Miljöetiska perspektiv på offentlig upphandling

Miljöetiska perspektiv

på offentlig upphandling

Pia Anderson 671114-1603

Tros- och livsåskådningsvetenskap Teologiska institutionen

Uppsala Universitet E-uppsats 15 p

Handledare: Mikael Stenmark

Abstract

There are directives for how public procurement should be conducted, in terms of quality, price, non-discrimination, transparency, equal treatment, reasonable requirements and how environmental, social and labor law considerations should be taken into account. Public procurement must also solve societal problems with the aim of achieving the global goals, but despite these guidelines, environmental ethical problems still remain for how a purchaser should prioritize and evaluate between the social, ecological and economic responsibility in public procurement.

The purpose was to investigate whether environmental ethics could make a significant

contribution in highlighting and understanding the environmental ethical challenges, conflicts, gaps and considerations that public procurement faces and provide answers to how public procurement should ethically value different tenders in order to be able to choose the supplier that makes the greatest social, ecological and economic benefit to society with the aim of achieving the global goals.

The conclusion is that doctor Olle Torpman's environmental ethical sub-issues make the ethical challenges, as conflicts, gaps and considerations that public procurement faces visible and comprehensible. The application of the ethics of sustainable development, specified by professor Mikael Stenmark, solves the environmental ethics problems and shows that an environmental ethics theory makes a significant contribution when it comes to providing answers to how public procurement should ethically value the social, ecological and economic responsibility in public procurement.

The procurement authority has been commissioned by the government to amend the law on public procurement so that it is in line with the new climate law. I hope that this thesis can provide an environmental ethical perspective on public procurement.

Keywords: sustainable purchases, sustainable public procurement, environmental ethics, evaluate sustainability in purchasing, sustainable development goals, public procurement shall solve societal problems

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning

Den 31 december 2016 trädde den nya hållbarhetslagen för företag i kraft. I lagrådsremissen skriver regeringen:

Regeringen föreslår att alla företag av en viss storlek ska upprätta en hållbarhetsrapport med upplysningar om miljö, sociala förhållanden, personal, respekt för mänskliga rättigheter och motverkande av korruption. Rapporten ska beskriva bl.a. företagets policy i hållbarhetsfrågor och de väsentliga risker som är kopplade till företagets verksamhet. Företagets revisor ska kontrollera om en hållbarhetsrapport har upprättats. Även vissa koncerner ska

hållbarhetsrapportera.

Vidare föreslås att vissa noterade bolag i sin bolagsstyrningsrapport ska upplysa om den

mångfaldspolicy som tillämpas för styrelsen, med avseende på exempelvis ålder, kön, utbildning och yrkesbakgrund.

Rapporteringskraven, som bygger på ett EU-direktiv, ska göra informationen om hur företag arbetar med hållbarhetsfrågor mer öppen och jämförbar. Regeringens förslag har till syfte att stödja och utveckla företagens arbete med frågorna.1

Tack vare den nya lagen har allt fler större företag satt igång sitt hållbarhetsarbete, men inte bara för att lagen säger så, utan även för att skapa en starkare position på marknaden med hållbara konkurrensfördelar. Men ger detta hållbarhetsarbete några konkurrensfördelar för företagen på marknaden? Värderar inköpare och beslutsfattare de leverantörer som tar ett större samhällsansvar, socialt, ekologiskt och ekonomiskt, högre än de leverantörer som inte integrerat hållbarhet i sina affärsstrategier och affärsmodeller?

Min yrkeserfarenhet handlar om att vägleda företagsledare och hela organisationer inom hållbar affärsutveckling och varumärkesstrategiska frågor genom att integrera hållbar

utveckling genom hela företagets affärsplan, från vision, till mål, strategier och handlingsplan. Syftet är att skapa framtida hållbara konkurrensfördelar. I vd-nätverket Uppsala:2030, som jag startade i mars 2020, vittnar många företagare om att hållbarhetsarbetet inte värderas som en konkurrensfördel hos inköpare.

En stor inköpare i Sverige är offentlig upphandling som årligen omsätter (2013) cirka 550-600 miljarder kronor.2 Upphandlingarna omfattar många olika och vitt skilda verksamheter, med olika varor och tjänster. Statens offentliga utredningar lämnade fram sitt slutbetänkande 2013, Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling, där målet för den offentliga upphandlingen är den goda affären.3 _{Men vad betyder den goda affären egentligen? En central}

del av utredningens uppdrag har handlat om möjligheterna att använda offentlig upphandling för att bidra till samhällspolitiska mål, som hänsyn till miljö och klimat, hushållning av naturresurser och socialt ansvarsfull utveckling. Den samhällsekonomiska beslutsregeln stipulerar att krav på miljöhänsyn eller social hänsyn ska ställas i upphandlingar när helst samhällsnyttan överstiger kostnaden.4 Detta är inte helt okomplicerat, hur ska man värdera samhällsnytta och kostnad mellan varandra?

De nya upphandlingsdirektiven som antogs av Europaparlamentet 2014 tydliggör att lagen om offentlig upphandling ska ses som ett strategiskt verktyg för att nå övergripande samhälleliga

1 _{Lagrådsremiss, Företagens rapportering om hållbarhet och mångfaldspolicy,} Justitiedepartementet, 2016, s. 1

2 _{SOU: 2013:12. Goda affärer en strategi för hållbar upphandling, Stockholm: Fritzer, 2013,} s. 71

3 _{SOU 2013:12, s.19} 4 _{SOU 2013:12, s. 34}

mål. Reformen av upphandlingsreglerna sker mot bakgrund av Europa 2020 strategin för smart och hållbar tillväxt där offentlig upphandling har en nyckelroll.5

Agenda 2030, med 17 globala mål för hållbar utveckling, ersatte den 1 januari 2016 de åtta milleniummålen som FN och världens länder arbetat med sedan år 2000. Enligt Agenda 2030 ska vi år 2030 ha skapat en trygg, rättvis, jämlik värld helt fri från fattigdom, krig och

klimathot. Det globala målet 12:7 visar specifikt att vi ska främja hållbara metoder för offentlig upphandling i enlighet med nationell politik och nationella prioriteringar.6 Hur ska offentlig upphandling miljöetiskt kunna värdera och välja rätt leverantör så att den som gör störst samhällsnytta får en konkurrensfördel? Hur ska en inköpare prioritera och värdera mellan det sociala, det ekologiska och det ekonomiska samhällsansvaret så att det anbud som löser samhällsproblemen moraliskt bäst vinner upphandlingen?

2018 fick Sverige en ny klimatlag och idag står Sverige inför en översyn av offentlig upphandling där den leverantör som gör mest klimatnytta för pengarna ska få företräde.7 Min utgångspunkt är att statliga myndigheter, regioner och kommuner i Sverige behöver visa vägen för alla andra inköpare (konsumenter, små och medelstora företag, större koncerner, organisationer och föreningar) hur man miljöetiskt och moraliskt kan använda inköp för att skapa hållbara samhällen.

Problemställning

Det finns direktiv för hur en offentlig upphandling bör gå till, vad gäller kvalitet, pris, icke-diskriminering, transparens, likabehandling, rimliga krav samt att man bör ta miljöhänsyn, social och arbetsrättslig hänsyn. Offentlig upphandling ska även lösa samhällsproblem med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen, men trots dessa riktlinjer kvarstår ändå miljöetiska problem för hur en inköpare bör prioritera och värdera mellan det sociala, det ekologiska och det ekonomiska samhällsansvaret i offentlig upphandling.

Syfte

Syftet med uppsatsen är att undersöka om en miljöetisk teori skulle kunna lämna ett väsentligt bidrag när det gäller att lyfta fram, begripliggöra och lösa de miljöetiska utmaningar,

konflikter, luckor och överväganden som offentlig upphandling står inför och ge svar på hur offentlig upphandling miljöetiskt ska värdera olika anbud för att kunna välja den leverantör som gör störst social, ekologisk och ekonomisk samhällsnytta med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030.

