Författare Program/Kurs
major Gustav Carlsson HOP 18-20
Handledare Antal ord: 19601
Aida Alvinius Beteckning Kurskod:
Självständigt arbete
masteruppsats, krigsvetenskap
2HO013
Ö
KAT HOT–
ÖKAD ENIGHET?
BILDEN AV SVENSKA CIVIL-
MILITÄRA RELATIONERGENOM FÖRÄNDRINGAR I DEN MILITÄRA HOTBILDEN
.
ABSTRACT:
Rising threats – Increased unity? The narrative of Swedish civil-military relations and changes in military threats.
Civilian control over military organizations is a central aspect of democratic states, but is
complicated by an inherent pursuit of freedom and autonomy among military organizations. The relationship between civilian government and the military organization is also affected by external factors, such as, military threats to the state in the form of war or threat of war. The effects of military threats on civil-military relations has, primarily, been demonstrated in states at war or undergoing democratization, and raises the question as to how changes in threats affect the civil-military relations of a democratic state in peace as well as how these changes can be investigated. This study aims to investigate, from a structural as well as actor perspective, how changes in external threats to Sweden as a well-established democracy at peace affect its civil-military relations. The study combines two theories of military relations to analyse Swedish civil-military relations. By combining an analysis of government policy documents with narrative analysis of media reporting, the narrative of Swedish civil-military relations is compared with the state's perception of its external military threats. From the results of the study it is concluded that lower degrees of threat entail a narrative of disagreement, while increased threats lead to a
narrative of increased conformity. Furthermore, narrative analysis of media reporting appears to be an important complement to other methods for the study of civil-military relations.
Nyckelord:
Sida 2 av 72
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 4
1.1. BAKGRUND ... 4
1.2. PROBLEMFORMULERING ... 5
1.3. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING ... 6
1.4. CENTRALA BEGREPP OCH DEFINITIONER... 6
1.5. AVGRÄNSNINGAR ... 7
1.6. DISPOSITION ... 8
2. FORSKNINGSÖVERSIKT ... 9
2.1. TIDIGARE FORSKNING ... 9
2.1.1. MEDIENARRATIV ... 13
2.2. STUDIENS INOM- OCH UTOMVETENSKAPLIGA FORSKNINGSBIDRAG ... 13
3. TEORI ... 15
3.1. UNDERSÖKNINGENS TEORIER ... 15
3.1.1. MICHAEL DESCH –ASTRUCTURAL THEORY OF CIVIL-MILITARY RELATIONS ... 15
3.1.2. PETER FEAVER –THE INFORMAL AGENCY THEORY. ... 17
3.2. TEORIERNAS ANVÄNDNING I UNDERSÖKNINGEN. ... 19
3.3. NYTTJADE TEORIER – MOTIV OCH DISKUSSION ... 21
4. METOD ... 23 4.1. VAL AV FALL ... 24 4.2. TILLVÄGAGÅNGSSÄTT ... 24 4.3. MATERIAL ... 25 4.3.1. FÖRSVARSBESLUT ... 25 4.3.2. MASSMEDIA ... 26
4.3.3. KÄLLKRITISKA ASPEKTER AV NYTTJAT MATERIAL ... 26
4.4. DEN NARRATIVA ANALYSENS GENOMFÖRANDE I UNDERSÖKNINGEN ... 27
4.5. REFLEXIVITET, RELIABILITET OCH VALIDITET ... 29
5. RESULTAT OCH ANALYS ... 30
5.1 INFÖR 2009 ÅRS FÖRSVARSBESLUT - FRÅN DECEMBER 2004 TILL JUNI 2009 ... 30
5.1.1 BAKGRUND ... 30
5.1.2 FÖRSVARSBESLUTEN OM HOT OCH CIVIL-MILITÄRA RELATIONER ... 31
5.1.3 CIVIL-MILITÄRA RELATIONER I DEN MEDIALA RAPPORTERINGEN ... 33
5.2 INFÖR 2015 ÅRS FÖRSVARSBESLUT – FRÅN JUNI 2009 TILL JUNI 2015 ... 40
5.2.1 BAKGRUND ... 40
5.2.2 FÖRSVARSBESLUTEN OM HOT OCH CIVIL-MILITÄRA RELATIONER ... 40
5.2.3 CIVIL-MILITÄRA RELATIONER I DEN MEDIALA RAPPORTERINGEN ... 43
5.3 SAMMANFATTNING AV RESULTATEN ... 51
6. SLUTSATSER OCH DISKUSSION ... 53
6.1. SLUTSATSER OCH SVAR PÅ FRÅGESTÄLLNING ... 53
6.2. DISKUSSION: UNDERSÖKNINGENS METOD OCH SLUTSATSER ... 54
6.2.1. UNDERSÖKNINGENS RESULTAT: KONSEKVENSER FÖR FÖRSVARSMAKTEN, POLITIKEN OCH SAMHÄLLET ... 54
Sida 3 av 72
6.2.3. FÖRSLAG TILL FORTSATT FORSKNING ... 59
LITTERATURFÖRTECKNING ... 61
Figurförteckning
Figur 1: A Structural Theory of Civil-Military Relations (författarens visualisering). ... 16Figur 2: The informal Agency Theory (författarens visualisering). ... 19
Figur 3: Samverkan mellan undersökningens teorier. ... 20
Figur 4: Undersökningens kombination av narrativ och kvalitativ analys. ... 25
Figur 5: Nyttjat material i mediananlysen. ... 26
Figur 6: Nyttjade teorier i tematisk indelning och kodning för analys av narrativ. ... 28
Figur 7: Mediala narrativ kring civil-militära relationer under den första delperioden. ... 33
Sida 4 av 72
1. Inledning
1.1. Bakgrund
”Kriget är blott en fortsättning på politiken med andra medel.” (Clausewitz, 1991). Citatet är ett av krigsteoretikern Carl von Clausewitz mest kända och antyder ett förhållande där
politikens mål är syftet med krigföringen och att militären som utförare av kriget således är ett instrument för den politiska makten. I demokratiska stater är militären underställd de
folkvalda politikerna och har att efterfölja de beslut dessa fattar. Detta förhållande
kompliceras av att militären genom sitt våldskapital potentiellt utgör en risk för den stat den har att skydda. Förmågan hos statens ledning att styra sin militär, och militärens lojalitet mot densamma är därför en central frågeställning inom begreppet civil-militära relationer.
En stark och genomgående civil kontroll över militären är dock inte oproblematisk då militära organisationer, såväl som organisationer i allmänhet, eftersträvar en mån av frihet och
autonomi avseende sin verksamhet för att uppnå effektivitet (Langfred, 2000). Politisk styrning av militär verksamhet kan beskrivas som en relation mellan begreppen kontroll –
autonomi – effektivitet där de olika begreppens inbördes vikt och betydelse kan variera
beroende på förändringar inom och utom staten samt i organisationen (Ledberg, 2019).
Den politiska kontrollen av dess militära instrument medför motsättningar som inte alltid framträder i den strukturella beskrivningen av de civil-militära relationerna i officiella
dokument. Genom en analys av uttalanden och interaktioner mellan aktörer i form av politiker och militära ledare på högsta ledningsnivå kan ytterligare beskrivningar av motsättningar framträda och tillsammans med det strukturella perspektivet ge en mer holistisk bild av de civil-militära relationerna. Kombinationen av dessa båda perspektiv ger en fördjupad bild som tillförs ytterligare en dimension genom medias beskrivning av, och påverkan på politiska skeenden, konflikter och relationer (Strömbäck, 2014).
Media har en stor genomslagskraft och påverkan på samhällets medborgare såväl som dess institutioner (Strömbäck, 2014). Medias narrativ i rapporteringen påverkar politiken direkt, genom påverkan på enskilda politiker, samt indirekt genom dess skapande av opinion. Den mediala rapporteringen kring ett fenomen beskriver således skeendet samtidigt som det påverkar de aktörer som är inblandade i det samma (Cohen, Tsfati, & Sheafer, 2008; Spencer, 2016). Genom att studera civil-militära relationer ur ett strukturellt- såväl som
Sida 5 av 72 aktörsperspektiv tillsammans med ett medialt narrativ ges en möjlighet till en djupare
förklaring kring hur dessa relationer påverkas av förändringar i militära hot mot en stat.
