Krishantering i Sverige
En kvalitativ studie om hur krishantering och krisberedskap
förändrats
Crisis Management in Sweden
A qualitative study about how crisis management and crisis response have
changed
.
Ellie Persson
981117Statsvetenskap: politik, organisation och ledning, 180 hp Kandidatuppsats
15 hp VT2020
Abstract
Denna uppsats utgår från svensk krishantering av tre nationella kriser; Estoniakatastrofen,
Flodvågskatastrofen och Flyktingkrisen . Syftet med arbetet är att ta reda på hur dessa kriser har format statens sätt att hantera kriser. Arbetet ämnar också att försöka skapa en förståelse för vad som händer i nationella organisationer när en kris inträffar. Arbetets har använt kvalitativ metod som går ut på att göra en jämförelse mellan de olika kriserna. I analysen presenteras svaren på frågeställningar, med ett antal olika exempel på policyförändringar som har skett, bl.a. inrättandet av ett krishanteringsorgan och skapandet av en ny myndighet. Analysen presenterar också en bild av varför kriser förändras, eller inte förändras, genom att titta på när s.k. policyfönster öppnas och stängs.
Slutsatsen är att krishanteringen ständigt förändras, om än långsamt. Att vänta på att en ny kris ska inträffa för att förändra politiken går inte.
Nyckelord: krishantering, krisberedskap, multiple streams theory, policyfönster, förändring, John Kingdon
Innehållsförteckning
Innehållsförteckning 2
1 Inledning 4
1.1 Vad är en kris och extraordinära händelser? 4
1.1.1 Regeringskansliets krishantering 5
1.2 Syfte och tillvägagångssätt 5
1.2.1 Frågeställningar 6
1.2.2 Problembeskrivning 6
1.3 Disposition och upplägg 6
2 Tidigare forskning och teori 7
2.1 Tidigare forskning 7
2.2 John Kingdons Multiple Streams Theory 11
2.2.1 Problemströmmen 11
Indikatorer 11
Fokuserande händelser, kriser och symboler 12
Problem 12
2.2.2 Policyströmmen 13
Policygemenskap 13
Gemenskaper och soppan 13
Överlevnad 13
2.2.3 Politikströmmen 14
Ett nationellt humör 14
Politiska krafter 14
Konsensusbyggande i den politiska strömmen 15
2.2.4 Policyfönster och sammanlänkning av strömmarna 15
Policyfönster 15
Koppling 16
Policyentreprenörer 16
3 Metod och material 17
3.1 Avgränsningar 17
3.2 Metod och tillvägagångssätt 18
3.3 Material 19
3.4 Kritisk metod- och materialdiskussion 20
4.1 Vad resulterade kriserna i? 21
4.1.1 Estoniakatastrofen 21
4.1.2 Flodvågskatastrofen 23
4.1.3 Flyktingkrisen 25
4.2 Strömmarna i de olika kriserna 27
4.2.1 Problemströmmen 27 Estoniakatastrofen 27 Flodvågskatastrofen 28 Flyktingkrisen 29 4.2.2 Policyströmmen 30 Estoniakatastrofen 30 Flodvågskatastrofen 31 Flyktingkrisen 31 4.2.3 Politikströmmen 32 Estoniakatastrofen 32 Flodvågskatastrofen 32 Flyktingkrisen 32 4.3 Policyfönster 33 Estoniakatastrofen 33 Flodvågskatastrofen 34 Flyktingkrisen 36 5 Analysdiskussion 37
6 Slutdiskussion och slutsats 39
6.1 Slutdiskussion, förslag till framtida forskning och slutsats 39
7 Källförteckning 42 Internetkällor 42 Tryckt litteratur 42 Vetenskapliga artiklar 43 Offentligt tryck 43 Övriga källor 43
1 Inledning
En kris har nyss inträffat. Samhället är lamslaget och det är panik. Kanske har det utbrutit en smittsam sjukdom, kanske har en naturkatastrof inträffat, eller ett terrordåd. Samhället är i starkt behov av ledning och hantering. Staten måste göra något nu. Men först är det bäst att backa bandet.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anger att krisberedskapen handlar om att stärka vårt samhälles förmåga att förebygga och hantera kriser. Det är inte bara en person, minister, tjänsteman eller organisation som har allt ansvar. Ansvaret ligger på ett antal olika aktörer, både offentliga och privata (MSB, 2019). Syftet med krisberedskap är att värna befolkningens liv och hälsa, men också för att samhället ska fungera och upprätthålla grundläggande värden såsom demokrati. Beredskap bygger på att samhällets vanliga verksamhet jobbar förebyggande med mindre olyckor och störningar för att förstärka resurser vid allvarligare händelser. Krisberedskap finns i varje organisation, vilket för oss in på krishanteringens grundläggande principer: ansvarsprincipen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. Ansvarsprincipen går ut på att den som har ansvar över ett visst område under normala omständigheter även har det under en kris. Närhetsprincipen betyder att händelsen hanteras av de berörda där den inträffar. Likhetsprincipen betyder att aktörer inte ska förändra organisationen mer än som krävs och att de dessutom ska fungera så normalt som möjligt (MSB, 2019b). Detta är krisberedskapen nedbrutet i en enkel förklaring. Men även om Sverige har en god beredskap, så kommer kriser att inträffa och när det händer hamnar man i ett annat läge. Och när krisen väl har inträffat behövs inte någon beredskap längre, då behövs krishantering.
1.1 Vad är en kris och extraordinära händelser?
Webbportalen Krisinformation.se beskriver att en kris är en händelse som hotar samhällets grundläggande funktioner och värden. Det kan t.ex. vara elförsörjning eller hälsa. Ett stort antal personer kan drabbas och/eller samhället kan sluta fungera som normalt. Begreppet “extraordinär händelse” är ett annat ord man kan använda som syftar till att händelsen är onormal och att det innebär allvarliga störningar, eller stor risk för, i viktiga samhällsfunktioner. Det är viktigt att poängtera att alla negativa händelser inte är extraordinära händelser. Ett åskoväder som drabbar en villa är ingen kris, men om åskovädret slår ut hela Malmös elförsörjning kan man börja tänka i krisbanorna (Krisinformation, 2017).
När krisen är ett faktum måste aktörer försöka dämpa konsekvenserna genom att arbeta tillsammans. Det är viktigt att befolkningen kan leva så pass normalt som det går - även under extraordinära händelser. Lyckas aktörerna inte med detta riskeras det att befolkningen tappar tilltron på staten vilket kan hota den nationella säkerheten. För att exemplifiera händelser som klassas som kriser kan man nämna
skogsbranden i Västmanland 2014, Flodvågskatastrofen i Sydostasien 2004 och diskoteksbranden i Göteborg 1998. Det ska nämnas att större händelser såsom den nya influensan (svininfluensan) och vulkanutbrottet på Island som spred aska i luften kunde utvecklats till kriser, men gjorde det inte eftersom de kunde hanteras utan större påverkan på viktiga funktioner (Krisinformation, 2017).
1.1.1 Regeringskansliets krishantering
Krishantering i Regeringskansliet sorterar under inrikesministern i Justitiedepartementet. Ansvaret för själva ledningen och samordningen ligger på myndigheten som är i fråga. Som det nämns i inledningen finns det tre principer för en kris, en av dem är ansvarsprincipen. I denna kontext betyder det att
departementet som har ansvar över en fråga i normala fall har det också när det är kris. Varje departement ska ha en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. Regeringskansliet har en ständig
omvärldsbevakning och beredskap på flera nivåer (Regeringskansliet, 2019).
Regeringen som helhet övar flera gånger om året på tänkbara händelser och detta sker på olika nivåer. Övningen innefattar både händelser med snabba förlopp, som en naturkatastrof, respektive långsamma förlopp, som sjukdomar. Fokus under övningarna ligger på hantering av olika situationer som sker både
nationellt såväl som internationellt, men som innebär en påfrestning för Sverige i någon form och som dessutom kräver inblandning från Regeringen och Regeringskansliet (Regeringskansliet, 2019). Det finns ett krishanteringsråd som bildades i december 2008. Det sammanträder vanligtvis två gånger om året för att stämma av läget. Rådet leds av inrikesministerns statssekreterare och innehåller Rikspolischefen, chefen för SÄPO, Försvarsmaktens överbefälhavare, generaldirektörer för Affärsverket svenska kraftnät, MSB, Post- och telestyrelsen, Socialstyrelsen och Strålsäkerhetsmyndigheten
(Regeringskansliet, 2019).