Avgränsning

Offentlig upphandling är en komplex process, som dessutom är specifik för varje vara och tjänst som ska köpas in. Därför har jag valt att avgränsa offentlig upphandling till att omfatta generella regler för en hållbar offentlig upphandling utifrån den statliga utredningens, Goda affärer, en strategi för hållbar offentlig upphandling, definition av en god affär från 2013.

5 _{Konkurrensverket, Konkurrensverket,}

http://www.konkurrensverket.se/nyhetsbrevsartiklar/eus-nya-upphandlingsdirektiv/, hämtad 20200104

6 _{FN, Globala målen,} https://www.globalamalen.se/om-globala-malen/mal-12-hallbar-konsumtion-och-produktion/ hämtad 20200810

7 _{Regeringen, Regeringen,}

För att uppdatera den goda affären från 2013 gör jag en rekonstruktion genom att lägga till EU-direktivet för offentlig upphandling från 2014 samt FNs Agenda 2030 från 2015 och på det viset skapar jag en ny definition av en god affär år 2020, som jag kallar ”Den goda affären 2020”.

Jag har förenklat den miljöetiska problematiken genom att endast övergripande belysa och lyfta fram de utmaningar, luckor, konflikter och överväganden som föreligger i en hållbar offentlig upphandling. För att miljöetiskt kunna bedöma varje unik upphandling och kunna ge den leverantör som gör störst samhällsnytta en konkurrensfördel krävs stor kunskap bland annat inom miljö, ekologiska system, klimat, biologisk mångfald, människors grundläggande behov, samhällsfunktioner, skattesystem och ekonomiska system.

Frågeställningar

För att kunna uppnå syftet med uppsatsen behöver jag finna svar på åtminstone tre frågor: 1) När är en affär en god affär år 2020? Jag gör en rekonstruktion av den statliga utredningen Goda affärer, en strategi för hållbar offentlig upphandling, med tillägg från EU-direktivet för offentlig upphandling från 2014 samt FNs Agenda 2030 som jag kallar ”Den goda affären 2020”.

2) Vilka är de miljöetiska överväganden, konflikter, luckor och utmaningar som offentlig upphandling står inför då de ska följa ”Den goda affären 2020” där de ska ta ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt samhällsansvar och låta det anbud som bäst löser samhällsproblem med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen få en konkurrensfördel?

3) Kan dessa miljöetiska problem (en summering av utmaningar, konflikter, luckor och överväganden) få en lösning om man tillämpar de etiska principer och normer som den miljöetiska teorin Den hållbara utvecklingens etik innehåller? Kan även andra miljöetiska teorier lösa de miljöetiska problemen i ”Den goda affären 2020”?

Min grundtanke är att om man utgår från en rekonstruktion av en god affär år 2020, som visar hur en hållbar offentlig upphandling bör gå till, så får vi tillgång till ett material som man kan analysera miljöetiskt. Då kan man lyfta fram och begripliggöra de miljöetiska övervägande, konflikter, luckor och utmaningar som finns i en hållbar offentlig upphandling. Utifrån den analysen får man sedan möjligheten att undersöka om en miljöetisk teori kan bidra till att lösa de miljöetiska problem som uppstår i offentlig upphandling när de ska följa ”Den goda affären 2020”.

Metod och teori

Jag är intresserad av innehållet, innebörden och de ståndpunkter FN, EU och den statliga utredningen har intagit vad gäller hållbar offentlig upphandling samt det logiska sambandet mellan de olika institutionernas dokument. Min avsikt är att tolka och återge detta i en

rekonstruktion som definierar den goda affären år 2020. Denna rekonstruktion kallar jag ”Den goda affären 2020”.

Metoden jag använder mig av i den etiska analysen av ”Den goda affären 2020” är Torpmans metod för etisk analys genom miljöetikens delfrågor. Olle Torpman är filosofie doktor i praktisk filosofi vid Stockholms universitet. De miljöetiska analysfrågorna är: a) Vilken natursyn uttrycks, hur hänger människa och kultur ihop med natur och djur? b) Vilka är agenterna, det vill säga vilka är det som etiken ställer krav på? c) Vad är det som är värdefullt i sig, vem och vad har värde? d) Vilka ska vi ta direkt hänsyn till, som har direkt moralisk

status? e) Vilka moraliska principer och grundläggande normer uttrycks?8 _{Med dessa} miljöetiska delfrågor kan man identifiera en del av de miljöetiska problem offentlig

upphandling står inför då det anbud som löser samhällsproblem bäst, i syfte att nå de globala hållbarhetsmålen, ska få en konkurrensfördel.

Argumentationsanalysen som jag inspirerats av och indirekt använder är den som Carl-Henric Grenholm professor i etik vid Uppsala universitet, föreslår i boken Att förstå religion.

Metoder för teologisk forskning. 9

Den teori jag använder mig av är Den hållbara utvecklingens etik som preciserats av Mikael Stenmark. Mikael Stenmark, som är professor i religionsfilosofi vid Uppsala universitet, identifierade, systematiserade och granskade de värderingar som förutsattes i en rad centrala internationella och nationella miljödokument (1988-1997) för att utveckla en mer heltäckande miljöetik, Den hållbara utvecklingens etik.10 En annan benämning som Stenmark använder för Den hållbara utvecklingens etik är mellangenerationell eller intergenerationell

antropocentrism. Jag väljer inte Den hållbara utvecklingens etik för att den är den enda rätta miljöetiken. Jag väljer den som utgångspunkt för att den bygger på vad befintliga

miljödokument implicit uttrycker och kan därför vara enklare att rättfärdiga som en tänkbar miljöetisk teori inom hållbar offentlig upphandling.

Disposition

Definitionen av ”Den goda affären 2020” (kapitel 1)

I det första kapitlet beskriver jag hållbar offentlig upphandling övergripande utifrån

Konkurrensverkets riktlinjer och lagen om offentlig upphandling, EUs upphandlingsdirektiv från 2014 och Agenda 2030 från 2015. Jag fokuserar sedan på statens offentliga utrednings definition av en god affär och gör sedan en rekonstruktion av den goda affären från 2013 genom att lägga till EU-direktivet från 2014 samt FNs Agenda 2030 från 2015. Detta blir uppsatsens definition av ”Den goda affären 2020”. Avsikten med det första kapitlet är att svara på uppsatsens första fråga.

En miljöetisk analys av ”Den goda affären 2020” (kapitel 2)

I kapitel två lyfter jag fram och begripliggör de miljöetiska konflikter, utmaningar, luckor och överväganden offentlig upphandling står inför då man vill ta ett moraliskt ansvar för hållbara inköp enligt ”Den goda affären 2020”. Jag avslutar med att redovisa resultatet av de

miljöetiska delfrågorna och för en diskussion om behovet av miljöetisk teoribildning. Avsikten med detta kapitel är att svara på uppsatsen andra fråga.

Från problem till lösning (kapitel 3)

I kapitel tre svarar jag på uppsatsens tredje fråga genom att undersöka om Den hållbara utvecklingens etik kan lösa de miljöetiska problem som inköparen står inför. Jag

argumenterar för och emot, om en miljöetisk teori i allmänhet och om den Den hållbara utvecklingens etik i synnerhet kan lämna ett väsentligt bidrag när det gäller att lösa de

miljöetiska utmaningarna, konflikter och överväganden som offentlig upphandling står inför.

8 _{Olle Torpman, Miljöetik från problem till lösning, Lund: Studentlitteratur, 2000, s. 39} 9 _{Carl-Henric Grenholm, Att förstå religion, metoder för teologisk forskning, Lund:} Studentlitteratur, 2006, s. 277 - 301

Resultat och slutsats (kapitel 4)

I kapitel fyra backar jag tillbaks till problembeskrivningen, resultaten från frågeställningarna samt syftet med uppsatsen. Utifrån detta drar jag sedan slutsatser.

