En ytterligare viktig faktor i sammanhanget är att vi genom forskning får ökade kunskaper om sambandet mellan arbete och skada. Genom kunskapens framåtskridande kan en typ av skador som tidigare inte uppfattades ha något samband med arbetet kopplas till betingelser i arbetssituationen.

En principiellt viktig punkt i detta sammanhang, och som samtidigt ut­ gör en direkt bakgrund för min studie, är att arbetsskador, när de regleras genom särskild lagstiftning, måste förstås som något annat än en medicinsk diagnos. Det är inte längre enbart en fråga om vad medicinsk (och i viss mån annan) vetenskap och beprövad erfarenhet säger oss om en skadas karaktär och uppkomst. Arbetsskadorna och deras hantering är uppenbar­ ligen också på ett påtagligt sätt en politisk fråga, där olika intresseorganisa­ tioner har skilda uppfattningar och systematiskt kämpar för att vinna gehör för sina ståndpunkter vad gäller under vilka omständigheter och i vilken utsträckning olika typer av skador skall ersättas Ufr Figlio, 1982; Nelkin, 1985). Dessutom blir arbetsskadorna genom sin särställning i förhållande till andra delar av välfärdssystemet föremål för en speciell administrativ

hantering där försäkringskassor, och andra instanser bereder och fattar beslut med utgångspunkt i bedömningar och utlåtanden från olika parter.

Den svenska arbetsskadeförsäkringen, har under de senaste åren hamnat i politikens fokus. Särskilt omdiskuterad var försäkringen vid 1990-talets ingång, då den bland annat framställdes som en av de stora valfrågorna vid 1991 års val. Tillsammans med andra delar av socialförsäkringssystemet genomgår försäkringen i skrivande stund också stora förändringar. Den politiska bakgrunden till dessa förändringar, och det ifrågasättande som arbetsskadeförsäkringen mött under senare tid, utgör ett av de problem som föreliggande avhandling avser att belysa. Men eftersom dessa frågor om försäkringens ställning aktualiserar grundläggande ideer om välfärds­ statens karaktär och gränser, om politisk styrning och byråkratisk maktut­ övning samt om förhållandet mellan kunskap och politik, kommer jag också att använda mig av arbetsskadeförsäkringens utveckling som ett medel att belysa mer generella förändringar i synen på relationen mellan stat, kollektiv och invidid.

Mitt studieobjekt är således inte arbetsskadorna i sig eller relationen mellan arbete och skada, utan snarare hur denna relation fastställs. Syftet är att bidra till att klargöra de föreställningar, antaganden och uppfatt­ ningar som legat till grund för urskiljandet av arbetsskador ifrån andra skador, liksom de resonemang och bilder av verkligheten som ansetts motivera en speciell försäkring för dessa skador. Fokus för studien blir därmed det vi vanligtvis brukar betrakta som en avbildning av verklig­ heten, nämligen språkliga konstruktioner. Språk kommer jag emellertid inte att behandla som en neutral och transparent representation av verklig­ heten, utan min utgångspunkt är att det är genom språkliga aktiviteter som verkligheten konstrueras och görs begriplig. Genom språket skapas världs­ bilder och distinktioner med vars hjälp det vi uppfattar som det verkliga urskiljs och ges innebörd. En grundläggande utgångspunkt för studien är en syn på språket som performativt och konstituerande. Det vill säga att varje språklig utsaga kan ses som en handling, samtidigt som varje handling också kan ses som uttryck för ett specifikt sätt att representera verkligheten (jfr Laclau och Mouffe, 1985).

Makt och maktutövning är ett annat centralt tema som löper genom avhandlingen. Maktbegreppet används för att belysa hur en viss föreställ­ ning och tolkning ges företräde framför andra och blir till den giltiga, sanna eller rätta förståelsen av verkligheten. Men makt ses också som en fråga som bestämmer hur enskilda skador kategoriseras som arbetsskador och vilka distinktioner som används i denna process.

Som utgångspunkt för studien finns ytterligare ett centralt begrepp, diskurs. Begreppet, som numera används flitigt i samhällsvetenskaperna och med skiftande innebörd, ges här närmast betydelsen av social praktik. Det syftar därigenom på det sätt genom vilket verkligheten tillskrivs mening och innebörd. Diskursbegreppet anses dock även innefatta de representationer som konstrueras i sociala praktiker. I denna definition finns ett antagande om att diskurser även utgör avgränsningar av

verklig-heten; att de kan ses som en form av matriser som reglerar vad vi urskiljer som verkligt, samtidigt som diskursernas tolkningsramar hela tiden är utsatta för omformulering och aldrig blir helt fastlåsta Ufr Laclau och Mouffe, 1985; Burton och Carlen, 1979).

Utgångspunkt för studien är således att allt på någon nivå kan ses som diskursivt konstituerat, att ingenting egentligen är utan blir. 1 _{För att und­}

vika missförstånd vill jag dock starkt betona att poängen med denna teoretiska ansats inte är att motsäga den plågsamma realiteten i fenomen som arbetsskador eller ifrågasätta att det skulle finnas skillnader mellan olika typer av skador eller olika typer av rättsprinciper. Perspektivets styrka, och det som ger det dess förklaringsvärde, ligger snarare i att det gör det möjligt att studera komplexa social praktiker på deras egna villkor. Det intressanta med att betrakta arbetsskadeförsäkringen som en diskurs blir att urskilja de dimensioner utifrån vilka verkligheten fixeras och görs begriplig. Man kan försöka penetrera hur den väv av föreställningar och resonemang formeras genom vilka arbetsskador skiljs ut från andra skador och vilken betydelse dessa föreställningar får inom diskursen och i relation till andra, angränsande diskurser i välfärdsstaten.

I avhandlingen studeras arbetsskadeförsäkringsproblematiken på två nivåer. På den första nivån finner man en lång och tidvis intensiv politisk debatt om en försäkring för de skador som ansetts vara orsakade av arbete. Denna debatt förs självfallet med politiska argument men den innehåller också, som jag skall återkomma till, kopplingar till vetenskapliga och juridiska diskurser. På denna nivå skapas lagstiftningen kring arbetsskador och därmed också de instrument som skall användas av andra aktörer. Studiet av den politiska diskussionen sträcker sig från den första riksdags­ motionen i frågan fram till 1990-talets förändringar av försäkringen. Denna del av arbetet skall dock inte ses som ett försök att skriva arbetsskadeförsäkringens historia. Dåtiden, och speciellt sekelskiftets dis­ kussioner, används snarare som en kontrast, mot vilken nutidens politiska debatt framträder tydligare och kanske också i en annan dager än annars vore fallet. Fokus för avhandlingen är således i huvudsak den nuvarande lagstiftningen, dess uppkomst, utformning och omformning samt tillämp­ ning. Den andra nivå jag befattar mig med gäller nämligen just tillämp­ ningen av den nuvarande lagen om arbetsskadeförsäkring 1976:380 (LAF).

Syfte

Avhandlingens övergripande syfte är att belysa våra dagars arbetsskade­ försäkring, som en enskild försäkring och som en del av den svenska väl­ färdsstaten. Här studeras dels den politiska diskurs inom vilken de lagar som reglerat ersättningen för arbetsskador skapats, dels den administrativa diskurs inom vilken denna lagstiftning tillämpas.