1.2 Syfte och tillvägagångssätt
Syftet med det här arbetet är att studera hur kriser som påverkat Sverige har påverkat och förändrat svensk krishantering och krishanteringspolitik utifrån det valda teoretiska ramverket. Jag ämnar att skapa en bättre förståelse för vad som händer i den nationella organisationen när en kris har inträffat, varför man tar till vissa åtgärder eller varför man inte gör det. Fokuset kommer att ligga på tre stora
Flodvågskatastrofen 2004 och flyktingkrisen 2015 och göra en jämförelse mellan dessa för att kunna skapa en bredare förståelse för den svenska statens arbete med kriser, men också en förståelse för policyförändringar inom krishanteringen.
1.2.1 Frågeställningar
Med anledning av ovanstående syfte kommer arbetets frågeställningar att vara följande: - Hur har dessa kriser format svensk krishantering och svensk krishanteringspolitik
- Hur kan man förklara policyförändringarna utifrån Multiple Streams Theory?
1.2.2 Problembeskrivning
Jag vill hävda att kriser inte har blivit studerat i samma utsträckning som andra ämnen inom
statsvetenskapen såsom demokrati, politiska partier eller makt. Det är inte lika lätt att hitta studier om svenska kriser som det är att hitta studier om svenska partier. Kanske beror detta på att kriser har en tendens att vara oberäkneliga och följer inget spår, de inträffar inte med jämna mellanrum. Forskningen som gjorts tidigare om kriser har oftast uteslutande fokuserat på processer före och under kriser, snarare än vad som händer efter dem. Detta är ett område som jag vill undersöka närmare. Krisinducerat lärande och hur policy kan förändras av kriser går hand i hand väldigt mycket. Lär man sig inget från kriser blir det heller ingen policyförändring, men om man lär sig från kriser finns det möjlighet att en
policyförändring kan ske. Det är dock inte krisinducerat lärande jag ska studera i uppsatsen, utan hur policy förändras. Men jag vill ta upp aspekten om krisinducerat lärande eftersom jag anser det vara en viktig del av forskningen kring kriser som berör krisernas efterspel. Ett problem med forskningen kring kriser är att efterfasen och lärandet inte har fått samma uppmärksamhet som andra delar av kriserna. John W. Kingdon är en av de främsta policyforskarna och hans teori kan med fördel användas för att förklara hur policy kan förändras, eller inte kan förändras. Hans teori kommer att användas för att få fram svar på hur policyn har förändrats kring valda händelser.
Det stora syftet är inte att beskriva de olika kriserna ord i detalj, utan att med hjälp av en Multiple Streams Theory, förklara olika mekanismer bakom dem och varför det blev som det blev,. Studien kommer att leda till hur man kan se på kriser utifrån Kingdons perspektiv och försöka ge en förklaring på hur krisberedskapen i Sverige har förändrats genom åren.
1.3 Disposition och upplägg
Följande två avsnitt kommer att presentera den tidigare forskning i kombination med det valda teoretiska ramverket. Jag kommer ta upp de olika perspektiven i teorin och beskriva de så utförligt som möjligt för
underlätta förståelsen. I uppsatsens tredje del presenteras metoden/tillvägagångssättet, arbetets
avgränsningar, material och en kritisk metoddiskussion. I det fjärde avsnittet kommer uppsatsens resultat och analys där först förändringar och lärdomar från kriserna presenteras och sen följer en analys utifrån det teoretiska ramverket. I avsnitt fem läggs analysdiskussionen fram där jämförelser mellan kriserna görs samt en allmän och reflekterande diskussion om vad jag har kommit fram till. I det sjätte och sista
avsnittet kommer slutdiskussionen och ett antal förslag till vidare forskning. Sist kommer arbetets referenser.
2 Tidigare forskning och teori
2.1 Tidigare forskning
En del tidigare forskning på ämnet om kriser har behandlat kriser i aspekten hur man kan lära sig från dem. Deverell (2012) beskriver att organisatoriskt lärande från kriser förbättrar organisationernas robusthet och möjlighet att förbättra framtida krishanteringskapacitet. Som exempel ges två händelser som inträffade 2001 och 2002, två elavbrott i Stockholm. Det som hände var att en kabelbrand utbröt i en kabeltunnel i Akalla i mars 2001. I åtta stadsdelar försvann elen, avbrottet varade under 37 timmar och drabbade tusentals personer, både boende och arbetare. Anledningen till att händelsen är intressant ur ett lärandeperspektiv är att det inträffade nästan en exakt likadan händelse 2002, i samma tunnel. Skillnaden var att de inblandade aktörerna var bättre förberedda i och med att de hade en närliggande erfarenhet av krishantering med sig. Men det kan diskuteras om det ändå fanns en avsaknad av krisinducerat lärande eftersom den andra händelsen ändå inträffade. Efter elavbrottet 2001 gjordes bara enklare förbättringar, men om de långsiktiga förbättringarna hade implementerats tidigare hade konsekvenserna från en andra kabelbrand kunnat begränsas. Efter den andra händelsen drog aktörerna bättre lärdomar angående hur man jobbar med den typen av händelser (Deverell, 2012:117-119).
Deverell tar även upp Flodvågskatastrofen 2004 som exempel. Dagarna gick innan responsen från staten var i paritet med krisens dignitet. Deverell uttrycker förvåning över responsen eftersom frågor av den här typen ändå hade varit på agendan sedan 11 september 2001. Flera andra kriser hade inträffat tidigare; mordet på statsminister Olof Palme, Estoniakatastrofen, mordet på utrikesminister Anna Lindh, vilka alla gav Regeringskansliet tillfälle att förbättra krishanteringsförmågan. Till följd av
Flodvågskatastrofen etablerades bland annat Krishantering i Regeringskansliet, och även nya myndigheter skapades runt år 2008 såsom MSB, Transportstyrelsen och Strålsäkerhetsmyndigheten. Deverell beskriver att det är viktigt att utforska relationen mellan kriser och lärande (Deverell, 2012:119-120).
Krisinducerat lärande skiljer sig från “vanligt” lärande eftersom kriser är ovanliga, det är ofta dramatiska händelser. Lyckligtvis är flertalet personer inte med om större kriser så ofta. Skillnaden blir att vanligt lärande sker löpande medan krisinducerat lärande sker efter “en händelse i taget”-modellen. Kriser ger också upphov till mer stress. Konsekvenser av beslut, åtgärder och svåra val kan vara svåra att
hantera, utvärdera och lära av och detta blir som mest tydligt efter den inledande fasen då man istället börjar gå in i debatter och utredningar. Kritisk granskning kan i dessa fallen leda till att lärandeprocessen saktas ner. Massmedia kan i detta avseende därför vara skadligt för myndigheters lärande. Men media kan också vara en pådrivande faktor för lärande efter en kris. Även samverkan är viktig, både under krisen och i lärandeprocessen. Organisationer måste arbeta tillsammans för att lösa de gemensamma problemen. Kriser kan skapa nya oidentifierade intressenter och “stakeholders” och på så sätt kan lärande i krisens spår ge upphov till helt nya konstellationer av organisationer som inte samarbetade tidigare och dessvärre kan detta förhindra lärandet (Deverell, 2012: 120-121).
Deverell tar upp en mycket intressant aspekt om tidigare forskning kring kriser; han nämner att tidigare forskning på ämnet om krisinducerat lärande inte varit framgångsrikt eftersom forskning på ämnet mer rört processer före och under kriser, snarare än efter. Detta är även en problematik som framkommer i denna studie eftersom lärande från kriser och hur policy förändras efter kriser går hand i hand. Krisens efterfas och lärande har inte fått samma uppmärksamhet (Deverell, 2012:121).
En annan intressant synvinkel är att personer som ska lära av en kris ofta spelar en roll i den. Detta betyder att om man är ansvarig för ett misslyckande system så bäddar det inte det direkt för en opartisk hållning. Att utvärdera misstag, speciellt hos individer och kollegor är känsligt och detta påverkar utvärderingar. Många gånger råder det dessutom oenighet om vad som bör göras efter en kris och hur det bör göras. Om aktörer inte sluter upp bakom en gemensam strategi finns det risk att lärandeprocessen slutar i otydlighet. Individer gillar ofta att vältra sig i framgång när det går bra, men tar ofta inte samma ansvar när det går dåligt. Resultatet blir att man skyller ifrån sig och detta leder uppmärksamheten bort från lärandeprocess (Deverell, 2012:122-123).