Sammanfattning och nästa steg (kapitel 5)

Jag sammanfattar uppsatsen och avslutar kapitlet med vad jag ser som nästa steg för att miljöetisk teoribildning ska kunna bidra till att lösa miljöetiska problem i svensk offentlig upphandling.

Material

Primärmaterial

Det material jag använder mig av primärt, för att göra en rekonstruktion av den goda affären och definiera ”Den goda affären 2020” är i huvudsak.

Statens offentliga utredningar: SOU: 2011:73. På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (2011), SOU: 2013:12. Goda affärer en strategi för hållbar upphandling,(2013) De båda utredningarna tar även upp EU direktivet för

offentlig upphandling. FN, www.globalamalen.se

Konkurrensverket; Hållbarhetskriterier vid offentlig upphandling (2014), Upphandlingsreglerna en introduktion (2019),

www.konkurrensverket.se/nyhetsbrevsartiklar/eus-nya-upphandlingsdirektiv. Sekundärmaterial

Det material jag använder mig av för att göra en miljöetisk analys av ”Den goda affären 2020” är Olle Torpmans bok, Miljöetik från problem till lösning (2017)

Jag använder mig av Mikael Stenmarks bok, Miljöetik och miljövård (2000), för att förstå och tillämpa ”Den hållbara utvecklingens etik” för att lösa de miljöetiska problem som uppstått i Den goda affären.

Den argumentationsanalys jag använder mig är inspirerad av Carl-Henric Grenholms bok, Att förstå religion, metoder för teologisk forskning (2006)

Definitioner och begrepp

När jag hänvisar till ”Den goda affären 2020”, avses min rekonstruktion av den statliga utredningens definition av en god affär från 2013, kompletterad med riktlinjer från EU-direktivet från 2014 samt Agenda 2030.

När jag hänvisar till den statliga utredningen avser jag endast den statliga utredningen Goda affärer en strategi för hållbar upphandling.

Den hållbara utvecklingens etik, är den av Stenmark specificerade miljöetiken.

Livscykel betyder här en viss utrustnings hela livslängd, från det att den installeras till att den slutgiltigt tas ur bruk eller att man gör sig av med den.11

Livscykelkostnaden är kostnaden för en viss utrustning under hela dess livslängd, från att den installeras till att den slutligt tas ur bruk eller att man gör sig av med den. Begreppet kan också innefatta externa kostnader under en produkts livscykel.12

Totalkostnad betyder här att man även väver in kostnaden för själva upphandlingsprocessen samt livscykelkostnaden i den totala kostnaden.13

Medborgare betyder i den här uppsatsen de som bor i ett samhälle och är brukare av samhällets tjänster.

Forskningsöversikt

När man söker inom området offentlig upphandling med tillägget social, ekologisk och ekonomiskt hållbara inköp samt hur en inköpare bör värdera olika leverantörers anbud vad gäller social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet, hittar man en hel del om offentliga upphandlingar vad gäller lagar och regler och hållbarhet, men väldigt lite om hur man ska värdera de olika anbuden mellan varandra. Jag har inte heller hittat någon vägledning för hur en inköpare ska kunna värdera och agera moraliskt rätt vid val av leverantör vad gäller social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet. Här finns en stor kunskapslucka.

Det finns forskning som belyser problematiken och möjligheten att beakta upphandling som ett styrmedel som kan användas för att de samhälleliga målen om hur en hållbar utveckling ska kunna nås.14 Men de omfattar inte etiska perspektiv utan belyser endast det juridiska och politiska.

En statlig utredning tillsattes hösten 2010 med syfte att utreda om dagens regelverk i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta social och etisk hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag.15 Denna utredning visar på problem med dagens

upphandlingsregler och ger förslag på vad som behöver åtgärdas för att skapa goda affärer genom en strategi för hållbar upphandling. 16 Utredningen rapporterar även om bristfällig forskning inom området hållbara upphandlingar.

Mikael Stenmark analyserade ett antal centrala miljöpolicydokument. Det visade sig att det fanns en viss medvetenhet om att värderingar spelar en central roll i miljöfrågor och miljövård, men att ingen egentligen lyfter fram frågan om vilka värderingar som en genomtänkt

miljövård bör bygga på och varför.17 Mikael Stenmark skriver att den enda miljöetiska publikation som FN gett ut som han hittat är Ethics and Agenda 21(1994) och att Världsbanken har gett ut Ethics and spiritual values (1996).

11 _{SOU 2011:73, s. 36}

12 _{SOU 2012:13, s. 67} 13 _{SOU 2011:73, s. 36}

14 _{Christoffer Stavenow och Lisa Sennström, Miljö- och sociala hänsyn i offentlig} upphandling Juridik och Praktik, Stockholm: Jure förlag, 2013, s.7

15 _{SOU: 2011:73. På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga} upphandlingen, Stockholm: Publit, 2011, s.11

16 _{SOU: 2013:12, s. 17} 17 _{Stenmark, s. 8}

Professor Niklas Egels Zandéns (Handelshögskolan på Göteborgs universitet) visar på forskning som beskriver varför en inköpare blundar inför sitt ansvar för inköp. Zandéns forskning visar hur osystematisk kontrollen av ett företags inköp är, både vad gäller inköp som är en del av den produkt man säljer, men även de inköp som är för internt bruk. Zandén har dock ingen forskning kring vilken etik en inköpare ska hålla sig i för att värdera hur väl leverantörerna förhåller sig till hållbar utveckling för att nå de globala hållbarhetsmålen och på det viset låta detta bli en konkurrensfördel. Han pratar mer om själva granskningen då kund och leverantör redan startat ett samarbete.18

Alan Murray, Winchester Business School, Keith Skene, Biosphere Research Institute och Kathryn Hayes från Newcastles University Business School har undersökt hur en cirkulär ekonomi skulle kunna vara en modell som visar företagens processers input och output för att maximera ekosystem och mänskligt välmående. De tänker sig att den cirkulära ekonomin är en möjlig strategi för att nå en hållbar utveckling i världen eftersom hållbarhet kräver ett holistiskt systemtänkande. De definierar cirkulärekonomi som:

The Circular Economy is an economic model wherein planning, resourcing, procurement, production and processing are designed and managed, as both process and output, to maximize ecosystem functioning and human wellbeing.19

Men inte heller de behandlar frågan om hur vi bör värdera det sociala, ekologiska och ekonomiska perspektiven för att göra moraliskt riktiga hållbara inköp.

Tobias Hahn, Kedge Business School, Jonatan Pinkse, Grenoble Ecole de Managment och Frank Figge, University of Londons School of Managment, beskriver Triple bottom line. Ett företag ska visa tre resultat, ett ekonomiskt, ett socialt och ett ekologiskt resultat. Många gånger är de resultaten motsägelsefulla, för att uppnå den ena så missar man den andra. Författarna menar att social, ekologisk och ekonomiska konflikter/spänningar uppstår på grund av att de ligger på olika nivåer (individer emellan, individ och företag, företag emellan, system och samhälle), spänningar/konflikter kräver förändring/omställning av företagets verksamhet och spänningarna/konflikterna befinner sig i olika kontext (kort eller långsiktig lönsamhet t ex, vilka länder befinner sig produktionen i och vilka regler ska gälla, olika länders eller en universell). Författarna till artikeln beskriver hur en företagsledning kan förhålla sig till social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet då de olika perspektiven hamnar i konflikt, men de har inga svar på hur en inköpare som ska välja mellan olika leverantörers sätt att hantera denna konfliktbild och hur en inköpare ska värdera de olika leverantörernas

hållbarhetsarbete.

