utvecklingsarbetet
Synergier och målkonflikter
Synergier och målkonflikter
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5645-X.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2006
Elektronisk publikation
Omslagsbild: Johnér bildbyrå/Hans Bjurling Form, omslag: Engström med flera
Förord
Naturvårdsverket och Nutek har fått i uppdrag av regeringen att stärka och utveckla det regionala hållbarhetsarbetet. En del av uppdraget innebär att ge förslag till hur miljökvalitetsmål och regional utveckling och tillväxt konkret kan samordnas samt beskriva miljökvalitetsmålens utvecklingspotential och i vilken mån olika målkon-flikter kan utgöra restriktioner för tillväxt och utveckling. Rapporten beskriver ett antal konflikter och synergier i de pilotlän/regioner som Naturvårdsverket och Nutek har samarbetat med. Rapporten behandlar inte de sociala aspekterna efter-som dessa inte ingår i denna del av uppdraget. Baserat på analyserna diskuteras ett antal möjliga åtgärder för att minska konflikterna mellan målen och samtidigt stär-ka samverstär-kan mellan dem.
Underlag för rapporten har utarbetats av deltagare i den ”pilotlänsgrupp” som bildats för att genomföra regeringsuppdraget. Från respektive län/region har delta-gare från såväl länsstyrelsen som samverkansorgan respektive självstyrelseorgan ingått i gruppen. Deltagare har från Länsstyrelsen i Västerbottens län varit Jens Backman, Lennart Mattson och Patrik Sällström, från Länsstyrelsen i Söderman-lands län Eva Aalbu, Carina Lundgren och Caj Möllergren, från Regionförbundet Sörmland Elisabeth Langgren Lundov, från Länsstyrelsen i Jönköpings län Clas Jerneck och Lena Lindström, från Regionförbundet Jönköpings län Britt Wenner-ström, från Länsstyrelsen i Skåne län Maria Tsakiris och Johanna Pivén och från Region Skåne Charlotte Book och Katarina Pelin. Projektledare för regeringsupp-draget har varit Eva Johannisson, Naturvårdsverket och Cecilia Ankarstig, Nutek. Sven Arvidsson, Naturvårdsverket, har haft en ledande roll i arbetet med den del av uppdraget som resulterat i denna rapport. Underlaget har tagits fram inför och un-der de workshops som Naturvårdsverket och Nutek arrangerat unun-der vilka analyser och slutsatser gemensamt utarbetats.
Inregia AB har sammanställt materialet från pilotlänen/regionerna och svarat för den bifogade litteratursammanställningen.
Stockholm den 30 november 2006
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 7 INLEDNING 9 BAKGRUND 10 Miljökvalitetsmål 10Program för regional utveckling och tillväxt 10
Regionala utvecklingsprogram (RUP) 10
Regionala tillväxtprogram (RTP) 11
Vanliga insatsområden i RTP OCH RUP 12
SYNERGIER OCH KONFLIKTER 13
Synergier mellan miljömål och mål för regional utveckling 13
Ekonomiska besparingar 13
Företags-, teknik- och produktutveckling 13
Arbetstillfällen/Utbildning 14
Attraktivitet 14
Konflikter mellan miljömål och mål i RUP och RTP 16
Hantering av målkonflikter 18
KONFLIKTER OCH SYNERGIER I BEFINTLIGA RTP OCH RUP 19
Pilotlänsgruppens analyser 20
Slutsatser av pilotlänsgruppens analyser 28
SYNERGIER OCH KONFLIKTER I DET KOMMANDE ARBETET 30
Länsvisa rapporter 30
Skåne 30
Södermanland 31
Västerbotten 33
Sammanfattning och Analys 34
Viktiga frågor att besvara i framtida regionalt utvecklingsarbete 35 Infrastruktur, transporter, regionförstoring, samhällsplanering 35
Entreprenörskap, företagande, företagsklimat 35
Övrigt (bl.a. programkomplexet som RUP, RTP med mera): 36
Attraktivitet 36
Organisation, vision, helhet, definition mötesplats 36
KAN KONFLIKTER UNDVIKAS OCH SYNERGIER STÄRKAS? 37
Regionala utvecklingsprogram – verktyg för konfliktlösning 37
Systematiskt analysarbete värdefullt 37
Analysen ska omfatta miljömål samt ekonomiska och sociala mål 38 Samla flera kompetenser – tidigt i RUP/RTP-arbetet 38 Analysera konflikter på såväl mål – som på åtgärdsnivå 38
Gruppera miljömålen kan underlätta analysen 39
BILAGA – LITTERATURSTUDIE 40
Varför behöver man analysera målkonflikter? 40
Olika slags målkonflikter 40
Exempel på målkonflikter 42
Traditionella målkonflikter 42
Organisatoriska och kunskapsmässiga målkonflikter 45
Hantering av målkonflikter 46
Sammanfattning
I det regionala utvecklingsarbetet ingår att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram (RUP). Åtgärder för regional tillväxt utvecklas i regionala tillväxtprogram (RTP). Det regionala utvecklingsprogrammet skall enligt förordningen (SFS 2003:95) om regional utveckling ange inriktning och prioritering av arbetet för en hållbar regio-nal utveckling. Ett utvecklingsprogram som svarar mot intentionerna i förordning-en kan få karaktär av förordning-en strategi för hållbar regional utveckling. De regionala mil-jömålen blir då en utgångspunkt när det gäller den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. För att det regionala utvecklings- och miljömålsarbetet skall gå hand i hand kan man redan i programarbetet identifiera potentiella synergier och konflikter mellan miljömål och tänkta mål för regional utveckling.
Genom att tidigt i det regionala utvecklingsarbetet analysera möjliga konflikter mellan miljömål och ekonomiska mål är det lättare att hitta sätt att hantera dem. Samtidigt är det viktigt att analysera synergieffekter mellan miljömålen och annat arbete för tillväxt och utveckling i länen/regionerna och deras näringsliv. En synergieffekt kan exempelvis uppstå när ett företag minskar utsläppen av växthus-gaser genom att satsa på energieffektiva lösningar eller att ersätta olja med förny-bara råvaror.
Ett sådant analysarbete kan ge ökad kunskap om tillväxt och miljö hos dem som medverkar i arbetet. För att nå en hållbar regional utveckling måste såväl miljö-aspekter som ekonomiska och sociala miljö-aspekter vägas samman. I denna rapport har uppdraget enbart omfattat konflikter och synergier mellan miljömål och mål och åtgärder i RUP och RTP med tonvikt på de ekonomiska aspekterna. De sociala aspekterna, t.ex. förbättrad folkhälsa och ökad social sammanhållning, ingår således inte i rapporten.
Synergier och konflikter i befintliga regionala utvecklingsprogram och tillväxtpro-gram i fyra pilotlän/regioner tas upp i rapporten. Pilotlänsgruppen har bestått av deltagare från Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Södermanlands län och Regionförbundet Sörmland, Länsstyrelsen i Jönköpings län och Regionförbun-det Jönköpings län samt Länsstyrelsen i Skåne län och Region Skåne. Gruppen har i sin genomgång av miljömålen i relation till målen och åtgärderna i RUP (Väster-botten) och RTP (Södermanland, Skåne och Jönköping) hittat såväl synergieffekter som konflikter mellan i princip alla analyserade mål.
Det insatsområde som har flest konflikter mellan miljömål och mål i RUP och mål och åtgärder i RTP är det som handlar om infrastruktur och regionförstoring. Sats-ningar som leder till ökade vägtransporter leder oftast till att det blir svårt att nå miljömål som Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Ett rikt odlingslandskap,
Hav i balans och levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag
bidra till att göra en region attraktiv för turism.
Det finns stora utmaningar i det kommande regionala utvecklingsarbetet. Pilotläns-gruppen lyfter fram god planering, samverkan över sektorsgränser och klargörande av positiva effekter av olika åtgärder som en väg framåt. Samsyn och tydlighet (probleminsikt) om dessa utmaningar är viktig för att kunna hitta de lösningar som kan bidra till en hållbar utveckling. Länen/regionerna ser i princip två stora poten-tiella konflikter mellan miljömålen och regional utveckling i det kommande arbe-tet:
• Satsningar som leder till ökat tryck på exploatering av mark och resurser
(boende, infrastruktur, näringsliv)
• Satsningar som ger ökade utsläpp från energi-, transport- och
jordbruks-sektorerna
Rapporten pekar på behovet av att göra den ovan beskrivna systematiska analysen tidigt i RUP-arbetet. Det är viktigt att företrädare för flera olika kompetenser och intressen, såväl de med fokus på miljö som de med fokus på tillväxtfrågor och sociala frågor, samlas för att identifiera och analysera synergier och konflikter. De målkonflikter som identifieras bör sedan så långt som möjligt hanteras redan i RUP. Kvarstående konflikter kan mer konkret hanteras i genomförandet och i valet av åtgärder i arbetet med mer operativa program som det regionala tillväxtpro-grammet, länstransportplanen och strukturfondsprogrammet. De möjliga synergier som identifieras ska tas tillvara på samma sätt och stärkas genom valet av åtgärder i de olika regionala program som utarbetas. Dokumentationen från en sådan syste-matisk analys, som omfattar såväl sociala som ekonomiska mål samt miljömål, kan användas och vidareutvecklas i det fortsatta regionala utvecklingsarbetet.
Inledning
Naturvårdsverket och Nutek har fått i uppdrag av regeringen att stärka och utveckla det regionala hållbarhetsarbetet. En del av myndigheternas uppdrag innebär att visa på samordningsmöjligheter mellan miljökvalitetsmålen och andra mål för regional utveckling och tillväxt. En annan del innebär att visa i vilken mån målkonflikter finns som kan utgöra restriktioner för tillväxt och utveckling. Denna rapport utgör ett av underlagen till Naturvårdsverkets och Nuteks rapportering till regeringen. Rapporten behandlar endast konflikter och synergier mellan miljömål och regiona-la utvecklingsmål med fokus på de ekonomiska målen. Den tredje dimensionen av hållbar utveckling, de sociala aspekterna, berörs inte i denna rapport.
Rapporten har tagits fram med hjälp av underlag från och i samarbete med en pilot-länsgrupp med deltagare från fyra pilotlän/regioner (Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Södermanlands län och Regionförbundet Sörmland, Läns-styrelsen i Jönköpings län och Regionförbundet Jönköpings län samt LänsLäns-styrelsen i Skåne län och Region Skåne). Pilotlänen/regionerna har valts ut av Naturvårds-verket och Nutek. Pilotlänsgruppen har analyserat konkreta konflikter och syner-gier mellan de regionala miljömålen och andra mål och insatsområden som finns i länens befintliga regionala utvecklingsprogram och regionala tillväxtprogram. Gruppen har även identifierat de viktigaste potentiella konflikterna och synergierna mellan miljömål och utvecklingsmålen inför det kommande arbetet att ta fram nya regionala utvecklingsprogram. Gruppen har tillsammans med representanter för Naturvårdsverket, Nutek och Inregia AB medverkat i två workshops där synergier och konflikter mellan miljömål och mål för regional utveckling och tillväxt har diskuterats.
Övrigt underlag till rapporten utgörs av litteratur som hanterar konflikter mellan miljömål och mål för tillväxt. Den studerade litteraturen har valts ut efter förslag från Naturvårdsverket, Miljömålsrådet, Nutek, Boverket, Konjunkturinstitutet, Hållbarhetsrådet samt Nordregio. Litteraturstudien har inarbetats i rapporten samt presenteras i sin helhet som bilaga. Underlag till rapporten utgörs även av material från rapporten Miljömålen i ett utvecklingsperspektiv1, som togs fram som en del
av det så kallade RUP-uppdraget.
1
Bakgrund
Miljökvalitetsmål
Riksdagen har antagit mål för miljökvaliteten inom 16 områden. Målen beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö-, natur- och kulturresurser som är miljömässigt hållbart på lång sikt. Strävan är att de stora miljöproblemen ska vara lösta till nästa generation. Det betyder att alla viktiga åtgärder i Sverige ska vara genomförda till år 2020.
Regeringen har det övergripande ansvaret för miljökvalitetsmålen och har utsett en ansvarig myndighet för varje mål. På den regionala nivån är det länsstyrelserna som har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter. Varje länsstyrelse har, tillsammans med andra regionala myndigheter och organ och i dialog med kommuner, näringsliv, frivilliga organisationer och andra aktörer, anpassat, preciserat och regionaliserat miljökvalitetsmålen med hänsyn till de för-utsättningar som finns i länet. I länsstyrelsernas ansvar ingår även att samordna uppföljningen av miljömålsarbetet i den egna regionen. Uppdraget redovisas för regeringen en gång om året. I den här rapporten behandlas de regionala miljömå-len i de regionala utvecklingsprogrammen och regionala tillväxtprogrammen.
Program för regional utveckling och tillväxt
Regionala utvecklingsprogram (RUP)Den regionala utvecklingspolitikens huvudmål är väl fungerande och hållbara loka-la arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alloka-la deloka-lar av loka-landet.2 I det regionala utvecklingsarbetet ingår att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram (RUP) som ska ligga till grund för det regionala utvecklingsarbetet. Programmet ska enligt förordningen SFS 2003:595, om regionalt utvecklingsarbete, ange inrikt-ning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling och utgöra underlag för samverkan mellan och inom statlig och kommunal verksamhet. Det skall också vara underlag för olika delprogram som tillsammans ska bidra till att uppnå målen för länets och regionens utveckling. Detta brukar uttryckas som att RUP ska fungera som paraplydokument för arbetet med mer operativa regionala program, t.ex. regionala tillväxtprogram (RTP), länsplaner för transportinfrastruk-tur (LTP), struktransportinfrastruk-turfondsprogram och regionala miljömålsprogram. Det regionala utvecklingsprogrammet kan om det formuleras i enlighet med intentionerna i för-ordningen fungera som en strategi för regionens långsiktiga hållbara utveckling. Länen/regionerna har nyligen slutfört sitt arbete med att ta fram strukturfondspro-gram för perioden 2007-2013. I direktiven för framtagandet av förslag till de regio-nala strukturfondprogrammen för regional konkurrenskraft och sysselsättning angav regeringen (Bilaga 1 till regeringsbeslut 2006-06-29) att programmen ska tas fram med utgångspunkt främst i de länsvisa regionala utvecklingsprogrammen och
2
utifrån riktlinjerna i den nationella strategin för regional konkurrenskraft och sys-selsättning. I alla faser av framtagandet och genomförandet av programmen ska samtliga dimensioner av hållbar utveckling beaktas. Programdokumenten ska också innehålla miljöbedömningar.
Ansvariga för det regionala utvecklingsprogrammet är länsstyrelsen i ungefär hälf-ten av länen och samverkansorganet i de övriga utom i Skåne län och Västra Göta-lands län, där ansvaret ligger på de regionala självstyrelseorganen (Region Skåne och Västra Götalandsregionen). Det regionala utvecklingsprogrammet ska utarbe-tas i samråd med kommuner och landsting, näringsliv, organisationer samt berörda statliga myndigheter. Flertalet av Sveriges län/regioner har tagit fram ett regionalt utvecklingsprogram. Länsstrategier och visionsarbeten är exempel på tidigare for-mer av regionala utvecklingsprogram.
I de län som har en RUP eller motsvarande dokument är inriktningen enligt en rapport från Boverket år 2004 i de flesta fall främst näringsliv, kompetens/utbild-ning och infrastruktur. Även målsättkompetens/utbild-ningar om förbättrad livsmiljö/attraktivitet är vanligt förekommande3.
Regionala tillväxtprogram (RTP)
Länsstyrelser eller samverkansorgan/självstyrelseorgan har regeringens uppdrag att utarbeta förslag till regionala tillväxtprogram (RTP). De regionala tillväxtpro-grammen ska ha ett näringslivsperspektiv, vilket innebär att de ska innehålla åtgär-der som är viktiga för näringslivets utveckling. De strategiska frågor som, enligt regeringens riktlinjer4, ska behandlas i det regionala tillväxt programmet är:
• arbetskraftsförsörjning,
• entreprenörskap, företagande och företagsklimat, • innovationssystem och kluster.
Programmet ska samordna insatser som bidrar till att utveckla hållbara lokala ar-betsmarknadsregioner. Med hållbar avses att det ska bidra till att nuvarande och kommande generationer ska ha sunda ekonomiska, sociala och ekologiska förhål-landen. Åtgärderna i RTP är viktiga för att uppnå målen för den regionala utveck-lingspolitiken.
Alla län/regioner har utarbetat en RTP. Förutom de tre strategiska frågorna, som enligt regeringens direktiv ska behandlas, så har många län även valt insatser och åtgärder inom infrastruktur och attraktivitet/livsmiljö.5
3
Strategier för regional utveckling- kapplöpning mellan regioner. Boverket, 2004 4
(N2002/10715/RUT(delvis), N2002/9153/RUT)) 5
Vanliga insatsområden i RTP OCH RUP
De regionala utvecklingsprogrammen har ett bredare syfte än tillväxtprogrammen, men i många fall finns liknande insatsområden i dessa två program. Nedan ges en kort sammanfattning av vilka typer av mål och åtgärder som brukar återfinnas inom dessa vanliga gemensamma insatsområden i RUP och RTP.
KOMPETENSUTVECKLING OCH ARBETSKRAFTSFÖRSÖRJNING
Mål och åtgärder inom detta insatsområde handlar om kompetens, utbildning och forskning. Det är åtgärder för att få fram strategisk forskning och utbildningar till de behov som finns i regionen, utveckla de utbildningar som redan finns och öka möjligheterna för lärande och kompetensutveckling inom arbetslivet. Åtgärderna kan handla om samarbete mellan näringslivet och utbildningsinstitutioner och ska-pande av lärcentra för kompetensutveckling.
ENTREPRENÖRSKAP, FÖRETAGANDE OCH FÖRETAGSKLIMAT
Mål och åtgärder inom detta insatsområde handlar om att stimulera till fler företag i regionen och att utveckla de befintliga företagen. Det är åtgärder som kan stödja innovationer, nätverk och samverkansmiljöer. Åtgärderna kan handla om riskkapi-tal till små och stora projekt, internationellt samarbete och exportfrämjande och resurscentra för rådgivning till olika företag och yrkesgrupper.
INNOVATIONSSYSTEM OCH KLUSTER
Mål och åtgärder inom detta insatsområde handlar om att stimulera och utveckla de processer som leder till kluster och innovationssystem. Det är åtgärder som inom vissa områden stärker kunskapsöverföringen mellan forskning, företag och offent-lig sektor. Åtgärderna fokuseras på att kraftsamla forskning och andra utvecklings-insatser. Åtgärderna kan handla om att utveckla gränsöverskridande samverkan, nätverk och mötesplatser som skapar engagemang och delaktighet från företagare, akademiker, offentliga företrädare etc.
INFRASTRUKTUR OCH REGIONFÖRSTORING
Mål och åtgärder inom detta insatsområde handlar om infrastruktur som basförut-sättning och tillväxtfaktor. Det är åtgärder för utveckling av väg, järnväg och IT-struktur samt kommunikationsinsatser. Åtgärderna kan handla om att funktionellt förstora regionen genom att skapa snabbare kommunikationer, genare infrastruktur och förbättra befintlig infrastruktur.
ATTRAKTIVITET
Mål och åtgärder inom detta insatsområde handlar om livsmiljö och attraktions-kraft. Det är åtgärder för att utveckla regionen som bostads- och besöksort. Åtgär-derna kan handla om att skapa och utveckla profil och varumärke för regionen och utveckla natur- och kulturarv.
Synergier och konflikter
Det har tidigare varit ganska vanligt att se miljöhänsyn som något som är i konflikt med ekonomisk utveckling. Ett sådant synsätt förekommer fortfarande i vissa sammanhang. Pilotlänsgruppens analyser vittnar också om detta. Hänsyn till miljön har förknippats med restriktioner, hinder och extra kostnader i det regionala ut-vecklingsarbetet. Miljökrav kan mycket riktigt vara fördyrande men miljökrav innebär inte automatiskt ett sådant hinder. Å andra sidan har det inte heller varit ovanligt att se ekonomisk tillväxt som ett hot mot miljön. Båda slutsatserna kan vara rätt i några fall, särskilt kortsiktigt, men ofta är miljömål och tillväxtmål väl förenliga. Numera betonas i olika sammanhang alltmer miljöarbetets positiva effekter på den regionala utvecklingen, inklusive den ekonomiska tillväxten. Sats-ningar på miljön kan ge arbetstillfällen åt företag i regionen, utveckla kunskapen hos företag och högskolor och ge ekonomisk tillväxt.
För att stärka synen på miljö som en utvecklingsfaktor kan det vara viktigt att iden-tifiera var eventuella intressekonflikter kan finnas och vad som kan göras åt dem. En sådan process är lärorik och kan vitalisera det regionala utvecklingsarbetet.
Synergier mellan miljömål och mål för
regional utveckling
Synergieffekter, eller synergier, kan sägas uppstå när en handling eller en process får ett resultat som är mer än summan av de enskilda delarna. I denna rapport används ordet synergi när t.ex. en åtgärd, i syfte att uppnå ett mål, på samma gång bidrar till uppfyllelsen av ett annat mål. Här nedan redovisas exempel på vilka positiva effekter arbetet med att nå miljömålen samtidigt kan få på ekonomisk utveckling:
Ekonomiska besparingar
Arbetet med miljömålen kan bidra till ekonomiska besparingar, både för samhället och den enskilde. Besparingarna kan sägas vara av två slag, dels genom hushåll-ning med resurser och dels genom minskade kostnader. Hushållhushåll-ning med energi genom energieffektivisering kan spara pengar både till företag, offentlig verksam-het och enskilda. Miljömål som syftar till en bättre luftkvalitet är t.ex. Begränsad
klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning samt God bebyggd miljö.
Åt-gärderna för att nå dessa mål, t.ex. att minska bilanvändning till förmån för cykel och gång, kan bidra till en förbättrad folkhälsa. Förbättrad hälsa hos befolkningen bidrar till minskat antal sjukdagar, något som i förlängningen minskar samhällets kostnader.
Företags-, teknik- och produktutveckling
Miljöpåverkan och dess negativa effekter på samhällsekonomin leder till efter-frågan på ny kunskap och nya produkter som motverka den negativa
miljöpåver-kan. Minskad användning av fossila bränslen kan t.ex. innebära ökade möjligheter för dem som kan erbjuda förnybara bränslen och drivmedel, energieffektiviserings-åtgärder, fjärrvärme och fjärrkyla, närvärmetekniker och andra lösningar som minskar utsläppen av växthusgaser. Åtgärder som är kopplade till genomförandet av miljömålen kan ge goda förutsättningar för nya företag eller utveckling av befintliga företag. Parallellt ställer företag och konsumenter allt oftare miljökrav på produkter och tjänster, vilket ytterligare kan bidra till positiv utveckling för de företag som erbjuder produkter som är bättre från miljösynpunkt.
Arbetstillfällen/Utbildning
Arbetet med att lösa miljöproblem kan ge behov av nya tjänster, produkter och ny teknik. Efterfrågan på ny kunskap och kompetens ökar också. Detta kan innebära att nya utbildningar kan behövas i regionen och att ny forskning kan initieras. Olika miljöåtgärder bidrar också till att arbetstillfällena ökar för vissa grupper. Många åtgärder för att nå miljömål kräver t.ex. både konsulttjänster och anläggningstjäns-ter i form av invenanläggningstjäns-teringar av biologiska värden och sanering, röjning m.m. Flera miljömål innebär också efterfrågan på lantbrukens tjänster och betyder mycket för möjligheterna för utvecklingen av landsbygden.
Attraktivitet
Många miljömålsåtgärder leder till en attraktivare miljö, både när det gäller för-bättrad luftkvalitet, mindre gifter samt en vårdad natur- och kulturmiljö. Detta gynnar den regionala utvecklingen i stort. En attraktiv miljö kan öka inflyttningen till regionen, vilket skapar drivkrafter för tillväxt i form av en hållbar infrastruktur, kunskap och socialt kapital. En attraktiv miljö gynnar även besöksnäringen. Turism är en näring som i högsta grad är beroende av en attraktiv miljö i form av rena sjöar och hav samt en attraktiv natur och kulturmiljö. En satsning på miljöanpassad turism i form av t.ex. Naturens bästa kan också vara ett sätt att kombinera miljö-hänsyn med ökad ekonomisk omsättning.
Exempel på hur arbetet med att nå miljömålen skulle kunna bidra till en positiv ekonomisk och även till en socialt hållbar utveckling finns i rapporten ”Miljömålen i ett utvecklingsperspektiv”6. Det är en idéskrift som har tagits fram inom det s.k. RUP-uppdraget. Uppdraget, som regeringen i juni 2004 gav till tretton statliga myndigheter och fyra pilotregioner (Skåne, Kalmar, Värmland och Jämtland), syf-tade till att ta fram förslag till metoder som kunde stärka arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen. ”Miljömålen i ett utvecklingsperspektiv” tog utgångs-punkt i de regionala miljömålen för Skåne och fokuserade på såväl ekonomisk som social utvecklingspotential.
6
Här följer en sammanfattning av exempel på ekonomisk och social utvecklings-potential till följd av satsningar på åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen som kom fram i rapporten.
Miljömål Ex på ekonomisk potential Ex på social potential Begränsad
klimatpå-verkan
Ökad efterfrågan på förnybara bränslen och effektiva transport-system.
Ökad efterfrågan på teknik som minskar energianvändningen. Minskade offentliga kostnader.
Ökad efterfrågan på arbets-kraft och kompetens inom miljöteknik.
Minskat buller.
Ökad tillgänglighet med kollek-tivtrafik.
Frisk luft Minskade sjukvårdskostnader. Ökad efterfrågan på reningstek-nik, logistik- tjänster och renare fordon.
Ökad export av tekniktjänster.
Minskade antal fall av cancer och lungsjukdomar.
Minskad vittring på byggnader och kulturföremål.
Bara naturlig försur-ning
Se ”Begränsad klimatpåverkan”. Ökade förutsättningar för företag inom fisketurism och övrig turism. Större avkastning på skog och grödor.
Minskad vittring på byggnader och kulturföremål.
Större rekreativa värden ge-nom en mer varierad skog. Giftfri miljö Ökad efterfrågan på kemikalier
och produkter med funktioner som kan ersätta de farliga kemi-kalierna.
Ökad efterfrågan på produkter och tjänster för sanering av för-orenad mark.
Ökad tillgång till stads- och grönområden med hög kvali-tet.
Minskade antal cancer- och allergifall.
Skyddande ozonskikt Ökad efterfrågan på destruktions-företag och destruktions-företag som kan erbjuda produkter som ersätter dem med ozonnedbrytande ämnen.
Ökad avkastning på skogs- och jordbruksprodukter.
Minskad risk för hudcancer, nedsatt immunförsvar och starr.
Ökad trygghet med minskat ozonhål.
Säker strålmiljö Möjlighet till utbyggnad av forsk-ningen om elektromagnetiska fält. Minskade kostnader för sjukvår-den.
Ökad efterfrågan på forskare. Ökad trygghet när kunskapen om strålning växer.
Förbättrad hälsa. Ingen övergödning Ökad efterfrågan på produkter
och tjänster som minskar läcka-get av övergödande ämnen.
Ökade rekreativa värden när igenväxningen av sjöar och vattendrag samt algblomning stoppas upp.
Levande sjöar och vattendrag
Restaurering genererar uppdrag med biologkompetens samt bygg- och anläggningsarbeten.
En gynnad fisketurism. Ökad export av kunnande inom området.
Ger ett varierat landskap som är attraktivt för turister och boende.
Grundvatten av god kvalitet
Ökad efterfrågan på företag som kan mäta föroreningar.
Ökad tillgång till rent dricksvat-ten.
Färre sjukdomsfall. Hav i balans samt
levande kust och skärgård
Ökade förutsättningar för turist-anknuten verksamhet. Ökad efterfrågan på konsulter
Ökade förutsättningar för boende och verksamhet i kust- och skärgårdsområden.
Miljömål Ex på ekonomisk potential Ex på social potential inom marin miljö. Minskat buller från båttrafiken. Myllrande våtmarker Ökade förutsättningar för
turism-satsningar utanför städerna. Ökad efterfrågan på tjänster inom byggsektorn och naturvården.
Restaurering och nyskapade av våtmarker genererar sys-selsättning.
Levande skogar FSC-satsning kan ge ökade marknadsandelar för företagens produkter.
Ökad efterfrågan på företag med tjänster inom naturvård, planter-ing och grävföretag.
Bevarade och utvecklade kulturhistoriska värden. Större rekreativa värden ge-nom ett mer varierat skogs-landskap.
Ett rikt odlingsland-skap
Skånes signum, bidrar till turist-sektorns expansion. Ett igenvuxet eller exploaterat landskap är ett hot mot turimssektorn.
Bevarade och utvecklade kulturhistoriska värden. Ökad fysisk aktivitet hos be-folkningen.
God bebyggd miljö Ökad inflyttning av människor och företag.
Ökad efterfrågan på företag inom många olika branscher, ex. åter-vinning, energieffektivisering och radonsanering.
Trivsammare och hälsosam-mare bostads- och arbetsmiljö.
Konflikter mellan miljömål och mål i RUP och RTP
En konflikt är ett förhållande av motsättning mellan exempelvis stater, människor, åsikter, intressen, tankar och begrepp. I denna rapport används ordet konflikt när mål och åtgärder för ett område hindrar eller försvårar uppfyllelsen av mål inom ett annat område.
Exempel på konflikter mellan miljömål och andra mål som satts upp för regional utveckling är satsningar på väginfrastruktur. Det gäller om vägbygget innebär in-trång i värdefulla naturmiljöer, leder till ökad trafik som ger mer utsläpp av växt-husgaser etc. Andra exempel är fiskodlingsföretag i redan belastade vattenområden där ett ökat utsläpp av fosfor kan ge accelererad övergödning. Vattenbruket står mot miljömålen.
Inför detta uppdrag har litteratur som hanterar målkonflikter mellan miljömål och andra mål i det regional utvecklingsarbetet studerats. Litteraturstudien presenteras i sin helhet i bilagan. I litteraturen tas i princip två olika typer av målkonflikter upp: traditionella och kunskapsmässiga/organisatoriska. Litteraturstudien går också översiktligt igenom metoder för att hantera konflikterna. Dessa kan jämföras med de som länen och regionerna har föreslagit i sin analys av konflikter och strategier.
TRADITIONELLA KONFLIKTER
I litteraturen ges ett antal exempel på målkonflikter; både sådana som uppkommer på nationell nivå, regional och lokal nivå samt mellan de olika nivåerna. De tradi-tionella konflikterna delas ofta upp i mål- respektive åtgärdskonflikter.
De flesta konflikterna tycks uppstå på åtgärdsnivå snarare än på målnivå, samt på lokal nivå snarare än på nationell. Målsättningar är ofta vagt formulerade och utfal-let i verkligheten beror av vilka åtgärder som väljs för att måutfal-let ska nås. För att ta reda på om målkonflikterna på den nationella nivån mellan olika politikområden är äkta skulle man behöva undersöka vilka konkreta konsekvenser de tänkbara mot-sättningarna har, eller om det är möjligt att undvika dem med högre effektivitet eller med bättre teknik.
Den enskilt vanligaste konflikten som tas upp i litteraturen är den mellan hållbar utveckling och regionförstoring. Regionförstoring, som inom den regionala utveck-lingspolitiken, anses vara en förutsättning för den ekonomiska tillväxten, innebär för det mesta ökade transporter. De problem som tas upp är framförallt de emissio-ner som uppstår vid en ökad pendling med bil. Andra problem som belyses är bul-ler, som kan uppstå både från en ökad biltrafik och från en ökad pendling med spårbunden trafik. Förutom buller och emissioner nämns att ökade transporter med-för en utbyggnad av infrastrukturen, då alltmer mark tas i anspråk och att denna infrastruktur kan utgöra barriärer både för människors och djur och splittra upp värdefulla kultur- och naturmiljöer.
Jordbruket lyfts upp som en verksamhet som är en förutsättning för att uppnå mil-jömål och som samtidigt kan vara en belastning för miljön. I områden där jordbru-ket finns kvar finns det förutsättningar för att jordbrujordbru-ket ska kunna bidra med posi-tiva miljöeffekter, men där kan också ekonomiska och miljömässiga mål stå i kon-flikt på grund av jordbrukets belastning på miljön.
Andra typer av målkonflikter som tas upp är de som uppstår mellan kortsiktiga sociala och ekonomiska mål och mer långsiktiga ekologiska. Utfiskningen av havet är ett exempel där kortsiktiga ekonomiska och sociala intressen tillåts gå före ett mer långsiktigt ekologiskt och i förlängningen även ekonomiskt och socialt intres-se. En annan vanlig konflikt som nämns är den mellan nyttjande och bevarande.
ORGANISATORISKA KONFLIKTER
Målkonflikter som uppkommer på grund av kunskapsbrister eller organisatoriska brister kallas ofta i litteraturen för organisatoriska konflikter. De organisatoriska målkonflikterna sägs uppstå på grund av samarbetsproblem mellan miljöexperter och de experter som traditionellt arbetat med regionala utvecklingsfrågor eller på grund av olika önskemål på olika nivåer i samhället (lokal, regional eller central). Anledningarna till att sådana målkonflikter uppstår kan vara flera; invanda arbets-sätt är svåra att bryta; fackexperterna har skillnad i perspektiv och brist på erfaren-het av att samarbeta och försöka förstå varandras perspektiv. Dessa organisatoriska konflikter eller perspektivskillnader finns även mellan regionerna och den nationel-la nivån.
Hantering av målkonflikter
När det gäller hanteringen av konflikter framkommer det i litteraturen att det är svårt att hitta generella lösningar på konflikter mellan miljömål och regional ut-veckling och tillväxt. Lösningar måste sökas från fall till fall och beror på omstän-digheterna. Några olika typer av lösningar eller sätt att angripa konflikterna presen-teras dock.
Ett sätt att gå till väga inför valet mellan miljömål och andra samhällsmål är att börja med att fundera över om valet är ett uttryck för konflikter eller dilemman, dvs. om det går att kompromissa eller att man måste välja det ena eller det andra. Vid dilemman där ett ekosystems eller en hotad arts överlevnad står på spel är detta förhållande ett argument för att ge miljöhänsynen större tyngd. I konfliktsituationer där hoten mot miljön inte är lika starka kan långsiktiga ekonomiska skäl komma att spela en större roll. Ofta är det dock svårt att avgöra om det rör sig om dilemma eller konflikt och i praktiken blir man ofta hänvisad till en kompromiss, vilket ock-så kan vara fallet om konflikten är politisk och beror på ideologiska oenigheter. För att ta reda på om det rör sig om en konflikt eller ett dilemma och om konflikten är aktuell eller endast potentiell, dvs. beroende av val av åtgärder, kan man kart-lägga de konsekvenser som miljömålet kan få för olika aktörer. Detta kan göras antingen genom att fråga berörda aktörer eller genom att i bokslutet analysera vad miljöåtgärder skulle innebära för företagen eller genom att söka samband mellan sysselsättningsnivåer och miljökostnader. För enskilda miljöproblem går det att t.ex. pröva vilken roll volymen och innehållet har i de verksamheter som påverkar miljön. Vilken roll spelar volymen hos verksamheterna? Kan innehållet göras mil-jövänligare? Ibland kan konflikter lösas genom teknisk utveckling, en verksamhet kan t.ex. göras renare genom att ny teknik används.
För att komma till rätta med de organisatoriska konflikterna är det, enligt littera-turen, viktigt att i arbetet med tillväxtprogram och utvecklingsprogram genom hela processen ha med miljöförutsättningarna och miljökompetens. För att nå en hållbar utveckling kan det vara en framgångsfaktor att inrikta sig på att hitta synergieffek-ter mellan tillväxt och miljö. På så vis kan många målkonfliksynergieffek-ter undvikas.
Konflikter och synergier i befintliga
RTP och RUP
Finns det konflikter och synergier mellan miljömål och mål för ekonomisk utveck-ling i nuvarande regionala utveckutveck-lingsprogram och regionala tillväxtprogram? Hur kan dessa identifieras och dokumenteras på ett bra sätt? Ett systematiskt analysar-bete kan göra problemen och möjligheterna tydligare. Det kan fungera som under-lag för en process som har som mål att så långt som möjligt undvika konflikter mellan mål och stärka synergier. Pilotlänsgruppen har bidragit till arbetet genom att göra en genomgång av sina utvecklings- och tillväxtprogram för att bedöma effek-ter på olika miljömål. Länets miljömålsdokument och de befintliga regionala utvecklings- respektive regionala tillväxtprogram har använts.
Gruppens deltagare från Södermanland, Skåne och Jönköping har identifierat synergier och konflikter mellan miljömål och insatsområden i RTP, medan delta-garna från Västerbotten har identifierat konflikter och synergier mellan miljömål och insatsområden i RUP. Deltagarna från samtliga län har analyserat miljömålen
Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö. Därutöver har deltagarna från
Västerbotten analyserat Giftfri miljö och Storslagen fjällmiljö, Södermanland
Levande sjöar och vattendrag, Jönköping Levande skogar och Frisk luft och Skåne Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt odlingslandskap.
Delta-garna har föreslagit hur konflikterna mellan mål eller åtgärder kan hanteras. Pilotlänsgruppen har gjort en övergripande bedömning om det finns konflikter och synergier mellan målen i de studerade dokumenten och inte en uttömmande kart-läggning. För varje miljömål har varje insatsområde i RTP eller RUP systematiskt gåtts igenom. Bedömning har skett av både det övergripande miljömålet samt del-målen och av mål och åtgärder i insatsområdet.
Till arbetet har en matris använts där resultatet av analysen har fyllts i. Följande frågor har fungerat som stöd i arbetet:
• I arbetet med att nå miljömålet, finns det då möjligheter till att även mål i RTP/RUP kan nås, eller åtminstone att måluppfyllelsen underlättas? • I arbetet med att nå mål i RTP/RUP finns det då möjligheter till att
mil-jömålet kan nås, eller åtminstone att måluppfyllelsen underlättas?
• Ange vilka dessa synergier är och mellan vilka mål eller mål och åtgärder dessa finns.
• Finns det mål och åtgärder i RTP/RUP som, om de blir uppfyllda, kan utgöra ett hinder för att nå de regionala miljömålen?
• Finns det regionala miljömål som, om de blir uppfyllda, kan utgöra ett hinder för att nå målen i RTP/RUP?
• Ange på vilket sätt mål och åtgärder utgör ett hinder samt ange om det är en konflikt mellan mål och mål eller mellan mål och åtgärd.
• Finns det konflikter som saknar konstruktiva ”lösningar”, s.k. dilemman? Resultatet har antecknats i nedanstående matris.
Miljömål Synergier mellan målen/ åtgärder Konflikter mellan målen/ åtgärder Hantering av konflikterna Dilemman Insatsområde 1 Insatsområde 2 Insatsområde 3 Insatsområde 4 Insatsområde 5 Medverkande vid analysen
Bild: Matris för identifiering av synergier och konflikter
Matrisen är ett sätt att systematiskt gå igenom mål och åtgärder. Det finns andra verktyg som kan användas. Det viktigaste är att det blir en systematisk genomgång och att resultaten finns nedskrivna och att det råder enighet om bedömningarna.
Pilotlänsgruppens analyser
Pilotlänsgruppens analyser av synergier och konflikter mellan miljömål och andra mål och åtgärder för regional utveckling och tillväxt presenteras under de vanligt förekommande insatsområdena i RTP/RUP: kompetensutveckling och arbetskrafts-försörjning/entreprenörskap, företagande och företagsklimat/innovationssystem och kluster, infrastruktur och regionförstoring samt attraktivitet.
När det i den löpande texten i detta avsnitt anges att Västerbotten, Södermanland, Jönköping respektive Skåne har ”pekat på”, ”tagit upp” etc. så avses att pilotläns-gruppens deltagare från respektive län/region framfört detta.
KOMPETENSUTVECKLING OCH ARBETSKRAFTSFÖRSÖRJNING Län Region Analyserade in-satsområden RTP Analyserade miljö-mål Finns synergi-er? Finns konflik-ter? Går att hante-ra?
Frisk luft Nej Ja Ja
God bebyggd miljö Nej Nej - Levande skogar Ja Nej - Jönköping Utbildning och
forsk-ning Begränsad klimatpåverkan Ja Ja Ja Skåne Arbetskraft/utbildning och tillväxt
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Län Region Analyserade in-satsområden RTP Analyserade miljö-mål Finns synergi-er? Finns konflik-ter? Går att hante-ra? Rikt odlingslandskap Ja Ja Ja
Synergier
Synergier uppstår när insatser inom utbildning, forskning och arbetskraft görs som även kan gynna miljömålen, exempelvis forskning om och utveckling av teknik och produkter som minskar utsläpp av växthusgaser, inventering av tillståndet i havsmiljön och satsningar på turism. Dessa insatser ökar förutsättningarna för att nå miljömålen Frisk luft, Begränsad klimatpåverkan och Hav i balans samt
levan-de kust och skärgård och Ett rikt odlingslandskap.
Konflikter
Konflikter uppstår mellan insatsområdet och miljömålet Frisk luft när forskningen leder till produkter som har en negativ inverkan på miljömålet och när högskolans satsning på entreprenörskap inriktas på företag som ger oönskade utsläpp. Konflik-ter uppstår med Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt
odlings-landskap när rörligheten på arbetsmarknaden leder till nyinvesteringar i
infrastruk-tur och högklassig jordbruksmark tas i anspråk. Andra exempel är när satsningar på storskalig fiskeindustri för att öka antalet arbetstillfällen leder till ökade utsläpp i vattenmiljön.
Förslag på åtgärder som kan lösa konflikter
Målgruppsanpassade miljöutbildningar kan öka kunskapen om miljöfrågor och leda till att konflikter kan undvikas. Bedömning av hur forsknings- och produktutveck-lingsprojekt bidrar till hållbar utveckling kan också göras. Skåne har ett integrerat och regionalt program för en hållbar utveckling på landsbygden för vilket syftet är att öka träffsäkerheten så att insatserna för att hålla ett öppet landskap görs där de bäst behövs.
ANALYS
Pilotlänsgruppens deltagare från båda länen kopplar såväl konflikter som synergier mellan miljömål och utvecklingsmål för forskning och utbildning till innehållet i forskningen. Finns ingen bedömning om miljöeffekter som grund är det risk att resultatet kan få negativa miljöeffekter. Är istället hållbarhetsaspekter en del av utbildningen och forskningen ökar chansen att forskningen både kan bidra till att miljö- och utvecklingsmål nås.
ENTREPRENÖRSKAP, FÖRETAGANDE OCH FÖRETAGSKLIMAT Län Region Analyserade insatsområden RTP Analyserade miljö-mål Finns synergi-er? Finns konflik-ter? Går att hante-ra? Frisk luft Nej Ja Delvis God bebyggd miljö Nej Ja Ja Levande skogar Ja Nej - Jönköping Företagsutveckling
och företagsförnyelse
Begränsad klimatpå-verkan
Ja Ja Ja Hav i balans samt
levande kust och skärgård Ja Ja - Skåne Stärkt tillväxt i Skånskt företagande Rikt odlingslandskap Ja Ja Ja Begränsad klimatpå-verkan Ja Ja Ja Giftfri miljö Ja Ja ?
God bebyggd miljö Ja Ja Delvis
Västerbot-ten
Utveckling av när-ingsliv och företa-gande (RUP mål)
Storslagen fjällmiljö Nej Nej -
Synergier
Västerbotten pekar på att en ökad produktion i länet kräver mer transporter men om transportfrågan kan lösas effektivt kan effekten bli minskade utsläpp av växthusga-ser. En sådan lösning skulle kunna bli en exportprodukt i sig. För att nå målet
Gift-fri miljö behövs ny teknik och nya tjänster, vilket kan skapa en marknad för nya
företag.
Skåne ser att åtgärder för att nå miljömålet Hav i balans samt levande kust och
skärgård kan gynna turismen. Havsmiljön kan gynnas på sikt om den ökade
expor-ten sker på järnvägar. Skåne ser också möjligheter i målet Ett rikt odlingslandskap, om det kan gynna dem som vill starta nya företag i de gröna näringarna. Bättre kopplingar mellan småskaligt och storskaligt brukande av mark kan gynna båda målen i Skåne.
I Jönköpings län finns en möjlig synergi mellan å ena sidan ett regionalt delmål för
Levande skogar som handlar om hög grad av olikåldrighet och stor variation i
träd-slagssammansättning och å andra sidan delprojektet "Trä - en tillväxtsektor" som syftar till att skapa en marknad för produkter av inhemskt producerat lövträ. Detta projekt kan även bidra till att nå klimatmålet eftersom behovet av att importera lövträd kan minska.
Klimatmålet i Jönköping kan också gynnas av en genomtänkt utbyggnad av IT-infrastrukturen eftersom det bidra till minskade transporter.
Konflikter
Västerbotten tar upp problemet med ökade transporter kopplat till en utveckling av näringslivet. Utan en lösning på utsläppen går det inte att klara klimatmålet. Målet
om Giftfri miljö kan stå i konflikt med expansionen inom gruvindustrin. Om gruv-industrin utvecklas mer kommer målet om en giftfri miljö inte att nås. Om Väster-bottens mål om stärkta basnäringar (jord, skog och mineral) nås finns risk för över-exploatering, risk för bestående skador och ökade utsläpp av giftiga ämnen som motverkar flera av miljömålen.
Skåne har identifierat möjliga konflikter med miljömålen om ökad export sker via vatten och väg. Det kan också finnas konflikter mellan insatser för tillväxt i skånskt företagande och målet Ett rikt odlingslandskap, om det inte finns tillräcklig kunskap om de gröna näringarnas möjligheter.
Målet i RTP:n från Jönköpings län om företagsutveckling kan leda till att utsläppen från trä- och metallindustrin ökar kraftigt och målen för Frisk luft därmed inte går att nå. Jönköping ser också potentiella konflikter mellan God bebyggd miljö och insatser för företagsutveckling och företagsförnyelse t.ex. vid nyetablering av före-tag på mark som bör skyddas enlig miljömålet, t.ex. grönområden, vattenskydds-områden, grus/bergtäkter, kulturhistoriska värden eller bebyggda områden där bullerstörningen ökar. Satsningen på Aluminiumriket i Jönköpings län kan stå i konflikt med Begränsad klimatpåverkan eftersom det är en energikrävande bransch som i många fall bidrar med stora utsläpp av koldioxid.
Förslag på åtgärder som kan lösa konflikter
Jönköping lyfter fram miljöcertifiering som ett sätt att minska utsläppen till luft eftersom företagen blir bättre på egenkontroll. Jönköping pekar också på att plane-ringsprocessen är viktig som instrument för att bidra till att nå såväl målet God
bebyggd miljö som målen om företagsutveckling. Det är viktigt att miljökunskap
tillförs tidigt i planeringsprocessen så att ett miljömässigt bra resultat kan uppnås. För att lösa målkonflikten mellan klimatmålet och aluminiumsatsningen lyfter Jönköping fram återvinningsmöjligheten av aluminium och att alternativa produk-tionsmetoder kan utvecklas och användas.
Västerbotten menar att många konflikter mellan miljömålet God bebyggd miljö och
Giftfri miljö och expansion av basnäringar kan undvikas genom att planera och
designa projekten väl. Ett problem är att vinsterna från verksamheterna sällan kom-mer bygden till del.
ANALYS
Det finns varken självklara konflikter eller synergier mellan miljömålen och ökat företagande, entreprenörskap och bättre företagsklimat utan deltagarna från pilotlä-nen/regionerna menar att det beror på innehållet i satsningarna. Med en medveten fokusering på miljöanpassning inom ramen för de företagssatsningar som görs kan det gå att stärka miljöanpassningen. Västerbotten tar upp en fråga som bör gå igen i de flesta regioner: Går det att få en företagsutveckling och tillväxt utan att samti-digt öka transporter med negativa miljöeffekter? Västerbotten själva menar att en
satsning på t.ex. förnybara drivmedel och effektivisering av transporter kan göra att klimatmålet nås samtidigt som företagen exporterar mer. Det kräver dock en myck-et medvmyck-eten satsning men där lösningarna kan bli exportprodukter i sig.
INNOVATIONSSYSTEM OCH KLUSTER Län Region Analyserade in-satsområden RTP Analyserade miljömål Finns synergi-er? Finns konflik-ter? Går att hante-ra? Hav i balans samt
levande kust och skärgård
Ja Ja - Skåne Kluster och
innova-tionssystem
Rikt odlingslandskap Ja - - Begränsad
klimatpå-verkan
Ja Ja Ja God bebyggd miljö Ja Ja Ja
Västerbot-ten Förnybar energi (RUP) Storslagen fjällmiljö Ja Ja Ja
Synergier
I Skåne finns satsningar på kluster och innovation inom livsmedel och life-science. Den ökade kunskap som uppnås kan leda till resurseffektivitet. En väl fungerande och effektiv livsmedelsproduktion kan leda till lägre utsläpp och energianvändning, vilket kan gynna målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Målet om Ett
rikt odlingslandskap kan gynnas om satsningen på livsmedelsnäringen även
om-fattar ekologiska livsmedel. I Västerbotten finns goda synergier mellan miljömålet
God bebyggd miljö och RUP-målet Förnybar energi. Vindkraftsetableringar ger
fjällbyar tillgång till förnybar el.
Konflikter
Skåne vill satsa på läkemedelsbranschen. Konflikter med miljömålet Hav i balans kan uppstå genom utsläpp av nya och okända substanser. I Västerbotten kan RUP-målet om förnybar energi leda till mer transporter av fastbränslen. Vindkrafts-etableringar kan stå i konflikt med miljömålet om en Storslagen fjällmiljö.
Förslag på åtgärder som löser konflikter
I Skåne har Ekologiskt marknadscentrum undanröjt många potentiella konflikter genom att kunna visa på marknadsmöjligheter för ekologiskt odlade produkter, vilket gynnar Ett rikt odlingslandskap. Västerbotten pekar på tidiga samråd och långsiktig planering för att minska konflikter vid exempelvis vindkraftsetablering-ar.
ANALYS
Klustersatsningar har mycket gemensamt med området entreprenörskap och när-ingslivsklimat, det vill säga det är innehållet, vilka typer av kluster som ska stärkas och växa som avgör om det blir synergier med miljömålen eller ej. Genom att visa
på tydliga affärsmöjligheter hos miljölösningar och satsa på miljöanpassning inom ramen för klusterteman kan miljömålen nås liksom tillväxtmål.
INFRASTRUKTUR OCH REGIONFÖRSTORING Län Region Analyserade insatsom-råden RTP Analyserade miljömål Finns syner-gier? Finns konflik-ter? Går att hante-ra? Frisk luft Ja Ja Delvis God bebyggd miljö Ja Ja Ja Levande skogar Nej Ja Ja Jönköping Infrastruktur
Begränsad klimat-påverkan
Ja Ja Ja
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Ja Ja Ja Skåne Infrastruktur som
tillväxtfak-tor Rikt odlingsland-skap Ja Ja Ja Begränsad klimat-påverkan Ja Ja - Tillgänglighet och
infrastruk-tur (RUP)
Giftfri miljö Ja Ja - God bebyggd miljö Ja Ja Ja Distansöverbryggande
teknik (RUP) Storslagen fjällmiljö Ja Ja Ja God bebyggd miljö Nej Ja Delvis Storslagen fjällmiljö Nej Ja Delvis Begränsad
klimat-påverkan
Nej Ja Delvis
Västerbot-ten
Regionförstoring med fokus på persontransporter (RUP)
Giftfri miljö Nej Ja Delvis Begränsad
klimat-påverkan
Ja Ja Ja Levande sjöar och
vattendrag
Ja Ja Ja
Söderman-land
Regionförstoring
God bebyggd miljö Ja Ja Ja
Synergier
Insatser i Jönköping som syftar till samordnade transporter, ökning av transporter på järnväg samt ökad användning av förnybara drivmedel gynnar miljömålet Frisk
luft. Satsningar på lösningar som ökar tillgängligheten i Västerbotten och samtidigt
minskar utsläppen av giftiga ämnen och växthusgaser kan ge utveckling av hållbar teknik som kan exporteras. Västerbotten ser också synergier mellan miljömålet
God bebyggd miljö och RUP-målet om distansöverbryggande teknik, eftersom det
kan ge möjlighet till fortsatt boende i glesbygd och leda till minskade transporter. Södermanland ser synergier mellan målen om regionförstoring och målet om
Begränsad klimatpåverkan genom att satsningar på odling av energigrödor kan
leda till utveckling av landsbygdsföretag och ge förutsättningar för att hålla land-skapet öppet och levande. Skåne ser synergier mellan arbetet för att nå målet om
Hav i balans och satsningar på ökad tillgänglighet om förbättringarna görs i
kollek-tivtransporter och järnväg. Målen om infrastruktur som tillväxtfaktor ger också en chans att utveckla smartare infrastruktur som minskar transportbehovet.
Konflikter
Jönköping ser att investeringar i nya vägar kan leda till en ökad trafik, vilket står i konflikt med miljömålet Ren luft och Västerbotten ser konflikter mellan en ökad satsning på tillgänglighet och miljömålet Begränsad klimatpåverkan samt Giftfri
miljö. Det ökade transportarbete som målen om ökad tillgänglighet antas leda till
gör att miljömålen inte kan uppfyllas. Konflikt mellan miljömålet God bebyggd
miljö och insatsområdet kan uppstå om ny infrastruktur leder till exploatering av
mark som bör skyddas enligt miljömålen, t.ex. grönområden, vattenskyddsom-råden, grus/bergtäkter, kulturhistoriska värden. Insatsområdets åtgärder kan också leda till ett ökat buller och ökat uttag av naturgrus. Miljömålet Levande skogar kan också komma i konflikt med RTP- mål när skogsmark tas i anspråk för nybyggna-tion av infrastruktur. Potentiella målkonflikter finns i Skåne mellan satsningar på infrastruktur och målet Hav i balans i form av övergödning om väg- och sjötrans-porterna ökar (dagens tekniknivå på transportflottan) och negativ kustexploatering med fortsatt satsning på asfalts- och betonginfrastruktur. Ökad exploatering kan också stå i konflikt med målet ett Rikt odlingslandskap. I Södermanland finns po-tentiella konflikter mellan regionförstoring och miljömålet Levande sjöar och
vattendrag genom att ett ökat exploateringstryck på vattennära markområden kan
ge utsläpp som påverkar sjöar och vattendrag. Fler människor på en begränsad yta medför hårdare belastning och ökade utsläpp.
Förslag på åtgärder som kan lösa konflikter
Pilotlänsgruppens deltagare tar upp planeringsprocessen som verktyg för att mins-ka konflikter mellan infrastruktursatsningar och miljömålen. Långsiktig planering är viktig för att minska negativa effekter och få till stånd kloka avvägningar. Arbe-tet med att ta fram planeringsunderlag poängteras som en väg att hantera konflik-ter. Södermanland tar upp att det är viktigt med bra framförhållning i översiktspla-nering och detaljplaöversiktspla-nering där medvetna satsning görs på förtätning och bevarande av "Gröna kilar”. Det är viktigt att alla som deltar i planeringsprocessen har kun-skap om varför miljömålen är viktiga och vilka positiva/negativa effekter olika scenarion kan få. Det krävs också kunskapsuppbyggnad hos beslutsfattare. Om miljömålen, exempelvis Frisk luft och Levande skogar, beaktas som en del i pro-cessen med att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-propro-cessen) när ny infrastruktur ska anläggas kan konflikter mellan infrastruktursatsningar och miljö-målen minska. Södermanland ser en möjlighet att minska konflikter mellan region-förstoring och klimatmålen genom att satsa på att öka andelen resande med kollek-tivtrafik, driva på övergång till förnyelsebara bränslen och underlätta valet att köpa miljöbilar. Konflikter mellan God bebyggd miljö och regionförstoring kan minskas genom övergång från grusuttag till bergtäkter, satsningar på tyst asfalt, ökning av kollektivtrafiken och en övergång till förnybara bränslen.
ANALYS
Det finns stora potentiella konflikter redan på målnivå mellan miljömål och sats-ningar på regionförstoring och infrastruktur. Det finns inga regionala skillnader här emellan, däremot är det skillnader på lösningarna. Spårbunden trafik kräver hög befolkningstäthet för att vara lönsam. Inom detta område kan det finnas anledning att ha en nettosyn, dvs. utsläppen kan öka efter vissa investeringar (väg) men också minska efter andra (spårbunden kollektivtrafik, förnybara bränslen). Klimatmålen driver också på för ökad energieffektivisering av transportsystemet. Region-förstoring skulle under vissa omständigheter som tagits upp inom pilotlänsgruppen inte alltid behöva leda till ökade utsläpp även om det innebär ökat resande. En genomtänkt transportplanering med helhetssyn och miljömålen för ögonen lyfts fram av deltagarna i gruppen. Ett första steg är att tydliggöra var konflikterna finns.
ATTRAKTIVITET Län Region Analyserade in-satsområden RTP Analyserade miljömål Finns synergi-er? Finns konflik-ter? Går att hante-ra? Frisk luft Ja Ja Ja
God bebyggd miljö Ja Ja Ja Levande skogar - - - Jönköping Attraktivitet
Begränsad klimat-påverkan
Ja Ja Ja God bebyggd miljö Ja Ja Ja
Västerbot-ten Utveckling av turism (RUP) Storslagen fjäll-miljö Ja Ja Ja
Synergier
Ett delprojekt inom området Attraktivitet i Jönköpings RTP som kallas ”attraktivi-tet i noderna” syftar till att förtäta stadskärnor, detta kan bidra till mindre transpor-ter och därmed till målen Frisk luft och God bebyggd miljö. Västranspor-terbotten ser att det finns synergieffekter mellan å ena sidan miljömålen God bebyggd miljö och
Stor-slagen fjällmiljö och å andra sidan RUP-målet om utveckling av turismen.
Konflikter
Miljömålet Frisk luft, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan kan komma i konflikt med RTP-målet om attraktivitet om byggande sker utan hänsyn till miljömålen. I Västerbotten finns det risk för konflikter mellan miljömålen
Stor-slagen fjällmiljö och utveckling av turism (RUP-mål) genom ökad exploatering av
orörda områden.
Förslag på åtgärder som kan lösa konflikter
Jönköping pekar ut planeringsprocessen för att undvika målkonflikter mellan Frisk
luft, God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och insatsområdet Attraktivitet
i RTP. Det är viktigt att alla i processen har kunskap om varför miljömålet är vik-tigt och vilka positiva/negativa effekter olika scenarion kan få. Program och
strate-gier för miljöanpassade transportsystem samt för miljöanpassning av energiförsörj-ningen som vägleder i planeringen kan utvecklas. I Västerbotten kan konflikter mellan naturintressen och turism minska genom samrådsförfarandet där hänsyn till natur och kulturvärdena tas och det finns vilja till kompromiss från fall till fall.
ANALYS
Attraktivitet är ett område där det ser ut som om mål och åtgärder inom miljö- och utvecklingsområdet kan stärka varandra, med en genomtänkt strategi. Det bör gå att förena attraktiv naturmiljö med exploatering om det sker på ett genomtänkt sätt.
Slutsatser av pilotlänsgruppens analyser
Pilotlänsgruppen har i sin genomgång av miljömålen och målen och åtgärderna i RUP (Västerbotten) och RTP (Södermanland, Skåne och Jönköping) hittat såväl synergieffekter som konflikter mellan i princip alla de analyserade målen. Detta har betydelse för synen på miljömålen i det regionala utvecklingsarbetet. Gruppen bedömer att miljömålen kan bidra till att nå målen för regional utveckling. I arbetet har såväl personer som arbetar med miljömålen som de som arbetar med tillväxt-frågor och övergripande utvecklingstillväxt-frågor deltagit. För att få en helhetsbild av möjligheter och problem måste personer med skilda kompetenser delta i arbetet, så att alla aspekter av respektive område kan täckas in. Flera av gruppens medlemmar har lyft upp behovet av kunskap om miljö hos dem som arbetar med regional ut-veckling och vice versa, dvs. kunskap om regional utut-veckling hos dem som arbetar med miljömålen. En kommentar från medlemmar i gruppen är att analysen bör göras i inledningsskedet av arbetet med respektive program, inte när mål och åt-gärder är fastslagna. De har också understrukit att analysen måste omfatta alla delar av hållbar utveckling, även de sociala aspekterna.
Flera av de svårlösta konflikter som gruppen har identifierat går också att hantera genom en omsorgsfull planering och bred kunskap om olika åtgärders effekter. Det innebär inte att de är enkla att hantera. Pilotlänsgruppen har t.ex. identifierat kon-flikter som är kopplade till kostnader för miljöarbetet, exempelvis kostnader för miljöarbete i företag och kostnader för planeringsresurser i kommunerna. Samtidigt har länen/regionerna identifierat att satsningar på miljöåtgärder i företagen kan ge ökade vinster till företaget och att satsningar på t.ex. en fysiskt attraktivare region på sikt kan ge mervärden i form av fler invånare och besökare som bidrar till ut-vecklingen. Problemet här är vilket tidsperspektiv som ska antas, det kortsiktiga (när utgifterna ska betalas) eller det mer långsiktiga (när skörden kan bärgas). Pro-blemet hänger också samman med att det kan vara olika sektorer som står för utgif-terna och vinsutgif-terna. Västerbottens viktigaste konfliktorsak är geografisk. Långa avstånd som bidrar till behov av långa transporter och ett beroende av flyget. Del-tagarna från Västerbotten har själva pekat på tänkbara lösningar i form av bättre teknik, högre effektivitet och minskad volym av transporter på väg. Konflikten i en sådan situation kan vara att kommunikationer, lokalpolitiskt och av de
kapital-intressen som finns, ses som en så viktig tillväxtfaktor att detta får gå före miljö och hälsa.
Det insatsområde som har flest konflikter mellan miljömål och mål i RUP och mål och åtgärder i RTP är det som handlar om infrastruktur och regionförstoring. Sats-ningar som leder till ett ökat vägtransportarbete leder oftast till att det blir svårt att nå en rad miljömål som Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Rikt
odlingsland-skap och Giftfri miljö med flera. I det urval av miljömål som har analyserats av
pilotlänsgruppen går det att se vissa regionala skillnader: Västerbotten har genom sin stora gruvnäring svårt att satsa på näringslivsutveckling utan att komma i kon-flikt med målet om Giftfri miljö. Skåne som har mycket värdefull jordbruksmark kommer i konflikt med Rikt odlingslandskap vid många fall av exploatering för bostäder eller ny infrastruktur.
Långsiktig planering är viktig för att minska negativa effekter och få till stånd kloka avvägningar. Alla som deltar i processen behöver ha kunskap om varför miljöfrågorna är viktiga och vilka positiva eller negativa effekter olika ställnings-taganden kan få. Ett första steg i processen kan vara att prioritera de områden i RUP/RTP där det finns störst samordningsvinster. Prioriteringarna måste dock ske med beaktande av vilka åtgärder som totalt sett är viktigast att hantera i dessa pro-gram.
Synergier och konflikter i det
kommande arbetet
Arbetet med RUP och RTP kan bli en viktig plattform för att minska risken att konflikter mellan miljömål och utvecklingsmål och åtgärder uppstår. I samarbete kan miljöansvariga och ansvariga för regional utveckling och tillväxt på länsstyrel-ser och regioner hitta vägar framåt som gynnar de gemensamma målen. Genom ett systematiskt arbetssätt kan tilltänkta mål och åtgärder gås igenom och potentiella negativa effekter på målområdena identifieras. De konflikter som till viss del beror på okunskap eller missförstånd kan hanteras under det pågående analysarbetet. Det behövs en öppenhet kring det faktum att vissa konflikter kan komma att bestå. Det är också viktigt med en regional hållning i frågan – en handlingsguide exempelvis. Analysarbetet blir också ett viktigt tillfälle att identifiera uppföljningsmetoder. Hur ska resultaten på miljömålen och de ekonomiska målen följas upp för att det ska bli möjligt att påvisa synergier i praktiken? Vilka indikatorer ska användas för att följa upp om eventuella konflikter uppstår?
Pilotlänsgruppens deltagare från Västerbotten, Södermanland och Skåne har inom ramen för projektet tagit nästa steg och diskuterat potentiella synergier och konflik-ter i det kommande arbetet med regionala utvecklingsprogram. De har bedömt:
• De fem största potentiella konflikterna mellan miljömål och regional
utveckling
• Hur dessa konflikter skulle kunna hanteras
• De fem största potentiella synergierna mellan miljömål och regional
utveckling
Länsvisa rapporter
Följande länsvisa rapporter är baserade på vad pilotlänsgruppens medlemmar från respektive län/region rapporterat in.
Skåne
Det finns konflikter mellan mål för ekonomisk utveckling, social välfärd och mil-jön. Konflikterna är tydligare i ett kort perspektiv. Konflikterna behöver debatteras och hanteras för att få till stånd en hållbar utveckling. Lyckas vi hantera konflikter-na har vi också lösningar som väcker intresse inte bara i Sverige utan också i Euro-pa och världen i stort.
Prioriterade utmaningar för Skåne vad gäller kopplingen mellan tillväxt och miljö är:
• Att minska vägtrafikens utsläpp av klimatgaser, hälsofarliga ämnen samt
Konflikter finns mellan miljömålet Begränsad klimatpåverkan och God
bebyggd miljö samt strävan att öka kapaciteten i vägnätet i Skåne och
satsning-ar på externetablerad handel. Likaså behöver satsning-arbetet för regionförstoring, som förutsätter en utbyggd infrastruktur, vara socialt och miljömässigt hållbar. • Ett hållbart nyttjande av jordbruk, skogsbruk och fiske
Ökad avkastning från jordbruket kan stå i konflikt med bl.a. miljömålet
Ingen övergödning och Ett rikt växt- och djurliv. Miljömålet Levande skogar kan stå i konflikt med många skånska skogsägares målsättningar
om bibehållen eller ökad ekonomisk avkastning från skogsbruket. En ökad avkastning är dock inte en förutsättning för ekonomisk tillväxt i framtiden, en mängd kvalitativa mervärden kommer att växa i betydelse.
• Att minska exploateringen av mark och landskap, till exempel när man
anlägger infrastruktur och bebyggelse
Skåne är idag ”trångt” och många intressekonflikter uppstår vid utbygg-nad och exploatering. Detta kräver en klok samhällsplanering och mark-användning. Det finns exempelvis en konfliktsituation mellan miljömålet
Ett rikt odlingslandskap och ambitioner om utbyggnad av bostäder,
verk-samheter och infrastruktur. Exploateringens påverkan på upplevelsen av det skånska landskapet kan påverka de värden som besöksnäringen grun-das på.
• Att hantera havsmiljön
Skåne omges av hav på tre sidor. Havet är en inkomstkälla för en lång rad näringar som samtidigt bidrar till försämringen av havsmiljön. Dessa konflikter måste hanteras för att inte miljöproblemen ska leda till allvar-liga konsekvenser för dem som på ett eller annat sätt har havet som sin inkomstkälla.
Södermanland
Expansionstryck och regionförstoring medför anspråk på mark för byggande av exempelvis infrastruktur och bostäder. Konflikten blir tydlig när både exploate-ringsintressen och bevarandeintressen finns för samma mark. Ett sätt att hantera dessa konflikter är att i förväg ta fram goda kunskapsunderlag så att avvägningar, hänsyn och eventuella kompensationsåtgärder kan komma in mycket tidigt i plane-ringsprocessen.
Fler människor ger en större belastning på luft, vatten och rekreationsområden än färre människor. Konflikten ligger i att behålla länets attraktionskraft i form av bra livsmiljö samtidigt som fler lockas hit av samma attraktionskraft. Denna konflikt kan hanteras genom att bygga tätare, för att på så sätt behålla natur och stränder tillgängliga, samtidigt som tätare städer och samhällen får bättre underlag för ser-vice.
