Skiljelinjen mellan ärende och faktiskt handlande inom kriminalvården–       Definitioner, Tillämpbarhet och Rättsäkerhet 

Örebro Universitet

Akademin för

Juridik, psykologi och socialt Arbete Rättsvetenskap D

Offentlig rätt: Förvaltningsrätt Uppsats: (15 hp)

Handledare: Docent Kerstin Nordlöf

Skiljelinjen mellan ärende och faktiskt handlande inom

kriminalvården

–

Definitioner, Tillämpbarhet och Rättsäkerhet

Sammanfattning

Det övergripande syftet med föreliggande uppsats är att utifrån ett kriminalvårdsperspektiv redogöra för skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktiskt handlande. Begreppen analyseras utifrån ett rättsäkerhetsperspektiv, där fyra kriminalvårdsspecifika utgångspunkter (regler om personligt innehav i anstalt, undersökning av brev, avskildhetsplaceringar samt visitationer av bostadsrum) står i centrum för framställningen. Uppsatsen är utarbetad enligt en rättsdogmatisk metod, vilken förutsätter en beskrivning och analys av lagar, förarbeten, juridisk doktrin samt rättspraxis.

Någon närmare beskrivning av begreppet ärende har i lagen eller dess förarbeten inte givits. I den juridiska doktrinen definieras dock begreppet som en verksamhet som genom handläggning av ett ärende utmynnar i ett beslut, som binder enskilda eller juridiska personer till ett rättsfaktum.

I motsats till ärende framförs det faktiska handlandet, som kännetecknas av att inom ramen för den offentliga förvaltningen utföra sysslor som inte innefattar ärendehantering. Det faktiska handlandet exemplifieras i förarbeten av handlingar som utgörs av en lärares genomförande av en lektion eller då en polisman dirigerar trafik.

Separationen mellan begreppen är i normalfallet lätt att inringa, då skiljelinjen ofta utgörs av den tidpunkt, vari ett juridiskt bindande dokument eller dylikt upprättas. Denna tydliga separation medför att skiljelinjen sällan möter några större juridiska hinder.

Dock bör skiljelinjen tillmätas större rättslig betydelse inom vissa funktioner inom den offentliga verksamheten, däribland kriminalvården. Begreppens motsatsförhållande och betydelse blir särskilt viktig i samband med åtgärder inom kriminalvården som är att betrakta som faktiskt handlande och som de facto innebär en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna som stadgas i RF samt Europakonventionen. Det är därför viktigt att all myndighetsutövning som faller inom ramen för kriminalvårdens faktiska handlande sker i överensstämmelse med objektivitets-, proportionalitets-, och ändamålsprincipen. Risken är annars att de grundläggande rättsäkerhetsgarantierna, som utgörs av krav på en förutsebar och likformig rättstillämpning inte får samma genomslagskraft som vid ett typiskt ärende.

Någon allmängiltig skiljelinje mellan begreppen går knappast att dra upp. Därför är det viktigt att kriminalvården tydligt definierar huruvida olika frågor är att betrakta som typiska ärenden eller om företeelsen faller inom ramen för myndighetens faktiska handlande. Förslagsvis bör stor vikt läggas på hur frågor som utgör en juridisk gråzon ska hanteras, exempelvis kontroller av bostadsrum. En återkommande diskussion och utveckling av

ättspraxis på området är därför nödvändig. r

Nyckelord:

Kriminalvård, Ärende, Faktiskt handlande, Rättsäkerhet, Myndighetsutövning, Förvaltningslag

I

nnehållsförteckning

2. FÖRVALTNING OCH RÄTTSÄKERHET... 4

2.1.ALLMÄNT OM RF OCH EUROPAKONVENTIONEN... 4

2.1.1. Legalitetsprincipen och en förutsebar rättstillämpning... 5

2.1.2. Objektivitetsprincipen... 5

2.1.3. Vissa grundläggande fri- och rättigheter ... 6

2.2.OFFENTLIGHETSPRINCIPEN... 7

2.3.ANDRA VIKTIGA RÄTTSÄKERHETSPRINCIPER... 8

2.3.1. Proportionalitets- och ändamålsprincipen ... 8

2.3.2. Skyndsamhetsprincipen ... 8

2.3.3. Officialprincipen... 9

3. ÄRENDE OCH FAKTISKT HANDLANDE... 10

3.1.BEGREPPET ÄRENDE... 10

3.1.1. Myndighetsutövning... 10

3.1.2. Ärendets anhängiggörande... 11

3.1.3. Ärendets beredning... 12

3.1.4. Ärendets avgörande... 13

3.1.5. Omprövning och självrättelse... 14

3.1.6. Överklagbarhet... 15

3.2.BEGREPPET FAKTISKT HANDLANDE... 16

4. KRIMINALVÅRDSPECIFIKA UTGÅNGSPUNKTER ... 18

4.1.REGLER OM INNEHAV I ANSTALT... 18

4.2.AVSKILDHETSPLACERINGAR... 20

4.3.UNDERSÖKNING AV BREV... 21

4.4.KONTROLLER AV BOSTADSRUM... 23

5. RÄTTSTILLÄMPNING OCH ANALYS ... 25

5.1.SKILJELINJEN MELLAN BEGREPPEN ÄRENDE OCH FAKTISKT HANDLANDE... 25

5.2.ÄRENDE, FAKTISKT HANDLANDE OCH RÄTTSÄKERHET INOM KRIMINALVÅRDEN... 27

5.2.1. Regler om personligt innehav i anstalt ... 27

5.2.2. Handläggningsregler och avskildhetsplaceringar... 29

5.2.3. Undersökning av brev... 30

5.2.4. Kontroller av bostadsrum ... 31

6. AVSLUTANDE DISKUSSION... 33

6.1.SKILJELINJEN MELLAN ÄRENDE OCH FAKTISKT HANDLANDE INOM KRIMINALVÅRDEN... 33

6.2.FÖRSLAG TILL FORTSATT FORSKNING... 34

KÄLLFÖRTECKNING ... 35

OFFENTLIGT TRYCK... 35

LITTERATUR... 35

Förkortningar

Bet Betänkande

BrB 1962 års Brottsbalk (1962:700)

Dnr Diarienummer

Europakonventionen Den Europeiska Konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

FL Förvaltningslag (1986:223 omtryckt 2003:246)

FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291)

HD Högsta domstolen

HK Kriminalvårdens Huvudkontor (Tidigare Kriminalvårdstyrelsen)

HovR Hovrätt

JK Justitiekanslern

JO Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen eller deras

ämbetsberättelse

KamR Kammarrätt

KvaL Lag (1974:203) om kriminalvård i anstalt

KvaF Kriminalvårdens administrativa föreskrifter

KomL Kommunallag (1991:900)

KVFS Kriminalvårdens författningssamling

KVS Kriminalvårdsstyrelsen

LR Länsrätt

Lst Länsstyrelsen

NJA Nytt Juridiskt Arkiv

MyndF Myndighetsförordning (2007:515) Prop Proposition RB 1942 års Rättegångsbalk (1942:720) RegR Regeringsrätt RH Rättsfall från Hovrätterna RF 1974 års Regeringsform (1974:152) RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslag SkL Skadeståndslag (1972:207)

SOU Statens Offentliga Utredningar

TR Tingsrätt

TF Tryckfrihetsförordning (1949:105)

1. Inledning

1.1. Introduktion

Kriminalvårdskommitén presenterade 2005 sitt betänkande (SOU 2005:54), benämnt ”Framtidens kriminalvård”. Betänkandet innehåller en rad förslag på genomgripande reformer, bl.a. föreslås en säkerhetsuppstramning inom ramen för verkställandet av fängelsestraff, som till stora delar hörsammats av lagstiftaren. Kriminalvårdens övergripande mål är ytterst att verkställa straff och därigenom förebygga återfall i brott, samtidigt som kraven på rättssäkerhet för den straffrättsligt dömde särskilt noga måste beaktas.1

Inom de kommande åren står kriminalvården inför stora utmaningar. Flera nya anstaltsprojekt planeras och därav följer en omfattande personalrekrytering. I sammanhanget är det viktigt att den personal som anställs erhåller tillräcklig juridisk kunskap inom det kriminalvårdsspecifika området, som av allt att döma medför att rättsäkerheten i större utsträckning kommer att efterlevas.

Föreliggande uppsats belyser vikten av ett rättssäkert förfarande inom ramen för kriminalvård, vilket sker genom att klargöra skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktiskt handlande. Begreppen är av stor betydelse i förvaltningsförfarandet och är direkt tillämpbara på kriminalvårdens dagliga verksamhet.