Den övergripande frågan är vilka ideologiska utgångspunkter som formerar dessa två diskurser och hur giltighet konstrueras inom dem. Hur

konstrueras gränserna för vad som är att betrakta som en arbetsskada, och hur motiveras lagstiftningens existens och utformning?

Avhandlingens disposition

Avhandlingen består av fyra delar. Del 1, som innehåller tre kapitel, kan ses som en . bakgrund och inramning till avhandlingsarbetet. I kapitel 2 presenteras de teoretiska utgångspunkterna för studien. Kapitlet innehåller även en redogörelse för teorier kring välfärdsstat, lagstiftning och byråkrati, och i slutet följer en fördjupad diskussion kring det teoretiska perspektiv som används i avhandlingen.

Kapitel 3 syftar dels till att presentera tidigare forskning inom området, dels till att ge en redogörelse för den lagstiftning som i Sverige reglerat ersättningen för arbetsskador. I första hand riktas ljuset mot den nu­ varande arbetsskadeförsäkringen. Det påföljande kapitlet behandlar metodologiska överväganden inför studien. Här presenteras även besluts­ processen i arbetsskadeärenden enligt den nuvarande lagstiftningen.

I del 2 behandlas arbetsskadeförsäkringen som politisk diskurs. Det första kapitlet i denna del, kapitel 5, är en framställning av debatten kring arbetsskadeförsäkringen utifrån två viktiga frågeställningar; skall det finnas en speciell försäkring för arbetsskador? samt vilka skador skall en sådan försäkring omfatta? Kapitel 6 utgörs av en diskussion kring de utgångspunkter som varit viktiga för försäkringens uppbyggnad och utveckling.

Avhandlingens tredje del är inriktad mot tillämpningen av den nu­ varande lagstiftningen, lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF). Kapitel 7 bygger på en studie av 27 fall som avgjorts enligt denna lag under året 1990. Redovisningen i detta kapitel är i huvudsak en presentation av dessfl fall. En djupare analys av studien och en diskussion återfinns i kapitel 8. Här ses beslutsprocessen i arbetsskadeärenden i första hand som en byråkratisk praktik.

Den fjärde och sista delen består av en slutdiskussion. I denna belyses de problem som diskuterats i de tidigare kapitlen. Bland annat diskuteras den omvälvning eller det systemskifte som anses förestå inom socialpolitiken och som har viktiga implikationer i sammanhanget.

DEL I

2 Teoretisk inramning

Makt och diskurs är, som framgår inledningsvis, två centrala teoretiska begrepp i avhandlingen. I detta kapitel vill jag dock spara diskussionen av dem till sist och i stället närma mig arbetsskadeförsäkringen från ett annat håll, nämligen som en del av det vi kallar välfärdsstaten.

Välfärdsstat

Inrättandet av socialförsäkringar, som den svenska arbetsskadeför­ säkringen, brukar inom samhällsvetenskaplig forskning lyftas fram som ett grundläggande kriterium för den moderna välfärdsstatens genombrott (Flora och Alber, 1981). Användandet av socialförsäkringar som indikator på välfärdsstatens framväxt innebär dock att Sverige, i likhet med flera andra västeuropeiska länder, kan betraktas som en välfärdsstat nästan ett halvt sekel innan begreppet myntades. Beteckningen välfärdsstat, eller rättare sagt det engelska 'welfare state', började inte användas förrän under första delen av 1940-talet (Hansson, 1990).

Begreppet välfärdsstat ges emellertid olika innebörd och inte sällan an­ vänds det med antingen positiv eller negativ värdeladdning. För uttryckets upphovman, en engelsk biskop vid namn William Temple, stod välfärds­ staten för något positivt, ett förverkligande av Guds rike på jorden (ibid.). För andra, till exempel filosofen och ekonomen Friedrich von Hayek, var välfärdsstat närmast ett skällsord, en hämsko för det ekonomiska systemet och en inskränkning av individens frihet (Bon~us, 1994). Politiskt har begreppet ocks~ kommit att utgöra en skiljelinje mellan olika ideologier. Socialdemokrater och socialliberaler har ofta framträtt som välfärdsstatens förespråkare, medan denna kritiserats från så skilda ideologiska positioner som konservatism och marxism (Clarke m fl, 1987; Hewitt, 1992).

Men det är inte bara de normativa konnotationerna som gör begreppet välfärdsstat problematiskt, utan det är också ett begrepp som inom sam­ hällsvetenskaplig forskning givits flera olika definitioner (se Flora och Heidenheimer, 1981; Esping-Andersen, 1990). Gemensamt för de flesta definitioner är dock en koppling till det kapitalistiska samhället. Välfärds­ stater existerar i marknadsekonomier och kännetecknas av att staten griper in i och på ett eller annat sätt modifierar marknadskrafternas inverkan på medborgarnas levnadsförhållanden (Flora och Heidenheimer, 1981; Furåker, 1989; Esping-Andersen, 1990). Ett annat, ofta återkommande, inslag i olika definitioner är att välfärdsstaten syftar till att tillförsäkra medborgarna en viss trygghet under omständigheter som annars skulle kunna innebära påfrestningar, till exempel sjukdom, arbetslöshet och ålderdom (Flora och Heidenheimer, 1981; Goodin, 1988; Donzel_ot, 1991). Välfärdsstatens syften utifrån de ovan nämnda kriterierna kan beskrivas

genom -begreppet dekommodifiering, det vill säga att välfärdsstatens interventioner mildrar den varukaraktär hos befolkningen/arbetskraften som blir följden av ett kapitalistiskt system. Dekommodifiering kan här sägas referera till i vilken grad som individer eller familjer har möjlighet att upprätthålla en socialt accepterad levnadsstandard oberoende av deras prestationer på marknaden (Esping-Andersen,1990).

Ytterligare distinktioner för att avgränsa begreppet är att de förmåner som tillförsäkras medborgarna genom välfärdsstaten förmedlas och distri­ bueras utifrån ett regelverk - en lagstiftning (Goodin, 1988; Jones, 1991). Förmånerna skall således vara att betrakta som lagstiftade rättigheter och därmed utesluts välfärdsarrangemang i filantropisk regi från att ses som välfärdsstatliga eller som delar av välfärdsstaten (Goodin, 1988). Men det är inte enbart genom lagstiftning som välfärdens förmåner har kommit att betraktas som rättigheter. Välfärdsförmånernas status som rättigheter är också en frågeställning inom moralfilosofin. Ett av de argument som i detta sammanhang använts för att försvara välfärdsstaten är att dess för­ måner kan ses som mänskliga rättigheter. Inom moralfilosofin kan sär­ skiljas två olika strategier för att definiera och argumentera för välfärd som mänsklig rättighet (Jones, 1991). Dessa tar sin utgångspunkt i moral respektive behov. Den moraliska uppfattningen bygger på att alla människor är moraliska subjekt och att de därmed har vissa rättigheter, vilkas tillfredsställelse skall vara välfärdsstatens syfte. De som försvarar välfärdsstaten med utgångspunkt i behov, menar att den möter vissa grund­ läggande mänskliga behov och att tillfredsställelse av dessa är en mänsklig rättighet. Utgångspunkten för uppfattningen att välfärdens förmåner kan försvaras som rättigheter med hänvisning till mänskliga behov, är att dessa behov är objektiva och går att skilja från subjektiva begär. De objektiva behoven kan betraktas på olika sätt, antingen som absoluta och universella, grundläggande behov, eller som relativa, där människors behov varierar över tid och rum (Ware och Goodin, 1991; Hewitt, 1992).