Joseph DesJardin från Saint John´s University beskriver hur många etiska och praktiska frågor blir obesvarade, men de kräver svar för att ett företags hållbarhetsarbete ska bli

meningsfullt.20 Han ifrågasätter de modeller som idag mäter företags hållbarhetsarbete så som GRI, Triple bottom line, utifrån hur Brundtlandt kommissionen satte upp sin definition. Brundtlandtrapporten växte fram i en tid då BNP var måttet på världsekonomins utveckling och där den ekonomiska utvecklingen nått taket för vad planeten klarar av. Att behandla

18 _{Niklas Egels-Zandén, ”Responsibility Boundaries in Global Value Chains: Supplier Audit} Prioritizations and Moral Disengagemnet Among Swedish Firms”, Journal Business Ethics, nummer 146, 2017, s. 515-528

19 _{Alan Murray, Keith Skene och Kathryn Haynes, ”The circular economy: an}

interdisciplinary exporation of the concept and application in a global context”, Journal of Business Ethics, nr 140, 2017, s. 377

20 _{Joseph, DesJardins, ”Is it time to Jump off the Sustainability Bandwagon?”, Business Ethics} Quarterly, vol 26, nr 1, 2016, s. 1

hållbar utveckling som en riskanalys kräver för lite av företagen för att nå de etiska dimensionerna i hållbar utveckling. Vissa produkter och tjänster som förstör miljön och samhället måste därför ifrågasättas och på vilket sätt de bidrar till människors behov idag utan att ta bort förutsättningarna för framtida generationer att tillfredsställa sina behov. Han önskar att etikerna bidrar med en god konceptuell, normativ och empirisk analys och råd till företag och samhällen på dagens viktigaste fråga Agenda 2030. Han frågar sig på vilket sätt som Brundtlandrapporten representerar ett alternativ till marknadsekonomin.

Upphandling är ett viktigt styrmedel för att Sverige ska nå samhällspolitiska mål. Genom att ta hänsyn till miljön och det sociala kan en upphandling påverka samhället. På

www.upphandlingsmyndigheten.se/hållbarhet finns riktlinjer för hur en upphandlande

myndighet kan ställa krav på vad som ska köpas men inte från vem. De har tagit fram kriterier och krav som en upphandlande myndighet behöver formulera i sitt upphandlingsunderlag för att kunna ge de leverantörer som omfamnar hållbarhet i sin leverans en konkurrensfördel och inte bara pris. Hemsidan ger bra verktyg för att kunna ställa rätt krav på leverantörerna och på det viset definiera god kvalitet att omfatta social hänsyn om hänsyn till miljön. Däremot hittar jag inget verktyg som kan hjälpa den upphandlande myndigheten att värdera de olika

godkända leverantörernas hållbarhetsarbete mellan varandra annat än pris.21 Summering av forskningsöversikt

I forskningsöversikten har jag sökt efter hur en inköpare bör värdera olika leverantörer, jag har sökt både inom offentlig upphandling och inom det privata näringslivet. Jag har sökt efter etiska riktlinjer inför ett inköp som beskriver hur en inköpare bör värdera olika leverantörer miljöetiskt för att ge den leverantör som mest bidrar till ett hållbart samhälle företräde. Tyvärr hittade jag inga etiska riktlinjer för hur en inköpare bör prioritera mellan social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet vid ett inköp.

Det finns forskning som behandlar hållbar affärsutveckling inom konsumtion och produktion. Forskningen visar hur ett företag kan ställa om sin verksamhet och produktion steg för steg i en värdekedja, som de omsätter till en cirkulärekonomi och visar hur de tar ett socialt, ekologiskt och ekonomisk ansvar i hela värdekedjan. Det finns forskning inom miljöetik och mycket är skrivet om hur organisationer kan arbeta mer hållbart samt vilka lagar och regler som gäller för offentlig upphandling.

Samtliga författare i min forskningsöversikt vittnar om att det finns en kunskapslucka vad gäller de etiska utmaningar, konflikter, luckor och överväganden som uppstår då vi ska värdera inköp utifrån ett socialt, ekologiskt och ekonomiskt hållbart perspektiv. I den här uppsatsen tar jag ett första steg, i detta kanske kommande forskningsfält för hållbara inköp, genom att lägga till ett miljöetiskt perspektiv på hållbar offentlig upphandling.

21 _{Upphandlingsmyndigheten, Hållbarhet,}

https://www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/stall-hallbarhetskrav/framgangsfaktorer/, hämtad 20191119

Kapitel 1: Definitionen av ”Den goda affären 2020”

I det här kapitlet beskriver jag hållbar offentlig upphandling övergripande utifrån

Konkurrensverkets riktlinjer och lagen om offentlig upphandling, EUs upphandlingsdirektiv från 2014 och Agenda 2030 från 2015. Jag fokuserar sedan på statens offentliga utrednings definition av en god affär och gör sedan en rekonstruktion av den goda affären från 2013 och lägger till EU-direktivet från 2014 samt FNs Agenda 2030 från 2015. Detta blir uppsatsens definition av ”Den goda affären 2020”. Avsikten är att svara på uppsatsens första fråga.

Offentlig upphandling är under förändring

2017 antog riksdagen ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige, som innehåller klimatmål, en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd. Den nya klimatlagen trädde i kraft den 1 januari 2018. Lagen lagfäster att regeringens klimatpolitik ska utgå från klimatmålen och senast år 2045 ska Sverige ha ett nettonollutsläpp av växthusgaser i atmosfären.22 Den 17 december 2019 skriver vice statsminister, Isabella Lövin, och näringsminister, Ibrahim Baylan, att all lagstiftning ska anpassas till det klimatpolitiska ramverket. Lagen kräver att regeringen vart fjärde år ska lägga fram en klimatpolitisk handlingsplan och den 17 december 2019 var första gången som regeringen presenterade en sådan handlingsplan.23 I den klimatpolitiska handlingsplanen ska de se över lagen om offentlig upphandling så att det klimatpolitiska ramverket ska få

genomslag. Upphandlingsmyndigheten ska få lämna förslag på åtgärder i offentlig upphandling så de förslag som ger störst klimatnytta för pengarna får företräde.24

Offentlig upphandling har varit utsatt för kritik under en längre tid. Den statliga utredningen från 2013, Goda affärer, en strategi för hållbar offentlig upphandling, sammanfattar kritiken mot offentlig upphandling med att den har en tydlig slagsida mot lagtillämpning där andra viktiga aspekter i upphandlingen kommit i skymundan. Lagstiftningen är dessutom krånglig, oflexibel och emellanåt otydlig. Hur långtgående miljökrav och sociala krav som får ställas omgärdas av frågetecken. Offentlig upphandling lider av brist på ledarskap och strategiskt perspektiv. Riksdag och regering saknar ett samlat grepp om den offentliga upphandlingens betydelse för viktiga delar av samhällets service, många myndigheter saknar en tydlig strategi för sin upphandling och kunskapsbristerna på området är stora.25

Offentlig upphandling inom en region eller kommun i Sverige påverkas av kommunens och regionens lokala hållbarhetspolicys och mål, som i sin tur påverkas av de riktlinjer de får från Konkurrensverket och upphandlingsmyndigheten. Konkurrensverket och

upphandlingsmyndigheten får i sin tur direktiv från riksdag och regering. Direktiven från riksdag och regering påverkas av EUs direktiv och EU påverkas av FN och Agenda 2030. Riktlinjerna för offentlig upphandling är omfattande och komplexa. Syftet med uppsatsen är att undersöka om en miljöetisk teori kan lämna ett väsentligt bidrag när det gäller att lösa de etiska problem som inköparen ställs inför vid en offentlig upphandling, därför har jag valt att övergripande redogöra för offentlig upphandling från FNs Agenda 2030, riktlinjer från EU, lagen om offentlig upphandling, Konkurrensverkets riktlinjer, för att sedan fokusera på den

22 _{Regeringen, Regeringen,}

https://www.regeringen.se/artiklar/2017/06/det-klimatpolitiska-ramverket/ hämtad 20200104

23 _{Regeringen, Regeringen,}

https://www.regeringen.se/debattartiklar/2019/12/all-lagstiftning-anpassas-till-klimatpolitiska-ramverket/, hämtad 20200104 24_{Regeringskansliet, Regeringen,}

https://www.regeringen.se/4af76e/contentassets/fe520eab3a954eb39084aced9490b14c/klimat politiska-handlingsplanen-fakta-pm.pdf, hämtad 20200104

statliga utredningens, Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling, definition av en god affär. Jag avslutar kapitlet med att göra en rekonstruktion av den goda affären så som den borde vara år 2020 då vi behöver inkludera EU-direktivet från 2014 samt Agenda 2030.