En ytterligare intressant infallsvinkel är att föreslagna förändringar efter en katastrof ofta redan känts till innan krisen inträffade. Krisinducerat lärande kännetecknas alltså enligt detta sätt av att koppla nya problem till kända och redan föreslagna lösningar. En konsekvens av detta är att kriser erbjuder möjligheter för beslutsfattare eller liknande att koppla sina reformer och få dessa att anpassa sig från befintliga förslag till moderna politiska lösningar. Enkla lösningar prioriteras efter krisen. Snabba omorganiseringar fungerar som en kompensation för lärande eftersom det ger en förändring på ytan men kulturen förbli densamma. Men en omorganisering kan också göras för att visa att man faktiskt har gjort något (Deverell, 2012: 123).
Annan forskning (Brändström, Bynander & Hart, 2004) säger att det finns en missuppfattning om att kriser skulle vara unika. Bakom krisernas “utseende” såsom tid, plats, metod, skala så är de inte så unika som man kan tro. Ofta sammankopplas de över tiden dessutom vilket betyder att när man står inför en händelse som man känner sig osäker på, så kommer man leta i sina arkiv i hjärnan efter situationer som kan bringa någon slags klarhet. Policyskapares och organisationers krishantering baseras ofta på tidigare erfarenheter, även hur unik den nya situationen än verkar vara. Hur man styr, beror på hur man ser på tidigare händelser. Författarna tar upp att man kan titta tillbaka på kriser på två olika sätt - man kan lära sig i kriser och man kan lära sig av kriser. Den ideala situationen är att organisationer som befinner sig i “högriskmiljöer” lär sig från händelser och kriser för att kunna utveckla en bra säkerhetskultur. Men det är viktigt att komma ihåg att pessimister här är mindre optimistiska när det kommer till policyskapares vilja att kritiskt utvärdera deras tidigare prestationer eftersom de är motiverade av att överdriva sina
framgångar och “överlära” från dem i framtiden. Detta leder till att misslyckanden kommer i skymundan och att de faktiskt lär sig för lite från de händelserna (Brändström, Bynander & Hart, 2004: 191-192).
Brändström, Bynander och Hart (2004) tar upp att det ofta finns ett mellanrum mellan kunskap och förståelse som policyskapare och andra aktörer behöver för att veta hur de ska agera och dessa mellanrum sluts inte tillräckligt fort med “konventionell intelligens” och expertis. Istället tar man genvägar för att få en aning om vad som händer. Enligt författarna används historiska analogier när en individ/grupp lär sig från sina personliga/kollektiva minnen och delar av historien för att kunna hantera den nuvarande situationen och problemen den för med sig (Brändström, Bynander & Hart,
2004:192-193).
Författarna går in på ett exempel från verkligheten för att illustrera historiska analogier. I början på 2000-talet bjöds FPÖ (frihetspartiet) in av Kristdemokraternas kansler att bilda en koalition i Österrike. FPÖ ansågs av många att vara ett högerextremt parti och de blev portade från föreningen av liberala partier i Europa på grund av deras hårda retorik om utlänningar och invandrare, men även för att partiledaren hade nära band till nazistveteraner. Man blev rädd att ett sådant här parti skulle komma till makten i ett EU-land. Med start den belgiske premiärministern ritade man upp förslag på hot med sanktioner och skickade runt dem till de andra ledarna. Anledningen till sanktionerna var att man trodde att FPÖ skulle bryta mot artikel 6.1 i Amsterdamfördraget och syftade till att stoppa FPÖ från att träda in i Österrikes regering (Brändström, Bynander & Hart, 2004:196).
Man var övertygad om att partiet skulle hållas utanför makten och därmed inte komma in i det europeiska governancenätverket vilket inspirerades av en återkommande referens till historien: Haider (partiledare) jämfördes med Adolf Hitler, FPÖ jämfördes med NSDAP. Anledningen till att europeiska ledare reagerade så kraftigt var att de var övertygade om att Haider gick i Hitlers fotspår och en besvärlig
framtid målades upp med utgångspunkt från analogin. Hitler kom till makten i ett demokratiskt val, det gjorde även Haider. En intressant aspekt i detta fall är att förintelsekonferensen ägde rum samtidigt som allt detta hände och detta verkar ha varit en viktig faktor som förstärkte analogin med Hitler (Brändström, Bynander & Hart, 2004:196-198).
Genomgripande policyförändringar kräver att beslutsfattare uppfattar världen på ett nytt sätt. Det behövs att normala omständigheter får uppmärksamhet och att de börjar betraktas som problem. Hansén (2015:172) skriver att när forskningen utökats till att inte bara handla om det akuta krisbeslutsfattandet utan också faser före och efter krisen så har politiska processer om säkerhet och krisberedskap
aktualiserats. Efter kriser tycker många att krisen skulle ha hanterats annorlunda. Det är när man studerar dynamiken efter kriser som teorier om policyförändring har stor möjlighet att förklara vad som har hänt.
Spårbundenhet är en grundsten även för teorier om policyförändring, eftersom det visar vad policyförändringar bryter mot. Hansén nämner att ställningstagande och beslut vid en viss tidpunkt stänger dörren för nya valmöjligheter för framtida handlande. Nya befattningshavare kan komma med nya, bättre visioner men spårbundenhet kan stoppa dem från det. Författaren skriver också att
krishantering är ett relativt nytt problemområde och att de policyer som väl skapas där inte lätt fångas i ett sammanhängande program (Hansén, 2015:175).
Hansén själv fördjupar sig i John Kingdons Multiple Streams Theory eftersom att teorin var ett genombrott i studiet av policyprocesser eftersom han studerade hur aktörerna i ett politiskt system interagerar, påverkar och låter sig påverkas för att åstadkomma eller förhindra förändring. I Multiple Streams Theory antas policyskaparen vara någon som söker tillfredsställande lösningar, snarare än de optimala eftersom resurserna kan vara begränsade (Hansén, 2015:176).
Ett sätt att underlätta vidare studier är att precisera de antaganden som finns i det teoretiska ramverket. Hansén har använt sig av Nikolaos Zahariadis sätt att dela in policyprocessen i tre olika faser; uppmärksamhet, sökande och urval. Zahariadis lanserade tankesättet att man kan vänta sig att olika policyprocesser beroende om policy window öppnas i problemströmmen eller politikströmmen. Tanken är att nya problem gör så att man letar efter lösningar på dem, medan förändringar i politikströmmen har en tendens att förvandla omständigheter till problem. Man bör intressera sig för idéer som börjat växa eftersom de kanske redan har börjat diskuterats i samhället. Att idéer växer fram beror på den
uppmärksamhet som en fråga har fått. När idéer har utvecklats och uttryckts som viktiga, då börjar jobbet för policyentreprenörerna. Det är då de ska skapa mening genom strategisk påverkan (Hansén,
2015:180-184).
Dan Hansén tar upp skapandet av en nationell insatsstyrka efter mordet på Olof Palme som för att exemplifiera. Han ställer sig frågan varför mordet fick Sverige att skapa en nationell insatsstyrka och han
skriver att Multiple Streams Theory gör anspråk på att kunna förklara detta. Palmemordet är den fokuserande händelsen (focusing events) som startade policyprocessen. Efter mordet tillsattes flera utredningar för att granska krishanteringsarbetet vilket ledde till en rad olika policyförändringar. Man konstaterade att Sverige saknade polisiär kapacitet att hantera terrorism och 1990 beslutade Riksdagen att Sverige behövde en insatsstyrka. Utredningen av mordet var ett misslyckande, men man måste ändå säga att polisens önskemål fick relativt stor genomslagskraft på policyutvecklingen. Kommissionsledamöter pratade med många aktörer inom polisen och fungerade som trovärdiga budbärare för den politiska makten som tidigare ställde sig skeptisk till polisväsendet. Representanter, enligt Hansén, fungerade som policyentreprenörer. Det de gjorde var att de såg till att andra typer av händelser som drabbade samma sektor spelade den önskade utvecklingen i händerna (Hansén, 2015:185-187).
2.2 John Kingdons Multiple Streams Theory
Enligt Cairney (2012:220) är “the role of ideas” av betydelse för vår förståelse för public policy. När vi försöker förklara hur aktörer utövar sin makt behöver vi även studera hur dessa aktörer behandlar idéer, kunskap, tro, världsåsikter eller ideologier som finns hos de politiska deltagarna. Det teoretiska
utgångsläget kommer ta sitt avstamp i policyforskningen, närmare bestämt John W. Kingdons “multiple streams theory”. Vad är det som bestämmer vilka problem och lösningar som ska diskuteras? Vad bestämmer om en idé accepteras eller inte? Kingdons teori föreslår att idéer inte accepteras och att politiken inte förändras nämnvärt, om inte de tre flödena sammanlänkas samtidigt (Cairney, 2012: 232). Teorin grundar sig på fyra begrepp; problemströmmen, policyströmmen, politikströmmen och slutligen policyfönster, som beskriver hur de tre strömmarna går ihop och förändrar politiken.