Förutom uppfattningen att välfärdsstatens förmåner kan ses som mänskliga rättigheter, har även jämlikhet och rättvis fördelning kommit att användas som honnörsargument för dess tättfärdigande (Goodin, 1988). Genom omfördelning av resurser eller resultat har välfärdsstaten per definition kommit att ses som ett medel för att skapa social jämlikhet. Välfärdsstatens omfördelande aspekter kan dock inte hänföras enbart till principer för rättvisa och jämlikhet. Socialpolitiska reformer som minskar klyftorna i samhället kan också antas minska motsättningarna mellan olika grupper. Interventionerna får därigenom även en konsensusskapande funk­ tion och kan användas för att ge legitimitet åt den rådande samhälls­ strukturen.1

Esping-Andersen (1990) framhåller att välfärdsstaten inte bara påverkar ett samhälles -stratifiering i riktning mot ökad jämlikhet, utan att den sam­ tidigt i sig själv är en kraft som stratifierar och formar sociala relationer.2

Genom att vid olika situationer tillhandahålla välfärdens förmåner utifrån olika villkor och i olika omfattning, exempelvis efter inkomstprincipen

som våra sjuk- och arbetsskadeförsäkringar, eller efter behovsprövning som bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd, skapas stratifikation mellan medborgarna. Behovsprövade och selektiva åtgärder som ekonomiskt bistånd anses innefatta en speciell form av social kontroll riktad mot den enskilda individens beteende samtidigt som de också genom sin selektiva inriktning kan leda till en stigmatisering av förmånstagaren (Dean, 1991; Esping-Andersen, 1990).

Välfärdsstaten måste dock för sin egen överlevnad också ge incitament till lönearbete och tillhandahålla arbetskraft på marknaden. De välfärds­ statliga interventionerna kan därför inte betraktas som enbart dekom­ modifierande, utan de innebär också kommodifiering såväl som rekom­ modifiering, eftersom vissa interventioner också bidrar till att bibehålla eller öka arbetskraftens varukaraktär - till exempel rehabilitering och olika former av arbetsmarknadsutbildningar (Furåker, 1989; Offe, 1984). Olika socialpolitiska interventioner kan dock verka mer eller mindre de­ kommodifierande samtidigt som även olika länders välfärdssystem kan graderas utifrån denna aspekt. Esping-Andersen (1990) använder dekom­ modifiering som en dimension för att skilja mellan olika välfärdsstatliga regimer och framhåller Sverige tillsammans med de övriga skandinaviska länderna som de mest dekommodifierande systemen.

Förutom Esping-Andersens uppdelning i olika välfärdsstatliga regimer finns en mängd liknande typologier för att särskilja och analysera välfärds­ system. En av de mest kända och refererade är Richard Titmuss ideal­ typiska modeller över socialpolitikens utformning (Titmuss, 1974). Titmuss använder inte explicit begreppet dekommodifiering, men kan ändå sägas knyta an till denna aspekt emedan utgångspunkten för hans typologi är i vilken grad de socialpolitiska åtgärderna utjämnar marknadens fördel­ ning av välfärd mellan medborgarna. Typologin omfattar tre idealtypiska modeller för socialpolitiska system; den marginella välfärc1smodellen (The Residual Welfare Model), prestationsmodellen (The Industrial Achive­ ment-Performance Model) och den institutionellt omfördelande modellen (The Insitutional-Redistributive Model).3

Den marginella välfärdsmodellen tar sin utgångspunkt i familjen och marknaden som de naturliga källorna för tillfredsställelse av individens behov. Välfärdsstaten skall endast ingripa temporärt, när individens behov inte kan mötas via de naturliga kanalerna. Välfärdsinstitutionerna skall då enbart tillhandahålla ett minimum. De skall hjälpa dem som inte själva vill eller kan sörja för sina egna behov att hjälpa sig själva. Det övergripande syftet för socialpolitiken utifrån denna modell är, enligt Titmuss, att kon­ trollera och att upprätthålla lag och ordning. Hjälpbehövande familjer och individer betraktas som avvikare och sociala problem, vilka genom statliga ingripanden skall anpassas och rehabiliteras till samhällets normsystem (ibid.).

Enligt prestationsmodellen ses välfärdsstatens institutioner i första hand som ett medel för reglering och koordinering av samhällsekonomin. Med­ borgarnas behov tillfredsställs, inom välfärdssystemet, med utgångspunkt i

deras meriter och prestationer på arbetsmarknaden. Marknaden spelar här tillsammans med lagstiftning en avgörande roll i fördelningen av välfärd mellan medborgarna (ibid.)

Titmuss tredje modell, den institutionellt omfördelande, kan ses som den marginella välfärdsmodellens diametrala motsats. Enligt denna modell ses välfärdsstaten som en självklar institution i samhället. Den tillhandahåller en generell service utanför och enligt andra principer än marknaden. Enskilda individers prestationer inverkar inte på deras tillgång till välfärd, utan denna fördelas istället utifrån individens behov. Socialpolitiska interventioner ses som ett sätt att tillfredsställa de speciella behov som finns hos familjer och individer, utan att för den skull betrakta dem som sociala problem.

Den svenska välfärdsstaten har av forskare kategoriserats som utgående från både den institutionellt omfördelande modellen (Korpi, Ohlsson och Stenberg, 1984) och prestationsmodellen (Marklund och Svallfors, 1986). Prestationsmodellen hävdas i första hand utifrån att stora delar av de monetära åtgärderna inom det svenska välfärdssystemet har utformats som socialförsäkringar där förmånernas storlek är direkt beroende av indi­ videns prestationer på arbetsmarknaden.

Socialförsäkringar

Sociala försäkringar är enligt Ewald (1991) en speciell teknik som hänger samman med den moderna tidens sociala utopier. De utgör en teknik vars grundläggande ideer kan likställas med de tankar som finns om samhällets natur hos teoretiker som Comte och Durkheim. Samhället, eller det sociala, ses som den grundläggande byggstenen för människans existens. Det finns inte någon inbyggd vilja i naturen eller någon gud vars vilja styr världen och därmed också mänsklighetens öden. En obefintlig gud innebär att det inte finns något skydd mot livets riskmoment och faror. Samtidigt kan inte heller den individuella fördelningen av dessa risker betraktas som konsekvensen av en övermänsklig rättvisa. Försäkringar blir en lösning, inte så att de' skyddar mot riskabla situationer i livet, utan som ett sätt att skydda sig mot de förluster som riskerna kan ge upphov till. Tekniken, som bygger på ett statistiskt kalkylerande av var och i vilken grad risker föreligger, blir även ett medel för att bemästra det oförutsägbara i till­ varon - ett sätt att disciplinera framtiden.