FNs Agenda 2030

Agenda 2030, med 17 globala mål för hållbar utveckling, ersatte den 1 januari 2016 de åtta milleniummålen som FN och världens länder arbetat med sedan år 2000. Enligt Agenda 2030 ska vi år 2030 ha skapat en trygg, rättvis, jämlik värld, helt fri från fattigdom, krig och

klimathot. Agendan omfattar 17 globala hållbarhetsmål med 169 underliggande delmål. De 17 huvudmålen beskriver den värld vi vill skapa, medan de 169 underliggande målen beskriver hur vi ska skapa den enligt UNDP.26 Enligt Kenneth A. Reinart, professor i offentlig politik på George Mason University, är de globala hållbarhetsmålen för breda och vaga. De globala hållbarhetsmålen försöker omfamna för mycket samtidigt och därför blir de svåra att använda menar han.27

Det förkommer en del kritik mot Agenda 2030s komplexitet, om vad som ska värderas högst och först av de 17 målen och de 169 delmålen. I uppsatsen fördjupar jag mig inte i de 17 globala hållbarhetsmålen eller delmålen, jag kommer endast att använda mig av den förenklade beskrivningen av dessa 17 mål som tillsammans syftar till att vi ska få leva i en trygg, rättvis, jämlik värld helt fri från fattigdom, krig och klimathot.

Det globala målet 12:7 visar dock specifikt att vi ska främja hållbara metoder för offentlig upphandling i enlighet med nationell politik och nationella prioriteringar.28

Riktlinjer från EU

De nya upphandlingsdirektiven som antogs av Europaparlamentet 2014 tydliggör att lagen om offentlig upphandling ska ses som ett strategiskt verktyg för att nå övergripande samhälleliga mål. Reformen av upphandlingsreglerna sker mot bakgrund av Europa 2020 strategin för smart och hållbar tillväxt där offentlig upphandling har en nyckelroll.29

EU-kommissionen (2008) har i ett meddelande definierat en miljöanpassad offentlig upphandling som:

En process där offentliga organisationer upphandlar varor, tjänster och entreprenader med låg miljöpåverkan under sin livscykel jämfört med varor, tjänster och entreprenader med samma funktion som annars skulle upphandlas utan dessa miljöaspekter.30

(Livscykel betyder här en viss utrustnings hela livslängd, från det att den installeras till att den slutgiltigt tas ur bruk eller att man gör sig av med den.31)

26 _{UNDP, Globala målen – det kompletta systemet, 2019, s. 1}

27 _{Kenneth A. Reinart, ”From sustainable development goals to basic development goals”,} Ethics and International affairs, vol. 34, nr 2, 2020, s. 2

28 _{FN, Globala målen,} https://www.globalamalen.se/om-globala-malen/mal-12-hallbar-konsumtion-och-produktion/ hämtad 20200820 29 _{Konkurrensverket, Konkurrensverket,} http://www.konkurrensverket.se/nyhetsbrevsartiklar/eus-nya-upphandlingsdirektiv/, hämtad 20200104 30 _{SOU 2011:73, s. 185} 31 _{SOU 2011:73, s. 36}

Livscykelkostnaden är kostnaden för en viss utrustning under hela dess livslängd, från att den installeras till att den slutligt tas ur bruk eller att man gör sig av med den. Begreppet kan också innefatta externa kostnader under en produkts livscykel.32

EU-kommissionen (2011) har vidare definierat en socialt ansvarsfull upphandling som: Upphandlingsaktiviteter som tar hänsyn till en eller flera av följande aspekter:

sysselsättningsmöjligheter, anständigt arbete, överensstämmelse med sociala rättigheter (inbegripet personer med funktionshinder) och lika möjligheter, utformning som ger

tillgänglighet för alla, beaktande av hållbarhetskriterier, frågor om etisk handel och ett bredare frivilligt iakttagande av företagens sociala ansvar, samtidigt som principerna i EUF-fördraget och upphandlingsdirektiven efterlevs.33

(EUF-fördraget är ett bindande avtal mellan EU-länderna som anger EU:s mål, de regler som gäller för EU-institutionerna, hur beslut ska fattas samt förhållandet mellan EU och

medlemsländerna. 34₎

Lagen om offentlig upphandling är ramvillkoren

Offentlig upphandling är en lagreglerad inköpsprocess som ska säkerställa att offentliga inköp öppnas upp för konkurrens och att offentliga medel används så effektivt som möjligt.35

Lagen om offentlig upphandling:

2 § Denna lag gäller för upphandling som genomförs av en upphandlande myndighet (offentlig upphandling). Med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt.36

De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem principer som har sin grund i EU-rätten:

Principen om icke-diskriminering

Principen om icke diskriminering innebär att det är förbjudet att diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Även om man inte förväntar sig anbud av utländska leverantörer i en upphandling får man inte ställa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra. Lokala företag får inte ges företrädet.

Principen om likabehandling

Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla leverantörer ska exempelvis få information vid samma tillfälle. Principen om transparens

Principen om transparens medför en skyldighet för den upphandlande myndigheten eller enheten att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. För att anbudsgivaren ska ges samma förutsättningar att lämna anbud måste upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. På så sätt blir det möjligt för leverantörerna att förutse på vilka grunder kontrakt kommer att tilldelas.

32 _{SOU 2012:13, s. 67}

33 _{SOU 2011:73, s. 185}

34 _{Europeiska unionen, EU fördragen, https://europa.eu/european-union/law/treaties_sv} hämtad 20200811.

35 _{Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion, 2019, s.7}

36 _{Riksdagen, Riksdagen,}

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/lag-20161145-om-offentlig-upphandling_sfs-2016-1145, hämtad 20200104

Proportionalitetsprincipen

Med proportionalitetsprincipen menas att kraven som ställs i upphandlingsdokumenten måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas. Kraven ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Om det finns flera alternativ bör det alternativ som är minst ingripande eller belastande för leverantören väljas.

Principen om ömsesidigt erkännande

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som utfärdats av medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder.37

Konkurrensverkets riktlinjer för hållbar offentlig upphandling

Upphandlande myndigheter har stora möjligheter att lägga fram andra aspekter än bara ekonomi i beaktande vid val av leverantör. Det är upphandlaren som själv avgör vilka behov som verksamheten har och hur dessa behov ska tillgodoses. Upphandlaren bör redan vid initieringen av en upphandling prioritera vilka områden som är mest relevanta utifrån den upphandlande enhetens verksamhet och övergripande policys.Om krav eller kriterier som rör miljöhänsyn begränsar antalet potentiella leverantörer så behöver inte det innebära

diskriminering vad gäller nationalitet eller det som ingår i likabehandlingsprincipen.38 Däremot får man inte gynna en enskild leverantör genom att lägga fram krav eller kriterier som inte utgår från den upphandlande myndighetens faktiska behov utan snarare innebär att en viss leverantör gynnas. Inte heller får krav och kriterier syfta till att utestänga andra leverantörer.39 Det är viktigt att de krav och kriterier som efterfrågas vad gäller miljöhänsyn och social hänsyn har ett samband med kontraktsföremålet.