2.2.1 Problemströmmen
Indikatorer
Relativt ofta får statliga beslutsfattare nys om ett problem genom systematiska indikatorer, och inte genom exempelvis politiska påtryckningar. Indikatorerna visar att det finns ett problem som behöver lösas och indikatorerna klarar sig i den politiska världen eftersom både statliga och icke-statliga aktörer
rutinmässigt övervakar olika skeenden och händelser. Exempelvis är det vanligt att övervaka federala utgifter och effekter från budgeten. Beslutsfattare och de runt omkring använder indikatorerna på två olika sätt; för att uppskatta ett problems storlek och för att bli medveten om förändringar i problemet (Kingdon,
2003:90-91). Att visa att det finns ett problem som man kan applicera sina lösningar på är deltagarna i policyprocessens främsta intresse och tar upp en stor del av policydebatten (Kingdon, 2003:93).
Fokuserande händelser, kriser och symboler
Problem behöver ofta en liten knuff framåt för att få uppmärksamhet av folket i och runt staten, indikatorer är ofta inte tillräckliga. Knuffen kan ske med hjälp av en fokuserande händelse såsom kriser eller olyckor som uppmärksammar problem. Kingdon exemplifierar det med sjukvården kontra
transportsektorn och påpekar skillnader när det kommer till kriser. En flygolycka får oss att bry om luftsäkerhet, brokollapser fokuserar uppmärksamheten på infrastrukturen etc. Inom sjukvården är det inte lika lätt att hitta jämförbara fall och en förklaring kan vara att sjukvården ständigt är på tapeten eftersom det är något som påverkar oss alla. För att ett mindre synligt ämne ska ta sig upp på en statlig agenda måste något hända av den art att det inte längre kan ignoreras: “So as a general proposition, the more
visible the policy domain, the less importance are crisis and disaster” (Kingdon, 2003:95). Ibland innebär kriser att allt annat på agendan överskuggas. Men fokuserande händelser är inte alltid enkla, ibland blir vissa ämnen tydligare på agendan för att viktiga policyskapare har personliga erfarenheter av ämnet (Kingdon, 2003:97). Symboler är också något som kan få fokuserande effekter eftersom de fångar en realitet som folk egentligen redan upplever. Dock behöver fokuserande händelser ofta hjälp att få ett upp ett ämne på policyagendan. Problemen som fokuserande händelser för med sig kan redan finnas
någonstans i våra sinnen, men ibland fungerar de som en tidig varning på att något kan bli ett problem om vidare beaktning etableras av att det finns ett utbrett tillstånd som behöver tas om hand. Dessutom, om en fokuserande händelse inte är tillräcklig, så kan flera händelser i följd vara det. De andra händelserna kan inte bortförklaras som isolerade händelser (Kingdon, 2003:98).
Problem
Det händer att folk i staten anser att de har löst ett problem, fast de egentligen kanske inte har gjort det. Men de har tagit upp ämnet på något sätt och då kan det anses vara löst och när de vänder
uppmärksamheten åt något annat håll så faller ämnet bort från agendan. Ämnen får uppmärksamhet när det är nytt och faller bort när det har blivit tråkigt, trots att det fortfarande kan vara viktigt (ibid, 103-105). Kingdon gör skillnad mellan “condition” och “problem”. Han säger att tillstånd står vi ut med varje dag; dåligt väder, sjukdomar, fattigdom etc. Tillstånd blir problem när vi tycker att något måste göras åt dem (ibid, 109-110).
2.2.2 Policyströmmen
Policygemenskap
En policygemenskap (policy community) består av specialister som kan vara forskare, medarbetare runt om i staten, akademiker, analytiker i intressegrupper etc. Runt gemenskaperna flyter idéer omkring och specialisterna ägnar tid åt att pröva sina idéer på andra genom att gå på lunch, publicera artiklar, skriva lagstiftningsförslag och annat. Sådana här processer kan ta flera år. Kingdon liknar det vid en
“urtidssoppa” där idéer flyter runt i gemenskaperna, likt molekyler som flöt omkring i ett hav innan livet tog form (Kingdon, 2003:116-117).
Gemenskaperna är oberoende av politiska händelser såsom förändringar i administrationen eller påtryckningar från lagstiftarens valkretsar. Men det ska ändå sägas att specialisterna påverkas av, och reagerar på, politiska händelser. För att detta inte ska låta motsägande bör det nämnas att krafterna som driver policyströmmen och politikströmmen är olika (Kingdon, 2003:117-118).
Gemenskaper och soppan
Väldigt många frågor övervägs inom gemenskaperna vid någon tidpunkt, på något sätt. En del idéer kan avskrivas direkt, andra tas på mer allvar och överlever kanske i någon annan form. Men i soppan är många sorters idéer möjliga (ibid, 121-122).
Det finns något som heter “advocates” - förespråkare - som förespråkar idéer eller verkar för att något ska synas på agendan. Kingdon kallar dem för policyentreprenörer och de hittas på olika ställen i policygemenskaperna; både i och utanför statsapparaten, valda eller i intressegrupper. De kännetecknas av att de vill investera resurser, i ett hopp om att det ska ge något tillbaka i framtiden (ibid, 122-123).
Kingdon ger uttryck för att nya idéer inte plötsligt dyker upp, de finns oftast redan men kan kombineras med annat och bilda nya förslag (ibid, 124). Förespråkare låter inte processen i soppan vara helt okontrollerad. Policyentreprenörerna är ute efter att “mjuka upp” både policygemenskaper, som tenderar att vara tröga och resistenta mot större förändringar, och den större allmänheten för att vänja dem vid nya idéer. På så vis byggs acceptans för idéerna. När en möjlighet uppstår att trycka fram sina förslag har man redan banat vägen, de viktiga personerna är uppvärmda. Gör man inte det finns det risk att förslag faller. Bra idéer har gått till spillo eftersom de kommit före den generella publiken, den specialiserade publiken och policygemenskaperna (ibid, 127-130).
Överlevnad
Idéer krockar ofta med varandra i soppan och kombineras med varandra, några överlever medan andra dör och några överlever i andra varianter. Några kriterier för överlevnad är teknisk genomförbarhet och
“value acceptability”. Det sistnämnda betyder att förslag som överlever i policygemenskaperna är kompatibla med specialisternas värderingar. Det är viktigt att kostnaderna för programmet/förslaget är rimliga, annars kan idén slängas åt sidan. Det är dessutom viktigt att förslaget accepteras av allmänheten (ibid, 137-139).
2.2.3 Politikströmmen
Bredvid de två andra strömmarna flyter politikströmmen självständigt, sammansatt av t.ex. allmänhetens humör, påtryckningsgruppers kampanjer, valresultat etc. Utvecklingen i den politiska strömmen har en kraftfull effekt på agendor eftersom nya föremål på agendan blir tydligare och andra knuffas undan till bättre tider (Kingdon, 2003:145-146).
Ett nationellt humör
Människor i och runt staten känner av den nationella humöret (national mood) och tror sig veta när humöret skiftar. Det nationella humöret är att en relativt stor grupp av människor i landet har liknande tankar och att detta humör kan ändras från gång till gång på märkbara sätt. Förändringar i humöret är viktigt för policyagendan och policyoutcomes (ibid, 146). De statliga aktörerna som känner av humöret kan förespråka vissa idéer på agendan och förhindra att andra lyckas ta sig till rampljuset. Det kan också verka som en begränsning genom att idéer trycks in i mörkret (ibid, 147). Processen att känna av humöret fungerar på två sätt. För det första, valda politiker bedömer väljarnas humör utifrån olika sorters
kommunikation. För det andra, icke-valda tjänstemän tenderar att känna av humöret utifrån vad de hör från politiker.
När klimatet förändras gör det att förslag som inte skulle vara livskraftiga tidigare nu blir
livskraftiga, och tvärtom. Förespråkare för ett nyligen livskraftigt förslag finner en mottaglig publik vara en möjlighet att trycka fram sina idéer (ibid, 146-149).
Politiska krafter
Den andra beståndsdelen av den politiska strömmen är organiserade politiska krafter såsom påtryckningar från intressegrupper, politisk mobilisering och politiska elitens beteende. Om viktiga personer ser sig omkring och inser att intressegrupper och andra organiserade intresse pekar i samma riktning, då är det ett tecken på att gå i den riktningen. Förslag som avviker från de organiserade krafternas preferenser kan blockeras (ibid, 150-151).