Försäkringarnas skydd implicerar också en omfördelning genom att bördan av den enskildes förluster bärs av kollektivet. Det unika, menar Ewald, är dock inte den sociala omfördelningen i sig, utan att tekniken möjliggör en omfördelning utifrån principer för rättvisa istället för väl­ görenhet. Sammantaget kan man därmed beskriva försäkringar som en teknik för att skapa frihet genom trygghet utifrån ideer om en socialt grundad rättvisa.

Insurance makes it possible to dream of a contractual justice where an order established by conventions will take the place of natura! order: the ideal of a society where each member's share in social advantages and burdens will be fixed by a social contract which is no longer just a political myth, but something wholly real. (Ewald, 1991, s 207)

Grundbulten i denna logik, solidaritet i en av människor konstruerad ordning, kan anses strida mot den liberala tanken om individens ansvar och den osynliga handens fördelning. Försäkringar som princip kan dock inte knytas till någon specifik politisk ideologi, eftersom själva tekniken som sådan inte nödvändigtvis implicerar en omfördelning mellan olika sociala skikt (ibid.).4 _{Även om inrättandet av obligatoriska socialförsäkringar i}

flera länder har setts som en lösning på problem som fattigdom och löne­ arbetarens osäkra ställning i det kapitalistiska samhället, är tekniken i sig generaliserbar. Den ställer inte kapital och arbetskraft mot varandra, utan kan täcka båda (Defert, 1991). Såvida man vill erkänna en dylik motsätt­ ning, mellan arbete och kapital, blir även obligatoriska socialförsäkringar en teknik som snarare neutraliserar manifestationerna av denna konflikt än förändrar dess förutsättningar.

Försäkringar urskiljer inte klasser utan populationer, definierade genom kriterier som verksamhetsrisker, ålder och kön. Dessa populationer är emellertid tekniska, artificiella konstruktioner, vilka kan anses bryta mot samhälleligt uppkomna grupperingar av solidaritet som yrkesgrupper och familjer (ibid.). Försäkringens rationalitet tenderar således att lokalisera skillnader som inte har någon förankring i eller relation till i samhället signifikanta moraliska eller politiska kategorier (Simon, 1988). Den solidaritet som försäkringar bygger på blir i detta ett slags asocial solidaritet. Genom sociala försäkringar blir det därmed möjligt att för­ ändra formen för sociala bindningar i samhället utan att för den skull för­ ändra dess struktur (Donzelot, 1991). Offentligt organiserade socialför­ säkringar som ett fördelningspolitiskt redskap är således på samma gång en teknik för social styrning och kontroll. Inte minst genom att staten som utbetalare och administratör av de sociala förmånerna även säkrar sin egen existens och fortlevnad (Donzelot, 1991 ;Ewald, 1991). Lagstiftade för­ säkringar blir, liksom andra välfärdsstatliga interventioner, ett sätt att bevara stabiliteten i samhället och att legitimera den rådande sociala ord­ ningen (Squires, 1990).

Obligatoriska och lagstiftade socialförsäkringar, som den svenska arbetsskadeförsäkringen, skiljer sig givetvis från frivilliga försäkringar inom samma områden, till exempel privata olycksfallsförsäkringar. För­ säkringar som socialpolitiskt instrument skiljer sig också från andra former av välfärdsstatliga interventioner, i synnerhet från sådana vilka betraktas som selektiva och vertikalt omfördelande. Dessa skillnader, som har sin grund i de kriterier utifrån vilka förmånerna distribueras, på­ verkar också den grad och form av social kontroll som förmedlingen av förmånerna inbegriper. Renodlade försäkringar som socialpolitiskt instrument blir en teknik där rätten till förmånen är oberoende av

för-månstagarens sätt att hantera sin ekonomiska situation och där möjligheten att påverka (uppfostra) individen i detta avseende också saknas (Squires, 1990).

En annan viktig distinktion i fråga om försäkringar är deras förhållande till de juridiska skadeståndsprinciperna. Enligt Ewald (1991) är för­ säkringar och juridik två parallella, och till viss del också motsatta, system för att ersätta och kompensera vid skador och olycksfall. Försäkringar kan ses som en abstrakt teknologi med begreppet risk som huvudsaklig ut­ gångspunkt. Utöver risk som den centrala storheten för försäkrings­ tekniken bygger denna vidare på tre grundförutsättningar; att risk går att kalkylera, att risk är ett kollektivt fenomen snarare än ett individuellt samt att risk är detsamma som kapital (ibid.).

Genom försäkringens kalkylerande av risker med utgångspunkt i statistiska beräkningar av sannolikheten för att en viss händelse skall in­ träffa, blir risk en objektiv storhet. En viss mängd olyckor kommer alltid att ske oberoende av de inblandades intentioner och goda vilja. Den juridiska rationaliteten däremot utgår från att varje olycka har sitt ur­ sprung i en viss felhandling. Medan skadeståndsrätten syftar till att fast­ ställa och urskilja vem som bär ansvaret eller skulden för en olycka, saknar försäkringens kalkyleringsrationalitet dessa moraliska implika­ tioner. Risken, och därmed också de inträffade olyckorna, ges en objektiv, amoralisk natur där begreppen ansvar och skuld inte är tillämpbara (ibid.). Försäkringens logik skiljer sig också från den juridiska i det att risken för olyckor betraktas som kollektiv. Risk är en egenskap hos populationer, där alla sitter i samma båt. Varje individ i en population betraktas som utsatt för en viss risk och ingen kan hävda att han eller hon skiljer sig från andra såsom varande riskfri. Att någon utsätts för en olycka betraktas således mer som regel än undantag. Den juridiska logiken å andra sidan isolerar olyckans parter - offret och den skyldige. Utifrån juridikens synsätt är en olycka alltid ett undantagsfall, en störning i ett annars harmoniskt system, vars orsak kan härledas till någons felaktiga handlande (ibid.).

Även om försäkring och juridisk rätt är två system som opererar på samma nivå,, har de således helt olika och i vissa fall också motsatta ut­ gångspunkter. Vid försäkringars tillämpning är uppgiften inte att fastställa någons personliga ansvar eller att utvärdera de inblandade parternas goda vilja eller försumlighet. Uppgiften är i stället att fastställa relationen mellan· det unika fallet och dess monetära kompensation. Till skillnad från skadeståndsrätten, vilken fullt ut skall ersätta den skada och det lidande som åsamkats, är det inte kompensation för skada och lidande som för­ säkringen garanterar, utan den förlust i kapital som en skada innebär och detta utifrån en tidigare fastställd tariff (ibid.).