De tekniska specifikationerna är beskrivningen av vad man vill köpa. Här är det tillåtet att föreskriva vissa miljöegenskaper med en yttre begränsning. Den yttre begränsningen är att dessa egenskaper endast ska avse själva produkten, tjänsten eller byggentreprenaden som köps in. Till exempel kan en myndighet kräva att äpplen som ska levereras till myndigheten ska vara ekologiska, men kan inte kräva att all frukt som företaget levererar till andra kunder ska vara ekologiska. Endast de produkter och tjänster som köps in kan få kravställas enligt Konkurrensverket. Vad som definierar en egenskap kan vara ganska brett och omfattar till exempel krav på tillverkning, förpackning och användning i någon del av livscykel. Det kan till exempel vara en viss produktionsmetod med särskilda miljöeffekter. Egenskaperna kan vara både synliga och osynliga.40

Redan vid valet av krav i framtagandet av förfrågningsunderlaget bör myndigheter planera för vilka resurser som krävs för uppföljning och kontroll samt effektiva åtgärder om leverantörer inte efterlever kraven i upphandlingsunderlaget.41

37 _{Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion, s. 13}

38 _{Konkurrensverket, Hållbarhetskriterier vid offentlig upphandling, 2014, s. 4} 39 _{Konkurrensverket, Hållbarhetskriterier vid offentlig upphandling, s. 5} 40 _{Konkurrensverket, Hållbarhetskriterier vid offentlig upphandling, s. 6} 41 _{Konkurrensverket, Hållbarhetskriterier vid offentlig upphandling, s. 8}

I Konkurrensverket skrift – Upphandlingsreglerna – en introduktion följer sedan en

beskrivning om hur upphandlaren bör går tillväga vid en upphandling. Jag avgränsar mig här och tittar enbart på vad de förordar vad gäller ansvar för socialt, ekologiskt och ekonomiskt hållbar utveckling.

4.3 Miljö, sociala och arbetsrättsliga hänsyn:

När det är möjligt bör upphandlande myndigheter och enheter beakta miljöhänsyn samt sociala och arbetsrättsliga hänsyn när de upphandlar. Särskilda miljömässiga, sociala, arbetsrättsliga och andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras får ställas.

När det behövs och när det är möjligt ska upphandlande myndigheter och enheter ställa särskilda arbetsrättsliga villkor på lön, semester och arbetstid. 42

Här hänvisar Konkurrensverket till upphandlingsmyndighetens webbplats

www.upphandlingsmyndigheten.se. Konkurrensverket skriver:

Upphandlingsmyndigheten utvecklar hållbarhetskriterier som upphandlande myndigheter och enheter kan använda för att beakta miljö- och social hänsyn i offentliga upphandlingar. 43 Enligt Konkurrensverket ska upphandlaren anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och det mest fördelaktiga anbudet ska värderas på något av följande sätt; 1) bästa förhållande mellan pris och kvalitet, 2) bara kostnad eller 3) pris. Vid utvärderingen av bästa förhållande mellan kvalitet och pris kan andra tilldelningskriterier än pris värderas. Det kan vara krav på produktivitet och kvalitet eller särskilda miljöegenskaper. Kriterierna måste dock alltid ha anknytning till det som ska köpas in. Med kostnad som värderingsgrund ska anbudets kostnadseffektivitet bedömas, det kan inkludera en analys av livscykelkostnader.44 Har den upphandlande myndigheten angivit pris som värderingsgrund jämförs leverantörerna på pris. Krav på miljöegenskaper och kvalitet kan då istället anges som obligatoriska krav i

upphandlingsdokumenten.45

Det är den upphandlande enheten som avgör vilken grund för utvärdering som är lämplig i upphandlingen skriver Konkurrensverket, och utvärderingsgrunden ska tydligt framgå i upphandlingsdokumenten.

Den statliga utredningen om offentlig upphandling – goda affärer

Den statliga utredningens uppdrag var att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt att se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik.46 Utredningen tillsattes 2010 och jag har tagit del av både

delbetänkandet 2011:73 samt slutbetänkandet 2013:12. Regeringens motiv till utredningen var både att få en förestående översyn av EU:s upphandlingsdirektiv samt att samla in den

utbredda kritiken mot offentlig upphandlings lagstiftning.47

De anger att utgångspunkten för utredningens översyn, av både upphandlingsdirektiven samt lagen om offentlig upphandling, bör vara den goda affären.48 Med den goda affären avser de att tillgodose verksamheternas (regioners och kommuners) behov, inklusive kvalitativa aspekter, till lägsta tänkbara kostnad. Den goda affären inkluderar också ett

42 _{Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion s. 15} 43 _{Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion, s.15} 44 _{Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion, s.17} 45 _{Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion, s. 18} 46 _{SOU 2013:12, s. 17}

47 _{SOU 2013:12, s. 17} 48 _{SOU 2011:73, s. 12}

medborgarperspektiv, eftersom merparten av det som upphandlas syftar till att möjliggöra god service till medborgarna.49 En väsentlig del av utredningens uppdrag har även varit att utreda möjligheterna att effektivt använda offentlig upphandling för att bidra till olika

samhällspolitiska mål, som hänsyn till miljö och klimat, hushållning med naturresurser och en socialt ansvarsfull upphandling.50

Den statliga utredningens definition av en god affär

Enligt slutbetänkandet, Goda affärer, en strategi för hållbar offentlig upphandling, innebär den goda affären att de upphandlande myndigheterna och enheterna följer ramvillkoren, lagen om offentlig upphandling, och nedan kriterier. Uppfylls dessa kriterier föreligger en god affär. En god affär:

• tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus,

• tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket innebär att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden,

• tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när upphandlingens art motiverar detta, • beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov,

samt

• tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlingsmarknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för att underlätta för de mindre företagens deltagande.51

Den goda affären, enligt upphandlingsutredningen, omfattar lägsta möjliga totalkostnad, vilket betyder kostnadseffektiva varor och tjänster där så är möjligt med hänsyn tagen till livscykelkostnaden. Även själva upphandlingsprocessen ska vara kostnadseffektiv.

Totalkostnad betyder här att man även väver in kostnaden för själva upphandlingsprocessen samt livscykelkostnaden i den totala kostnaden.52

Miljömässigt och socialt ansvarsfull upphandling

Riksdagen och regeringen anger i sin målsättning att man ska ta både miljöhänsyn och social hänsyn i samband med offentlig upphandling. Enligt bestämmelserna i LOU (lagen om offentlig upphandling), bör upphandlande myndigheter och enheter beakta miljöhänsyn och social hänsyn om upphandlingens art motiverar detta.53 Utredningen rapporterar att när en vara eller tjänsts syfte är att förbättra miljön, eller det sociala, är det normalt inga konflikter. Men när föremålet för en upphandling inte primärt är betingad av miljöhänsyn eller social hänsyn bidrar det ofta till att upphandlingen blir komplex. Det kan i sin tur innebära att andra aspekter för den goda affären kommer i skymundan och att den inköpande verksamheten inte kan tillgodose sina behov.

Regioner och enskilda länder kan göra mycket för att minska pressen på klimat, miljö och natur genom att utveckla hållbar teknik och affärsmodeller. Väl utformade miljökrav och krav på social hänsyn inom offentlig sektor ger värdefulla bidrag till en mer hållbar utveckling och kan därmed stärka förutsättningarna för framtida välfärd.54 Men utredningen anser det även vara av stor vikt att upphandlande myndigheter och enheter inte okritiskt och slentrianmässigt ställer krav på leverantörerna vad gäller social- och miljöhänsyn så att inte tillgängliga

49 _{SOU 2011:73, s. 12} 50 _{SOU 2013:12, s. 33} 51 _{SOU 2013:12, s. 19} 52 _{SOU 2011:73, s. 36} 53 _{SOU 2011:73, s. 40} 54 _{SOU 2013:12, s. 34}

resurser används ineffektivt. Den samhällsekonomiska beslutsregeln stipulerar att krav på miljöhänsyn eller social hänsyn ska ställas i upphandlingar närhelst samhällsnyttan överstiger kostnaden. Att omsätta detta i praktisk handling är inte okomplicerat, rapporterar utredningen eftersom den begränsar analysen till att enbart handla om samhällsekonomisk effektivitet. En bredare palett av beslutskriterier behöver beaktas så som rättvise/jämlikhetssträvanden, transparens, administrativa kostnader, genomförbarhet med mera, beskriver utredningen. 55 Utredningen anser att det krävs mer forskning på området.