1.2. Problemformulering
För att en stats försvarsmakt effektivt ska kunna fullfölja sin uppgift beskriver forskningen ett behov av balans mellan militära organisationers strävan mot autonomi och graden av politisk kontroll. Utifrån detta är det rimligt att förändringar i hoten mot en stat påverkar den politiska styrningen av det militära maktmedlet och den civil-militära interaktionen. I tidigare
forskning kring förändringar i civil-militära relationer till följd av i interna och externa hot har dessa variationer i hot främst utgjorts av huruvida de undersökta staterna deltar i väpnade konflikter eller genomgår en demokratiseringsprocess. Dock torde påverkan på civil-militära relationer även förekomma till följd av mindre dramatiska variationer i hotbilden hos en stat med ett stabilt styrelseskick.
Ur ett svenskt perspektiv medförde Berlinmurens fall och Sovjetunionens upplösning en uppfattning om gradvis minskade spänningar och konventionella militära hot i landets
närområde (Edström & Gyllensporre, 2014).En ökad tilltro till internationellt samarbete som källa till ökad ekonomisk tillväxt, såväl som ökad nationell säkerhet, ledde under början av 2000-talet till en reformering av den svenska Försvarsmakten såväl som den svenska säkerhetspolitiken (Agrell, 2010). Den positiva utvecklingen i Sveriges närområde stördes dock av ryska militära interventioner i Georgien och Ukraina vilket aviserade en försämrad omvärldssituation och ett återigen ökat militärt konventionellt hot i Östersjöområdet.
I och med detta tvingades Sverige att omvärdera sin säkerhetspolitik såväl som syftet och funktionen med sin militära organisation (Edström, Gyllensporre, & Westberg, 2019). Utifrån detta uppstår frågan kring hur dessa förändringar påverkade den politiska styrningen av det militära maktmedlet i Sverige samt på vilket sätt den svenska Försvarsmakten reagerade på den politiska styrningen. Vidare uppstår även en utmaning kring hur dessa förändringar kan identifieras och ett behov av nya sätt att studera civil-militära relationer. Från dessa frågor framträder undersökningens syfte och koppling till krigsvetenskapen.
Sida 6 av 72
1.3. Syfte och frågeställning
Denna undersökning syftar till att, ur ett strukturellt- och aktörsperspektiv, undersöka hur förändringar i externa hot mot Sverige som en stat med välgrundad demokrati och i fred påverkar dess civil-militära relationer.
För att beskriva förändringar i civil-militära relationer till följd av mindre drastiska variationer i hotbilden eftersträvas en mer högupplöst beskrivning av dessa politisk-militära interaktioner. Detta uppnås genom att komplettera en analys av det strukturella perspektivets styrdokument med det mediala narrativet kring försvarsdebatten och dess återgivande av de svenska civil-militära relationerna. Därmed kan förändringar i de civil-civil-militära interaktionerna till följd av variationer i Sveriges uppfattning om dess externa hot identifieras.
Utifrån det strukturella perspektivets styrdokument tillsammans med de mediala
beskrivningarna identifieras förekomster av civil-militära interaktioner utifrån två olika teorier kring civil styrning av det militära maktmedlet. För att undersöka förändringar i den
strukturella hotperceptionen studeras försvarsbeslut och dess beskrivningar av Sveriges säkerhetspolitiska situation. Utifrån detta kommer följande frågeställning att besvaras:
På vilket sätt påverkades de civil-militära relationerna i det mediala narrativet samt i statliga styrdokument till följd av förändringarna i Sveriges uppfattning om externa militära hot mellan 2005 och 2015?
1.4. Centrala begrepp och definitioner
I undersökningen förekommer ett antal centrala begrepp vilka definieras nedan. Begreppen utvecklas vidare i undersökningens forskningsöversikt, metod- teori- samt analyskapitel.
Civil-militära relationer
Begreppet civil-militära relationer (CMR) åsyftar i denna undersökning den politiska styrningen över statens militära maktmedel, såväl som övriga interaktioner mellan den
politiska makten och den militära ledningen. Begreppet och definitionen är väletablerad inom forskningsfältet (Ledberg, 2019).
Aktör och struktur
I undersökningen utgörs strukturer av samhällets organisationer, myndigheter och
grupperingar som internt delar idéer, värderingar och därigenom även beteenden (Johnson, 2001). Denna undersöknings analys av det strukturella perspektivet blir således av statens
Sida 7 av 72 samfällda syn genom dess styrdokument. Aktörer utgörs i denna undersökning av individer som förvisso ingår i strukturer men analyseras självständigt. Aktörsperspektivet utgörs i denna studie av mediala beskrivningar av individers uttalanden, åsikter och interaktioner.
Den politiska makten
I undersökningens narrativa analys av media definieras den politiska makten inte bara som representanter ur sittande regering, utan även av oppositionspolitiker vilka ingår eller har ingått i försvarsberedningen. Detta val motiveras av att dessa politiker deltagit i framtagandet av den rådande politiken samt att de som medlemmar i riksdagen därmed likväl innehar politisk makt.
Den militära organisationen
I undersökningens narrativa analys av media representeras den militära organisationen av officerare på högre organisatorisk nivå avseende grad och befattning som intervjuas eller uttalar sig i media inom ramen för sin militära befattning.
Den politiska och militära eliten
I undersökningens nyttjade teorier, litteratur samt diskussion används begreppet ”eliter” för att beskriva en krets av individer som innehar den styrande makten i samhällets olika delar och vars ställning medför möjligheter att fatta beslut med stor påverkan på sitt
verksamhetsområde samt samhället i övrigt (Mills, 1971). Begreppet används således för att beskriva de högre styrande skikten i den ovan beskrivna politiska makten såväl som i den militära organisationen.
1.5. Avgränsningar
De strukturella styrdokument som analyseras i undersökningen utgörs uteslutande av
försvarspropositioner på vilka beslut fattats i riksdagen. Avgränsningen har gjorts på grund av att dessa dokument utgör den samlande politiska viljan vilket även inkluderar den politiska oppositionen.
De analyserade mediala beskrivningarna av interaktionen mellan militären och den politiska makten berör uteslutande den militära och politiska eliten (Mills, 1971). Eventuell
rapportering om civil-politisk interaktion på lägre organisatorisk nivå eller utspel och debattinlägg från representanter från dessa lägre nivåer berörs således inte i denna undersökning.
Sida 8 av 72 Undersökningen genomförs uteslutande på öppna dokument och källor. Ingen information som omfattas av sekretess har varit tillgänglig eller nyttjats.
Genom att studera aktörers perspektiv och agerande i relation till det strukturella perspektivets beskrivning av hot förutsätts ett antagande om att dessa olika perspektiv inte agerar oberoende av varandra. Utifrån debatten kring huruvida aktörer och strukturer kan studeras separat eller om dessa måste ses i ett sammanhang, utgår denna undersökning från ett synsätt där dessa perspektiv tillsammans konstruerar ett sammanhang inom vilket de påverkas av varandra (Johnson, 2001).
1.6. Disposition
Undersökningens följande kapitel beskriver tidigare forskning kring civil-militära relationer i syfte att positionera undersökningen och påvisa dess förhållande till identifierad
kunskapslucka. Därefter presenteras och diskuteras de i undersökningen nyttjade teorierna. Vidare beskrivs undersökningens genomförande genom att dess metod, operationalisering samt nyttjat empiriskt material presenteras samt diskuteras. I undersökningens efterföljande kapitel genomförs analysen varvid den analyserade perioden delas in upp i två delar som utgör tiden mellan försvarsbeslut. Inom dessa två delperioder presenteras den strukturella beskrivningen av det rådande hotet samt den mediala aktör- och strukturbeskrivningen av de civil-militära relationerna varefter slutsatser dras och resultat presenteras. Sedan genomförs en diskussion och reflektion kring undersökningens resultat samt valen avseende metod, teorier samt empiri. Slutligen presenteras förslag till fortsatt forskning.
Sida 9 av 72
2. Forskningsöversikt
Här presenteras tidigare forskning kring civil-militära relationer och påverkande faktorer på dessa. Dessutom berörs forskning kring mediala källor och narrativanalys. Slutligen beskrivs undersökningens bidrag till den tidigare forskningen.
Översikten utgår från uppfattningen om den civila överheten över det militära instrumentet och beskrivningar av den medföljande paradoxen i och med den militära organisationens potentiella hot mot sin egen civila styrning. Detta leder vidare till forskning kring hur den politiska makten ska säkerställa lydnad från sitt militära instrument och debatten kring ökad civil-militär separering eller inkludering. Utifrån denna motsättning beskrivs forskningen kring hur militär autonomi eller politisk kontroll påverkar de civil-militära relationerna och den militära effektiviteten samt påverkan från externa hot på dessa relationer. Vidare presenteras även forskning kring narrativ och media samt dess påverkan på samhället och politiken.