En stor anledning till statlig tröghet är den nästan oundvikliga uppbyggnaden av “kundkrets” till förmån för ett existerande program. Så fort ett statligt program är etablerat organiseras en stor uppsättning intressegrupper vars syfte är att skydda programmet (ibid, 150-153).
Konsensusbyggande i den politiska strömmen
Konsensus byggs genom övertalning och utspridning i policyströmmen. Om en idé överlever granskning enligt kriterier för överlevnad sprids den inom policygemenskapen. I politikströmmen är det helt
annorlunda, där byggs konsensus genom förhandlingar. Om man inte ägnar tillräckligt mycket
uppmärksamhet till koalitionsbyggande genom förhandling får man betala ett ganska högt pris. Så fort en fråga verkar röra sig kommer alla med ett intresse av det att krypa fram av rädslan att de lämnas utanför (Kingdon, 2003:159-162).
2.2.4 Policyfönster och sammanlänkning av strömmarna
Ett policyfönster är en möjlighet för förespråkare för förslag att trycka på för sina favoritlösningar, eller för att rikta uppmärksamheten till sina speciella problem. De väntar på att problem ska flyta förbi som de kan applicera sina lösningar på och de väntar på att utveckling ska ske i den politiska strömmen som de kan utnyttja. Ibland öppnar sig ett fönster relativt förutsägbart i form av en schemalagd förnyelse av ett program som skapar en öppning för deltagare att driva fram sina favoritprojekt. Vid andra tillfällen, som ofta vid kriser, är fönsterna oförutsägbara. Policyentreprenörer måste vara förberedda. Deras förslag måste vara redo, deras speciella problem måste vara väldokumenterat, annars kan möjligheten försvinna. De separata strömmarna möts under kritiska tidpunkter. Ett problem identifieras, en lösning utvecklas och är tillgängliga i policygemenskaperna. En politisk förändring skapar rätt tidpunkt för policyförändringar (ibid, 165-166).
Policyfönster
När man ska skjuta upp en raket måste man vara snabb på att skjuta upp den i rätt läge eftersom läget kan försvinna och då är det för sent. Möjligheten kan komma igen, men då måste man vänta på att fönstret ska öppnas igen. Likadant är det med policyfönster, de är öppna korta perioder. Strömmarna samlas och kopplas ihop under dessa perioder. Policyfönster öppnas oregelbundet och är inte öppna länge, men bortsett från deras sällsynthet är de flesta policyförändringarna ett resultat från dessa möjligheter. Utan utsikten av ett öppet fönster kommer deltagarna att släppa på taget, de kommer vara ovilliga att investera tid och resurser i ett försök som inte bär frukt. Många bra frågor når inte agendan eftersom
entreprenörerna inte anser det vara lönt att försöka (ibid,166-168).
Distinktion görs mellan agenda och alternativ. Agendan påverkas mer av problemflödet och det politiska flödet medan alternativen påverkas av policyflödet. Ett fönster öppnas eftersom något förändras i det politiska flödet, eller för att ett nytt problem fångar statens intresse. Det finns också tillfällen när problemen blir frampressande och skapar möjlighet för förespråkare att applicera sina lösningar på.
Fokuserande händelser fungerar så. Vid en flygolycka öppnas ett fönster för förslag, är förslaget redo kommer olyckan att vara en möjlighet för förslaget. Fönstret kan stängas av olika anledningar, kanske känner sig deltagarna klara med ett problem eller så har de misslyckats att agera. Händelser som öppnade fönstret kan snabbt försvinna från rampljuset igen. En kris eller annan fokuserande händelse är av naturen korta. Människor är upprörda över en flygolycka en tid, sedan glöms det. Även förändringar i personalen kan skapa ett fönster, människor i nyckelpositioner kommer och går. Till sist, fönster stängs när det inte finns några tillgängliga alternativ. Om fönstret inte utnyttjas kan det förbli stängt under en längre period (Kingdon, 2003:168-170).
Koppling
Lösningar flyter omkring i och nära staten i sökandet efter problem som de kan fästa sig vid eller efter politiska händelser som ökar deras sannolikhet att adopteras. Lösningar blir kopplade med problem, förslag länkas med politiskt nödläge och alternativ introduceras när agendan förändras (ibid, 172-173). Förändringar kommer oftast som ett svar på utveckling i problem- eller politikströmmen. Om
beslutsfattare blir övertygade om att problem pressar på kommer de att sträcka sig till policyströmmen för att hitta ett alternativ som kan ses som en lösning (ibid, 172-175).
När ett fönster öppnas känner förespråkare av deras möjlighet och springer dit för att utnyttja det. När ett flygplan krockar med ett privatplan öppnar publiciteten upp ett fönster för förespråkare kring bättre kontroll av flygplan. Olyckan ger också myndigheter anledning att utöka kontrollen. Ibland kan strateger överbelasta agendan för att frustrera alla åtgärder, de vill förhindra en specifik sak och laddar in andra ämnen. Nyckeln till att förstå vilket utfall som blir det slutliga är genom att titta på vilket
resursåtagande som görs. Ju mer deltagarna är villiga att lägga, desto fler problem kan lösas och desto fler alternativ kan avfärdas (ibid, 172-178).
Sannolikheten att ett föremål ska stiga på beslutsagendan ökar drastiskt när alla tre strömmar förs samman. Ett alternativ flyter omkring i policyströmmen, blir kopplat antingen genom ett framträdande problem eller händelse i den politiska strömmen för att kunna tas på allvar i en kontext som är bredare än specialistgemenskaperna. Ingen av strömmarna är tillräckligt starka för att själva placera ett objekt på beslutsagendan. Om någon av dem saknas - om en lösning inte tillgängliggöras, ett problem inte hittas, eller stöd inte finns i den politiska strömmen - kommer subjektets placering på beslutsagendan bara vara flyktig (ibid, 178-179).
Policyentreprenörer
Policyentreprenörerna (förespråkarna) kopplar samman strömmarna. De är villiga att investera sina resurser i utbyte mot framtida belöningar (Kingdon, 2003:179-181). De väntar på att ett fönster ska
öppnas och de måste vara redo, policyfönster är inte förutsägbara och idéer måste utvecklas innan fönstret öppnas. Entreprenörer som är redo klarar sig. Lösningar som inte var tänkta till ett problem kan ändå bli lösningar på just det problemet. Förespråkarna krokar fast lösningarna vid problem, förslag till politiskt momentum och politiska händelser till policyproblem. Utan dem - ingen sammanlänkning. Idéer ligger i dvala, problem blir olösta i avsaknaden av lösningar, politiska händelser tas inte tillvara på (ibid, 181-182).
Det bör nämnas att entreprenörerna bara är människor. De kanske kan läsa av policyfönstrena bra och göra drag i rätt tid, men det skulle lika bra kunna vara tvärtom. De håller ständigt på med att förespråka sina problem så i verkligheten kan en öppning av ett fönster vara ett rent lyckokast (ibid, 182-184).
Efter att ha presenterat teorin kommer jag i analysen först beskriva vilka förändringar som skett i de olika kriserna. Detta kommer jag att göra genom att presentera de policyförändringarna jag har kunnat urskilja ur studerat material. Sedan kommer jag att utnyttja Kingdons teori för att ge en möjlig förklaring på hur förändring sker, eller inte sker, framförallt genom att använda teorin om policyfönster.
3 Metod och material
3.1 Avgränsningar
Begränsningar behövs för detta ganska omfattande ämne. Kriser i alla möjliga former kan studeras: epidemier, pandemier, terrordåd, naturkatastrofer, politik, olyckor, ekonomi och så vidare. Begränsning kommer gälla några av kategorierna, dels för att få lite bredd i analysen, men också för att krishantering i grunden är liknande oavsett vilken typ av kris det rör sig om (se ovan avsnitt om krishantering).
Estoniakatastrofen 1994 är den första som studeras, och det var en olycka. Flodvågskatastrofen 2004 var lite liknande, en naturkatastrof, medan flyktingkrisen 2015 har sin grund i flera komplicerade konflikter främst från Mellanöstern, men även andra delar av världen (SOU 2017:12 s. 290) och särskiljer sig kanske mest från två de andra. Kriserna som ingår i studien kan alla ses som stora kriser och
genomgripande händelser som har drabbat, och i någon mån format, Sverige. Avgränsning till dessa tre är lämplig med tanke på att de är av liknande allvarlighetsgrad och storlek och de är alla relativt sentida. Mindre kriser inkluderas därmed inte.
Avgränsningen görs också till att enbart gälla Sverige och inte andra länder. Med detta sagt betyder inte det att valda kriser inte har påverkat andra länder i världen, det har dem i allra högsta grad.