1.2. Syfte

Det övergripande syftet med uppsatsen är att utifrån ett kriminalvårdsperspektiv redogöra för skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktisk handlande. Begreppen analyseras utifrån ett antal bestämmelser i KvaL, som reglerar förfaranden i samband med att fängelsestraff verkställs. Avslutningsvis diskuteras och analyseras huruvida skiljelinjen mellan begreppen ärende och faktisk handlande påverkar kravet på rättsäkerhet inom ramen för kriminalvård.

1.2.1. Frågeställningar

• Vilka grundläggande rättsäkerhetsprinciper återfinns inom ramen för den offentliga verksamheten och hur kan dessa sammankopplas med kriminalvårdens verksamhet? • Hur ska de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktisk handlande definieras

och går det att urskilja någon betydelsefull skiljelinje mellan begreppen?

• Påverkas och i så fall på vilket sätt de kriminalvårdsspecifika utgångspunkterna regler om personligt innehav i anstalt, avskildhetsplaceringar, undersökning av brev samt visitationer av bostadsrum av skiljelinjen mellan begreppen ärende och faktiskt handlande?

• Är kravet om rättsäkerhet uppfyllt, när kriminalvården tillämpar begreppen ärende och faktiskt handlande?

1.3. Metod

Uppsatsen är utarbetad enligt en rättsdogmatisk metod, vilken förutsätter en beskrivning och analys av grundlag, lag, föreskrifter, förarbeten, praxis samt rättsvetenskaplig doktrin. Då en betydande del av uppsatsen syftar till att utröna skiljelinjen mellan de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktisk handlande har stor vikt lagts vid analys och beskrivning av doktrin och lagtext. Hela uppsatsen genomsyras därutöver av JO:s praxis och relevanta domstolsavgöranden.

1

1.4. Avgränsning

Begreppen ärende och faktiskt handlande utgår från ett omfattande förvaltningsrättsligt regelverk, som vid en första anblick ter sig oöverskådligt. Mot denna bakgrund har stor vikt lagts vid de övergripande definitionerna av begreppen, med följden att extraordinära rättsmedel inom ramen för ett ärende såsom resning i förvaltningsärende, återställande av försutten tid exkluderas.

Vid beskrivningen av begreppet ärende har tonvikt lagts på FL:s tillämpbarhet. Då FL till sin utformning är subsidiär kompletteras FL i kriminalvårdsärenden med KvaF. KvaF:s stadgar skildras endast översiktligt, då dessa i huvudsak samstämmer med FL.

Uppsatsen är vidare inriktad på de regler som gäller inom ramen för den straffrättsliga påföljden fängelse. Vissa kopplingar till det straffprocessuella förfarandet häktning förekommer, men endast vid beskrivningen av gällande praxis. Frågor som berör frivårdens verksamhet exkluderas helt.

Vissa kopplingar till övriga statliga och förvaltningsrättsliga ärenden förekommer, men då endast för att fördjupa innebörden av ett begrepp eller en företeelse.

Vid beskrivningen av de kriminalvårdspecifika utgångspunkterna belyses förfarandet då personer intagna i fängelse placeras i avskildhet enligt 20 § KvaL. Dock har kriminalvården vid avskildhetsplaceringar fler lagstöd att utgå ifrån, vilka dock har exkluderats.

1.5. Disposition

Uppsatsen är disponerad enligt följande:

Kapitel 2 ger en översikt över centrala begrepp som kan härledas till begreppet rättsäkerhet. Stor vikt har lagts vid beskrivning av betydande rättsäkerhetsprinciper som är typiska för

örvaltningsrätt, kriminalvård och i viss mån straffrätt. f

Kapitel 3 definierar innebörden av de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och faktiskt andlande. Tonvikt ligger på förvaltningsrättsliga frågor som är typiska för kriminalvård. h

Kapitel 4 beskriver ett antal lagrum i KvaL (regler om personligt innehav i anstalt, avskildhetsplaceringar, undersökning av brev samt visitationer av bostadsrum) där frågan om skiljelinjen mellan faktiskt handlande och ärende kommer till utryck. Stor vikt läggs vid de

tadgar som ställer rättsäkerhetsfrågor på sin spets. s

Kapitel 5 har som utgångspunkt att sammanföra begreppen ärende, faktiskt handlande och presenterade rättsäkerhetsprinciper med de kriminalvårdsspecifika förutsättningar som beskrevs i kapitel 4. Kapitlet utgör uppsatsens analys och benämns ”Rättstillämpning och

nalys”. a

Kapitel 6 utgör uppsatsens avslutande del och omfattar en diskussion som mynnar ut i en slutsats om rättsläget. Diskussionen förs utifrån ett kriminalvårdsperspektiv, där frågor om rättsäkerhet, ärendehantering och faktiskt handlande särskilt beaktas. Avslutningsvis presenteras förslag till fortsatt forskning.

2. Förvaltning och rättsäkerhet

Följande kapitel beskriver de rättsäkerhetsgarantier som knyts till den offentliga förvaltningen, med särskild tonvikt på frågor som hör till det kriminalvårdsspecifika området. De grundläggande rättsäkerhetsprinciperna har sina rötter i det s.k. rättstatsbegreppet, som kännetecknas av en normbunden maktutövning, vars syfte är att skydda medborgarna mot statens och förvaltningsmyndigheternas missbruk av rättsordningen. Utgångspunkten är att staten ska skydda individen mot staten själv, vilket ofta benämns ”rättstatens paradox”.2 I den svenska författningen är de rättsäkerhetsgarantier (även benämnt allmänna rättsgrundsatser) som följer av grundlagarna viktiga att belysa. Rättsprinciperna är mer varaktiga och utgör en rättslig riktlinje och präglar den offentliga verksamheten vid myndighetsutövning, ärendehantering och inom ramen för myndigheternas faktiska handlande.3

2.1. Allmänt om RF och Europakonventionen

RF är Sveriges viktigaste grundlag och innehåller olika fundament för det svenska statsskicket. I RF 1:1 st. 1 fastslås att Sverige är en demokrati, ”all offentlig makt utgår från folket”. Vidare stadgas att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt som förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt kommunalt självstyre. Det som formar Sverige till en rättstat är att statskicket bygger på att all offentlig makt utövas med stöd av lag och benämns legalitetsprincipen.

Av RF 1:8 framgår att för den offentliga makten finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter som i sin myndighetsutövning ska respektera alla människors lika värde samt beakta människors frihet och värdighet.4

RF:s betydelse anses av flera rättsvetare ha ökat de senaste åren. Den allmänna synen på grundlagen och då i synnerhet sättet som de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna betraktas har fått allt större betydelse. Främst märks detta genom att medborgare allt oftare inför domstol och andra kontrollorgan åberopar konstitutionella argument, såsom att deras grundläggande fri- och rättigheter i RF och Europakonventionen har kränkts.5

Nära kopplat till RF:s tilltagande genomslagskraft är det ökade inflytande som Europakonventionen fått i Sverige. Den 1 januari 1995 inkorporerades konventionen i svensk rätt och gäller därför som bindande nationell lag.6 Tidigare hade konventionen endast varit ratificerad, vilket innebar att den inte direkt kunde åberopas av medborgarna inför svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter. Då Sverige vid ett flertal avgöranden7 i Europadomstolen fällts för brister i den nationella lagstiftningens förenlighet med Europakonventionen, är detta en av de viktigaste faktorerna till att Sverige införlivat konventionen i nationell lagstiftning.8

2

Frändberg Åke. Rättstatens idé – en antologi i allmän rättslära. 2005 s. 253. 3

Marcusson Lena. Offentlig rättsliga principer. 2005 s. 10. 4

Wennergren Bertil. Offentlig förvaltning i arbete. 2008 s. 13. 5

Warnling-Nerep Wiweka, Lagerqvist Veloz Roca Annika, Reichel Jane. Statsrättens grunder. 2007 s. 17. Se även NJA 2005 s. 805 där åtalet gällde hets mot folkgrupp. HD menade med hänvisning till RF 2:1 (om rätt till yttrandefrihet) och till Europakonventionens artikel 9,10 och 11 (om religionsfrihet, rätten till yttrandefrihet samt frihet att deltaga i sammankomster) att åtalet ej kunde bifallas, då en fällande dom vid prövning i Europadomstolen sannolikt skulle innebära en kränkning av konventionens artikel 9.

6

Jfr med RF 2:23, vars stadgar föreskriver att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid med Europakonventionen.