2.1. Tidigare forskning
Utifrån den demokratiska principen om att makten kommer från folket, medföljer också att den politiska makten ska styra det militära maktmedlet. Denna uppfattning är vedertagen och okontroversiell inom den civil-militära forskningen där en fungerande civil kontroll över militären således anses utgöra starka civil-militära relationer (Ledberg, 2019). Militär inblandning i politiken samt svårigheter för politiska beslut att få genomslag i den militära organisationen utgör därmed svaga civil-militära relationer (Feaver, 2003).
En tidig beskrivning av den militära verksamhetens beroende av politiska beslut för sin relevans och existens framförs av Carl von Clausewitz i hans beskrivning av kriget som ett instrument för politiken och att ett krig således inte kan finnas utan politiska målsättningar (Clausewitz, 1991). Clausewitz (1991) beskrivning av spänningen mellan det politiska styret och dess militär, avseende deras olika roller och drivkrafter i kriget, är därigenom även en tidig beskrivning av civil-militära relationer som forskningsfält. Utifrån den vedertagna uppfattningen om att militären är underställd den politiska ledningen blir en av de centrala frågorna inom forskningen hur den politiska styrningen av militären ska ske.
I den moderna demokratiska staten föreligger en paradox i och med att skyddet av demokratin anförtros militära organisationer som genom nyttjandet av tvångsmakt och våld utgör
Sida 10 av 72 demokratins antites (Kohn, 1997; Alagappa, 2001; Feaver, 2003). Statens dilemma ligger i att den behöver ha en militär organisation som är tillräckligt stark för att försvara staten, vilket därigenom gör den stark nog att samtidigt utgöra ett hot mot dess styre. Från detta ”väktarens dilemma” berör forskningen vilka drivkrafter och begränsningar som militära organisationer har för att intervenera i det egna landets styre (McMahon & Slantchev, 2015). Balansen av makt mellan politiken och militären tillsammans med hur den civila överheten ska säkerställas är en central frågeställning inom forskningen kring civil-militära relationer (Finer, 1967; Feaver, 1996; Kohn, 1997; Bland, 1999; Feaver, 1999).
I ett av forskningsfältets grundläggande inlägg anför Samuel Huntington att en separering mellan det civila samhället och den militära organisationen säkerställer en stark civil styrning av det militära maktmedlet och dess officersprofession. Genom denna ”objektiva kontroll” beskriver Huntington en idealbild där den civila sfären är separerad från den militära genom en tydlig fördelning av arbete och ansvar. Separeringen säkerställer att politiken inte tillåts inverka menligt på den militära effektiviteten samtidigt som militären hindras från att påverka politiken (Huntington, 1957). Som en kontrasterande idealbild av militär styrning beskriver Huntington en subjektiv kontroll inom vilken gränsen mellan den militära och civila sfären är mer otydlig och därmed kan leda till en ökad politisering av militären med andra drivkrafter än skyddet mot externa hot som följd (1957).
Morris Janowitz utgör en motpol till Huntington i sitt stöd för Huntingtons subjektiva kontroll genom sin uppfattning om att militären bör integreras i samhället och det politiska
ledarskapet. Integrationen säkerställs genom att medborgarna är beredda att delta i samhällets försvar och utgör således inte den professionella kår som Huntington förespråkar (1960). Även Bengt Abrahamsson är skeptiskt till en större militär autonomi enligt Huntingtons ideal, utan anser i stället att denna utveckling bör bromsas (1972). Utifrån en farhåga om att den civila styrningen inte kommer att kunna välja andra vägar än de militära om de påverkas av en stark militär profession som rådgivare och experter, anser inte Abrahamson att en stor militär autonomi är en fungerande form av civil kontroll (1972).
Dessa grundläggande inlägg i debatten kring civil-militära relationer kan sägas representera forskningsfältets första generation inom vilken fokus legat på hur den militära inblandningen i politiken kan undvikas, samt på förekomster av militärkupper i länder under demokratisering som ett uttryck för stabiliteten i den civila kontrollen (Cottey, Edmunds, & Forester, 2002). I och med kalla krigets slut framträdde en andra generation av forskning inom vilken
Sida 11 av 72 problematiseringen vidgats till att även omfatta frågor kring hur en effektiv löpande kontroll av militär- och säkerhetssektorn ska uppnås (Cottey et al, 2002)
De i den första generationen presenterade idealtyperna för civil kontroll är i nutida forskning mer nyanserade men med en kvarvarande motsättning kring vilken grad av frihet som det militära maktmedlet ska åtnjuta i förhållande till sin civila överhet. Enligt vissa forskare kräver den militära särprägeln avseende uppgifter och ansvar en viss autonomi för att dessa uppgifter ska fullföljas (Kohn, 1997). Utifrån argumentet om den politiska överheten och krigföringen som en del av politiken framförs kritik mot behovet av militär autonomi. Istället lyfts civil inblandning och politisk påverkan på krigföringen fram som ett sätt för politiken att fullfölja sitt ansvar för styrningen över militären (Cohen, 2002).
Forskningen kring graden av kontroll över det militära maktmedlet och därigenom militärens autonomi från den stat den är satt att skydda kan delas in i två huvudsakliga riktningar, professionell och institutionell autonomi. Debatten kring officerskårens professionella
autonomi och funktion som intern kontrollmekanism och garant för den civila överheten utgör kärnan i Huntingtons ovan beskrivna idealbilder. Forskningen kring den externa kontrollen och påföljande institutionella autonomin berörs till del inom organisationsteorin och fokuserar där på institutioners autonomi från den politiska makten utan en specifik koppling till militära organisationer (Verhoest, 2004; Yesilkagit & Thiel, 2008). Militära organisationers autonomi och påverkan på det civila samhället undersöks i forskning kring demokratiseringsprocesser där variationer i militär beslutsrätt såväl som påverkan på det politiska ledarskapet inom olika områden av civil-militär integration undersöks (Pion-Berlin, 1992; Cruz & Diamint, 1998; Alagappa, 2001).
I litteraturen föreligger implicit en uppfattning om att ökad grad av politisk kontroll över militären leder till begränsningar i dess effektivitet (Ledberg, 2019; Campell, 2019). Graden av politisk kontroll utan att negativt påverka det militära uppdraget, balanseras mot graden av militär frihet som kan ges utan att den politiska överheten riskeras blir således central (Feaver, 2003). Kopplingen mellan militär autonomi och militär effektivitet är inte självklar, även om forskning har påvisat positiva effekter avseende konventionell krigföring inom politiska system som ger större konstitutionell frihet till sin militära organisation (Egnell, 2006; Avant, 2007).
Sida 12 av 72 Forskningen utgår från att militära organisationer strävar mot autonomi i utförandet av sina uppgifter (Campell, 2019). I och med statens mekanismer för kontroll riskerar militärens strävan till autonomi att leda till en motsättning och olika typer av reaktioner hos inom den militära organisationen. Dessa reaktioner beskrivs av vissa forskare genom användandet av ramverket ”Principal – agent”. (Avant 1993; Feaver, 2003). Enligt denna modell uppdrar politiken till militären att upprätthålla ett försvar och kontrollerar därefter att så sker. Militären svarar på uppgiften och kontrollen genom att antingen agera enligt den politiska viljan, eller att undandra sig arbetet om uppgiften är tillräckligt impopulär och den politiska kontrollen inte är tillräckligt stark. Processen är föränderlig över tid och kan påverkas av strukturella förändringar i statens externa hot (Feaver, 2003).
Strukturella hot kan enligt forskningen påverka de civil-militära relationerna på flera sätt. Ett externt hot mot en stat förväntas ena de politiska åsikterna med de militära prioriteringarna. Det politiska ledarskapet antar då ett mer realistiskt synsätt på internationella relationer, vilket stämmer överens med den militära uppfattningen och leder till färre motsättningar och
konflikter. Genom detta leder ett externt hot mot staten till starkare civil-militära relationer medan ett mindre hot mot staten leder till svagare relationer i och med att konflikterna ökar när den militära organisationen bibehåller ett realistiskt synsätt samtidigt som politiken antar med liberala värden (Desch, 1999).