Utredningen redovisar följande insikter; att offentlig upphandling är ett måleffektivt

instrument när det gäller miljöhänsyn, livscykelkostnadsanalyser och kan många gånger leda till både minskade kostnader och lägre miljöpåverkan. Offentlig upphandling kan med goda resultat användas för att bidra till att lösa problem på lokal och regional nivå. En

miljöanpassad upphandling skapar en innovationspotential för hållbar utveckling.

Genomtänkta och välformulerade sociala krav kan göra skillnad för att nå samhälleliga mål som antidiskriminering, grundläggande rättigheter, bättre arbetsmiljö, ökad tillgänglighet och sysselsättning.56

Ledarskapet

Jag tar med den statliga utredningens rapport om ledarskapet inom offentlig upphandling eftersom jag i nästa kapitel ska göra en miljöetisk analys och en av de delfrågor jag ska besvara handlar om vem etiken ställer krav på, vem är det som har ett moraliskt ansvar i offentlig upphandling.

Enligt den statliga utredningen finns det en betydande potential till både effektivisering och ökad samhällspåverkan om riksdag och regering utvecklar ett mer strategiskt förhållningssätt istället för att fokusera på lagstiftningsfrågor. Det finns stora brister i den nationella

samordningen av offentlig upphandling samt en splittring i upphandlingspolitiken, rapporterar utredningen.57

Åtskilliga myndigheter påvisar brister i att utveckla mål som är tydliga och mätbara, policydokument och styrdokument samt rutiner och processer som stöd för

inköpsfunktionerna. Utredningen redovisar även att affärsetik är av stor vikt, vilket inkluderar konkurrensaspekter så som små och medelstora företags möjligheter att kunna tävla om kontrakt, miljöhänsyn och social hänsyn.58

Utredningen förordar att kunskap och kompetens inom exempelvis juridik, ekonomi, teknik, miljö och socialt ansvarstagande ska stärkas med akademisk utbildning. Forskningen på området behöver även breddas och fördjupas och därför föreslår utredningen att viktiga upphandlingskompetenser är kompetensutveckling av ledare med fokus på ledarskap och strategi, tre professurer inom offentlig upphandling med inriktning på juridik, ekonomi och samhällsvetenskap samt tvärvetenskaplig forskning.59

55 _{SOU 2013:12, s. 34-35} 56 _{SOU 2013:12, s. 35-36} 57 _{SOU 2013:12, s. 20-21} 58 _{SOU 2013:12, s. 21} 59 _{SOU 2013:12, s. 23-24}

Effektivisering av pris och kvalitet

Utredningen har uppmärksammat att anskaffningen av varor och tjänster saknar ett

helhetsperspektiv. Varor till lågt pris väljs trots att driftskostnaderna på längre sikt blir högre. Sådana varor är därtill ofta sämre ur ett miljö- och resursperspektiv, rapporterar utredningen.60 Baserat på empiri som finns konstaterar utredningen att kvalitetsbrister främst är ett resultat av illa formulerade krav eller brister i uppföljningen. Utredningen föreslår att offentlig upphandling bör prioritera kvalitetsfrågor som är strategiska för välfärden.Ett

upphandlingsstöd behöver samordna och ansvara för vägledning i hur kvalitetskrav kan utformas, utvärderas och följas upp, förfrågningsunderlag och kontrakt ska utformas för att stimulera kvalitetsförbättringar, hur miljö och sociala kriterier kan utformas och följas upp, hur innovativa lösningar och små och medelstora företag kan engageras för att förbättra kvaliteten.61

Rekonstruktion av en god affär

Jag ska nu summera riktlinjerna för offentlig upphandling och svara på den första

frågeställningen i uppsatsen, när är en affär en god affär, genom att göra en rekonstruktion av den statliga utredningens definition av en god affär att även omfatta riktlinjerna från FNs Agenda 2030 från 2015, EU-direktivet för offentlig upphandling från 2014.

Syftet med rekonstruktionen av den goda affären är att skapa ett övergripande underlag som beskriver villkoren i offentlig upphandling och som gör det möjligt att genomföra en

miljöetisk analys av offentlig upphandling.

”Den goda affären 2020”

I rekonstruktionen har jag valt att dela upp den goda affären i två delar. Där del ett och två tillsammans syftar till att välja det anbud som bäst löser samhälleliga problem med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen. Del ett och två ligger båda inom ramen för lagen offentlig upphandlings fem principer.

Del 1) Ställ rätt krav på hållbar utveckling som löser samhälleliga problem så vi når de globala hållbarhetsmålen

Del ett visar de krav som bör ställas i upphandlingen så det klart och tydligt framgår vad upphandlaren bör värdera inom offentlig upphandlings ramvillkor.

Villkor 1: Upphandlingen ska tillgodose verksamhetens behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus.

Villkor 2: Miljö, social och arbetsrättslig hänsyn ska tas när det är möjligt och upphandlingens art motiverar detta. Där miljömässig hänsyn betyder:

En process där offentliga organisationer upphandlar varor, tjänster och entreprenader med låg miljöpåverkan under sin livscykel jämfört med varor, tjänster och entreprenader med samma funktion som annars skulle upphandlas utan dessa miljöaspekter.

Och där social- och arbetsrättslig hänsyn betyder en eller flera av följande aspekter: sysselsättningsmöjligheter, anständigt arbete, överensstämmelse med sociala rättigheter (inbegripet personer med funktionshinder) och lika möjligheter, utformning som ger

tillgänglighet för alla, beaktande av hållbarhetskriterier, frågor om etisk handel och ett bredare

60 _{SOU 2013:12, s. 22} 61 _{SOU 2013:12, s. 25-26}

frivilligt iakttagande av företagens sociala ansvar, samtidigt som principerna i EUF-fördraget och upphandlingsdirektiven efterlevs.

Alla krav som upphandlaren ställer och värdesätter i jämförelsen mellan de olika anbuden måste framgå tydligt i upphandlingen. Kraven behöver även vara rimliga i förhållande till det som ska levereras.

Villkor 3: Upphandlingen ska beakta möjligheten att tillvarata nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov.

Villkor 4: Upphandlingen ska tillvarata och vårda konkurrensen på de aktuella

upphandlingsmarknaderna vilket bland annat omfattar att överväga åtgärder för att underlätta för de mindre företagen att delta. Man får inte diskriminera någon leverantör på grund av nationalitet och man får inte ge lokala företag företräde. Alla ska få samma information och samma förutsättningar för att kunna svara på upphandlingen.

Del 2) Välj den leverantör som gör störst samhällsnytta med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen

Del två visar hur offentlig upphandling ekonomiskt ska jämföra de olika leverantörernas anbud för att kunna värdera och välja den leverantör som gör störst samhällsnytta med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030.

Villkor 5: Leverantören ska tillgodose behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket innebär att, så långt möjligt, ta hänsyn till livscykelkostnaden. Enligt lagen om offentlig upphandling ska upphandlaren anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och det mest fördelaktiga anbudet ska värderas på något av följande sätt; 1) bästa förhållande mellan pris och kvalitet, 2) bara kostnad eller 3) pris. Här förväntas då alla leverantörer leva upp till den kravställning som gjorts i upphandlingens del 1, villkor 1-4.

Lagen om offentlig upphandlings fem principer:

Principen om icke-diskriminering

Principen om icke diskriminering innebär att det är förbjudet att diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Även om man inte förväntar sig anbud av utländska leverantörer i en upphandling får man inte ställa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra. Lokala företag får inte ges företrädet.

Principen om likabehandling

Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla leverantörer ska exempelvis få information vid samma tillfälle. Principen om transparens

Principen om transparens medför en skyldighet för den upphandlande myndigheten eller enheten att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. För att anbudsgivaren ska ges samma förutsättningar att lämna anbud måste upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. På så sätt blir det möjligt för leverantörerna att förutse på vilka grunder kontrakt kommer att tilldelas.