7

Detta kan exemplifieras med det s.k. Sporong-Lönnroth målet, där Europadomstolen fann att Sverige brast i rätten till domstolsprövning som stadgas i Europakonventionens artikel 6. Därutöver fann domstolen att omständigheterna i övrigt innebar en kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet, dvs. skydd för äganderätt. 8

Nergelius Joakim. Svensk statsrätt. 2006 s. 150 f. Notera även att inkorporering av Europakonventionen var ett krav för Svenskt medlemskap i EU.

2.1.1. Legalitetsprincipen och en förutsebar rättstillämpning

I den offentliga förvaltningen ställs stora krav på lagligheten i myndigheters beslut. Ett förvaltningsbeslut som strider mot lagen innebär ytterst att beslutet strider mot grunderna för det svenska statsskicket.9 Dettakommer till utryck i RF 1:1 st. 3 vars stadgar fastslår att den offentliga makten utövas under lagarna. Denna normbundenhet benämns legalitetsprincipen och syftar till att all offentlig makt kräver utryckligt stöd i författningen. Förvaltningsmyndigheterna är därmed bundna till vad lagen föreskriver, vilket syftar till att motverka godtycklighet i myndigheternas verksamhet. Inget nämns i RF 1:1 om innehållet i de lagar som makten ska utövas under, som till synes ger lagstiftaren stort utrymme över att bestämma innehållet i lagen.10

Inom ramen för rättstatsbegreppet utgör legalitetsprincipen en central utgångspunkt, då rättstillämpningen blir mer förutsebar. Principens betydelse för rättsäkerhet blir därmed påtaglig, då lagbundenhet ger klara, tydliga och pålitliga svar på frågor av rättslig karaktär som uppenbarligen ökar förutsebarheten i rättstillämpningen. I ju högre grad rättsystemet besvarar rättsliga frågor, desto tydligare blir förutsebarheten i myndigheternas ärendehantering tillika faktiska handlande, med följden att rättsäkerheten ökar.11

2.1.2. Objektivitetsprincipen

Objektivitetsprincipen fastslås i RF 1:9 och riktar sig i första hand till domstolar och förvaltningsmyndigheter. Principen utmärks av att den som fullgör uppgifter inom ramen för den offentliga verksamheten måste beakta allas likhet inför lagen. Därtill måste tjänstemannen i sin tjänsteutövning iaktta saklighet och opartiskhet, vilket står i samklang med Europakonventionens artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång. ”Var och en skall… vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling… inför en oavhängig och opartisk domstol”.12

Vidare ska förvaltningsmyndigheterna i samband med handläggning av ärenden och inom ramen för myndigheternas faktiska handlande inte styras av subjektiva faktorer såsom kändisskap, förmögenhet, samhällsposition etc. hos den som är part i ett ärende.13 Principen ska enligt förarbeten tillmätas stor betydelse i kriminalvårdsärenden och förverkligas genom att kriminalvården iakttar stor noggrannhet och objektivitet i allt som rör det aktuella ärendet. Därutöver ska kriminalvården verka för att ärendet får en så allsidig belysning som möjligt, vilket företrädesvis skall ske genom att omständigheter som talar både till den intagnes för- och nackdel tillvaratas.14

Ur ett rättsäkerhetsperspektiv tillmäts således principen stor betydelse, då allmänheten ska kunna garanteras att förvaltningsmyndigheter och domstolar agerar opartiskt. I syfte att efterleva kravet på objektivitet inom ramen för offentlig verksamhet har i FL 11-12 §§ och FPL 41 § bestämmelser om jäv införts. Jävsgrunderna preciserar grundlagens krav på objektivitet och opartiskhet. En tjänsteman som är att betrakta såsom jävig tillåts därför inte att handlägga eller fatta beslut i ett ärende som berör honom personligen.15

9

Wennergren Bertil. Offentlig förvaltning i arbete. 2008 s. 27. 10

Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 39 f, Staaf Annika, Zanderin Lars. Förvaltningsrät -

en introduktion. 2007 s. 50. 11 Frändberg. 2005 s. 288 f. 12 Europakonventionens artikel 6. 13

Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 41 f. 14

Prop 2005/06:123 s. 66. 15

Marcusson. 2005 s. 81. För närmare beskrivning av de s.k. jävsgrunderna hänvisas till bl.a. FL 11 § samt Bohlin Alf, Warnling-Nerep Wiweka. Förvaltningsrättens grunder. 2007 sid. 138 ff.

2.1.3. Vissa grundläggande fri- och rättigheter

De grundläggande fri- och rättigheterna återfinns i RF:s 2 kap samt i Europakonventionen. Konventionen skapar ett dubbelt rättighetsskydd, så till vida att medborgarna numera kan åberopa både Europakonventionen och RF inför svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar.16

RF:s 2 kap. benämns som de ”Grundläggande fri – och rättigheterna” och delas in i relativa och absoluta rättigheter. Till de senare hör rättigheter som är orubbliga, dvs. att de endast kan ändras, upphävas eller begränsas genom att grundlagen ändras. I normalfallet krävs för en ändring i grundlagen två liktydiga riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval.17 De absoluta rättigheterna utgörs av förbud mot dödstraff, tortyr åsiktsregistrering samt att ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. De relativa tar sikte på grundlagsreglerade fri- och rättigheter som under angivna förutsättningar kan frångås, dock endast med stöd av lag.

I RF återfinns fyra rättighetsregler, vilka benämns positiv opinionsfrihet, negativ opinionsfrihet, de s.k. kroppsliga fri – och rättigheterna och avslutningsvis de särskilda rättsäkerhetsgarantierna.18

Med positiva opinionsfriheter avses rättigheter som innebär att alla medborgare har rätt att utrycka sina åsikter. De åsikter som åsyftas är framförallt politiska, men behöver inte vara det. Bestämmelserna återfinns i RF 2:1 och fastställer medborgarnas rätt att fritt uttrycka tankar, åsikter, känslor, utväxla information, anordna och delta i möten etc.

En för uppsatsen särskilt viktig opinionsfrihet är informationsfriheten, vilken garanterar medborgarnas frihet att mottaga, inhämta samt att ta del av andras yttranden. Rent konkret innebär det att alla ges rätt att köpa eller låna böcker, inneha tidskrifter samt på annat sätt ta del av massmedial information. Likaså är bestämmelserna i RF 2:4-8, d.v.s. de kroppsliga fri – och rättigheterna nödvändiga att uppmärksamma. Reglerna innefattar ett förbud mot dödsstraff, tortyr samt påtvingade kroppsliga ingrepp. De förstnämnda är absoluta rättigheter, medan skyddet mot påtvingade kroppsliga ingreppen är relativa till sin utformning. Innebörden av RF 2:6 är således att medborgarna gentemot det allmänna är tillförsäkrade skydd mot annat våld mot människokroppen än det som avses i RF 2:4-5. Med annat våld mot människokroppen avses husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, undersökning av brev, utandningsprov och urinprov.19 Nära kopplat till RF 2:6 är Europakonventionens artikel 8, vars stadgar föreskriver att: ”Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv… och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag och om det... är nödvändigt med hänsyn till… förebyggande av oordning eller brott… eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter”.20

I vilken omfattning rättigheterna får begränsas framgår av RF 2:12. Enligt lagrummet får de relativa rättigheterna frångås med syfte att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Inskränkning får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt och inte heller sträcka sig så långt att den inkräktar på den fria opinionsbildningen.

Gällande informationsfriheten ställs ytterligare krav på begränsningen av denna, då det enligt RF 2:13 endast får genomföras med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen,

16

Nergelius. 2006 s. 113 ff. 17

Jfr a.a. s. 311, där det framförs att regeringen och riksdagens utsedda krigsdelegation i samband med krig och krigsfara äger vidgade befogenheter att ändra i grundlagen.