Forskningen kring civil-militära relationer är till stora delar baserad på amerikanska
förhållanden samt på stater med outvecklade demokratiska styrelseskick eller under pågående demokratisering (Kuehn, 2008; Ångström, 2013; Ledberg, 2019). Inom ramen för
intervjustudier kring Försvarsmaktens förankring i samhället har dock relationen mellan det civila styret och den militära organisationen i Sverige undersökts. Resultaten pekar på brister i förtroende mellan den politiska och militära eliten vilka förklaras med oförståelse för
varandras situation, perspektiv och roller samt en militär strävan efter långsiktiga beslut i konstrast mot kortsiktiga politiska utspel. Den militära kulturen beskrivs vidare leda till en motvilja hos officerare att engagera sig i den offentliga försvarsdebatten samt en förväntan att politiska beslut genomförs utan öppet motstånd (Brandow, Jonsson & Sohlberg, 2013;
Wallenius, Berglund & Brandow, 2014; Wallenius, Brandow & Berglund, 2018).1
Sida 13 av 72
2.1.1. Medienarrativ
Beskrivning och analys av narrativ för att klarlägga och beskriva politiska skeenden är vanligt förekommande i forskningen. (Spencer, 2016). Mediala källor används inom forskningen för att självständigt, eller tillsammans med andra källor, beskriva ett händelseförlopp inom ramen för till exempel fallstudier (Feaver, 2011; Dwyer, 2015; Gustavsen, 2016). Narrativ analys av mediala källor används inom forskningen för att beskriva de mediala budskapen och hur dessa påverkas av exempelvis särskilda händelser, kriser och konflikter (Speer, 2017; Nilsson & Enander, 2020). En inom forskningen föreliggande grundsats är att media har en påverkan på opinion såväl som beslutsfattare och därigenom på besluten inom alla områden och även inom krigföring (Ruffa, Dandeker, & Vennesson, 2013; Strömbäck, 2014). Anlyser av medial rapportering används även för att beskriva hur denna återger civil-militära relationer (Sarvaš, 2000; Weiss, 2019).
2.2. Studiens inom- och utomvetenskapliga forskningsbidrag
Utifrån tidigare forskning är det rimligt att tro att en stat som upplever ett ökat externt militärt hot borde vara benägen att ge sin militära organisation en större frihet för att skapa ökad militär effektivitet. Externa hot borde dessutom stärka samsynen och minska konflikterna mellan den politiska styrningen och det militära maktmedlet. Utöver detta pekar tidigare forskning på att militära organisationer eftersträvar en lägre grad av kontroll från sin politiska överhet samt att begränsningar i denna frihet kan leda till reaktioner från den militära
organisationen. Vidare bör dessa civil-militära relationer till stor del återspeglas genom det mediala narrativet och därmed bidra med ett perspektiv på dessa relationer som andra källor inte kan ge.
Tidigare forsknings fokusering på amerikanska förhållanden samt på stater under demokratisering gör att denna undersökning ger ett inomvetenskapligt bidrag till den krigsvetenskapliga forskningen genom att nyttja teorier kring hur civil-militära relationer påverkas av externa hot på en fallstudie om Sverige som ett land i fred och med välutvecklad demokrati. Undersökningens inomvetenskapliga bidrag till forskningen ligger vidare i nyttjandet av narrativanalys av medial rapportering för att analysera Sveriges civil-militära relationer. Undersökningen ger även ett breddat vetenskapligt bidrag genom nyttjandet av en innovativ kombination av narrativ- och tematiks analys. Genom att nyttja denna metod på en stat i fred presenteras en mer högupplöst bild av hotens påverkan på den politiska styrningen
Sida 14 av 72 än tidigare forskning som främst värderat hot utifrån staters deltagande i militära konflikter. Användandet av teorierna för att analysera både strukturellt- såväl som aktörsperspektiv genom narrativanalys utgör i sig dessutom ett bidrag till forskningen.
Genom en studie av ett relativt sentida fall ger undersökningen ett utomvetenskapligt bidrag i form av en beskrivning kring hur svenska civil-militära relationer skulle kunna påverkas av framtida förändringar i den externa hotmiljön. Denna kunskap är av vikt för att, baserat på detta, kunna skapa politiska styrningsmodeller som förebygger de negativa effekterna av förändringar i hoten på den civila kontrollen över den militära organisationen. Vidare bidrar kunskapen till att förbereda Försvarsmakten på hur dess inneboende drivkrafter mot ökad autonomi påverkar de civil-militära relationerna och vilka reaktioner på politisk kontroll som kan uppstå inom Försvarsmakten.
Sida 15 av 72
3. Teori
I undersökningen används två teorier tillsammans för att analysera de civil-militära relationerna som de presenteras i det mediala narrativet samt i strukturella styrdokument. Inledningsvis ges en djupare presentation av teorierna och dess användningsområden. Därefter förklaras teoriernas tillämpning i denna undersökning. Slutligen motiveras och diskuskuteras valet av teorier.
3.1. Undersökningens teorier
3.1.1. Michael Desch – A Structural Theory of Civil-Military Relations
I boken Civilian Control over the Military för Michael Desch fram en teori kring hur externa och interna hot påverkar styrkan i civil-militära relationer (Desch, 1999). Teorin utgår från att hoten påverkar tre övergripande nationella aktörer – militären, den civila styrningen och det övriga samhället.
Desch refererar till Kenneth Waltz (1979) i sin tes om att statens främsta intresse i dess säkerställande av sin egen överlevnad i konkurrens med andra. Externa hot leder därför till en reaktion från staten för att hantera konkurrensen från andra internationella aktörer och
balansera det hot som aktören utgör. Desch pekar på socialisering och emulering
(efterlikning) av värderingar och normer till andra aktörer som ett sätt för den hotade staten att ingå i ett sammanhang som skapar ökad säkerhet (Desch, 1999). Teorin har genom detta en strukturell syn på staters agerande i förhållande till externa och interna hot, och förutsätter således en realistisk syn på internationella relationer inom ett anarkiskt internationellt system (Nye Jr, Welch, & Bynander, 2011).
Desch gör ett grundläggande antagande om att statens perception om rådande strukturella faktorer i form av hot påverkar det civila ledarskapet, egenskaperna hos de militära institutionerna, enigheten hos de statliga institutionerna, metoderna för civil kontroll samt likheter mellan civila och militära idéer och kulturer. Då Desch ser civil-militär enighet som nödvändig för den militära effektiviteten i en försvarsmakt orienterad mot en extern fiende, anser han att externa hot bör medföra att civila institutioner blir mer samlade mot det externa hotet. Detta får civila beslutsfattare att utöva en mer objektiv kontroll i större omfattning och därmed lita på militärens förmåga att leda krig. Vidare anser Desch att ett externt hot minskar eventuella motsättningar inom den militära organisationen samt gör att militären är mindre
Sida 16 av 72 benägen att ge sig in i nationell politik, i synnerhet om den upplever att den får tillräckliga resurser för sitt uppdrag. Interna hot inom en stat har enligt Desch hypotes istället en negativ påverka på styrkan i civil-militära relationer, då det ökar risken för militär inblandning i den politiska processen.
Utgående från grundsynen om att militären ska underkasta sig den civila styrningen definierar Desch starka civil-militära relationer som att den civila viljan får genomslag över den militära vid motsättningar. I en situation där den militära preferensen får genomslag över den civila föreligger enligt teorin svaga civil-militära relationer. Desch teori gör gällande att en stat som upplever ett externt hot samtidigt som den saknar interna hot, har förutsättningar för ett starkt civilt styre över sin militärmakt. Detta då en utmanande extern hotmiljö leder till att civila och militära idéer sammanstrålar i realistiska synsätt på internationella relationer. I en miljö med ett mindre externt hot kommer civila liberala värden att framträda och hamna i konflikt med den rådande militära realistiska synen på internationella relationer, vilket försvårar/försämrar den civila kontrollen.
Sida 17 av 72
3.1.2. Peter Feaver – The informal Agency Theory.
Enligt Feaver är civil-militära relationer en strategisk interaktion där politiken ska säkerställa att militären gör det den ska. I sin bok Armed Servants - agency, oversight and civil-military
relations presenterar Feaver en teori kring denna interaktion som utgår från det analytiska
ramverket Principal (uppdragsgivare) – Agent (Feaver, 2003). Ramverket utgår ifrån att uppdragsgivaren har ett ansvar för uppföljning av att de till agenten delegerande uppgifterna genomförs. Enligt forskningen kring denna modell använder uppdragsgivaren ett antal olika mekanismer för att styra och övervaka agenten. Agenten kan reagera på denna övervakning och styrning genom att antingen work (arbeta) eller shirk (undandra). Forskningen kring modellen är delad i två olika läger. En sida beskriver att agenten arbetar när den övervakas och undandrar sig när så inte sker. Den andra sidan hävdar att monitorering är ineffektivt och att arbete säkerställs genom en hög kvalité hos agenten samt genom att föra agentens
preferenser så nära uppdragsgivaren som möjligt.