Proportionalitetsprincipen

Med proportionalitetsprincipen menas att kraven som ställs i upphandlingsdokumenten måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas. Kraven ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Om det finns flera alternativ bör det alternativ som är minst ingripande eller belastande för leverantören väljas.

Principen om ömsesidigt erkännande

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som utfärdats av medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder.62

Vem är det som ska följa ”Den goda affären 2020”

Den som etiken ställer moraliska krav på kallas agent. Det finns både kollektiva agenter och individuella agenter inom offentlig upphandling. De kollektiva agenterna är FN, EU, Sveriges regering och riksdag, regioner och kommuner som tar fram riktlinjer för hur en hållbar

offentlig upphandling bör gå till.

På alla dess nivåer jobbar individer som var och en har ett eget individuellt moraliskt ansvar. I den här uppsatsen fokuserar jag på hur en enskild inköpare på en region eller kommun i Sverige ska kunna använda ”Den goda affären 2020”s riktlinjer med syfte att kunna välja det anbud som bäst löser samhällsproblem med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen.

Avslutningsvis

Genom att göra en rekonstruktion av den statliga utredningens definition av en god affär från 2013, med tillägg av EU direktivet från 2014 och Agenda 2030 från 2015 som jag kallar ”Den goda affären 2020” har vi fått svar på när en affär är en god affär. I nästa kapitel ska jag göra en miljöetisk analys av ”Den goda affären 2020”.

Kapitel 2: En miljöetisk analys av ”Den goda affären 2020”

I det här kapitlet lyfter jag fram och begripliggör de miljöetiska konflikter, utmaningar, luckor och överväganden offentlig upphandling står inför då man vill ta ett moraliskt ansvar för hållbara inköp enligt ”Den goda affären 2020”. Jag avslutar med att redovisa resultatet av de miljöetiska delfrågorna samt för en diskussion om behovet av en miljöetisk teori. Avsikten med detta kapitel är att svara på uppsatsen andra fråga.

Torpmans etiska analysmodell 63 består av en rad miljöetiska delfrågor som vi behöver söka svar på för att veta vilket anbud som har högst värde i hållbar offentlig upphandling så inköparen kan välja det anbud som gör störst samhällsnytta med syfte att nå de globala hållbarhetsmålen.

Jag kommer att beskriva varje miljöetisk delfråga och sedan ställa frågorna till ”Den goda affären 2020”. Fokuset ligger på ”Den goda affärens” del ett och två och inte på lagen om offentlig upphandlings fem principer. I vissa fall kommer jag även att komplettera svaren med insikter från den statliga utredningen Goda affärer en strategi för hållbar offentlig

upphandling, men då kommer jag att förtydliga det genom att hänvisa till den statliga utredningen.

De miljöetiska delfrågorna jag kommer att ställa är: Vilken natursyn förutsätts i ”Den goda affären 2020”? Vilka är de moraliska agenterna? Vem och vad har egenvärde och

instrumentellt värde? Vilka har direkt moralisk status, vilka är det som vi ska bry oss om? Vilka moraliska principer och grundläggande normer uttrycks? 64

Den tes jag driver är att svaren på de miljöetiska delfrågorna belyser vilka miljöetiska konflikter, utmaningar och luckor samt vilka överväganden som offentlig upphandling behöver hantera då de ska följa villkoren i ”Den goda affären 2020”.

Natursyn

Vilken natursyn förutsätts i ”Den goda affären 2020”? Det är den första delfrågan av Torpmans miljöetiska delfrågor som jag behöver besvara.

Med natursyn menas på vilket sätt vi värderar naturen och hur vi människor värderar oss själva i förhållande till natur och djur. Människor tenderar att ha olika natursyn i olika kulturer. Olika världsbilder bidrar till olika syn på natur, djur, människa och kultur. Den natursyn vi har kommer både från vår historia, kultur och uppfostran. Torpman lägger fram tre förslag till natursyn; en snäv natursyn, en vid natursyn och en mixad natursyn.65

Den snäva natursynen innebär att människan är en kulturvarelse som är skild från naturen och så gott som oberoende av de omgivande ekosystemen. Det är den snäva natursynen som är vanligast i västvärlden. Vår västerländska snäva natursyn härstammar från Aristoteles (384-322 f.Kr) och stärktes ytterligare av kristendomen där människan är satt att förvalta över icke-mänskliga djur och natur.66 I den snäva natursynen har vi ett indirekt ansvar för natur och djur, men vi har först och främst ett ansvar för andra människor. Denna natursyn är

människocentrerad, antropocentrisk, vilket betyder att vi ska bedöma vad som är rätt eller fel

63 _{Torpman, s. 39}

64 _{Torpman, s. 39 - 70} 65 _{Torpman, s. 39 - 44} 66 _{Torpman, s. 41}

på basis av hur det påverkar människor. Vi behöver inte ta någon moralisk hänsyn till andra levande varelser.

Men vi människor behöver frisk luft, rent vatten och ren mark att leva och gå på. Vi blir drabbade då väder och klimat förändras. Vi drabbas hårt av bränder, stormar, regn,

vulkanutbrott, jordbävningar, tsunamis, höjda vattennivåer och olika virus. Det som är nytt inom den snäva natursynen för hållbar utveckling är att den även omfattar framtida mänskliga generationer. De framtida människogenerationerna ska ha samma möjlighet att tillgodose sina behov som människor har idag.67

Många är kritiska till att man betraktar natur och djur endast som en resurs för människan och anser att naturens egenvärde måste respekteras och uppmärksammas. De menar även att det människocentrerade sättet att se på naturen är orsaken till våra miljöproblem.68

I den vida natursynen är människan en naturvarelse på samma sätt som andra djurarter och natur. Människan är där en integrerad del av naturen och går inte att separera från naturen.69 I den mixade natursynen är människan både en kulturvarelse och en naturvarelse. Hon är i vissa avseenden oskiljbar från naturen eftersom människan behöver ren luft, rent vatten ett gott klimat och så vidare. I den mixade natursynen tänker man att människan i andra

avseenden skiljer sig från naturen genom det samhälle människan byggt upp. Människan både skapar sin omgivning och skapas av den. Kultur är den miljö som människan själv byggt upp i form av samhällen och naturen är den miljö som finns oavsett om människan existerar eller inte. I den mixade natursynen är människan oskiljaktig från naturen, men skiljer sig samtidigt från naturen genom sitt kulturlandskap, enligt Torpman.70

”Den goda affären 2020”s natursyn

Den statliga utredningen rapporterar att en väsentlig del av uppdraget var att utreda

möjligheterna att använda offentlig upphandling för att bidra till olika samhällspolitiska mål, som miljö, klimat, hushållning av naturresurser och socialt ansvar samtidigt som man ger god service till medborgarna.71

Beroende på vilken natursyn som ligger till grund för offentlig upphandling kommer riksdag, regering, regioner och kommuner att upptäcka olika slags samhällsproblem och politiska mål som upphandlingen ska lösa. I en vid natursyn kommer de att definiera samhällsproblemet mer holistiskt att omfatta både natur och djur, inte bara människor. Med en snäv natursyn ser de förmodligen endast de problem och behov som människorna har i samhället.

I den statliga utredningen är det medborgarens behov som står i fokus och de uttrycker inte några tankar om framtida generationers medborgare. Man bör ta hänsyn till miljön och social hänsyn då upphandlingens art kräver detta, men villkoren säger inget om hur man ska veta och värdera när upphandlingens art kräver att de ska ta miljöhänsyn eller social hänsyn. När de ska ta hänsyn till miljön ska de göra det genom att köpa in produkter och tjänster som har en lägre miljöpåverkan än vad de normalt köper in. Men riktlinjerna säger inget om hur hög eller låg miljöpåverkan får vara, de säger heller ingenting om hur man bör värdera vår gemensamma miljö, natur eller djur. Utredningen utrycker dock att väl utformade miljökrav

67 _{Stenmark, s. 8} 68 _{Stenmark, s. 9} 69 _{Torpman, s. 42} 70 _{Torpman, s. 43} 71 _{SOU 2013:12, s. 33}