Försäkringar kan således till skillnad från juridik och socialt arbete ses som en i grunden amoralisk praktik. De blir också en teknik vars ordnande och styrning i relation samhället och enskilda individer framstår som apolitisk. Genom att fungera enligt i huvudsak abstrakta principer bidrar

sociala försäkringar inte till formandet av politiska identiteter, utan kan snarare förstås som dekonstruerande i relation till politiska intressens formerande (Simon, 1988). Dessa egenskaper hos försäkringen och de konsekvenser som de antas implicera, är dock inte alltid överens­ stämmande med försäkringars funktion i verkligheten och framställningen bör kanske därför betraktas mer som ett resonemang utifrån en idealtyp (O'Malley, 1992). En aspekt av relevans för obligatoriska socialför­ säkringars funktion är till exempel utformningen hos den lagstiftning som reglerar dem.

Lagstiftning och väl/ärdsstat

Inom rättssociologisk teoribildning finns en rad olika teorier kring kopp­ lingen mellan välfärdsstat och lagstiftning (Nonet och Selznick, 1978; Teubner, 1983; Habermas, 1981a). Flertalet är ägnade att beskriva rättens utveckling i det moderna samhället och har följaktligen mer eller mindre evolutionistiska inslag. Andra likheter mellan de olika typologierna är bland annat fokuseringen på vissa dimensioner. Tre, i de flesta beskriv­ ningar, centrala frågeställningar är förhållandet mellan rätt och moral, rättens förhållande till samhället (politiken) samt lagstiftningens utform­ ning. Dessa problemområden betraktas i viss mån som sammanhängande och utgör grunden för urskiljandet av rättens förvandling.

En annan gemensam nämnare är att teorierna tar sin utgångspunkt i Max Webers rättssociologi och distinktionen mellan formell och materiell (substantiell) rättsrationalisering från 'Ekonomi och Samhälle' (ES Il). Den formella rationaliseringen av rätten hänför sig till själva regelsystemet och dess procedurer, medan den materiella rationaliseringen avser de värdepremisser₁ som lagstiftningen garanterar (Bertilsson, 1985). I den moderna rätten urskiljde Weber en tilltagande formell rationalisering, vilken resulterar i en åtskillnad mellan rätt och moral. Enkelt uttryckt uppstår en rättsordning där de formella kvaliteterna, det vill säga den pro­ cedurella korrektheten vid lagens tillämpning, blir den avgörande legitimitetsprincipen samtidigt som beslutens giltighet frikopplas från normer och värden i samhället.

Nonet och Selznick (1978) urskiljer en liknande utveckling. Webers formella rättsrationalisering återfinns hos dem i begreppet autonom rätt. En rättsordning vars ideal kan beskrivas som "a government of laws and not of man" (Nonet och Selznick, 1978, s 53). I den autonoma rätten separeras rättssystemet från politiken genom en skarp skiljelinje mellan lagstiftande och tillämpande funktioner. Rätt och moral åtskiljs så att ut­ övandet av rätten är självständigt i förhållande till moraliska, innehållsliga aspekter på rättvisa. På så sätt blir rättssystemet också autonomt i för­ hållande till det omgivande samhället och eventuella förändringar i detta. Rättsordningen uppfattas som stående över tidens sociala, ekonomiska och politiska problem (Hyden, 1984).

Lagstiftningens regelverk har formen av universella och preciserade regler, vilka erbjuder ett minimum av tolkningsmöjligheter. Rättssystemet kännetecknas sålunda av en inriktning mot eliminering av alla andra hän­ synstaganden än de rent juridiska. Tillämpningen av lagar sker i den autonoma rätten oftast av juridiskt professionella, vilka i sin yrkesutövning kan sägas ha en viss handlingsfrihet och autonomi. Nonet och Selznick (1978) påpekar dock att den juridiska professionens autonomi här är begränsad till formella aspekter. Det vill säga en autonomi i fråga om rättsliga procedurer, vilken inte sträcker sig till något inflytande över materiella, innehållsmässiga aspekter. I den mån lagar tillämpas av myndigheter finns också en sträng detaljreglering och höga krav på att tillämpningen skall vara till punkt och pricka som lagen föreskriver (Hetzler, 1984).

Utgångspunkten för den autonoma rätten är en uniform och stabil tillämpning där lika ärenden behandlas lika. I tillämpningens enhetlighet och förutsägbarhet ligger också rättssystemets styrka, ett skydd mot ovid­ kommande hänsyn i beslutsprocessen och en lagtillämpning som inte på­ verkas av ekonomiska och politiska konjunkturskiftningar. Emellertid kan rättsordningens oföränderlighet och formella rationalisering även bli dess svaghet. I ett föränderligt samhälle kan den autonoma rätten komma att uppfattas som verklighetsfrämmande samtidigt som tillämpningen ses som stelbent och formalistisk (ibid.).

Enligt Nonet och Selznick (1978) går rättens utveckling mot en ny fas, med en mer flexibel rättsordning och en högre grad av materiell rationali­ sering - responsiv rätt. Den autonoma rättens procedurella legitimitets­ kriterier ersätts med innehållsliga, moraliska överväganden. Fokus i rätts­ tillämpningen kan därmed sägas förskjutas från formen för beslutsfattandet till beslutens innehåll (Hetzler, 1992). Rättssystemet förlorar också sin autonoma karaktär i relation till samhället. Istället för en rättsordning som är indifferent i förhållande till sociala förändringar, ekonomiska och politiska konjunktursvängningar, innebär den responsiva rätten ett system som påverkas av och svarar mot dylika skeenden (Nonet och Selznick, 1978).

Även lagstiftningens funktion skiljer sig mellan de två typerna av rätts­ system. Medan lagen används som socialt styrmedel i det autonoma rätts­ sy~temet, övergår dess funktion i ett responsivt system till att integrera och harmonisera samhällets olika delar snarare än att påverka dem. Lagstift­ ningens regelverk får en mindre precis utformning genom ramlagar och generalklausuler.5 _{Istället för genom detaljreglering uttrycks lagstiftarnas}

intentioner i policyformuleringar och förverkligandet av lagens ambi­ tioner kan underordnas ekonomiska prioriteringar och resurser. För­ ändringar i samhället tillåts därmed komma till uttryck såväl inom praxis­ utveckling som i enskilda beslut (ibid.).

I den responsiva rätten förflyttas delvis även tillämpningen av lagar och regler från domstolarna, på så sätt att ansvaret för detaljregleringen för­ läggs på myndigheter. Ofta ges också icke juridiska experter inom de

om-råden som lagen reglerar delaktighet eller inflytande vid tillämpningen. Den rättsliga tillämpningen kommer därigenom närmare dem som berörs av besluten. Genom lagstiftningens vaga utformning ges tillämparna också en viss handlingsfrihet för att inom lagens ramar fastställa dess innehåll. Det responsiva rättssystemet innebär således större möjligheter för anpass­ ning till enskilda ärenden samtidigt som tillämpningen kan förankras i den verklighet som lagen är avsedd att reglera (Nonet och selznick, 1978).

Rättsordningens flexibilitet har dock även en baksida. Lagarnas vaga utformning får bland annat till följd att Jen responsiva rätten saknar garantier för individens rättssäkerhet, emedan tolkningsfriheten kan mynna ut i godtycklig och olikformig tillämpning. Ett annat problem med den responsiva rätten inom välfärdsstaten är att förmånerna kan komma att urholkas. Genom den materiella autonomin och flexibiliteten blir det möjligt att förändra omfattningen och kvaliteten hos de rättigheter som lagen skall förmedla, utan att man för den skull behöver förändra lag­ stiftningen. Välfärdsstatens förmåner kan på så sätt skäras ned eller för­ ändras tills enbart formuleringarna kvarstår (Hyden, 1984).