I sin militära applikation av ramverket nyttjar Feaver båda sidorna av forskningen. Här bedöms graden av arbete efter hur mycket preferenserna hos agenten och uppdragsgivaren sammanstrålar samt i vilken grad agenten misstänker att denne kommer att bli upptäckt och straffad om denna undandrar sig. Uppdragsgivaren (politiken) uppdrar till agenten (militären) att upprätthålla ett försvar och har sedan att kontrollera att så sker, och därigenom minska riskerna med delegationen av uppgiften. Graden av övervakning måste balanseras så att den inte upplevs som obefintlig, men samtidigt inte begränsa militären och således förlora den ursprungliga vinsten med delegationen.
Teorin sammanfattar de olika politiska övervaknings- och kontrollmekanismerna som olika grader av inskränkningar i autonomi och handlingsfrihet för militären. Politiken kan
säkerställa lydnad och lojalitet genom tillsättning av högre militär personal samt genom att skapa en militär kultur och professionalism som ökar militärens följsamhet mot politiken. Vidare kan politiken använda en tredje part för att övervaka militärens agerande och uppgiftslösande. Denna part kan vara intressegrupper, media och andra myndigheter.
Utnyttjande av intern rivalitet inom militären samt användning av institutionella aktörer med mandat att hindra icke önskvärda agerande hos militären kan också öka den politiska
kontrollen. De mer inträngande mekanismerna beskrivs som ökad storlek och betydelse hos civila institutioner inom den militära organisationen, politiska utfrågningar och krav på rapporter samt begränsningar i den ursprungliga delegationen till myndigheten genom
Sida 18 av 72 fråntagande av ansvar och mandat samt politisk överträdelse av traditionella gränser för autonomin för att styra i detaljer.
Feaver hävdar att militären i viss utsträckning oftast delar politikens vilja, men samtidigt inte vill utsättas för negativ inblandning i sin verksamhet. Vidare behöver inte militären dela politikens uppfattning i enskilda beslutsfrågor och kan därmed vilja påverka politiken och besluten i sin riktning. Militären kan således ha incitamentet och möjligheter att svara
strategiskt på de politiska besluten genom att undandra sig. Beslutet för militären att undandra sig blir dock en balans mellan hur illa de tycker det politiska beslutet är och sannolikheten för att bli påkomna och det efterföljande straffet. Denna process är föränderlig över tid och påverkas till exempel av hur de externa hoten förändras varvid staten måste överse sina modeller för kontroll.
Undandragandet i denna teori är en bred palett av olika avvikelser. Det kan vara en
militärkupp, en icke auktoriserad militär insats eller en massaker mot civila vilka alla är tydliga exempel på militärt agerande som går emot civil vilja. Dock är uttrycket oftast mer otydligt och kan innebära felaktiga och överdrivna uppgifter om kostnader för en politiskt beslutad reform, försök till påverkan på politiska beslut och försök att slippa effekter av opopulära beslut genom att försena implementeringen. När agenten arbetar enligt denna teori innebär det att agenten agerar på det sätt som uppdragsgivaren önskar, eller på det sätt som agenten tror att uppdragsgivaren önskar.
Politiska bestraffningar av militären kan enligt teorin bestå i en drastiskt ökad kontroll på ett sätt som militären motsätter sig samt genom minskad budget och institutionella fördelar. Bestraffningar kan även bestå i avsättande av personal samt offentlig tillrättavisning av militära befattningshavare eller att denna förlorar tillgång till den politiska ledningen.
Sida 19 av 72
Figur 2: The informal Agency Theory (författarens visualisering).
Den militära agentens val av agerade grundas enligt Feaver på tre faktorer:
- Uppfattning om politiska beslut. Agenten har en övertygelse kring vilka politiska beslut som är rätt och därmed bör följas och genomföras. Den militära organisationen kan vara villig att riskera sitt liv, men inte på felaktiga grunder. De hot som militären upplever vill de kunna hantera från en fördelaktig position/situation. Med detta medföljer en inneboende logik för militären att överdriva hot för att inte överraskas. - Hur militärens agerande uppfattas. Den militära professionen har en grundläggande
moralisk uppfattning och söker erkännande och legitimitet för sitt agerande. Den moraliska övertygelsen leder i demokratier till att militären underkastar sig det civila styret och är därmed en faktor i valet av agerande.
- Hur den civila kontrollen genomförs. Oaktat vad militären uppdras att genomföra vill den göra det med så stor autonomi från politiskt styrning som möjligt. Militären eftersträvar autonomi avseende beslut, implementering och agerande inom sitt ansvarsområde.
3.2. Teoriernas användning i undersökningen.
För att undersöka de civil-militära relationerna i statliga styrdokument samt i det mediala narrativet kring försvarsdebatten nyttjas de två teorierna tillsammans. De båda teorierna berör variationer i de civil-militära relationerna till följd av strukturella förändringar där Desch teori gör en tydligare koppling mellan externa hot och dess påverkan på den civila kontrollen. Här används Desch teori för att mäta relationen mellan det mellan det externa strukturella hotet
Sida 20 av 72 och narrativet kring styrkan eller svagheten i den politiska styrningen utifrån civil-militära motsättningar eller enighet. Samtidigt nyttjas Feavers teori för att analysera narrativ om mekanismerna i den civil-militära relationen.
Figur 3: Samverkan mellan undersökningens teorier.
Teorierna grundas i huvudsak på amerikanska förhållanden och konstitutionella system. Dock anser båda författarna att deras teorier ska kunna appliceras på andra fall än det amerikanska, vilket även Desch till del gör i sin bok (Desch, 1999). Utifrån detta måste dock appliceringen av teorierna i undersökningen anpassas till att kunna användas i en svensk fallstudie.
Teorierna används för att analysera periodens försvarsbeslut såväl som den mediala
rapporteringen av den undersökta periodens försvarsdebatt genom att fyra olika frågor ställs:
1. Framkommer ett narrativ om enighet och samsyn, eller konflikt och avvikande uppfattningar, mellan det politiska styret och Försvarsmakten?
För att identifiera mediala narrativ kring styrkan i den civil-militära relationen undersöks uttryck för enighet och samsyn eller oenighet och konflikt. En medial bild av civil-militär enighet påvisar således en stark civil styrning samtidigt som oenighet pekar på det motsatta. Utgående från Desch teori används begreppen militära- eller civila preferenser samt
realistiska eller liberala synsätt till grund för beslut inom försvars- och säkerhetspolitik för att indikera statusen på relationen.
Sida 21 av 72
2. Framkommer ett narrativ kring ökad eller minskad politisk kontroll och övervakning? 3. Framkommer ett narrativ om politisk bestraffning?
För att identifiera mediala narrativ kring civila mekanismer för styrning, övervakning och bestraffning undersöks uttryck för detta genom ett antal olika begrepp. Genom bland annat kraftigt minskad budget och offentlig kritik mot militära befattningshavare indikeras politisk bestraffning av militären. Rörande uttryck för ökad eller minskad styrning och övervakning indikeras dessa genom begrepp som förändringar i beslutsrätt och handlingsfrihet, krav på återrapportering, politisk detaljstyrning och kortsiktiga beslut.
4. Framkommer ett narrativ där Försvarsmakten upplevs undandra eller arbeta?
För identifiering av mediala narrativ avseende Försvarsmaktens reaktioner på de civila mekanismerna undersöks uttryck för undandragande genom narrativ kring hur
Försvarsmakten levererar felaktiga underlag, tvingar politiken till beslut samt motarbetar eller vägrar genomföra politiska beslut. Narrativ kring begreppet arbeta bedöms inte återfinnas. Detta genom att detta får anses vara norm och därigenom inte föranleda medial rapportering.
3.3. Nyttjade teorier – motiv och diskussion
Undersökningens val av teorier motiveras av ambitionen att relatera civil-militära relationer till ett externt hot och samtidigt analysera interaktionen mellan politiken och militären på ett mer högupplöst sätt. Som beskrivet kombineras teorierna för att kunna analysera kopplingen ett mellan externt hot och förändringar i civil-militära relationer samtidigt som en beskrivning av dessa interaktioner med en högre nivå av detaljer möjliggörs. Kombinationen av teorierna blir även metodologiskt lämplig i förhållande till undersökningens analys av både struktur- såväl som aktörsperspektiv.