De flesta av dem har till och med sitt epicenter någon annanstans än innanför våra nationsgränser. De har alla påverkat Sverige i form av att de blir kriser för oss.
Den tredje avgränsningen som har fått göras är hur man studerar kriser. Man skulle kunna studera hur dessa kriser ha påverkat Sverige ur väldigt många synvinklar, det skulle t.ex. kunna vara ur ett
kommunalt eller ett regionalt perspektiv. Man skulle kunna studera hur kriser påverkar specifika myndigheter, skolor, privata företag eller på individnivå. Jag har valt att fokusera och avgränsa mig till den centrala nivån, det vill säga statens krishantering.
3.2 Metod och tillvägagångssätt
Jag kommer börja med att studera Estoniakatastrofens händelseförlopp, den initiala krishanteringen och krisens efterfas, vilka lärdomar man har dragit och vilka förändringar som har gjorts. Sedan kommer jag att göra likadant med Flodvågskatastrofen och slutligen Flyktingkrisen. Analysen kommer att utföras på så sätt att jag först presenterar vilka lärdomar som drogs och vilka förändringar som konkret gjordes, därefter följer en analys för varje ström och där fördjupas analysen för de olika kriserna. För att få ett svar på hur man kan se på policyförändringar vid dessa kriser kommer jag slutligen göra en analys på
policyfönster i samband med varje händelse. Utfallen från analyserna kommer att bidra till en analysdiskussion där jag reflekterar kring det resultatet av analysen. Slutligen kommer jag att ge ett förslag på vidare forskning.
Vid insamlandet av materialet har jag letat specifikt efter det som är relevant för denna uppsats, det vill säga; det som kan analyseras med hjälp av Multiple Streams Theory. Jag har letat specifikt efter lärdomar och förändringar, krishantering och krisberedskap eftersom det är det målet för denna studie, vilket ökar validiteten.. Endast krisberedskap och krishantering som gäller staten studeras och teorin appliceras inte på kommunala lärdomar eller policyförändringar, eftersom detta skulle ge mig ett felaktigt analysresultat.
Analysen kommer att göras som en stegvis jämförelse mellan fallen. Jämförelsen görs framförallt i analysen om policyfönster där jag från Estoniakatastrofen tittar på vad man tog med sig till tsunamin, och vad från tsunamin man tog med sig till flyktingkrisen. Jämförelsen kommer även fortsätta i
analysdiskussionen där jag mer ingående jämför de olika förändringarna som gjordes. Då krisberedskapen förändras kontinuerligt anser jag det vara mest intressant att göra jämförelsen mer “stegvis”.
Händelserna kan framstå som väldigt olika men jag kommer att argumentera för att de går att jämföra. Som det nämns i tidigare forskning kan det framstå som att kriser är unika, men så är det egentligen inte. Både Estoniakatastrofen och tsunamin var händelser som stod utanför människans makt
och slog mot samhället på ett liknande sätt - snabbt och hårt, utan förvarning. Flyktingkrisen kan däremot anses vara lite annorlunda eftersom det handlade om människoskapade konflikter i andra länder, men liksom de två andra kriserna slog den till mot samhället i Sverige på ett sätt som man inte var förberedd för, även om förloppet var något långsammare. Händelserna kräver en viss krisberedskap och hantering och det är detta jag ska studera.
Fallen som studeras sker med nästan tio års intervall, vilket gör det intressant i en jämförelse eftersom det ger mig större möjlighet att analysera om något verkligen har hänt. Händelser närmre varandra i tiden kanske är svårare att studera ur ett policyförändringspersepektiv eftersom det ofta tillsätts olika utredningar och granskningar och det kan gå lång tid innan man kan dra några slutsatser.
Studien är en teorikonsumerande studie vilket betyder att de enskilda fallen står i centrum och att uppgiften istället blir att med hjälp av befintliga teorier och förklaringsfaktorer på ett område försöka förklara vad som hände i fallen, alltså att använda Kingdons förklaring till policyförändring för att förklara vad som hände i de olika fallen. Skillnaden mellan teoriprövande studier och teorikonsumerande studier känns igen på att för teorikonsumerande studie gäller det primära föremålet för studien och valet av förklaringsfaktorer kommer i andrahand. För teoriprövande studier är det tvärtom: de känns igen på att det primära är valet av vilken teori som ska granskas (Esaiasson et al. 2017:43).
3.3 Material
Jag har samlat materialet främst från utredningar som gjordes i direkt samband med händelserna och även andra rapporter som ger en klarare bild över vilka förändringar som gjordes, rapporter som skrevs med lite distans till händelsen. Materialet består även av olika myndighetssidor, såsom Regeringskansliets, MSB:s webbportaler, samt Krisinformation.se. Jag har även studerat viss litteratur gällande kriser, samt vetenskapliga artiklar. Speciellt hjälpsam har Edwars Deverells artikel om krisinduceratlärande varit, dels för att den lade grunden till uppsatsens utformning, dels för att den tar upp flera intressanta aspekter angående kriser.
Det viktigaste materialet för att studera dessa kriser har varit Statens offentliga utredningar (SOU), samt ett par andra rapporter gjorda av främst svenska myndigheter såsom Statens
Haverikommission eller Riksrevisionen. Utredningarna ger en bra översikt av händelserna och är ett behändigt material. Ur ett källkritiskt perspektiv är de också bra, då de inte riskerar att vara vinklade eller politiskt färgade is samma utsträckning som t.ex. tidningsartiklar. Utredningar är offentliga källor och lätt tillgängliga för alla, vilket gör att min studie kan återupprepas av någon annan. För att tydliggöra det viktigaste materialet följer här en lista över det viktigaste:
- SOU 1999:48 Lära av Estonia Den andra delrapporten och slutredovisning. Denna är den andra delrapporten av analysgruppen som utförde utredningen om Estoniakatastrofen.
- SOU 1998:132 En granskning av Estoniakatastrofen och dess följder. Denna är den första delrapporten av analysgruppen som utförde utredningen om Estoniakatastrofen
- SOU 2005:104 Sverige och tsunamin - granskning och förslag. Utredningen är i flera delar, men de delarna jag har använt är “granskning och förslag, kapitel 1-6” och expertrapporterna
- SOU 2017:12 Att ta emot människor på flykt - Sverige hösten 2015. Denna behandlar flyktingkrisen i sin helhet.
- Den för Estland, Finland och Sverige gemensamma haverikommissionen, denna använder jag för att beskriva händelseförloppet under förlisningen av Estonia
- Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015 - beredskap och hantering, detta är en granskning från Riksrevisionen som jag har använt för att tydliggöra vilka förändringar som har gjorts
3.4 Kritisk metod- och materialdiskussion
Det finns så klart för- och nackdelar med det valda materialet. En stor fördel är att materialet är omfattande, det är officiellt och det är ett publicerat material som går att lita på. Fördelen är också att utredningarna ingående går in på detaljer och händelseförlopp och förklarar vilka mekanismer som ligger bakom dessa. Det är ett bearbetat material som är lätt att studera och analysera. Nackdelen är att det kan bli lite väl stelt i och med att det är ett officiellt material. Vissa synvinklar som hade varit intressant att analysera kommer inte alltid med i utredningar, exempelvis det som har varit relevant utifrån teorin - det har varit svårt att utröna några ordentliga policyförespråkare och policygemenskaper. Kanske hade detta varit lättare om man hade inkluderat annat material också, exempelvis tidningsartiklar, debattartiklar eller intressegruppers hemsidor. Å andra sidan hade materialet blivit lite väl spretigt och osammanhängande. Det hade också varit svårt att hitta likvärdigt material för de olika kriserna och det hade kunnat påverka undersökningarna negativt, med minskad validitet och trovärdighet som följd.. Fördelen med att ha studerat SOU:er som det främsta materialet har varit att det har funnits utredningar efter varje kris, och därmed har de varit lätta att jämföra. Hade jag bara studerat utredningar inom t.ex. Estoniakatastrofen men inte inom tsunamin hade analysen möjligtvis inte blivit rättvis.
Även valet av metod finns det för- och nackdelar med. En fördel är att det är lätt att studera utredningar och andra rapporter, eftersom de oftast finns att tillgå på nätet, eller på ett bibliotek. Men å andra sidan finns det andra metoder som hade kanske gett analysen ett helt annorlunda svar, exempelvis intervju. Vid intervjuer får man svar på sådant som man annars inte får. Om jag hade intervjuat en
tjänsteman på ex. MSB hade jag kanske fått med intressanta synvinklar som inte framkommer i en officiell utredning. Intervju som metod tror jag hade varit ett bra komplement till en kvalitativ studie av material. Å andra sidan är tänkbara nackdelar med intervju att svaren på frågorna är svårare att analysera, eller kan inte användas för att bekräfta teorin.. Överlag har den valda metoden fungerat väl, men det hade varit intressant att komplettera med intervju för att komma åt information som kanske ligger i det dolda och inte explicit uttrycks i en utredning. En tjänsteman hade kanske kunnat berätta för mig om verkliga omorganiseringar faktiskt har skett, eller om det bara är på ytan.