För att studera socialpolitikens reella utformning i ett responsivt rätts­ system, är det således inte tillräckligt att enbart studera lagstiftningen och dess regler, eftersom det är först i tillämpningen som lagen får sitt egentliga innehåll. Istället blir det nödvändigt att också studera välfärdslag­ stiftningen utifrån den organisatoriska kontext inom vilken den tillämpas. En utgångspunkt som i praktiken oftast innebär ett studium av byråkrati och byråkratisk handläggning.

Byråkrati och byråkratins dilemma

Byråkrati, liksom välfärdsstat, är ett begrepp som givits många skiftande betydelser. Inom samhällsvetenskapen har begreppet använts för att be­ teckna så skilda fenomen som statlig förvaltning, organisatorisk in­ effektivitet och det moderna samhället (se Albrow, 1972; Abrahamsson, 1989). Här blandas således både pejorativa och deskriptiva bestämningar samtidigt som begreppets fokus skiftar. En avgränsning har att göra med om byråkrati avser att beteckna utförandet av vissa uppgifter eller en organisationsstruktur med vissa egenskaper. En definition utifrån den första kategorin är att avgränsa byråkratibegreppet till att beteckna en stab av anställda tjänstemän med administrativa uppgifter

Ufr

Abrahamsson, 1989; Weber, ES III). Utifrån denna avgränsning blir byråkrati i första hand ett empiriskt begrepp, där vissa organisationer eller vissa delar av en organisation kan betraktas som byråkratier och detta oavsett om organisa­ tionen är privat eller offentlig.

Enligt den senare betydelsen, vilken istället för uppgifternas innehåll be­ tonar organiserandet av uppgifternas utförande, kan byråkrati ses som; en regelstyrd, hierarkiskt ordnad verksamhet, vilken är uppbyggd kring skriftlig dokumentation och som ~räver vissa specialistkunskaper (Weber,

ES III; Ahrne, 1989). Byråkratibegreppet blir i denna bestämning i första hand teoretiskt och syftar inte till att beskriva i verkligheten förekom­ mande organisationer. Snarare kan begreppet ses som ett analysinstrument för att lyfta fram byråkratiska karakteristika hos en organisation eller en praktik.

Kombinationen av dessa bestämningar gör kanske inte byråkrati­ begreppet i sig glasklart, men den är ett hjälpmedel för att här utesluta vissa betydelser. En offentlig organisation vars huvudsakliga uppgift inte är administration, exempelvis ett sjukhus eller ett fängelse, är inte en byrå­ krati oavsett om dess verksamhet är regelstyrd, hierarkiskt organiserad och kräver specialistkunskaper. Dock kan ( det administrativa) arbetet inom organisationen sägas vara mer eller mindre byråkratiskt organiserat.

Den ovan refererade synen på byråkrati som ett teoretiskt begrepp utgår i första hand från Webers framställning av byråkratins väsen (ES, I och III). För Weber utgjorde byråkrati inte huvudsakligen ett organisatoriskt koncept, utan en speciell form av social dominansstruktur, den legala auktoriteten, vilken i renodlad form förkroppsligas i den byråkratiska or­ ganisationen. Byråkratin som dominansstruktur sågs, av Weber, också som intimt sammankopplad med ett specifikt historiskt skeende, det moderna (kapitalistiska) samhället, i vilket byråkratins förmåga att effektivt kon­ trollera och koordinera storskalig administration ansågs göra den oum­ bärlig.

I sin idealtypiska beskrivning av byråkrati som en renodling av en legalt rationell (herraväldes-) dominansstruktur, urskiljde Weber sex specifika karakteristika.

- Principen om fasta kompetensområden, som är generellt reglerade genom regler. - Principen om tjänstehierarki och instansordning, dvs ett fast organiserat system av myndigheternas över- och underordnande, varvid de lägre kontrolleras av de högre.

- Den moderna ämbetsutövningen baserar sig på skrivna dokument (akter), vilka bevaras som originaltext eller koncept.

- Ämbetsutövningen, i varje fall specialiserad ämbetsutövning/.. ./ förutsätter vanligtvis e\1, grundlig specialutbildning.

- .... ämbetsutövningen [tar] ämbetsmannens hela arbetskraft i anspråk.

- Ämbetsutövningen följer generella regler, som kan läras och som är mer eller mindre uttömmande. (ES III, s 58ff, jfr ES I, s 147ff)

Den byråkratiska organisationen betraktades av Weber som tekniskt över­ lägsen alla andra kända organisationsformer i det moderna samhället. Valet uppges stå mellan byråkrati och dilettantism (ES I). Snabbhet, en­ tydighet, precision och kontinuerlighet är några av de fördelar som han ansåg följa med en byråkratisk förvaltning. En annan fördel är en objektiv handläggning, i den mening att den sker utan avseende till person. De an­ ställda tjänstemännen agerar som "personligt oengagerade, strikt 'objektiva' experter" (ES III, s 74). Opersonlig och näst intill mekanisk handläggning, där byråkraten agerar som en automat, blir således ett

kännemärke för byråkrati i dess mest renodlade form. Weber skriver vidare;

Sin specifika natur/.. ./ utvecklar den fullständigare, ju mer den berövas sin 'mänsk­ lighet', dvs ju bättre den lyckas utveckla den specifika egenskap som räknas den som en merit, nämligen elimineringen av kärlek, hat och alla rent personliga och irra­ tionella känsloelement, som undandrar sig beräkningar, ur handläggning av officiella angelägenheter. (ibid., s 74)

Byråkratisk handläggning har, som framgår ovan, stora likheter med tillämpningen av den autonoma rätten (Nonet och Selznick, 1978). Den formella rationaliseringen samt inriktningen mot en uniform och stabil tillämpning är genomgående för båda. Men liksom för den autonoma rätten blir det som är byråkratins styrka, förutsägbarheten och opersonlig­ heten, också dess svaghet. Bundenheten till abstrakta regler och procedurer kan skapa hinder för anpassning av handläggningen till enskilda ärenden. Den formella rationaliseringen kan utvecklas till en formalism som kommer i konflikt med materiella, innehållsmässiga aspekter vid besluts­ förfarandet (Weber, ES I och III).

Weber lyfter således fram både positiva och negativa sidor av byrå­ kratisk organisation. Emellertid är det i första hand byråkratins nackdelar som dominerat den forskning och teoriutveckling som följt på Webers analyser. Centralisering, ritualistiskt beteende, stelbenthet och ineffektivi­ tet är några konsekvenser som tillskrivits byråkrati inom organisations­ teoretisk forskning (se Merton, 1940; Crozier, 1964; Blau, 1955; Blau och Meyer, 1985b).