Kritik kan anföras mot teoriernas kategoriska och strukturella indelning i en civil och militär sfär, där viss sentida forskning istället anför att dessa gränser inte är så tydliga, utan istället kan utgöras av civil-militära normer som är mer rörliga och situationsberoende (Ångström, 2013). Denna typ av kategoriska indelning av civila och militära sfärer inom forskningsfältet kan dock främst sägas utgöra en utmaning i kvantitativa undersökningar vilket medför svårigheter i att definiera förekomst av demokratisk kontroll, vilket då ofta hanteras binärt genom att mäta huruvida demokratisk kontroll råder eller inte (Ångström, 2013). Teorierna nyttjas av sina författare, såväl som i denna undersökning, i fallstudier, vilket möjliggör att på
Sida 22 av 72 ett bättre sätt klarlägga eventuella gränser mellan de civil-militära sfärerna (Desch, 1999; Feaver, 2003). Undersökningens fokus på uttalanden från de civila och militära eliterna motiverar vidare valet av teorier som separerar dessa sfärer.
Teorierna, såväl som forskningsfältet i sin helhet, har som tidigare nämnts, fokuserat på amerikanska konstitutionella förhållanden (Ångström, 2013; Ledberg, 2019). Detta gör att teoriernas lämplighet i fallstudier av andra länder kan ifrågasättas. Detta omhändertas genom undersökninges ovan beskrivna anpassning och operationaliseing av teorierna. Appliceringen av teorierna på nya kategorier av fall är dessutom nödvändig för undersökningens bidrag till forskningen. Det kan vidare anföras att Feavers utgångspunkt i att militären agerar på politisk styrning utifrån ett egenintresse är en generalisering och förenkling av de individuella
drivkrafterna hos militära beslutsfattare och personal. Feaver medger detta och framhåller att många militära professionsinnehavare i själva verket har en moralisk grundsyn utöver strävan efter makt och autonomi. Enligt Feaver ska teorins utgångspunkt kring de militära
drivkrafterna ses som en startpunkt från vilken förändring ska identifieras (Feaver, 2003).
Slutligen kan teorierna kritiseras för att genom sin ålder inte representera den senaste forskningen inom området. Teorierna representerar den andra generationens forskning i ett forskningsfält där en tydlig tredje generation förefaller saknas och där antalet teorier som kan operationaliseras för att användas i denna typ av undersökning är begränsade. Teoriernas applicering på nutida forskning och skeenden bidrar samtidigt med ett helhetsperspektiv och har valts då de tidigare tillämpats i fallstudier. Vidare gör kombinationen av teorierna, tillsammans med nyttjandet av narrativ analys, att teorierna används på ett nytt sätt och därigenom bidrar till nutida forskning inom ett forskningsfält där ytterligare forskning är önskvärd och nödvändig (Brooks, 2019).
Sida 23 av 72
4. Metod
För att uppnå undersökningens syfte och besvara dess frågeställning genomförs en kvalitativ fallstudie som är deduktiv i sin design. I undersökningen genomförs en narrativ samt
kvalitativ analys för att tolka materialet. Analysen av materialet innefattar såväl den narrativa analysens framtagande av mening tillsammans med en tolkande ansats för att lyfta fram underliggande budskap (David & Sutton, 2016). Utifrån undersökningens analys av aktör och struktur görs det grundläggande ontologiska antagandet om en värld där subjekt och objekt är sammanlänkande och att verkligheten skapas i interaktionen mellan dessa. Undersökningens tolkande av empirin inom den narrativa analysen medför det epistemologiska antagandet om att undersökningens resultatet till del inte kan separeras från forskaren och att kunskapen skapas i detta sammanhang. Utifrån detta antar undersökningen en interpretivistisk ontologisk och epistemologisk vetenskaplig utgångspunkt (Della Porta & Keating, 2008).
Undersökningens fördjupade analyser av mediala narrativ kring civil-militära interaktioner under en specifik period medför en komplexitet vilket gör fallstudien lämplig (David & Sutton, 2016). Vidare medför analysen av det strukturella- såväl som aktörsperspektivet en mer holistisk ambition vilket ytterligare styrker valet av fallstudie (Denscombe, 2009). Förutom att utforska fenomen inom det enskilda fallet är en fallstudie lämplig för att klargöra egenskaper som kan appliceras på ett större antal fall (Della Porta & Keating, 2008), vilket möjliggör undersökningens inom- och utomvetenskapliga bidrag.
Strävan att undersöka fallet på djupet medför att det material som nyttjas måste vara
innehållsrikt och nyanserat. En kvalitativ undersökning av materialet gör att dessa detaljer kan identifieras och eventuella tvetydigheter och motsättningar kan klarläggas (Denscombe, 2009). Insamlande och analys av kvalitativa data kan kritiseras för att i viss mån påverkas av forskaren som därmed riskerar att påverka undersökningens resultat (Denscombe, 2009). Transparens kring metoder för insamling av material samt under vilka premisser analysen genomfördes är av vikt för att minska denna problematik.
Fallstudien, såväl som det kvalitativa material som nyttjas, medför utmaningar avseende dess trovärdighet i skapandet av generaliserbara slutsatser (Denscombe, 2009). Härvid blir valet av undersökningens material och fall av vikt då detta måste kunna representera liknande fall på vilka de framtagna slutsatserna ska kunna appliceras, då detta är en del av underökningens ambition (George & Bennet, 2005). I valet av fall medföljer även faran i att forskaren väljer
Sida 24 av 72 ett fall efter önskat utfall eller att fallet inte är självständigt avseende påverkan från andra faktorer än de som inkluderas i fallet (George & Bennet, 2005).
4.1. Val av fall
För att undersöka hur förändringar i den strukturella beskrivningen av den externa hotbilden påverkar de svenska civil-militära relationerna i det mediala narrativet har perioden mellan 2004 och 2015 års försvarspolitiska inriktningsbeslut valts. Fallet inkluderar därigenom även 2009 års försvarsbeslut. Då försvarsbesluten används för att beskriva statens perception av den externa hotmiljön avgränsas perioden utifrån dessa. Vidare påverkas perioden och fallet av två händelser som drastiskt förändrade Sveriges uppfattning om den externa hotmiljön inom en relativt kort tidsperiod (Edström, Gyllensporre, & Westberg, 2019). Det valda fallet representerar således en demokratisk småstat som under fred genomgår förändringar i sin perception kring den externa hotmiljön.
4.2. Tillvägagångssätt
I undersökningen av de civil-militära relationerna kompletteras kvalitativa studier av det strukturella perspektivets statliga styrdokument med aktörsperspektivets narrativ (figur 4). För att beskriva dynamiken i de civil-militära relationerna och för att därmed kunna identifiera uttryck från de nyttjade teorierna genomförs en narrativanalys av den mediala rapporteringen kring försvarsdebatten under perioden. Genom analys av denna rapportering klarläggs
aktörernas åsikter, uttalanden och meningsskiljaktigheter samt hur den civil-militära interaktionen presenteras av media. Utifrån detta dras slutsatser kring hur de civil-militära relationerna, genom de civila och militära eliterna, påverkas av förändringar i den externa hotmiljön.
Sida 25 av 72
Figur 4: Undersökningens kombination av narrativ och kvalitativ analys.
Narrativet är berättelsen kring verkligheten genom vilket mottagare av narrativet både får förståelse för det beskrivna samt påverkas i sitt beteende och agerande (Berger, 1997). Narrativen hos media och samhällets eliter har en påverkan på opinionen och individuella politiker och bidrar därmed till att forma den förda politiken (Spencer, 2016). En diskussion kring innebörden av att analysera material som samtidigt påverkar det fenomen som
undersöks förs i undersökningens avslutande kapitel.
4.3. Material
4.3.1. Försvarsbeslut
Regeringens försvarspropositioner är underlag för riksdagsbeslut och är ofta resultaten av kompromisser mellan olika politiska uppfattningar och efter dialoger med Försvarsmakten (Noren Bretzer, 2017). Eventuella civil-militära motsättningar som föregått framtagandet av propositionen framkommer således troligen inte till fullo. Dock innebär detta att
försvarsbesluten återspeglar statens samlade politiska syn på rådande säkerhetspolitiska läge och inriktning av försvarspolitiken. I undersökningen används därför försvarspropositioner som primärkällor för beskrivning av de militära hoten mot Sverige såväl som beskrivningar av förändringar i de civil-militära relationerna under den analyserade perioden. Genom detta utgör hotnivån statens perception av hotet och inte nödvändigtvis vilket hot Sverige som stat de facto utsattes för.