18

Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 165 f, Nergelius. 2006 s. 116. De särskilda

rättsäkerhetsgarantierna samt de negativa opionionsfriheterna kommer inte att närmare belysas, då de för

uppsatsen saknar mindre relevans. 19

Kriminalvården har ett omfattande lagstöd för att vidta åtgärder som inskränker på dessa rättigheter. För exemplifiering av rättsfall och JO-praxis hänvisas läsaren till kapitlet ”Kriminalvårdsspecifika utgångspunkter”. 20

allmän ordning och säkerhet, den enskildes anseende, privatlivets helgd eller förebyggande och beivrande av brott. Syftet med ett förstärkt skydd för yttrande- och informationsfriheten är till synes att tillse att lagstiftaren och förvaltningsmyndigheterna iakttar stor försiktighet i denna fråga, då den utgör en av demokratins absoluta hörnstenar.21

Avslutningsvis skall ytterligare en viktig utgångspunkt belysas, nämligen RF:s bestämmelser om skyddet för äganderätten. Reglerna återfinns i RF 2:18 och är relativa till sin utformning. Av lagrummet framgår att ”Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild… utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen”.22 Dock måste den enskildes intresse av att behålla egendomen alltid vägas mot det allmännas intresse av att begränsa äganderätten.23

2.2. Offentlighetsprincipen

Den offentliga verksamheten berör på ett eller annat sätt alla medborgare. Mot denna bakgrund är det av stor betydelse att myndigheternas verksamhet bedrivs i öppna former. Öppenheten garanteras genom allmänhetens insyn i förvaltningsmyndigheternas verksamhet, som på ett djupare plan antas leda till att myndigheterna inte missbrukar sin maktposition.24 För uppsatsen är stadgar i TF:s 2 kap. värda att översiktligt belysa. TF 2:1 utgör grunden till offentlighetsprincipen och utrycks genom att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar i syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Dock måste insynen under vissa omständigheter begränsas för att skydda enskilda och allmänna förhållanden.25 Offentlighetsprincipen får därför, enligt TF 2:2 inskränkas om det är krävs med hänsyn till bl.a:

• rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation • myndigheternas verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn

• intresset att förebygga eller beivra brott

• skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden

Dessa s.k. sekretessgrunder och dess begränsningar av insynen i den offentliga verksamheten måste noga anges i bestämmelser eller särskild lag. Med särskild lag avses framförallt SekrL. Begränsningen av myndighetens skyldighet att lämna ut allmänna handlingar kan vara av två olika slag. Antingen kan en handling helt förbjudas att lämnas ut. Alternativt kan den del av handlingen som inte är belagd med sekretess lämnas ut, s.k. förbehåll.26 Enligt SekrL 1:1 st. 2 klargörs innebörden av begreppet sekretess. Med sekretess innebär ett förbud att röja uppgifter, vare sig muntligt, skriftligt eller genom att lämna ut sekretessbelagda handlingar.27

21

Nergelius. 2006 s. 138. Se vidare not 89 och 91 där två avgöranden ( RÅ 2007 och JO 1986/87 s. 124-126 ) belyser hur långt informationsfriheten sträcker sig inom ramen för kriminalvård.

22

RF 2:18 st. 1. 23

Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca, Reichel. 2007 s. 174 ff. 24

Jfr JO 2004/05 s. 131-133 där JO skarpt kritiserade en kriminalvårdsinspektör, efter att denne åsidosatt grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet. Kritiken bottnade i att kriminalvårdsinspektören underlåtit att delge en intagen en rapport om misskötsamhet. Därutöver hade kriminalvårdsinspektören avlägsnat ett antal sidor ur det s.k. KLAS-registret med uppgifter om rapporten.

25

Bohlin Alf. Offentlighetsprincipen. 2007 s. 17. Se SekrL 7 kap med bestämmelser om skyddet för enskilds persons förhållande.

26

Se vidare SekrL:s 14 kap och särskilt SekrL 14:5 och 14:10 om hur partsinsynen kan begränsas samt om vilka olika typer av förbehåll en myndighet kan uppställa som inskränker på enskild rätt att lämna handlingen vidare. 27

2.3. Andra viktiga rättsäkerhetsprinciper

2.3.1. Proportionalitets- och ändamålsprincipen

Proportionalitets- och ändamålsprincipen kan skönjas på flera ställen i författningar, bl.a. i lagar som reglerar tvångsåtgärder inom socialt arbete och polisens verksamhet. Principerna utgår från skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i RF 2 kap (se 2.1.3).

RF 2:12 innehåller fundamenten för proportionalitets- och ändamålsprincipen och stipulerar följande: ”Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”.28

Proportionalitetsprincipens syfte är därför att skydda den enskilde från mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt för att uppfylla ett specifikt ändamål.

Principerna tillmäts även betydelse vid betungande beslut eller vid tvingande åtgärder mot den enskilde och kan exemplifieras med undersökning av brev eller kroppsvisitationer inom kriminalvården. Begränsningarna av de relativa rättigheterna i RF måste därför stå i rimlig proportion till den enskildes intressen och inte heller sträcka sig längre än vad som är nödvändigt.29 Följande JO-ärende berör proportionalitetsprincipen inom ramen för kriminalvård:

Enligt J.L hade anstalten utan hans vetskap installerat ett spionprogram på hans dator. J.L ansåg att åtgärden var allt för ingripande, då programmet ”listat” samtliga filer på datorn, bl.a. brev till och från hans advokat. JO hade inget att erinra om kontrollen, då denna genomfördes för att undersöka om användandet av datorn stred mot regler som gäller för innehav av dator. Däremot var JO kritisk till att den intagne inte informerats och godkänt åtgärden.30

2.3.2. Skyndsamhetsprincipen

Enligt FL 7 § gäller att förvaltningsärenden ska handläggas så snabbt, enkelt och billigt som möjligt. Givetvis får kravet på skyndsamhet inte stå in konflikt med noggrannheten av utredningen i ärendet.31 Principen är starkt kopplad till kravet om rättsäkerhet, då det ligger i den enskildes intresse att en snabb utredning genomförs.32 I sammanhanget är det angeläget att den enskildes intressen ställs i centrum, då det är denne som drabbas om ett ärende drar ut på tiden. Att enskilda under lång tid ska behöva vänta på myndighetsbeslut kan orsaka otrygghet och personligt lidande, vilket talar för att kravet på skyndsamma handläggningar ytterst är en fråga om rättsäkerhet. Principens betydelse kan exemplifieras med JO:s ämbetsberättelse 2008/09 s. 208-210, där JO riktat skarp kritik mot en kriminalvårdsinspektör som underlåtit att vidta adekvata handläggningsåtgärder, med följden att en intagen fått vänta med tandläkarvård i nästan fyra månader.33

28

RF 2:12 st. 2. 29

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 20 f, Staaf, Zanderin. 2007 s. 53. 30

JO 2006/07 s. 108-113 se även JO 2008/09 s. 201-208 där JO kritiserade kriminalvården efter att samtliga intagna på en avdelning hade blivit placerade i avskildhet jämlikt KvaL 50 § och att beslutet efter omprövning kvarstod med stöd av KvaL 20 §. JO hade inga anmärkningar på anstaltens initiala beslut. Däremot kritiserades beslutet om fortsatt avskildhetsplacering. För att KvaL 20 § ska kunna tillämpas krävs att rekvisitet ... konkret

risk... att denne planlägger rymmning... föreligger. Då rekvisitet inte ansågs vara uppfyllt stred beslutet mot

gällande rätt och även mot proportionalitetsprincipen. 31

Hellners Trygve, Malmqvist Bo. Nya förvaltningslagen – med kommentarer. 1995 s. 77 f. 32

Prop 1985/86 s. 24. 33

2.3.3. Officialprincipen

Officialprincipen är central inom den svenska förvaltningsrätten och utgör en viktig rättsäkerhetsgaranti. Principen är sedan länge gällande i svensk rätt och innebär en skyldighet för förvaltningsmyndigheter att utreda varje ärende som faller inom ramen för myndighetens jurisdiktion. Med denna skyldighet följer även att förvaltningsmyndigheten skall tillse att ärendet blir tillfredställande och tillräckligt utrett. Givetvis varierar omfattningen av utredningen beroende på vad saken gäller.34

I författningen kommer officialprincipen framförallt till utryck i FPL 8 §, vars stadgar innebär att förvaltningsdomstolar skall tillse att mål blir så pass utrett som dess beskaffenhet kräver.35 FPL 8 § kan också direkt tillämpas på förvaltningsmyndigheterna, så till vida att FPL fungerar som en vägledning för myndigheterna.36

Officialprincipen regleras därutöver i FL. Bl.a. ger FL 7 § viss vägledning, då lagrummet stadgar att förvaltningsmyndigheterna skall beakta möjligheten att själv inhämta uppgifter och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheterna har också en skyldighet att utreda ärendet så fullständigt som ärendet kräver, vilket framgår av FL 4 §.37

34

Jfr JO-beslut 2008-06-05 dnr:1071-2007 där anstalten Skogome brustit i sin skyldighet att beakta officialprincipen genom att ej vidta utredningsåtgärder för att åtgärda brister i en ansökan.

35

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 105. ff. Se RÅ 1974 ref. 29 där frågan gällde Lst:s och KamR:s utredningsskyldighet i ett ärende om körkortstillstånd. RegR fann att Lst innan avgörandet skulle ha berett den sökande möjlighet att inkomma med kompletterande utredning i ärendet, då detta ansågs behövligt. Då beslutet överklagats, ansåg RegR att den instans som skulle pröva saken hade det övergripande utredningsansvaret och därmed omfattades av officialprincipen.