Crozier (1964) framhåller också att byråkrati innebär en organisation som inte kan lära av sina misstag. En organisation fången i en ond cirkel, där organisationsstrukturen gör att just de egenskaper som ger upphov till problem förstärks när organisationen konfronteras med problemen. Merton (1940) ,jdentifierar i den byråkratiska organisationsstrukturen en inbyggd motsättning mellan organisatorisk effektivitet och individens fri­ het. Den kontroll och disciplinering som i byråkratin blir nödvändig för att garantera förutsägbarheten och enhetligheten i beslutsfattandet gene­ rerar en rigiditet som får till följd att medlen, reglerna och procedurerna, kan komma att fungera som självändamål. Byråkratins struktur och dess inriktning mot förutsägbarhet i organisatoriskt handlande har enligt Merton tre konsekvenser. För det första ger det upphov till opersonliga relationer, det vill säga relationerna inom byråkratin och utåt mot dess klienter är inte mellan individer utan mellan roller. För det andra sker en internalisering av organisationens regler på så sätt att alla hänsynstaganden utanför det formella regelverket b9traktas som oegentliga. Slutligen an­ vänds en beslutsteknik som bygger på kategoriseringar med en tendens att använda standardiserade kategorier och en minskad benägenhet att söka efter alternativa.

Dessa tre konsekvenser ger tillsammans upphov till rigiditet i hand­ landet. Rigiditeten kan i sig ses som en garanti mot godtycke. Den ökar också försvarbarheten hos de beslut som fattas, eftersom de kategorier som

används· i beslutsfattandet endast kan ifrågasättas på en högre hierarkisk nivå. Emellertid kan rigiditeten samtidigt leda till svårigheter i mötet mellan byråkratin och dess klienter, när regelverket motverkar tillfreds­ ställande beslut ur klientens perspektiv. Precis som Crozier (1964), lyfter Merton här fram något av en ond cirkel. Byråkratier tenderar att möta klienternas otillfredsställelse med just det som givit upphov till den, nämligen en ökad rigiditet.

Till skillnad från Weber ser Merton och Crozier mycket få fördelar med den byråkratiska organisationsstrukturen. Medan Weber framhåller byråkratins möjligheter till effektivitet, blir byråkratin enligt de två andra nästan ineffektiv per definition. Det intressanta med Mertons och Croziers analyser, utifrån mitt perspektiv, är dock inte deras resonemang om byråkratins ineffektivitet, utan att de belyser de paradoxer och den inre logik som ibland får byråkratier att framstå som omänskliga, överdrivet krångliga och formalistiska. Även om tjänstemän i verkliga byråkratier inte agerar som opersonliga automater, präglas deras arbete av mass­ hanteringens rutiniserade, formella opersonlighet och varje avsteg från denna kan komma att betraktas som godtycke eller otillbörligt gynnande. Byråkraters arbete är dock oftast att handlägga individuella ärenden vilkas komplexitet och unika särdrag sällan helt kan passas in i stereotypa beslutskategorier. Denna motsättning blir än tydligare i offentliga byrå­ kratiers verksamhet än i privata företags, eftersom relationen mellan tjänstemän och klienter i en myndighet oftast innefattar en förväntan på hjälp från klientens sida (Ahrne, 1989). Byråkratins problem blir här att dess struktur och formella rationalisering ger upphov till en inre logik genom vilken byråkratins enda lösning på konflikten är ett än starkare fasthållande vid just de egenskaper som ger upphov till den.

Inneboende motsättningar och konflikter i offentliga byråkratiers verk­ samhet behandlas också av Lipsky (1976, 1980). Lipsky koncentrerar sig i första hand på vad han benämner som 'street-level bureaucracies'. Be­ greppet, som på svenska översatts till 'gräsrotsbyråkratier' (Esping, 1984), avser de verksamheter inom offentlig sektor där anställda har direkt­ kontakt med klienter och där dessa behandlas som enskilqa fall. Lipskys byråkratibegrepp avgränsas således inte till utförandet av speciella uppgifter eller till en speciell organisationsstruktur. Byråkrati blir helt enkelt liktydigt med offentlig verksamhet. Gräsrotsbyråkater är offentligt anställda som i sitt arbete har direkt kontakt med verksamhetens klienter (Lipsky, 1980) och/eller arbetar med klienter som enskilda fall (Johansson, 1992). Exempel på gräsrotsbyråkrater blir därmed allt från social­ sekreterare och försäkringskassans handläggare till fångvaktare, poliser, lärare, sjuksköterskor och offentliga försvarare.

Arbetet som gräsrotsbyråkrat kännetecknas, enligt Lipsky, av en mot-sättning mellan masshantering och individuell service.

To deliver street-level policy through bureaucracy is to embrace a contradiction. On the one hand, service is delivered by people to people, invoking a mode! of human interaction, caring, and responsibility. On the other hand, service is delivered

through a bureaucracy, invoking a mode! of detachment and equal treatment under conditions of resource !imitations and constraints, making care and responsibility conditional. (Lipsky, 1980, s 71)

Gräsrotsbyråkrater befinner sig på så sätt i en situation med oförenliga krav; å ena sidan krav på snabb behandling av ärenden, ofta tillsammans med otillräckliga resurser, å andra sidan noggranna utredningar och adekvata beslut. Dessa motsatta krav ger upphov till en byrålaatisk besluts­ process där genvägar som rutinisering, standardiserade utredningar och stereotypa beslutskategorier kommer till användning.6 _{Inte sällan blir}

resultatet en diskretionär tillämpning med godtyckliga beslut där vissa klienter eller vissa typer av ärenden premieras (Lipsky, 1980). Bak­ grunden till detta godtycke i utredningar och beslutsprocess skall dock inte sökas i enskilda tjänstemäns värderingar eller intentioner, utan snarare ses som strukturellt genererade strategier för att hantera betingelserna för arbetet. Diskretion är dessutom på sätt och vis en immanent förutsättning i gräsrotsbyrålaatiers verksamhet, dels finns en förväntan på flexibilitet och individuell behandling av ätenden, dels är komplexiteten i gräsrotsbyrå­ kraternas arbete sådan att det inte fullt ut kan regleras i förordningar (ibid.).

Handlingsfriheten tillsammans med placeringen i beslutsprocessen ger emellertid gräsrotsbyråkraterna en maktposition (ibid.). En position som innebär möjligheter till maktutövning både i förhållande till klienterna och till uppdragsgivaren. De är nämligen de enda i organisationen som genom sina kontakter med klienterna får tillgång till förstahandsuppgifter om dessa samtidigt som de har kunskap om de administrativa möjligheter som står till buds för behandlingen av klientens ärende (Prottas, 1979). Gräs­ rotsbyråkrater utövar därigenom, trots sin ofta låga hierarkiska placering, ett avgörande inflytande på hur politiskt fattade beslut implementeras.