Det bör tilläggas att det finns även andra teorier som man kan använda för att studera efterspelen av kriser, bland annat olika former av organisationsteori eller organisationslärande. Jag ser gärna att teori om hur organisationer drar lärdomar kan kombineras med Kingdons flödesteori.
4 Resultat och analys
Analysen kommer att utföras genom att först titta på vad kriserna mynnade ut i, vad som faktiskt förändrades. Detta kommer att göras genom att titta på Kingdons perspektiv för att förstå dessa
förändringar och varför de gjordes, samt hur de gjordes. De övriga strömmarna kommer att fungera som förklaringsfaktorer till varför krishanteringen/krisberedskapen förändrades.
4.1 Vad resulterade kriserna i?
4.1.1 EstoniakatastrofenVad resulterade Estoniakatastrofen egentligen i? Diverse utredningar, till exempel den studerade SOU:n, men även Haverikommissionen påpekar flertalet brister, bland annat brister i säkerheten till sjöss, och att det saknades utrustning på de räddande fartygen (Försvarshögskolan, 2019:56). Man har dragit flera lärdomar från katastrofen, vilket visar att policyförändringar möjligtvis har satts i rörelse. En lärdom man har dragit är framförallt att Sverige måste utveckla sin krisberedskap. Efter Estoniakatastrofen, det är dock en aning osäkert om katastrofen var den direkta orsaken till detta eller om det var en bidragande faktor, inledde man ett flertal utredningar, t.ex. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen. 2002 lades grunden för vårt nuvarande krishanteringssystem.(Försvarshögskolan, 2019: 56, 70). SOU 1999:48 tar upp ett antal förslag till förändringar, bland annat att regeringen bör verka för att en katastrofberedskap innehåller en organisation med fastare former för samverkan mellan olika samhällsorganisationer, men även en samordning av insatser i samband med och efter en katastrof (SOU 1999:48 s. 16). Analysgruppen trycker på för att man kan hämta in kunskaper från nationella jämförelser, fästa uppmärksamhet på svenska
frivilligorganisationers möjlighet att bidra med insatser vid katastrofer (SOU 1999:48 s.16). Utredningen slår också fast att man inte samordnade tillräckligt mycket och att vid en kris ställs det krav på samhällets samordnade resurser, i en kombination av politisk ledning. Analysgruppen vill understryka behovet att de aktörer som är ansvariga för samordning och beslutsfattande upprättar kanaler för att förmedla
information och att de kommunicerar med berörda, både i det akuta skedet och på längre sikt. Planeringen behöver inriktas på att skapa uthållighet och att den som leder ansvaret får tillgång till en analysfunktion och att ansvariga får ständiga rapporter om läget och eventuella utvecklingar (SOU 1999:48 s. 28-31).
En viktig aspekt har varit religionens/kyrkans roll i krisen. Kyrkans roll uppmärksammades vid krisen, både ur ett individuellt perspektiv, men också ur ett samhällsperspektiv där kyrkans funktioner diskuterades. Kyrkans roll är dold, den bör studeras, inte minst inför organisatoriska förändringar i relationen mellan Svenska kyrkan och samhället. Man har även kommit fram till att massmedia har en viktig roll i katastrofsituationer och att det i planering av krisberedskap bör planeras för
massmediekontakter och andra informationsvägar (SOU 1999:48 s.70-71).
Analysgruppen understryker informationens och kommunikationens betydelse och att man inte tidigare har insett denna betydelse. Detta uttryckte sig bland annat i att Regeringen höll ett fåtal
presskonferenser (att jämföra med de dagliga presskonferenserna om Corona-läget under våren 2020 med bland annat Folkhälsomyndigheten) (SOU 1999:48 s. 145).
Det har även inträffat ett flertal konkreta åtgärder efter Estoniakatastrofen. Regeringskansliet har genomgått en omfattande omorganisation. Vid tiden för utredningen var informationsarbetet i ett
uppbyggnadsskede. Även inom Regeringskansliet har en gemensam informationsavdelning, Information Rosenbad, inrättats som en resurs för hela Regeringskansliet och dess viktigaste uppgift är att ge intern service (SOU 1999:48:149).
Analysgruppen tar upp regeringens proposition Förändrad omvärld - omdanat försvar, som lämnades in den 4 mars 1999 och där betonas betydelsen av att samhällets beredskap för svåra påfrestningar också omfattar en effektiv informationsverksamhet - kriskommunikation.
Kriskommunikationen beskrivs som en process som går på två håll och som förutsätter att befolkningen har ett sådant förtroende för staten att de naturligt vänder sig till dessa för att öppet diskutera uppgifter, åtgärder och information (SOU 1999:48 s. 150).
Inom Regeringskansliet har det sedan december 1994 genomförts ett antal övningar i
katastrofberedskap. Men utvärderingarna efter dessa övningar visar på brister i informationsarbetet. Dessa utredningar bekräftar även att en lämplig katastrofberedskap saknades inom kansliet för
Analysgruppen tar återigen upp att det finns ett flertal utredningar under 90-talet där vikten av ett väl fungerande informationsarbete vid kriser som bygger på beredskapsplaner betonas. I ovan nämnda proposition anger regeringen att de samhällsorganisationer som ska agera vid en katastrof måste ha planer för en god informationsberedskap. Detta ställer krav på personalresurser, lämpliga tekniska hjälpmedel och en förmåga att snabb kunna påbörja informationsverksamhet som kan pågå länge. I mars 1999 beslutade regeringen att departementen inom Regeringskansliet sektorsvis ska genomföra en genomgång av vilka behov av åtgärder som behövs för den framtida krisberedskapen (SOU 1999.48 s. 157).
En intressant sak som utredningen skriver är att olyckan aldrig kan bli till något bra, men att samhället har en skyldighet att lära sig av den. Åtgärder har tagits, bland annat inom sjösäkerheten. Man strävar också efter att tydliggörande av roller och ansvar. Dessutom erkände regeringen de misstag som gjordes vilket förde utvecklingen framåt. Insikten om att anhöriga och andra berörda måste få vara delaktiga i beslut som rör dem framstår som fundamental. Statsledningens roll vid nationella olyckor har tydliggjorts. Vikten av kommunikation är bekräftad (SOU 1999:48 s. 166-168).
Efter olyckan kom man fram till en ganska omgående beslut. Man gick emot det man tidigare sagt om bärgning. Regeringen kungjorde den 15 december 1994 att “M/S Estonia ska inte bärgas. Några
åtgärder för att ta upp de anhöriga skall inte vidtas. Platsen där fartyget förliste ska betraktas som en gravplats. För att säkerställa att gravfriden respekteras skall fartyget täckas över och skyddas rättsligt”
(SOU 1998:132 s. 230). Den 1 juli 1995 trädde den svenska lagen om skydd för gravfrid vid vraket efter fartyget i kraft. Dykning är förbjudet och överträdelser kan leda till böter eller fängelse. Dock, en policy som ändrades var övertäckandet. Arbetet med det avbröts och enligt analysgruppens uppfattning är det delvis de drabbades negativa reaktioner mot en övertäckning som föranledde till att beslutet drogs tillbaka (SOU 1998:132 s. 233).
4.1.2 Flodvågskatastrofen
Flodvågskatastrofen i Sydostasien inträffade nästan exakt 10 år senare. Detta för givetvis tankarna med sig att en förändring borde ha skett, och nedan redovisas förändringarna som skedde, både förändringar från Estonia och förändringarna efter tsunamin. I en rapport från Försvarshögskolan inrättades 2005, efter tsunamikatastrofen, enheten för beredskap och analys (EBA) i Regeringskansliet. En av EBA:s
huvuduppgifter var att bedriva omvärldsbevakning och kunna larma inom Regeringskansliet. Den 31 mars 2008 inrättades istället Kansliet för krishantering i Statsrådsberedningen (Försvarshögskolan, 2019: 73).
En tydlig förändring som skedde efter tsunamin, som beror delvis på katastrofkommissionens starka kritik, var inrättandet av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) den första januari
2009. Den nya myndigheten fick i uppgift att ge ett samlat stöd till olika aktörer och effektivisera arbetet med samhällets krisberedskap (Försvarshögskolan 2019:74).
Regeringen tillsatte en oberoende kommission, som fick namnet Katastrofkommissionen. En tydlig sak som konstaterades var att information om vilka svenskar som befinner sig i ett land när en större olycka eller politisk kris inträffar är av central betydelse. Efter tsunamin blev upprättandet av trovärdiga listor över saknade ett av huvudproblemen och kommissionen anger att det finns förebilder att studera utomlands, exempelvis Italien (SOU 2005:104 s. 96).
En konkret förändring som har skett är att en regelbunden samplanering med reseföretag på turistorter är önskvärd, och detta har börjat utvecklas på vissa viktigare resmål. Något som resebolagen har börjat med i allt större utsträckning nu är att erbjuda försäkringar i samband med att man köper resor (SOU 2005:104 s. 97).
Utredningen kommer fram till att informationen kring identifiering har av många ansetts otillfredsställande och olika instanser har givit motstridiga uppgifter. Till slut, efter initiativ från en förening för föräldrar med saknade, barn skapades veckobrev med information från konsulatet i Phuket i arbetet med identifiering, detta har varit något positivt för anhöriga efter katastrofen (SOU 2005:104 s. 134).
En intressant aspekt som är framträdande jämfört med utredningen kring Estoniakatastrofen är att man nu framhäver ansvarsprincipen som jag nämner i inledningen. Den grundläggande principen för myndigheternas krishantering och därmed Regeringskansliets krisberedskap är ansvarsprincipen, skriver utredningen (SOU 2005:104 s.135). Efter tsunamin kunde det också konstaterats, liksom vid Estonia, att kommunikation är en nyckelfunktion vid krishantering. Detta blev särskilt viktigt efter tsunamin eftersom bilden som de drabbade och allmänheten skapade sig påverkades deras handlingar och även deras
arbetsförutsättningar för förvaltningen (SOU 2005:104 s. 199).
Något som har bidragit till krishanteringen är användandet av PKU-biobanken, prover som tas på alla nyfödda i Sverige, för att identifiera avlidna. Den 3 januari meddelades det att man varit överens om att vidta lagstiftningsåtgärder för att göra det möjligt att använda biobanken. Man ville inte försena identifieringsarbetet. Lagändringen innebar att vid svåra olyckor eller andra händelse där ett stort antal människor avlider får prover användas för identifiering och gällde till den 30 juni 2006. Här visade Riksdagen prov på handlingskraft (SOU 2005:104 s. 238).
Man föreslog redan vid Estoniakatastrofen att man skulle införa en nationell organisation för krishantering. Vid tiden för tsunamin saknade man fortfarande en krishanteringsfunktion, detta berodde inte på att frågan inte hade aktualiserats, utan på ett medvetet ställningstagande. Här kan man prata om en “negativ” policyförändring, kanske berodde detta på att policyfönstret stängdes? Regeringen har ansett en
sådan organisation skulle strida mot konstitutionen, men kommissionen anser att det inte är tillräckliga hinder för införandet av en krisfunktion (SOU 2005:104 s. 268). En krisorganisation måste utvecklas på nationell nivå. De hot och risker som samhället står inför är ofta sektorsöverskridande och ställer stora krav på samhällets krisorganisation (SOU 2005:104 s. 301.). Utredningen understryker att vi inte har lärt av Estonia (SOU 2004:140 s. 351).
Men ett exempel på att man faktiskt lärde sig från Estoniakatastrofen och att en förändring faktiskt har skett är hemtagandet av de döda kropparna. Klimatet i regionen gör att döda kroppar bryts ner snabbt, Thailands åtagande är därför att kremera dem. UD försökte få thailändska myndigheter att stoppa detta, för svenska kroppar, innan de identifierats av anhöriga. När Laila Freivalds, utrikesminister, kom ner till Thailand fick hon löfte om att detta skulle efterlevas. Denna reflexen att göra allt för att få hem de döda var en lärdom från Estoniakatastrofen där denna frågan blev en tvistefråga (SOU 2005:104,
expertrapport s. 62).
I en uppsats från Göteborg samlas några tydliga exempel på förändringar i krisberedskapen efter tsunamin. Bland annat inrättade man inom UD en stödstyrka som inom ett par timmar ska kunna hjälpa svenska personer i nöd utomlands. Uppdraget kommer från UD, men inkluderar MSB, Svenska kyrkan, Socialstyrelsen, Rikspolisen, Rädda barnen och Röda korset (Lord, 2013:32). Som jag nämnt tidigare bildades MSB delvis på grund av denna händelse och förmågan att samverka har ökat betydligt sedan 2004. Man har även upprättat webbportalen Krisinformation.se, något som var omtalat redan innan krisen, men som förverkligades efter denna (Lord, 2013:34). Den tydligaste, och kanske viktigaste, förändringen är inrättandet av Kansliet för Krishantering samt Krishanteringsrådet (Krisinformation.se 2014).
4.1.3 Flyktingkrisen
Här följer en redogörelse för vilka åtgärder som förändrades i samband med flyktingkrisen. En ganska tydlig förändring är att regeringen beslutade att Migrationsverket återigen ska ingå bland de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskap, detta fastslogs i förordningen som trädde i kraft den 1 juli 2016 (Försvarshögskolan, 2019:54).
En annan tydlig åtgärd man införde var gränskontrollerna som infördes den 12 november 2015. Från den tidpunkt då de infördes började antalet människor som kom hit att minska drastiskt (SOU 2017:12 s. 298). Flera lagar stiftades. Regeringen bestämde att man skulle tillämpa lagen 2015:1073 om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. De förlängde även gränskontrollerna vid flertalet gånger. Detta motiverades utifrån bedömningen att det fanns ett fortsatt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten (Försvarshögskolan, 2019: 93-94)
En nationell säkerhetsstrategi publicerades i januari 2017 som är en inriktning och ett ramverk för det arbete som krävs av alla aktörer och nivåer i Samhället för att värna om säkerheten. Syftet är att stärka Sverige för att samordnat kunna förebygga alla möjliga hot, dock är det osäkert om det har ett direkt samband med flyktingkrisen (Försvarshögskolan, 2019:95).
Även när jag studerar flyktingkrisen ser man hur krishanteringen har utvecklats. Regeringen har tre huvuduppgifter inom krisberedskapen; de ska ansvara för den övergripande samordningen,
prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Regeringen ska också på övergripande nivå säkerställa effektiv krishantering och verka för en bra kommunikation mellan allmänheten och media (SOU 2017:12 s. 85).
MSB har fått en väldigt stor roll i krishanteringen kring Flyktingkrisen. Det finns många exempel och jag redovisar endast några här. De tog bland annat fram nationella lägesbilder och den informationen ingick som underlag i den samlade lägesinformationen. Regeringen gav MSB samordnade uppdrag och många av regeringens senare åtgärder var inriktade på att begränsa och minska antalet människor på flykt som kom hit, jämfört med att man tidigare riktade sig in på exempelvis boende för asylsökande. Man gjorde även överenskommelser med vissa partier för att stärka hanteringen av situationen. MSB skulle på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingkrisen utan att det påverkade
ansvarsprincipen. De hade alltså en samordnande uppgift (SOU 2017:12 s. 96-100).
En annan förändring som gjordes var att NOA:s gränspolissektion tog på sig att omvärldsbevaka migrationsområdet mer aktivt för polismyndighetens räkning. Mot slutet av september 2015 hade regeringen fått en annan bild av händelseutvecklingen och fattade ett antal beslut från och med oktober fram till årsskiftet. Vissa belsut gällde civilsamhället, bland annat ökade medel till det civila samhällets arbete fördelat av Röda Korset, och ett annat beslut om att fördela 105 miljoner kronor till det
civilsamhället och trossamfunden (SOU 2017:12 s 181, 340-341.).
Beredskapen var relativt god när det gällde förmågan att samla och dela information. Redan innan hösten 2015 fanns riktlinjer för att ta fram och sprida information inom Regeringskansliet. Deras
omvärldsbevakning hade som sagt fått utstå stark kritik under tsunamin 2004. Denna hade vid detta laget stärkts och utvecklats (SOU 2017:12 s. 427).
I Riksrevisionens granskning framgår också några förändringar. Bland annat har Migrationsverket utformat en ny beredskapsplan för att hantera en sådan här situation. Skillnaden är att beredskapen nu ses som en fråga för hela myndigheten och inte enbart den operativa verksamheten (Riksrevisionen 2017, s. 41). Kansliet för krishantering har också under flera år genomfört utbildningar för krishanteringar för medarbetare i Regeringskansliet, så även efter Flyktingkrisen. Efter den utveckling som har skett har man tagit fram nya informationstexter (Riksrevisionen 2017:61).