Sida 26 av 72
4.3.2. Massmedia
Insamling av data från massmedia har genomförts genom sök i mediearkivet (Retriver, 2020). Sökningen har avgränsats till svenska tryckta källor inom kategorierna ”storstadspress”, ”prioriterad landsortspress”, ”nyhetsbyråer” samt ”pressmeddelanden”. Dessutom har web-innehåll från svensk radio och tv inkluderats i sökningen. Sökord har varit kombinationer av ”Försvarsmakten” och ”regeringen” med olika böjningsformer. Sökresultat, urval samt fördelning mellan mediekällor presenteras i figur 5. Urvalet innefattar såväl artiklar, debattinlägg samt analyser. Artiklar har i vissa fall utelämnats från analysen trots relevant innehåll då samma narrativ framkommit i andra samtida artiklar. Det analyserade materialet utgör primärkällor i förhållande till den mediala narrativanalys som genomförs i
undersökningen.
Figur 5: Nyttjat material i mediananlysen.
4.3.3. Källkritiska aspekter av nyttjat material
Även om försvarspropositionen som tidigare nämnts är en produkt av politiska kompromisser är dess funktion i denna undersökning att beskriva politikens syn på hot såväl som de civil-militära relationerna. Som detta utgör den primärkälla och bedöms inte begränsas av problematik kring tendens eller oberoende (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, & Wängnerud, 2012). Propositionerna och de efterföljande försvarsbesluten är skapade och fattade i anslutning till det skeende som denna undersökning studerar varvid tveksamheter kring
Sida 27 av 72 samtidighet inte föreligger. De i undersökningen granskade propositionernas äkthet styrks av att de är hämtade från regeringens hemsida (Esaiasson, et al, 2012).
Nyttjandet av mediala källor kräver en medvetenhet kring eventuellt tendensiösa
framställanden (Esaiasson, et al, 2012). Samtidigt innehar medier i demokratiska system en hög grad av oberoende avseende förhållandet mellan journalisten och ämnet som undersöks i denna studie. Den digitala tillgången på artiklarna från de respektive nyhetssidorna styrker dess äkthet samtidigt som fallets relativa närhet i tid tillsammans med att artiklarna skapades samtidigt som det skeende de beskriver styrker dess samtidighet (Esaiasson, et al, 2012).
4.4. Den narrativa analysens genomförande i undersökningen
I undersökningen genomförs en narrativanalys som kombineras med en tematisk analys där de nyttjade teorierna kategoriseras och kodas. Tematisk analys har tidigare främst använts i induktiva studier där modellen används för att identifiera, analysera och tolka
meningsmönster (Clarke & Braun, 2017). I denna undersökning används modellen deduktivt där de nyttjade teorierna analyserats för att delas in i teman, kategorier och därefter koder (figur 4). Genom detta angreppssätt tillför den tematiska indelningen en struktur till narrativanalysen genom en tydlig operationalisering av teorierna och samtidigt ger transparens avseende undersökningens genomförande.
Sida 28 av 72
Figur 6: Nyttjade teorier i tematisk indelning och kodning för analys av narrativ.
Utgångspunkten för utformningen av den narrativa analysen är undersökningens nyttjande av de två teorierna och de från teorierna framtagna frågeställningarna (kapitel 3.2). Dessa frågeställningar har delats in i tre teman: ”Styrning, kontroll och bestraffning”, ” Status på relationer” och ”Hur agerar Försvarsmakten?”. Den tematiska indelningen används sedan för det initiala urvalet av artiklar från det totala sökresultatet. Respektive tema delas därefter in i två kategorier vilka representerar utfall i förhållande till temat. Utifrån kategorierna har koder tagits fram som används för analysen av det framtagna materialet. Koderna används i
analysen genom att dess påståenden och budskap eftersöks i materialets narrativ.
Exempelvis tolkas artikeln ”Modernt försvar får hård kritik” (2005-11-11, DN) som att presentera ett narrativ som motsvarar koderna ”Tvingar politiken till beslut” och ”FM motarbetar eller vägrar genomföra politiska beslut”. Därigenom ger artikeln ett utfall i
Sida 29 av 72 kategorin 3:2 ”undandra” inom tema 3 ”hur agerar Försvarsmakten?” vilket därmed indikerar en reaktion från den militära organisationen på den politiska styrningen enligt
undersökningens tillämpning av de nyttjade teorierna.
4.5. Reflexivitet, reliabilitet och validitet
En kvalitativ undersökning om narrativ riskerar att påverkas av författarens förförståelse och yrkesmässiga positionering inom ämnet tillsammans med risken för en omedveten strävan mot vilket resultat analysen av materialet ska uppnå. Reflexivitet i form av medvetenhet om denna förförståelse tillsammans med återkommande reflektion hos författaren kring sin egen påverkan på undersökningen blir av vikt för att öka undersökningens reliabilitet (Alvesson & Sköldberg, 2017). I denna undersökning motverkas detta dessutom genom kombinationen av en tematisk analys och kodning av teorin tillsammans med narrativanalysen. Genom denna överlappning av metoder skapas en så tydlig och transparent operationalisering som möjligt för att minimera problematiken med reliabilitet vid kvalitativa analyser (Denscombe, 2009). Den tematiska analysen möjliggör en tydligare användning av undersökningens teori och minskar inslaget av tolkning till förmån för en mer beskrivande analys. Därigenom ökas underökningens validitet ytterligare. Genom att i undersökningens analys återge citat ur det analyserade materialet ges läsaren möjlighet att följa författarens tolkningar och själv göra tolkningar av materialet.
Sida 30 av 72
5. Resultat och analys
I analysen delas den undersökta perioden upp i två delar vilka innefattar tiden fram till två olika försvarsbeslut. Uppdelningen görs för att öka transparensen i analysen, underlätta läsningen samt för att på ett naturligt sätt koppla aktörsperspektivets mediala narrativ kring civil-militära relationer till den strukturella uppfattningen om den externa hotmiljön genom de olika försvarsbesluten. Inledningsvis beskrivs statens uppfattning av den rådande militära hotbilden, och hur denna påverkas och förändras under den analyserade perioden. Därefter analyseras försvarsbesluten såväl som de mediala källornas återgivande av försvarsdebatten, för att påvisa förekomst av teorierna i de civil-militära relationerna. Slutligen presenteras en sammanfattning av resultaten.
5.1 Inför 2009 års försvarsbeslut - från december 2004 till juni 2009
Undersökningens första delperiod gav sammanfattningsvis en bild av en gradvis ökad politisk kontroll av Försvarsmakten med ökande politisk-militära motsättningar. Motsättningarna och oenigheten rörde främst neddragningar av försvarsbudget samt skillnader i uppfattningarna kring de militära hoten mot Sverige. Förändringar i den säkerhetspolitiska situationen medförde dock en ökad enighet kring synen på de militära hoten mot Sverige med en ökad politisk-militär enighet som följd.
5.1.1 Bakgrund
Periodens första del berör vägen fram till 2009 års försvarsbeslut vilket riksdagen fattade beslut om den 16 juni 2009. Delperioden tar avstamp i 2004 års försvarsbeslut, vilket berörde förändringar av Försvarsmaktens verksamhet och ekonomiska ramverk under perioden 2005 – 2007 (Regeringen, 2004). 2004 års försvarsbeslut fattades under en socialdemokratisk
minoritetsregering, med Leni Björklund som försvarsminister. Efter 2006 års val tillträdde en borgerlig majoritetsregering under statsminister Fredrik Reinfeldt med Mikael Odenberg som försvarsminister (Edström & Gyllensporre, 2014). Odenberg kom efter meningsskiljaktigheter rörande regeringens inriktning av försvarspolitiken att avgå och efterträdas av Sten Tolgfors som ledde försvarsdepartementets arbete fram till 2009 års försvarsbeslut. Försvarsmaktens överbefälhavare (ÖB) var vid periodens början Håkan Syrén, som efterträddes av Sverker Göranson i mars 2009 (Försvarsmakten, 2020).
Sida 31 av 72 Perioden innebar en fortsatt försvarsreform från det tidigare invasionsförsvaret till ett
insatsförsvar (Edström & Gyllensporre, 2014). Detta innebar bland annat sänkningar av försvarsbudgeten och hantering av underskott i Försvarsmaktens finanser (Agrell, 2010).