Begreppet gräsrotsbyråkrati blir i detta något av ett ned-i-från-och-upp perspektiv, där det är tjänstemännen på 'gatunivån' - de som arbetar med enskilda ärenden - som i praktiken bestämmer politiska åtgärders innehåll (Johansson, 1992). Här framstår således en byråkratisk praktik i skarp kontrast till den inom offentlig förvaltning ofta omhuldade föreställningen om byråkratin som ett passivt instrument för verkställandet av politiskt fattade beslut (Lundquist, 1988). Likaså befinner sig Lipskys beskrivning av gräsrotsbyråkratier mycket långt från Webers rationella, opersonliga och nästintill maskinellt fungerande idealtyp. Men trots detta är det i princip samma dimensioner och problem som berörs av Lipsky som i

klassisk byråkratiteori, närmare bestämt byråkrati och maktutövning. Byråkratins makt studeras i förhållande till uppdragsgivaren och ses som en funktion av organisationsstrukturen. Lipsky går emellertid ett steg längre, till byråkratins maktutövning i relation till klienterna. Diskretion blir därmed inte enbart en dimension i förhållandet mellan byråkrati och stat utan också mellan klienterna och byråkratin, eller beroende på hur man vill se det, i förhållandet mellan stat och medborgare genom byrå­ kratin.

Diskretion, regler och maktutövning

Skönsmässighet eller diskretion brukar ofta ses som en fråga direkt av­ hängig regelverkets detaljeringsgrad och omfattning. Ju mer detaljerat regelverk, desto mindre diskretion. I denna betydelse, det vill säga som bundenhet till regler, kan diskretion betraktas som den mest grund­ läggande dimensionen för -byråkratiers sätt att fungera. Reglerna de­ finierar och utgör byråkratins gränser; dess yttre gränser genom att fast­ ställa verksamhetens innehåll, de inre genom att reglerna bildar utgångs­ punkt för de administrativa kategorier som är nödvändiga för verksam­ heten (Johansson, 1992). Regler kan på så sätt sägas vara de begränsningar med vilkas hjälp byråkratin konstruerar sina objekt - ärenden och klienter. Byråkratins bundenhet till reglerna som gränser, kan också ses som avgörande för dess maktutövning. Regler antas sätta gränser för individens tolknings- och handlingsutrymme och på så sätt begränsa byråkratins (byråkraternas) makt.7 _{Hetzler (1984) framhåller till exempel att "diskre­}

tionär rättstillämpning är i grunden en fråga om makt, makt att fritt tolka

lagens bokstav efter eget gottfinnande, makt att välja den ena eller andra rättsliga lösningen på ett problem" (s 120). Makt blir här detsamma som diskretion och diskretionen ses i sin tur som en direkt funktion av regel­ verkets utformning. Ett annat sätt att betrakta förhållandet mellan regler och maktutövning är att se byråkratins makt som bestämd av faktorer utanför regelverket. Byråkratins tillgång till information och kunskap kan exempelvis anses utgöra en källa till makt, både i relationen till klienterna och uppdragsgivaren (se Weber, ES III; Prottas, 1979; Lipsky, 1980). Inom offentliga byråkratier kan också det beroendeförhållande som upp­ står i och med klienternas behov av den service som tillhandahålls anses ge byråkratin ett maktövertag i förhållande till klienterna (Hasenfeld och Steinmetz, 1981). Regelverkets utformning ses här inte som den oberoende variabel vilken i sig determinerar makten, utan reglerna antas istället be­ gränsa möjligheten att utöva den makt som byråkratin erhåller genom kun­ skapsövertag respektive beroende.

Fokus för dylika analyser av makt blir ofta det individuella subjektet, den enskilda 'individens värderingar och intentioner. Makt betraktas som en förmåga eller en kapacitet, något som vissa individer eller grupper av individer besitter i relation till andra, nämligen förmågan att driva igenom sin egen vilja i sociala relationer.8 _{Reglernas funktion i den byråkratiska}

organisationsstrukturen blir här att de, tillsammans med andra faktorer som specialiseringsgrad och hierarki, begränsar inflytandet av enskilda individers intentioner i beslutsprocessen. I den byråkratiska praktik som helt och fullt följer ett detaljerat och omfattande regelverk har tjänste­ männen ingen makt, de verkställer endast intentionerna hos dem som utformat regelsystemet. Makt hos och i byråkratier blir på så sätt något av ett undantag, ett begrepp som reserveras för utövandet av en sköns­ mässighet som inte är sanktionerad av den formella organisationsstruk­ turen (Clegg, 1989b).

Förhållandet mellan regler, diskretion och makt anses dock sällan vara så enkelt som ovan och en byråkratisk praktik helt fri från diskretion betraktas av de flesta organisationsforskare som omöjlig (Zimmerman, 1971). Reglernas funktion som styrmedel och begränsning av individens handlingsfrihet problematiseras bland annat av gräsrotsbyråkratiforskarna, vilka menar att diskretion i viss mån är en nödvändig förutsättning i byråkratisk verksamhet. Prottas (1979) framhåller till exempel att tillämp­ ningen av komplexa, omfattande och därigenom ofta motsägelsefulla regelsystem aldrig kan fungera utan en viss diskretion, vissa regler måste prioriteras på bekostnad av andra. Byråkratins regler kommer därför i praktiken att fungera mer som förhandlingsredskap än som föreskrifter. De blir till vapen för byråkratin i dess möten med klienterna och upp­ dragsgivaren. Lipsky (1980) drar en liknande slutsats. Han poängterar att regler inte enbart reglerar arbetet, utan att de även fungerar som auktoritativt material för formandet av tjänstemännens syn på sitt arbete. På så sätt bidrar reglerna till att lindra den i praktiken inneboende motsätt­ ningen mellan individuell service och formell kontroll. Eftersom reglerna utgör begränsningar, blir de också till ett skydd för tjänstemännen i rela­ tioner med klienterna. Genom hänvisningar till regelsystemet framstår byråkratins tjänstemän inte som personligt ansvariga för besluten -byråkrater "handlar inte", de "handlägger" (Johansson, 1992, s 63).

Trots att relationen mellan regler och diskretion inte ses som helt okomplicerad, är det sällan reglernas innehåll och innebörd problemati­ seras. Regler antas ha en given lexikal och i denna mening också korrekt innebörd. De kan vara vagt eller precist formulerade, men de antas ha ett innehåll som är autonomt i förhållande till hur de tillämpas. Regelverkets utformning och tillämpningens flexibilitet blir på så sätt två olika dimen­ sioner av diskretion - tolkning som en dime.nsion och handling som en annan (se Johansson, 1992; Lundquist, 1988). Forskningens uppgift blir ofta att fastställa om reglerna tillämpas korrekt och om så inte befinns vara fallet söka en förklaring till detta. (Zimmerman, 1971). Även Lipskys ned­ i-från-och-upp perspektiv har i viss mån dessa implikationer, emedan det syftar till att förklara diskrepansen mellan tillämpningens utfall och de politiskt uppsatta målen.

Men om vi däremot avstår från att betrakta språket som en avspegling av verkligheten och istället ser det som ett i sig konstituerande element, kan regler aldrig antas besitta någon absolut fixerad, korrekt innebörd. De kan alltid tillskrivas olika betydelser. All regeltillämpning implicerar på så sätt tolkning och själva förekomsten av regler gör diskretion ofrånkomlig (se Garfinkel, 1967; Zimmerman, 1971; Clegg, 1989a). Dokument som lagar och byråkratiska regelverk kan inte tillhandahålla sin egen tolkning, de blir alltid 'indexikala'.