36

A.a. s. 110. 37

3. Ärende och faktiskt handlande

Nedan kommer de utmärkande dragen för begreppen ärende och faktiskt handlande närmare att belysas. Stor vikt läggs vid förvaltningsrättsliga utgångspunkter som direkt kan kopplas till kriminalvårdens verksamhet.

3.1. Begreppet ärende

Enligt FL 1 § fastslås att FL gäller för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas förvaltningsärenden. FL är därmed direkt tillämplig på myndigheternas beslutande verksamhet.

Någon närmare definition av begreppet ärende har i lagen eller dess förarbeten inte givits och har motiverats med att FL i sin tillämpning och utformning ska vara enkel och inbjuda till få formella tolkningar. FL syftar därför till att ge myndigheterna vägledning till lämpliga normallösningar, vilket enligt lagstiftaren ger utryck för en god förvaltningsstandard.38 FL är uppbyggd efter en logisk disposition som följer ett ärendes gång. Enligt förarbeten till FL yttrycks saken på följande sätt: ”Den naturliga dispositionen är att lagen inleds – efter nödvändiga bestämmelser om tillämpningsområde m.m. – med de föreskrifter som ska gälla i all förvaltningsverksamhet och att de egentliga handläggningsreglerna ges i sådan ordning, att de i princip följer gången av ett ärende”.39

I doktrinen har begreppet definierats som en verksamhet som genom handläggning av ett ärende utmynnar i ett beslut, som på ett eller annat sätt påverkar andra myndigheter eller den enskilde.40

Då någon exakt definition av begreppet till synes är svår att ge, kommer denna del av kapitlet ta sikte på de regler som styr förvaltningsmyndigheterna i deras beslutande verksamhet. De utmärkande dragen i ett ärendes gång utgörs av ärendets: anhängiggörande, beredning, avgörande, omprövning/självrättelse och överklagbarhet.

3.1.1. Myndighetsutövning

Inledningsvis ska begreppet myndighetsutövning förtydligas. Begreppet (som även är svårdefinierat) är avgörande för om FL:s regler skall tillämpas och förekommer på flera ställen i författningar, bl.a. i RF 11:6, KomL 4:21 samt i BrB 20:1. Utmärkande är att lägre rättsäkerhetskrav ställs på ärenden som inte innefattar myndighetsutövning, då dessa inte tillmäts lika stor betydelse för den enskilde.41 Begreppet har inte definierats i FL, men av förarbeten till ÄFL framgår att med myndighetsutövning menas en myndighets rätt att utöva befogenhet att bestämma över förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Karakteristisk att begreppet härrör till samhällets maktutövning i förhållande till enskild och att denne därmed befinner sig i beroendeställning till staten eller en förvaltningsmyndighet. Myndighetsutövning, som innefattar beslut av betungande karaktär innebär också att den som beslutet riktas mot måste följa beslutet, då denne annars kan bli föremål för diverse tvångsmedel, exempelvis vite.42

38 Prop 1985/86:80 s. 89 f. 39 A. prop s. 88. 40

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 61, Hellners, Malmqvist. 1995 s. 52. Dock ger Håkan Strömberg i Allmän

förvaltningsrätt. 2003 s. 79 ärendebegreppet en vidare tolkning då han utrycker följande: ”någon närmare definition av begreppet ”ärende” ges varken i lagen eller i dess förarbete, men rimligen bör med handläggning av ärende avses i en verksamhet som utmynnar i uttalande, vilket inte nödvändigtvis behöver ha en rättsligt bindande verkan”.

41

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 13 f. 42

Rättsäkerhetsgarantierna syftar till att garantera att enskilda inte missgynnas i samband med myndighetsutövning. Mot denna bakgrund återfinns i BrB 20:1 bestämmelser om tjänstefel och innebär att tjänstemän har straffrättsligt ansvar i myndighetsutövningen.43 Av lagrummet framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning, genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är att betrakta som ringa, skall tjänstemannen dock inte dömas till ansvar. Syftet med lagen är till synes att tillgodose medborgarnas intresse av att samhällets offentliga verksamhet utövas på ett korrekt sätt, vilket minskar risken till skönmässiga ageranden från myndigheternas sida.44

Nära kopplat till reglerna om tjänstefel är SkL 3:2, vars stadgar föreskriver att stat eller kommun eller är skadeståndsansvarig då person- eller sakskada uppkommit till följd av myndighetsutövning. Reglerna omfattar därtill bestämmelser om skadeståndsansvar till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller då en enskild till följd av förfarandet

kränkts. har

Ett mycket uppmärksammat rättsfall är NJA 2007 s. 891, där frågan om statens skadeståndsansvar väcktes i samband med att en intagen på ett häkte hängt sig i sin livrem. De efterlevande framförde att kriminalvården borde ha insett att den sedermera avlidne mannen var suicidbenägen och att personalen borde ifråntagits honom hans livrem. Av de utredningar som genomförts framgick bl.a. att ingen, vare sig läkare eller häktets personal hade iakttagit att den intagne mannen varit suicidbenägen. Därför fann HD att omständigheterna inte var sådana att staten genom kriminalvården borde ha insett att det fanns en omedelbar risk att den häktade skulle begå självmord. Därför fanns inte heller skäl att utge skadestånd.45

3.1.2. Ärendets anhängiggörande

Ett ärende kan anhängiggöras, dvs. inledas på initiativ av enskild eller juridisk person och kan ske på tre sätt: Via ansökningar kan man söka om tillstånd, förmåner eller dylikt. Om någon vill upplysa en myndighet om ett sakförhållande, sker detta genom en anmälan och slutligen kan den som är missnöjd med ett beslut överklaga. Förutsättningen är dock att frågan faller inom myndighetens jurisdiktion.46

Förfarandet är något annorlunda då en myndighet tar initiativ till ett ärende. Myndigheten kan då genom s.k. framställningar väcka frågor om specifika åtgärder från statens eller kommunens sida. Vidare kan även förvaltningsmyndigheterna ansöka om vissa åtgärder samt anmäla förhållanden till exempelvis en nämnd.47

Förvaltningsmyndigheter, eller tjänstemän inom myndigheter kan på eget initiativ initiera ärenden. Förfarandet benämns att myndigheten handlar ex officio och är framförallt vanligt hos kontrollerande såsom JO, men även hos myndigheter som fullgör uppgifter inom ramen för allmän ordning och säkerhet, exempelvis inom kriminalvården.48

Gränsdragningen när ett ärende ska betraktas som anhängiggjort möter sällan några större juridiska hinder, då ärendet uppkommer utifrån (via ansökan, anmälan etc.). Ärendet anses då inlett i samma stund som förvaltningsmyndigheten mottagit en ansökan, klagoskrift, remiss eller liknande.

43

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 13. 44

Holmqvist Lena m.fl. Brottsbalken – en kommentar Del II (13-24 kap.) Brotten mot allmänheten och staten

m.m. s. 20:1. Jfr RH 1994:86 där KamR fann att tre tjänstemän inom kriminalvården gjort sig skyldiga till

tjänstefel efter att en häktad person under en biltransport avlidet av skador som uppkommit vid transporten. 45 NJA 2007 s. 891. 46 Wennergren. 2008 s. 85. 47 Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 82. 48

Dock blir gränsdragningen något svårare att urskilja, då en förvaltningsmyndighet inleder ett ärende ex officio. Av förarbeten till ÄFL belyses frågan med skillnaden mellan en byggnadsinspektörs inspektion, jämfört med upprättandet av en naturvårdsplan. I det förra fallet kan ett ärende inte anses anhängiggjort innan en rapport upprättats med förslag om vidtagande av vidare åtgärder. Det senare fallet utgör inte heller ett anhängigt ärende, då planeringen inte medfört några direkta effekter som syftar till individuella beslut.49 En rad

JO-ttalanden klargör frågan inom kriminalvården, vilket följande ärende exemplifierar: u

I en anmälan klagade M.T över anstaltens agerande i samband med ett omhändertagande av en mobiltelefon i hans bostadsrum. Enligt M.T hade personalen ringt upp lagrade nummer i telefonen och även underlåtit att upprätta ett ”beslagsprotokoll” över telefonen. JO hade inget att anmärka på anklagelsen om att anstalten hade ringt upp lagrade nummer, då anklagelsen saknat grund. Däremot påpekade JO med hänvisning till 39 b § förordningen (1974:248) i anstalt, vikten av att upprätta en förteckning över egendom eller föremål som omhändertas vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan undersökning enligt KvaL 52 §.50

I likhet med exemplen, inleds ett ärende i samma stund som det faktiska handlandet (som i JO-ärendet utgjorts av en visitation) övergår i en förteckning, protokoll eller liknande som ger rättsliga verkningar.51

3.1.3. Ärendets beredning

Efter att ett ärende anhängiggjorts följer ärendets beredning. I normalfallet ombesörjs utredningen av underordnade tjänstemän, som med beaktande av officialprincipen tillser att relevant fakta och bevis tilläggs ärendet. Utredningen, som i huvudregel är skriftligt syftar till att åstadkomma ett fullgott underlag för beslut, vilket sker genom att adekvat information inhämtas och sammanställs.52

Utöver officialprincipen skall även förvaltningsmyndigheterna tillse att den som är part i ett ärende får sina intressen tillvaratagna.53 Därför har lagstiftaren infört bestämmelser i FL om partsinsyn och kommunikation, som anses ge ett rättsäkrare förfarande.

Den enskilde ges via partsinsynen möjlighet till att argumentera för sin sak samt en chans att bedöma om beslutet senare är värt att överklaga. Partsinsynen sträcker sig längre än stadgandena i TF (som endast medger att avgjorda ärenden betraktas som allmänna och offentliga handlingar) och ger den enskilde rätt att ta del av utredningen innan handlingen är offentlig. Bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation återfinns i FL 16 § och kan under vissa angivna omständigheter (exempelvis i samband med förundersökning i brottmål) vägras att lämnas ut, vars bestämmelser stipuleras i SekrL 14:5.54

Kommunikationsprincipen har sin grund i principen om att ingen skall dömas ohörd.55 Stadganden återfinns i FL 17 § samt FPL 18 §. Utifrån FL 17 § gäller som huvudregel att ett

49

Hellners Trygve. Förvaltningslagen- med kommentarer. 2007 s. 55 f. 50

JO 2006/07 s. 106-108. Se även allmänna råd i KVFS 2008:3 s. 17 samt KVFS 2007:1 s. 15 där det framgår att kontrollåtgärder såsom visitationer av bostadsrum skall betraktas som faktiskt handlande.

51

A.a. s. 55 f. Se även JO-beslut 2008-09-25 dnr: 5709-2007, där JO påtalade vikten av att kriminalvården i samband med omhändertagande av egendom upprättar någon form av förteckning över det som omhändertagits. 52

Se kap 2.3.3 samt jfr JO-beslut 2008-06-05 dnr: 1071-2007. Notera även att officialprincipen betonas i KvaF 2006:17 s. 26, vars stadgar föreskriver att den som handlägger ärenden skall bereda ärendet genom erforderlig utredning och sammanställning av underlag.

53

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 99 ff. Se även Strömberg. 2003 s. 101. 54

Strömberg. 2003 s. 107 f. 55

Se vidare FPL 9 § st. 2 vars stadgar föreskriver att part har rätt till muntlig förhandling om denne kräver det. Vidare utgör Europakonventionens artikel 6 om var och ens rätt till en rättvis rättegång en avgörande fråga i denna kontext.

ärende inte får avgöras om parten inte har blivit kommunicerad med de uppgifter som tillförts ärendet. Kommunikationsprincipen innehåller därför två delar. Den första utgörs av en rättighet för parten att underrättas om utredningsmaterialet, medan den andra delen ger parten rätt att yttra sig över innehållet i ärendet.56

3.1.4. Ärendets avgörande

Vanligtvis avgörs inte ärenden av den som handlagt ärendet, utan istället av en tjänsteman inom förvaltningsmyndigheten som anförtrotts uppgiften. Detta sammanfaller med att beslutsfattande delas in i två skilda förfaranden som benämns den byråkratiska och den kollegiala/kollektiva.57

Den byråkratiska beslutsformen utmärks av att beslutet fattas av en tjänsteman, som oftast är chefen för den aktuella myndigheten. Denna uppgift kan dock delegeras till underordnade tjänstemän.58 Bestämmelser återfinns i MyndF som i likhet med FL är subsidiär, med följden att kriminalvården istället tillämpar KvaF 2007:3. Av förordningen följer att den som är lägst kriminalvårdschef äger rätt att delegera beslutanderätt till tjänstemän som har tillräcklig kunskap och erfarenhet av aktuell ärendetyp. Hur delegationen ska ske, framgår av KvaF alternativt regionala och lokala instruktioner.59

Ur ett rättsäkerhetsperspektiv följer att beslut som huvudregel ska motiveras med de skäl som bestämt utgången i ärendet. Denna princip möjliggör för den sökande att kontrollera att beslutet är grundat på en objektiv och saklig grund. Regeln om beslutsmotivering återfinns i FL 20 § och avser myndighetsutövning mot enskild. Av lagrummets stadgar följer att parten kan övertygas om att beslutet är korrekt och att en besvärsprocess därför är onödig. Vidare kan även motiveringen leda till att parten ges skäl och underlag till att överklaga beslutet. Dock behöver inte beslutet detaljerat motiveras, men måste innehålla de skäl som bestämt utgången i ärendet. Motiveringen kan därför inte bara innehålla rena hänvisningar till

agrum.60 l

Till belysning av detta kan pekas på JO 2006/07 s. 85-88 där A.P klagade över av att han sedan två månader tillbaka varit placerad i häktet Stockholm. Placeringsbeslutet saknade motivering och han hade inte heller fått någon annan förklaring till varför han inte fick vara kvar på anstalten. Kriminalvården framförde att något annat alternativ än att tillfälligt placera A.P i häkte inte fanns, då stark misstanke om att han skulle fritas förelåg. Därför ansåg kriminalvården att det heller inte varit motiverat att initialt delge A.P en utförlig beskrivning av skälen till beslutet. Dagen efter transporten hade A.P muntligt delgivits skälen till placeringen, vilket korresponderar med regler om delgivning i FL. Dock menade JO att beslut inom kriminalvården skall delges skriftligt och enligt FL 20 § motiveras. Beslutet skulle

ärför innehållit en skriftlig motivering.61 d

I liknade fall är det ur ett rättsäkerhetsperspektiv viktigt att beslut motiveras, då det ger parten möjlighet att se om beslutet är sakligt och rättsligt motiverat. FL möjliggör dock vissa undantag från huvudregeln. Exempelvis får motivering helt eller delvis utelämnas vid gynnande beslut eller om saken gäller rutinfrågor.62

56

A.a. s. 109. Här kan även nämnas JO 2008/09 s. 201-206 där JO riktade skarp kritik mot anstalten Norrtälje i samband med en avskildhetsplacering av en intagen. Bland kritiken pekade JO på att den intagen inte hade givits tillfälle att vare sig träffa eller samtala med en beslutsfattare i ärendet.

57

Notera att den byråkratiska här endast beskrivs, då den kollegiala/kollektiva är av mindre relevans för uppsatsen.

58

Strömberg. 2003 s. 112, Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 134. Se även MyndF 5 st. 1, 21 §§. 59

KVAF 2007:3 s. 26 f. 60

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 150 ff. 61

JO 2006/07 s. 85-88. Se även JO 1993/94 s. 152-154 där JO påtalade att kriminalvården ” avsevärt mera klargörande skulle ha redovisat sina beslutsskäl” i ett ärende gällande villkorlig frigivning.

62

3.1.5. Omprövning och självrättelse

För att ge den som är part i ett ärende större rättskydd, återfinns (förutom regler om hur beslut överklagas) bestämmelser gällande omprövning och självrättelse. Reglerna är till för att undvika dyra och utdragna handläggningar. Därför framhåller lagstiftaren att expedierade beslut i så stor utsträckning som möjligt ska omprövas och inte överklagas. Företrädesvis ska omprövningen genomföras av den instans eller myndighet som fattat det initiala beslutet.63 Självrättelse utgörs av att myndigheten då den upptäcker att den fattat fel beslut i ett ärende, ex officio ändrar beslutet med stöd av praxis, FL, FPL 32 § eller speciallagstiftning. 64 Frågan kan bli väckt av enskild, men förfarandet företas som regel alltid av att myndigheten handlar ex officio. Omprövning kan först bli aktuellt då ett beslut expedierats och styrs av vilken typ av beslut det gäller. Stor åtskillnad görs mellan gynnande och betungande beslut.65 I sammanhanget är begreppet negativ rättskraft (som utvecklats via praxis) avgörande för om beslutet kan självrättas eller inte. Beslut som saknar negativ rättskraft kan självrättas samt till och med skärpas till nackdel för part. Beslut som har negativ rättskraft kan som huvudregel inte självrättas och därmed inte heller bli föremål för ny prövning.66

Huvudregeln kan dock frångås om beslutet innehåller återkallelseförbehåll, som antingen framgår av beslutet eller av den speciallagstiftning som styr förfarandet. 67 Med stöd av praxis, kan tvingande säkerhetsskäl i form trafikfara, hälsofara, brandfara, etc. utgöra grund för att gynnande beslut ska kunna ändras. I JO 1996/97 s. 114-117 exemplifieras detta inom ramen för kriminalvård:

Anstalten Karlskoga hade bifallit RS:s ansökan om obevakat besök av hans fästmö. Kort därefter ändrades beslutet och ersattes med att R.S beviljades bevakade besök. Beslutet motiverades med att det framkommit uppgifter om att fästmön var dömd för bl.a. narkotikabrott och häleri. Hon ansågs därför utgöra en säkerhetsrisk. JO menade i likhet med KVS att anstaltens beslut var korrekt, då förutsättningarna var sådana att tvingande säkerhetsskäl ansågs föreligga. Det gynnande beslutet ansågs därför kunna återkallas.68

Därutöver kan gynnande också självrättas, förutsatt att parten lämnat vilseledande uppgifter som medfört att beslutet blivit felaktigt.69

Avslutningsvis skall något nämnas om kriminalvårdens specifika stadgar gällande omprövning. Reglerna återfinns i KvaL 75 § och innebär att kriminalvårdens beslut inte får överklagas enligt 74 § KvaL om inte beslutet har omprövats. Enligt KvaL 76 § framgår att begäran om omprövningen ska vara skriftlig och inkommit inom tre veckor från det att den

63

Prop 1985/86:80 s. 41. 64

De lagrum som åsyftas i FL är 26-27 §§, vilka utgör komplement till praxis. FL 26 § stadgar att myndigheterna äger rätt att ändra beslut som innehåller uppenbara oriktigheter till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller förbiseende. FL 27 § beskriver däremot att beslut skall ändras om det är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. Detta förutsätter dock att ändringen kan ske snabbt, enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

65

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 165. 66

Jfr med processrätten, där den negativa rättskraften utgör rättegångshinder och en ny talan i en redan avdömd sak skall avvisas (res judicata).

67

Exempelvis kan här nämnas SOU 2005:54 s. 421 där det beskrivs att kriminalvården skall tillhandahålla nödvändig utrustning till den intagne i form av exempelvis CD-skivor, TV radio etc. Då beslut om utlåning/uthyrning fattats föreligger ett återkallelseförbehåll, som innebär att beslutet kan återkallas om den intagne uppsåtligen förstör egendomen.

68

JO 1996/97 s. 114-117. 69

Bohlin, Warnling-Nerep. 2007 s. 170 ff. Notera att i doktrinen framförs ytterligare en situation som utgör grund för att ändra gynnande beslut, vilket benämns andra eventuella skäl för undantag och tar framförallt sikte på beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) . Se vidare RÅ 2000 ref. 14.

enskilde fått ta del av beslutet.70 I ansökan ska den sökande ange vilket beslut som avses samt vilken ändring som begärs. Därefter prövar kriminalvården om skrivelsen inkommit i rätt tid. Om så inte är fallet ska begäran om omprövning avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den enskilde felaktig underrättelse om hur man begär omprövning.

3.1.6. Överklagbarhet

Ur ett rättsäkerhetsperspektiv ska den som drabbas av ett betungande beslut ha tillgång till ett effektivt besvärsinstitut, som kontrollerar myndighetens ställningstagande i frågan. Besvärsinstitut utgörs av överordnade förvaltningsmyndigheter eller förvaltningsdomstolar. 71 Då ett beslut överklagas, begränsas myndigheternas möjlighet till självrättelse med anledning av att litis pendens inträder. Innebörden är att mål eller ett ärende inte får vara föremål för prövning i två instanser samtidigt. Situationen uppkommer sällan mellan jämställda förvaltningsmyndigheter, utan kan framförallt ske mellan under- och överordnade myndigheter såsom mellan förvaltningsmyndighet och domstol.72

Enligt FL 22 § får beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och om beslutet kan överklagas. Paragrafen anger vem som får klaga och vilka förutsättningar skall vara uppfyllda för att ett överklagande ska kunna genomföras.

Det sagda belyses i RÅ 1994 not 619, där en anstalt hade beslutat om att inte medge B.H tillstånd att inneha en dator. När frågan prövades av RegR hade B.H frigivits från fängelsestraffet, vilket medförde att hans ansökan hade förfallit. RegR avskrev därför målet.73

Rättsfallet exemplifierar endast en av de flertal begränsningar som besvärsförfarandet är omgärdat av. Flera s.k. sakprövningsförutsättningar måste därtill vara uppfyllda och utgörs av att besväret riktats till rätt instans, att besvärshandlingen inkommit i rätt tid, vilket enligt FL 23 § är inom tre veckor från det att beslutet blivit expedierat. Därtill krävs att besvärshandlingarna är fullständiga. Begäran om överklagande ska ställs till den myndighet som fattat det senaste beslutet i ärendet. Myndigheten har sedan att avgöra om besvären framlagts i rätt tid, och om så är fallet överlämnar myndigheten handlingarna i målet till den besvärsmyndighet, som sedan prövar om besväret uppfyller de övriga krav gällande om den klagande har besvärsrätt, om beslutet går att överklaga samt om besvären uppfyller kraven på utformning.74

Huruvida ett beslut överhuvudtaget går att överklaga framgår av specialförfattningar samt i olika specificerade myndighetsinstruktioner.75 Inom kriminalvården regleras frågan specifikt i KvaL 74-80 §§ som till stor del sammanfaller med KvaL:s bestämmelser om omprövning. Enligt 74 § KvaL får kriminalvårdens beslut i särskilda fall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock gäller att beslutet föregåtts av en omprövning. Ett överklagande som inte har omprövats ska därför anses som en begäran om omprövning. Då omprövning har genomförts kan beslutet överklagas till den länsrätt inom vilkens domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor den enskilde var inskriven vid, då det initiala beslutet i ärendet fattades. Detta framgår av KvaL 78 §.

70

Se JO-beslut 2008-04-07 dnr: 5862-2006 där JO framhöll att Kriminalvårdens omprövning bör ske inom en vecka från det att begäran om omprövning eller överklagande framställts.

71

Se exempelvis Europakonventionen artikel 6 om var och ens rätt till en rättvis rättegång. 72

Wennergren. 2008 s. 87. 73

RÅ 1994 not 619. Jfr RÅ 1992 ref 65, där RegR fann att ett besökstillstånd var överklagbart, trots att det inte gällt ett visst besökstillfälle.

74

Bohlin & Warnling-Nerep. 2007 s. 217. 75

3.2. Begreppet faktiskt handlande

Inom ramen för den offentliga verksamheten bedrivs en stor del av arbetet i form av s.k. faktiskt handlande, vilket skall särskiljas från det ovan beskrivna begreppet ärende.76 Utmärkande för begreppet är att FL (med undantag av FL 4-6 §§) ej tillämpas. Istället korresponderar det faktiska handlandet till stor del med myndigheternas dagliga serviceverksamhet, som stadgas i FL 4-6 §§. Av förarbeten exemplifieras vad som avses med faktiskt handlande och därmed faller utanför FL:s huvudsakliga tillämpningsområde.

Typiska exempel på faktiskt handlande är när en lärare genomför en lektion eller när en läkare utför en operation. Förfarandet blir dock annorlunda då läraren examinerar en student eller då läkaren debiterar en patient. Förhållandet blir då att FL:s handläggningsregler träder in och den uppkomna situationen är att betrakta som ett ärende. Ytterligare exempel på begreppet är då en polisman dirigerar trafik eller då en tågkonduktör kontrollerar en resenärs biljett. Skulle polismannen bötfälla en eller om konduktören skulle tvingas att avvisa eller avlägsna en resenär, uppkommer istället en situation som kan liknas vid ett ärende.77

Som framgått ovan gäller att beslut som huvudregel skall gå att ompröva och överklaga. Dock återfinns begränsningar, vilket kommer till utryck då myndigheterna fattar beslut som innebär att de ägnar sig åt faktiskt handlande. Innebörden är att beslut som utmynnar i faktiska handlanden varken är bindande och inte heller går att ompröva eller överklaga.78

En betydande del av det dagliga arbetet inom förvaltningsmyndigheter med människobehandlande arbetsuppgifter utgörs i huvudsak av faktiskt handlande och kan exemplifieras med behandlingsarbete och rådgivning. Kriminalvårdens verksamhet innefattar en rad moment som vid en första anblick kan uppfattas som ren ärendehantering, men istället faller inom ramen för myndighetens faktiska handlande. Till kriminalvårdens faktiska verksamhet hör bl.a. kontrollåtgärder såsom kroppsvisitationer, kroppsbesiktningar, undersökningar av brev samt visitationer av bostadsrum. I ett vidare perspektiv innebär det att besluten inte är underkastade de formkrav som uppställs i FL och som aktualiseras exempelvis i samband med att kriminalvården beslutar om besöks- och telefontillstånd. Ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv innebär det att det faktiska handlandet inte behöver föregås av skriftliga beslut som motiveras. Inte heller behöver den intagne i förväg underrättas om beslut som innefattar faktiskt handlande.79 I JO:s praxis ges åtskilliga exempel på fall där det faktiska handlandet berörts inom ramen för kriminalvård. Nedan redogörs för två fall:

I JO 2002/03 s. 158-163 kritiserade en intagen anstaltens granskning av inkommande och utgående post. Vid ett tillfälle hade anstalten, utan att upprätta beslagsprotokoll, tagit ett brev innehållandes 20 trisslotter i beslag, för att utreda om lotterna var stulna. Den intagne fick senare under dagen tillgång till lotterna. JO menade att kontrollen var acceptabel och inte kunde betraktas på annat sätt än att den utförts ändamålsenligt. Därtill ansåg JO att förfarandet föll inom ramen för kriminalvårdens faktiska handlande, vilket motiverades med

tt det inte förelegat någon formell skyldighet att meddela beslut om tillfälligt kvarhållande.80 a

76

Bohlin & Warnling-Nerep. 2007 s. 13. 77

Prop 1971:30 s. 315 f. Se vidare SOU 2003:103 s. 84 ff. där frågan när en handling ska anses vara upprättad och omfattas av TF och SekrL berörs. Enligt betänkandet är det av stor vikt att beakta när det faktiska

handlandet övergår i ett ärende, då tvingande regler gäller för myndigheten exempelvis om en handlings

offentlighet. Vidare exemplifieras det faktiska handlandet i prop 1985/86 s. 57 f. såsom att köra buss, släcka bränder osv. 78 SOU 2005:54 s. 879. 79 Allmänna råd i KVFS 2008:3 s. 17 samt KVFS 2007:1 s. 15. 80

JO 2002/03 s. 158-163. Se även JO 2004/05 s. 121 där JO påtalade att en stor del av polismyndigheternas brottsutredande verksamhet ej är författningsreglerad och därmed betraktas som faktiskt handlande.

S.B hade klagat över att anstalten beslagtagit allt raklödder på en avdelning och att de intagna inte hade meddelats beslut om beslaget. Kriminalvården framförde att anstalten tillhandahöll raklödder och att ingen intagen införskaffat detta på egen bekostnad. Anledningen till att raklöddret ”plockats ut” från avdelningen var att intagna av tradition roat sig med att spruta detta på golv och väggar hos dem som snart skulle friges. Då flera intagna inom några dagar skulle friges bedömde anstalten att raklöddret tillfälligt skulle återtas. JO menade att agerandet skulle betraktas som ett faktiskt handlande och att åtgärden inte heller var att betrakta som ett omhändertagande av egendom.81

JO:s praxis exemplifierar i viss mån den vida tolkning som bestämmelsen i FL 4 § och begreppet faktiskt handlande inbjuder till. FL 4 § har generell tillämpbarhet och innefattar till stor del begreppet faktiskt handlande. Regeln har som syfte att bistå den enskilde med råd, upplysningar etc. innan ärendet initierats, under handläggningen men även efter det att ärendet avgjorts.82

Av intresse är därför att avsluta kapitlet med en kommentar av FL 4 §. Av paragrafen framgår att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Därtill ska frågor från enskilda besvaras så snart som möjligt. I de fall en enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta.

Det övergripande syftet med FL 4 § är således att bistå medborgare med råd och stöd, för att dessa ska kunna ta tillvara sin rätt i samband med förvaltningsärenden. Den hjälp som ges, ska företrädesvis lämnas av den myndighet som handlägger ärendet. Principen har sedan länge varit gällande i svensk rätt och har sin grund i synen att allmänhetens företrädare så långt som möjligt ska bistå medborgarna med upplysningar, råd etc. som har med myndighetens verksamhet att göra.83

81

JO-beslut 2008-03-11 dnr: 1634-2007. Se vidare JO 2006/07 s. 112 där kriminalvården framförde att kontrollåtgärden, som avsåg en dator, skulle betraktas som faktiskt handlande, då några formella krav inte omgärdat förfarandet.

82

Hellners, Malmqvist. 2007 s. 66. 83

4. Kriminalvårdspecifika utgångspunkter

Nedan kommer de fyra kriminalvårdspecifika utgångspunkterna: personligt innehav i anstalt, avskildhetsplaceringar, undersökning av brev samt kontroller av bostadsrum att beskrivas. Framställningen är ämnad att ge läsaren översiktlig kunskap om de utvalda lagrummen, där rättsäkerhetsfrågor och begreppen ärende och faktiskt handlande ofta kommer till utryck och ställs på sin spets. Beskrivningen syftar till att ge uppsatsens analys (kap. 5) en tydligare koppling till kriminalvårdens rättstillämpning, där rättsäkerhetsfrågor samt begreppen ärende och faktiskt handlande står i centrum för framställningen.

4.1. Regler om innehav i anstalt

Av förarbeten framgår att intagnas innehav av egna tillhörigheter i anstalt i princip alltid innebär en säkerhetsrisk. Givetvis kan säkerhetsrisken variera, beroende på vilken typ av föremål innehavet avser. En grundläggande utgångspunkt är därför att ett innehav av privat egendom inte ska medföra en påtaglig säkerhetsrisk i anstalten. I överensstämmelse med proportionalitetsprincipen ska därför en bedömning genomföras över huruvida egendomen kan betraktas som godtagbar utifrån ett säkerhetsperspektiv. Vid bedömningen skall faktorer såsom den intagnes behov av att inneha egendomen vägas mot den säkerhetsrisk som innehavet medför.84

Bestämmelserna regleras i KvaL 24 § och KVFS. KvaL 24 § stipulerar att en person intagen på kriminalvårdsanstalt har rätt att ta emot och inneha böcker, tidningar och tidskrifter. Dock gäller begränsningar som utgår från om innehavet kan medföra att:

1. ordningen eller säkerheten i anstalten äventyras

2. innehavet antas motverka den behandling som den intagne genomgår.

I övrigt får en intagen ta emot och inneha den personliga egendom som är motiverad med hänsyn till att verkställigheten av straffet ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Avslutningsvis får inte en intagen utan särskilt medgivande disponera pass, som istället ska förvaras av anstalten.85

Till synes har den nya lagen som syfte att möjliggöra kriminalvårdens säkerhetsarbete genom ett lagfäst verktyg för att motverka införsel och innehav av narkotika och andra otillåtna föremål såsom mobiltelefoner. Personlig egendom som direkt kan underlätta införsel av otillåtna föremål, exempelvis TV-apparater och stereoanläggningar utgör därför enligt kommittén alltid en säkerhetsrisk och borde därför inte vara tillåtet att inneha. Kriminalvården ska därför tillhandahålla merparten av den utrustning som den intagne förfogar över under anstaltsvistelsen.86

Som påtalats ovan (se 2.1.3.) gäller att kriminalvården måste beakta den grundlagsreglerade informationsfriheten och blir viktigt då intagna som huvudregel ska tillåtas inneha böcker, tidskrifter, tidningar och andra skrifter.

84

SOU 2005:54 s. 423. Se även RÅ 1984 2:73, där RegR framförde att anstalten inte hade rätt att införa generella förbud mot tuschpennor, då detta saknade utryckligt stöd i lag.

85

En markant uppstramning i lagstiftningen kan härmed skönjas då tidigare lydelse av KvaL 24 § var: ”I den

utsträckning det kan ske utan olägenhet får den intagne inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller mottaga böcker, tidskrifter och tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning under fritid… I övrigt får en intagen… skaffa sig eller mottaga varor… Om det är påkallat för att förhindra att otillåtna varor införes in i anstalt, får föreskrivas att de intagna ej får mottaga försändelsen av annat slag än brev eller annan skriftlig handling” .

86

A. bet. s. 422 ff. Se vidare KVFS 2008:14 7 kap. 1 § där det möblemang och elektronisk utrustning som anstalten ska tillhandahålla finns beskriven.