5.1.2 Försvarsbesluten om hot och civil-militära relationer
Militära hot mot Sverige – Från tro på fred och samarbete till ökad osäkerhet
Den militära hotbilden mot Sverige under perioden mellan 2004 och 2009 års försvarsbeslut innebar sammanfattningsvis en ökad osäkerhet avseende ryska ambitioner och agerande. Förändringen orsakades till stor del genom den ryska interventionen i Georgien i mitten av 2008.
Regeringen gjorde i 2004 års försvarsproposition bedömningen att:
”Ett enskilt militärt väpnat angrepp i alla dess former från en annan stat direkt mot Sverige är osannolikt under överskådlig tid (minst en tioårsperiod).” (Regeringen, 2004, s. 25).
Vidare ansågs förändringar i konflikttyper mot att huvudsakligen vara inomstatliga leda till mer komplexa och asymmetriska hot, mot vilka internationell samverkan och krishantering ansågs vara viktiga säkerhetsinstrument. Svenska bidrag till denna typ av insatser upplevdes stärka internationell fred såväl som svensk säkerhet (Regeringen, 2004). Det ryska militära hotet som under kalla kriget varit dimensionerande för svensk säkerhetspolitik var nu borta. Rysslands utveckling präglades enligt regeringen istället av en ekonomiskt motiverad orientering mot EU samt strävan mot utvecklade relationer med NATO (Regeringen, 2004).
Under perioden ökade dock osäkerheten kring den tidigare positiva ryska utvecklingen, vilket fick sin kulmen i och med Rysslands militära intervention i Georgien i augusti 2008. Det ryska militära ingripandet skedde till följd av kvarvarande interna spänningar i Georgien efter dess självständighet 1991. En bidragande anledning till det ryska angreppet var även
Georgiens ambition att ansluta sig till NATO, vilket skulle påverka Rysslands inflytande i området negativt (German, 2009). Det ryska ingripandet skedde med föregivandet att utgöra en fredsoperation och avgjordes inom två dagar. Det efterföljande fredsavtalet återspeglade till stor del ryska intressen (Edström, Gyllensporre, & Westberg, 2019).
Kriget i Georgien ledde till att försvarsdepartementet tvingades till en fördjupad analys, vilket försenade framtagandet av 2009 års försvarsproposition som ursprungligen skulle presenterats
Sida 32 av 72 redan i mitten av 2008 (Edström & Gyllensporre, 2014). I propositionen beskrevs ryska ambitioner att, även med militära medel, återta sin roll som stormakt. Även om den ryska förmågan att genomföra större militära operationer utanför dess närområde tonades ned, betonades den sänkta ryska tröskeln till militärt våld tillsammans med rysk strävan mot en multipolär värld med ett realpolitiskt synsätt (Regeringen, 2009).
I propositionen bedömdes fortfarande ett enskilt militärt angrepp mot Sverige som osannolikt även om risken för kriser och incidenter med militära maktmedel i närområdet nämndes mer uttalat. Ett Ryssland med stormaktsambitioner framhålls som en källa till oro tillsammans med snabbheten med vilken kriget i Georgien utvecklades. I linje med föregående
försvarsproposition var dock det militära hotet endast en del i en bredare säkerhetssyn där terrorhot, klimatförändringar, IT-hot och spridning av massförstörelsevapen beskrevs som potentiella säkerhetshot mot Sverige (Regeringen, 2009).
Civil-militära relationer i de statliga styrdokumenten
De ur teorierna framtagna koderna och kategorierna används här för att identifiera förändringar mellan delperiodens båda försvarsbeslut.
Sammanfattningsvis ger variationen mellan de båda försvarsbesluten en bild av ökad politisk styrning och övervakning avseende Försvarsmaktens ekonomiska situation tillsammans med en generell ambition mot lägre grad av detaljstyrning. Vidare ges en bild av ökad enighet i 2009 års försvarsbeslut i relation till tidigare beslut. Försvarsbesluten, eller skillnader mellan dessa, ger ingen indikation på att Försvarsmakten bestraffas, undandrar eller är oeniga.
I förhållande till 2004 års försvarsbeslut framgår att 2009 års beslut innebär en ökad politisk
styrning och övervakning i och med regeringens tillsättande av en ytterligare myndighet som
ska överta en del av Försvarsmaktens ansvar och uppgifter.
”[…] uppdrag till Försvarsmakten att med stöd av Ekonomistyrningsverket genomföra åtgärder i syfte att förbättra och säkerställa Försvarsmaktens interna styrning och kontroll.” (Regeringen, 2009, s. 6).
I 2009 års försvarsbeslut framgår samtidigt en ambition till en utveckling mot mer uppdragsorienterad styrning av Försvarsmakten, vilket indikerar en minskad politisk
Sida 33 av 72 ”Ett av resultaten som Styrutredningen vill uppnå är att Regeringskansliets arbetssätt förskjuts från rutinmässig detaljstyrning till strategisk styrning.” (Regeringen, 2009, s. 105).
2009 års försvarsbeslut ger en bild av ökad enighet genom inslag av militära motiv och realistisk syn på närområdet som grund till inriktningen av Försvarsmakten i förhållanden till 2004 års beslut.
”Det militära försvaret ska enskilt och tillsammans med andra försvara Sverige och främja vår säkerhet, både i Sverige, i närområdet och utanför närområdet. Hela Sverige ska försvaras.” (Regeringen, 2009, s. 8).
”Vårt försvar utformas med en bredare hotbild som utgångspunkt.” (Regeringen, 2004, s. 12).
Vidare ger 2004 års försvarsbeslut fler indikationer på kommande nedläggningar och neddragningar i förhållande till 2009 års beslut som dock beskriver rationaliseringar och effektiviseringar utan att dessa medför avveckling av verksamhet.
”För att möjliggöra utveckling krävs en omfattande avveckling av materiel och personal.” (Regeringen, 2004, s. 12).
5.1.3 Civil-militära relationer i den mediala rapporteringen
Figur 7: Mediala narrativ kring civil-militära relationer under den första delperioden.
Politisk styrning, övervakning och bestraffning
Under periodens första del framträdde sammanfattningsvis en bild av ökad politisk styrning och kontroll i och med en medial rapportering om Försvarsmaktens besparingar som ett myndighetsansvar till att under delperiodens senare del istället beskriva en Försvarsmakt
Sida 34 av 72 under politisk detaljstyrning. Rapportering om finansministerns kraftiga neddragningar av försvarsbudgeten medförde ett narrativ om politisk bestraffning. Ett narrativ om bestraffning samt politisk detaljstyrning framstod även i och med försvarsminister Tolgfors kritik av överbefälhavaren i media samt rapporteringen kring minskningarna i Försvarsmaktens handlingsfrihet avseende sina finanser.
Vägen fram till 2009 års försvarsbeslut innehöll ett antal perioder av medial rapportering kring Försvarsmaktens ekonomiska situation och regeringens hantering av denna. Den mest påtagliga ekonomiska utspelet skedde i juli 2007 när den moderata finansministern Anders Borg meddelade att försvarsbudgeten skulle minskas med fyra miljarder kronor under
innevarande beslutsperiod (2007-07-12, TT). Medias rapportering beskrev att den ekonomiska neddragningen var okänd för Försvarsmakten.
”Beskedet om att det ska sparas fyra miljarder kronor om året på försvarsbudgeten kom som en överraskning för Försvarsmakten”(2007-07-12, DN).
”Vi inväntar med intresse framtida styrsignaler från regeringen, säger ÖB till TT” (2007-07-12, TT).
”Finansministerns besparingar inom försvaret får förödande effekter, enligt ÖB Håkan Syrén. Men både finansminister Anders Borg och försvarsministern tiger”(2007-07-24, TT).
Narrativet om en kraftig minskning av budgeten kan tolkas som en politisk bestraffning av militären. Bilden förstärks genom den uteblivna militära delaktigheten eller den politiska motiveringen.
Rapporteringen kring politikens hantering av Försvarsmaktens ekonomiska situation och presenterade även en bild av förändringar i den politiska styrningen och militära friheten.
Till följd av 2004 års försvarsbeslut stod Försvarsmakten inför ekonomiska besparingar och Försvarsmakten förväntades överlämna ett förslag på neddragningar för att hålla budget (2005-05-03, DN). Sparförslaget uteblev dock. Istället krävde överbefälhavaren riktlinjer från regeringen kring vilken inriktning försvaret skulle ha (2005-05-05, DN; 2005-05-06, SvD). Något offentligt svar från regeringen uteblev dock fram till att försvarsutskottets vice ordförande Tone Tingsgård (S) uppgav att hon utgick från att Försvarsmakten skulle klara sina sparkrav:
