Utvärdering av 2008 års
höjning av kväveoxidavgiften
Utvärdering av 2008 års höjning av
kväveoxidavgiften
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6528-7
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012 Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2012
3
Förord
Kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) infördes den 1 januari 1992 i syfte att minska utsläppen av kväveoxider från större, energiproducerande
förbrännings-anläggningar. Fram till och med 2007 var avgiften 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Den 1 januari 2008 höjdes avgiften till 50 kronor per kilogram utsläpp. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med Energimyndigheten, utvärdera effekterna av höjningen med avseende på hur stor reduktion av utsläppen av kväveoxider som åstadkommits på grund av höjningen samt hur företagens ökade utgifter på grund av höjningen fördelats mellan olika branscher.
I den här rapporten redovisas Naturvårdsverkets utvärdering av effekterna av avgiftshöjningen. Utvärderingen är baserad på tre delstudier; en statistisk analys (multipel regressionsanalys), en intervjustudie och en branschfördelningsanalys. Rapporten innehåller presentationer av resultaten från analyserna. Utvecklingen av NOx-utsläppen mellan 1992 och 2011 analyseras, liksom effekterna av höjningen på NOx-utsläppen och NOx-reducerande åtgärder samt hur fördelning av utgifter mellan branscher förändrats sedan 2008. Utvärderingen innehåller även en diskussion om olika faktorer som kan förklara effekterna av höjningen. Utvärderingens resultat och slutsatser ligger till grund för Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget till Regeringen.
Utvärderingen har utförts av Naturvårdsverket mellan mars och oktober 2012. Arbetet har genomförts av Ficre Zehaie, Hans Hjortsberg och Linda Wennler på Enheten för samhällsekonomiska analyser, Claes Englund, (Sektionen för operativ tillsyn) Hans ten Berg (Sektionen för utvärdering) och Kerstin Åstrand (projekt-ledare, Enheten för regeringsuppdrag och remisser). Vi vill rikta ett särskilt tack till Per Strömberg (Enheten för samhällsekonomiska analyser) som bidragit med värdefull kunskap om ekonometri. Vi vill även tacka Karl Kjäll och Nicklas Lindström på Ramböll management för arbetet med intervjustudien. Ett tack riktas också till Gunilla Söderström, Staffan Asplind, Tea Alopaeus och Anna Engleryd på Naturvårdsverket samt Tobias Persson på Energimyndigheten som bidragit med betydelsefulla synpunkter på utkast. Slutligen riktas ett stort tack till de
4
Innehåll
FÖRORD 3
SAMMANFATTNING 5
SUMMARY 8
BEGREPP, ENHETER OCH FÖRKORTNINGAR 12
1 INTRODUKTION 13
1.1 Uppdraget 13
1.2 Syfte 14
1.3 Bakgrund - Allmänt om NOx-avgiften och höjningen 14
1.4 Utgångspunkter och fokus 17
1.5 Genomförande och metoder 21
1.6 Disposition 26
2 RESULTAT – EFFEKTER AV HÖJNINGEN AV NOX-AVGIFTEN 27
2.1 Utvecklingen av NOx-utsläppen 1992 - 2011 27
2.2 Effekter av höjningen på NOx-utsläppen 34
2.3 Avgiftshöjningens effekter på NOx-reducerande åtgärder 39
2.4 Förändrad fördelning av utgifter mellan branscher 46
3 VAD FÖRKLARAR EFFEKTERNA AV HÖJNINGEN? 52
4 SLUTSATSER 58
5 KÄLLFÖRTECKNING 61
5
Sammanfattning
Inledning
Kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) introducerades 1992 i syfte att minska
utsläppen av kväveoxider från energiproduktion i större förbränningsanläggningar. Avgiften omfattar pannor och gasturbiner för el- eller värmeproduktion och som har en energiproduktion som överstiger 25 gigawattimmar (GWh) per år. NOx-avgiften består av en avgift med återföring till de företag som har lägre utsläpp än genomsnittet av de anläggningar som ingår i avgiftskollektivet. I korthet är tanken bakom NOx-avgiften att den ska leda till minskade NOx-utsläpp genom att skapa incitament till utsläppsreducerande åtgärder utan att straffa verksamheterna eller branscherna i sin helhet och istället omfördela pengarna till företag med en utsläppseffektiv produktion. Fram till och med 2007 var avgiften 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Den 1 januari 2008 höjdes avgiften till 50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider.
Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera effekterna av
höjningen av NOx-avgiften från 40 kronor till 50 kronor per kilogram. Syftet är att utvärdera effekterna av höjningen med fokus på NOx-utsläppen och på hur
företagens ökade utgifter fördelats mellan olika branscher sedan höjningen. Utvärderingen är baserad på tre delstudier; en statistisk analys (multipel regression-analys), en intervjustudie och en branschfördelningsanalys. Resultaten och
slutsatserna av utvärderingen sammanfattas i korthet nedan.
Resultat
Begränsad effekt på NOx-utsläppen
Effekten av höjningen av kväveoxidavgiften från 40 till 50 kr per kilogram utsläpp har undersökts inom ramen för den statistiska analysen och intervjustudien. Resultaten visar att utsläppen av kväveoxider per producerad energienhet (s.k. specifika utsläpp) fortsätter att minska, precis som de gjort sedan avgiftens introduktion 1992. Sedan 2007 har utsläppen per producerad energi i genomsnitt minskat från 0,2 kg/MWh till 0,18 kg/MWh. Höjning av avgiften skulle kunna förväntas öka minskningstakten, men vi ser inte en sådan ökning efter 2008, vilket tyder på att effekten av höjningen varit begränsad. Intervjustudien bekräftar bilden av att avgiftshöjningen inte haft någon större effekt på NOx-utsläppen eller på företagens investeringar i NOx-reducerande åtgärder.
När de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna undersöktes i utvärderingens statistiska analys kunde vi inte heller fastställa ett samband mellan den höjda NOx-avgiften och de totala utsläppen. De totala utsläppen efter 2008 har snarare ökat. Avsaknaden av effekt av avgiftshöjningen på NOx-utsläppen, kan delvis förklaras av de relativt kalla vintrarna 2009 och 2010 som i kombination
6
med driftstörningar i kärnkraften under samma period som medförde en ökad energiproduktion och därmed ökade NOx-utsläpp. Eftersom 50 kr/kg år 2011 motsvarar en real avgift på 37,3 kr/kg i 1992 års priser kan höjningen av avgiften också ses som ett sätt att motverka (om än inte helt) inflationens urholkning av avgiftens reala värde.
Att utsläppen per energienhet minskar över tid, utan att de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna gör det finns det flera förklaringar till. En förklaring är att energiproduktionen, som är huvudverksamhet för ca 50 % av de
avgiftspliktiga anläggningarna (kraft-och värmeverksbranschen och avfalls-förbränningsbranschen), har ökat i takt med svensk ekonomi. En annan förklaring är att NOx-avgiftens återföringsmekanism, både kan stimulera företagen till att vidta NOx-reducerande åtgärder – vilket förklarar att utsläppen per producerad energienhet minskar över tid – och kan stimulera energiproduktionen hos de avgiftsbelagda anläggningarna, något som i sin tur kan öka NOx-utsläppen. Analysen visar också att marknaden för den avgiftsbelagda energiproduktionen uppvisar stora variationer med kraftigt varierande produktion och utsläpps-förändringar mellan åren. Variationerna har försvårat möjligheterna att identifiera tydliga trender och dra säkra slutsatser från den statistiska analysen.
Begränsad stimulans av NOx-reducerande åtgärder
Vad gäller avgiftshöjningens effekt på investeringar i NOx-reducerande åtgärder visar resultaten från intervjustudien att drygt hälften av de intervjuade företagen uppger att de investerat i NOx-reducerande åtgärder sedan 2008. Majoriteten av dessa åtgärder handlar om trimning av pannor, men det finns också ett fåtal exempel på ombyggnation av pannor och investeringar i rökgasrening. Cirka en tiondel av de intervjuade uppger att åtgärderna inom deras verksamheter har genomförts som en direkt följd av den höjda NOx-avgiften. Ett mindre antal uppger att den höjda NOx-avgiften har drivit på och tidigarelagt en del investeringar. För hälften av de intervjuade företagen har inte höjningen av avgiften medfört fler NOx-reducerande åtgärder sedan 2008, oavsett om deras återföring av medel har ökat eller minskat. Enligt en majoritet av dessa beror det på att avgiftshöjningen inte gjort det lättare att räkna hem nya investeringar jämfört med tidigare.
I intervjustudien framkommer att andra faktorer än NOx-avgiften påverkar om företagen vidtar NOx-reducerande åtgärder. Tillståndsprövningen enligt
miljöbalken uppfattas i en del fall som mer styrande än avgiften. Hur NOx-avgiften styr företagens NOx-utsläpp i relation till tillståndet beror dock på vilka utsläppskrav som tilldelats i tillståndet. Val av bränsle är enligt de intervjuade en faktor som i hög grad styr NOx-utsläppen. Bränslevalet styrs snarast av andra energi-, klimat och miljöstyrmedel än kväveoxidavgiften. Till exempel har olika statliga åtgärder för att minska koldioxidsutsläpp medfört en ökad användning av biobränslen, avfall och gas framför olja i den avgiftsbelagda energiproduktionen.
7
Viss omfördelning av utgifter mellan branscher
I analysen av avgiftshöjningens påverkan på fördelning av utgifter mellan olika branscher har vi fokuserat på nettoeffekterna av avgiftsystemet (dvs. total återföring minus total avgift) för respektive bransch, vilket visar vilka som blir ”vinnare” respektive ”förlorare” i systemet. Analysen visar att avgiftshöjningen initialt har inneburit ökade intäkter till kraft- och värmeverk och
avfalls-förbränningsbranschen, som ökade sina nettointäkter från avgiftssystemet med 18 % respektive 34 % mellan 2007 och 2008. Efter 2008 har kraft- och
värmeverken först haft stigande nettobelopp men därefter en nedgång 2011. Avfallsförbränningsbranschen är fortsatt vinnare efter 2008, men efter den initiala uppgången av nettobeloppet har de haft en negativ utvecklingen. Massa- och pappersindustrin ökade sina nettokostnader med 15 % mellan 2007 och 2008. Därefter har massa- och pappersindustrins nettobetalningar till systemet minskat, så att nettokostnaderna 2011 är lägre än 2007. För träindustrin ökade branschens nettokostnad med närmare 50 % mellan 2007 och 2008 men därefter har inte nettokostnaderna förändrats så mycket. Kemiindustrin är fortsatt nettobetalare efter avgiftshöjningen, även om nettobetalningarna minskat över tid. För livsmedels-industrin som fortsatt är nettovinnare verkar inte avgiftshöjningen haft någon avgörande effekt, då skillnad mellan avgift och återföring har varit relativt liten de sista åren 6-7 åren. Metallindustrin, gick från en knapp nettointäkt på ca 260 000 kr, 2007, till en nettokostnad på ca 1,4 Mkr 2008. Därefter har de fortsatt varit nettobetalare. Även om metallindustrins nettobeloppsförändringar är relativt små i förhållande till flera andra branscher är metallindustrin den enda bransch som förändrat sin position i avseende ”vinnare” respektive ”förlorare” efter 2008. Övriga branscher har inte påverkats i den bemärkelsen, även om det inom andra branscher finns enskilda anläggningar som har fått försämrad respektive förbättrad konkurrenskraft till följd av avgiftshöjningen. Sammantaget har de förändringar av fördelningen av kostnader mellan olika branscher som skett till följd av avgifts-höjningen till stor del varit initiala och förändrats under de sista åren. På grund av detta och yttre faktorer som stora väderförändringar etc., finns även på detta område svårigheter med att dra säkra slutsatser av avgiftshöjningens påverkan på fördelningen av kostnader för avgiften mellan olika branscher.
Sammantagna slutsatser
Sammantaget är slutsatserna från utvärderingen, trots vissa osäkerheter, att NOx-avgiftens effekt på NOx-reducerande åtgärder och NOx-utsläpp inte stärkts i den omfattning som förväntades inför höjningen. Höjningen har endast i begränsad omfattning skapat incitament till NOx-reducerande åtgärder som inte skulle ha genomförts utan avgiftshöjningen. Vad gäller fördelningen av kostnaderna mellan olika branscher har höjningen haft viss påverkan på branschernas nettokostnader respektive intäkter, särskilt initialt. Förhållandena med avseende på vilka branscher som är vinnare respektive förlorar i NOx-systemet är dock i stort desamma 2011 som 2007, bortsett från metallindustrin som tidigare var vinnare (om än knappt) men numera är en förlorarbransch.
8
Summary
Introduction
The nitrogen oxides charge and refund system (NOx charge) was introduced in 1992 with the intent of reducing emissions of nitrogen oxides from energy generation in large combustion plants. According to the NOx Act the charge is to be paid for emissions of nitrogen oxides from boilers, stationary combustion engines and gas turbines with a useful energy production of at least 25 gigawatt hours (GWh) per year. The NOx charge is based on actual recorded emissions. It is imposed irrespective of the fuel used. The system is designed so that all revenue except the cost of administration is returned to the participating plants, in proportion to their production of useful energy. Boilers with high emissions relative to their energy output are net payers to the system, and sources with low emissions relative to energy output are net recipients. Up until 2007, the charge was SEK 40 per kilo of emissions of nitrogen oxides. On 1 January 2008, the charge was increased to SEK 50 per kilo of emissions of nitrogen oxides.
The Swedish Government has commissioned the Environmental Protection Agency (Naturvårdsverket) to evaluate the effects of the increase in the NOx charge from SEK 40 to SEK 50 per kilo. The purpose of this study is to evaluate the effects of that increase with a focus on NOx emissions, and to analyse how the cost to businesses has been distributed amongst various industries since the increase. The evaluation is based on three component studies: a statistical analysis (multiple regression analysis), an interview study, and an industry distribution analysis. The results and conclusions of this evaluation are briefly summarized below.
Results
A limited effect on NOx emissions
The effect of the increase in the NOx charge from SEK 40 to 50 per kilo of emissions has been investigated through the statistical analysis and the interview study. The results show that emissions of nitrogen oxides per unit of energy produced (known as "specific emissions”) continue to decrease, as they’ve done since the introduction of the charge in 1992. Although increasing the charge might have been expected to accelerate this decrease, we have not observed any such acceleration since 2008. This would indicate that the effect of the increase was limited. When the total emissions for plants required to pay the charge were investigated in the statistical analysis portion of the evaluation, we were also not able to establish a correlation between the increase in the NOx charge and total emissions. In fact, total emissions after 2008 have actually increased.
Even though the emissions per unit of energy are decreasing over time, it is not certain that total emissions follow suit. There are several explanations for this. One
9
explanation is that energy production, which can be viewed as the main activity of about 50% of the plants required to pay the charge (the combined heat and power industry and the waste incineration industry), has increased apace with the Swedish economy. Another explanation is that the charge and refund system, in addition to inducing businesses to take NOx-abatement measures, stimulates energy
production, and thus also increases emissions. One can see this most clearly when observing trends in emissions by the energy producers and industry. The energy producers, who are generally the winners in the charge and refund system, have reduced their emissions per unit of energy produced by 60%, since 1992, whilst industrial companies, who generally can be viewed as losers, have reduced their emissions by 40%. The total emissions of the industrial group have decreased by 30% since 1992 (if we disregard the lowering of the threshold for becoming subject to the charge in 1996 and 1997). Total emissions of the energy-producing group, on the other hand, have exhibited a slight increase. The analysis also shows that the market for energy production subject to the charge shows great variations with especially large fluctuations in production and changes in emissions from year to year. These variations have made it more difficult to identify clear trends and draw conclusions from the statistical analysis. The interview study, however, confirms the impression that increasing the charge did not have any significant effect on NOx emissions or on business investments in NOx-abatement measures.
One explanation for the lack of effect of the increased charge on NOx emissions can well be the relatively cold winters of 2009 and 2010 coupled with nuclear energy plant malfunctions during the same period, which resulted in increased energy production, and thereby increased NOx emissions. As SEK 50/kg in 2011 is the equivalent of SEK 37.30/kg in 1992 prices, the increased charge can also be viewed as a way of preventing (albeit not fully) the inflationary undermining of the real value of the charge.
Limited stimulus of NOx-abatement measures
Regarding the increased charge’s effects on investments in NOx-abatement measures, the results of the interview study showed that more than half the
businesses interviewed reported having invested in NOx-abatement measures since 2008. The majority of these relate to increasing efficiency of boilers, but there are also a few examples of reconstructing boilers and investing in flue gas cleaning. About one-tenth of those interviewed reported that the measures relating to their businesses have been implemented as a direct result of the increased NOx charge. Others report that the measures have either only partially or not at all related to the increased charge. Of those who reported not having taken any NOx-abatement measures since 2008, some state that they already took the measures they were able to take, and others reported that they have planned to take measures but have not yet implemented them. A smaller percentage of those interviewed asserted that the investments had paid off for their businesses. The majority, however, stated that investments in NOx-abatement measures were not profitable, and that the NOx charge, after its increase, had not changed the situation. Others who were
10
interviewed asserted that the increased NOx charge had stimulated and moved up planned major investments.
There are other factors that affect the possibilities of implementing NOx-abatement measures. The companies that are affected by the NOx charge vary greatly in their nature and their capability of taking these measures. In addition, there are policy incentives other than the NOx charge that affect the selection of measures to be taken. The choice of fuel, which, according to the companies subject to the charge, is the most important measure for reducing nitrogen oxides emission, is determined more by other energy and climate-related measures than by the NOx charge. The interview study revealed that licensing pursuant to the Environmental Code may be deemed as the strongest factor, and exerts more influence than does the NOx charge. How the NOx charge controls the NOx emissions of businesses in relation to the license, however, depends on the emissions requirements allocated in the license.
Some redistribution of costs among industries
The analysis of the effect of the increase in the charge on the distribution of costs among various industries has focused on the net effects of the charge and refund system (i.e. total energy production refund minus total charge, hereinafter “net revenue” or “net cost”) on each industry. This shows which industries are
“winners” and which are “losers” in the system. The analysis demonstrates that the increased charge initially meant increased net revenues for combined power and heating plants and for waste incineration industry. These industries increased their net revenues by 18% and 34%, respectively, between 2007 and 2008. After 2008, combined power and heating plants showed rising net revenue, but then
encountered a downturn in 2011. The waste incineration industry continued to be a winner after 2008, but after an initial rise in the net revenue, has recently
encountered a decrease. The paper and pulp industry increased its net costs by 15% between 2007 and 2008. Subsequently, that industry’s net payments to the system have declined so that net costs in 2011 were lower than those of 2007. Net costs for the wood industry increased by close to 50% between 2007 and 2008, but
subsequently, there has not been much of a change in net costs. The chemical industry continued to pay more than it receives after the increased charge, although net payments have decreased over time. The food industry continued to be a net winner, and the increased charge does not seem to have had any important effect, as differences between the charge and the refund have been relatively small for the past 6-7 years. The metal industry went from a slight net revenue of about SEK 260,000 in 2007, to a net cost of about SEK 1.4 million in 2008, and continues to show a net cost since then. Although the changes in the net amounts for the metal industry have been small in relation to many other industries, the metal industry is nevertheless the only industry that has changed its position from “winner” to “loser”. The other industries have not been affected in this manner, although other industries include individual facilities that have increased or decreased
11
resulted from the increased charge were initial and temporary and did not remain constant in recent years. Because of this and external factors, such as major changes in weather, it has been challenging to draw reliable conclusions regarding effects of the increased charge in several industries.
General conclusions
The conclusions of the evaluation, despite some uncertainty, are that the effect of the NOx charge on NOx-abatement measures and NOx emissions has been limited. The increase has created only a limited incentive for NOx-abatement measures that would not have been implemented without the increase. These have mainly related to improving the efficiency of boilers. Regarding “winners” and “losers” in the system, the relationship between the industries in the NOx system is essentially the same in 2011 as 2007, except of the metal industry which previously was barely a winner, and now is a loser industry.
12
Begrepp, enheter och
förkortningar
Begrepp
Förbränning En oxidationsprocess i vilken kemiskt bunden energi överförs till värme.
Nettoavgift Miljöavgift minus återföring. (Om nettoavgiften är ett negativt tal är återföringen högre än avgiften.)
NOX-avgiften Kväveoxidavgiften
NOX-utsläpp Utsläpp av NO och NO2. Om mängden utsläpp anges som vikt avses
summan av NO och NO2 uttryckt som om även NO är NO2
Nyttiggjord energi Nyttiggjord energiproduktion är ett begrepp som främst används för att jämföra energiproduktionen vid olika produktionsenheter. Ibland är den nyttiggjorda energin detsamma som energiförsäljning (ofta i kraft- och värmeindustrin). För andra industrier som inte säljer energin definieras energin som hetvatten, ånga eller el producerad i panna och används i produktionsprocesser eller t.ex. för uppvärmning av fabriksbyggnader. Specifikt utsläpp NOX-utsläpp i förhållande till energimängd. Utsläpp i förhållande till
nyttiggjord energi redovisas i den här rapporten med enheten kg per megawattimme nyttiggjord energimängd (kg/MWh). Utsläpp i förhållande till tillförd energi redovisas med enheten milligram per megajoule (mg/MJ) eller gram per megajoule (g/MJ).
Förkortningar
CO Kolmonoxid NO Kvävemonooxid NO2 Kvävedioxid
NOX Kväveoxider (kvävemonooxid och kvävedioxid)
SCR Selektiv katalytisk reduktion SNCR Selektiv icke-katalytisk reduktion VOC Flyktiga kolväten
Enheter
mg milligram (tusendels gram)
J joule (1 J = 1 / 3 600 Wh), (energimängd) MJ megajoule (miljon joule)
GJ gigajoule (miljard joule)
Wh wattimme (1 Wh = 3 600 J), (energimängd) kWh kilowattimme (tusen wattimmar)
MWh megawattimme (miljon wattimmar) GWh Gigawatti mme (miljard wattimmar)
13
1 Introduktion
1.1 Uppdraget
Utsläpp av kväveoxider (NOx) från förbränning är ett globalt miljöproblem med negativa effekter på hälsa och miljö. Utsläppen bidrar till försurning och
övergödningen av sjöar, vattendrag och hav. Kväveoxider bidrar också till att marknära ozon bildas. Kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) introducerades 1992 i syfte att minska utsläppen av kväveoxider från energiproduktion i större
förbränningsanläggningar (prop. 1989/90:141). Enligt Lag (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion omfattas förbränningsanläggningar med pannor, stationära förbränningsmotorer och
gasturbiner som har en uppmätt nyttiggjord energiproduktion av minst 25 GWh per år av NOx-avgiften. Fram till och med 2007 var avgiften 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Den 1 januari 2008 höjdes avgiften till 50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider.
Skälen till regeringens beslut om höjning var bland annat att Sverige inte bedömdes klara av att uppfylla sitt åtagande inom ramen för EU:s takdirektiv för vissa
luftföroreningar.1 Sveriges utsläppstak för kväveoxider innebar att Sveriges
NOx-utsläpp inte fick överstiga 148 000 ton år 2010.2 Beräkningar angav dock att
utsläpp av kväveoxider snarare skulle uppgå till cirka 154 000 ton år 2010. En höjning av NOx-avgiften med 10 kronor per kilogram kväveoxider bedömdes kunna ge en betydande effekt till 2010 samt på längre sikt (prop. 2007/08:1). Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera effekterna av höjningen, med avseende på hur stor reduktion av utsläppen av kväveoxider som åstadkommits på grund av höjningen samt hur företagens ökade utgifter på grund av höjningen fördelats mellan olika branscher, se box 1. I den här rapporten presenteras den effektutvärdering som ligger till grund för Naturvårdsverkets rapportering av uppdraget till regeringskansliet.
1 I takdirektivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (Dir. 2001/81/EG) anges nationella
"tak" för utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider, kolväten och ammoniak som inte får överskridas från och med 2010. Direktivet reviderades i maj 2012. Ett nytt eller ytterligare reviderat takdirektiv kan komma att antas under 2013, vilket kan innebära krav på ytterligare minskningar av luftutsläpp.
2 Detta åtagande var identiskt med delmålen om utsläpp av kväveoxider under miljökvalitetsmålen Bara
naturlig försurning och Ingen övergödning.
Box 1. Regeringsuppdraget NOx-avgiften
Naturvårdsverket ska, efter samråd med Statens energimyndighet, utvärdera effekterna av höjningen av kväveoxidavgiften för energi- och produktionsanläggningar enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxidavgifter vid energiproduktion (kväveoxidavgiften) från 40 kronor till 50 kronor per kilogram som genomfördes 1 januari 2008. Utvärderingen ska beakta hur stor reduktion av utsläppen av kväveoxider som åstadkommits på grund av höjningen samt hur företagens ökade utgifter på grund av höjningen fördelats mellan olika branscher. Perioden för utvärderingen bör vara åren 2007-2010.
14
1.2 Syfte
Syftet är att utvärdera effekterna av höjningen av NOx-avgiften från 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider till 50 kronor som genomfördes 2008. I fokus för utvärderingen är dels frågan vilken effekt avgiftshöjningen haft på utsläppen av NOx, dels frågan hur företagens utgifter för avgiften fördelats mellan olika branscher sedan höjningen?
Följande frågeställningar har utformats utifrån uppdragsbeskrivningen och varit vägledande för utvärderingen:
Hur har NOx-utsläppen förändrats sedan höjningen av avgiften introducerades 2008?
Beror de identifierade förändringarna av utsläppen på höjningen av avgiften? Vilka incitament till NOx-reducerande åtgärder har avgiftshöjningen skapat? Hur har fördelningen av kostnader mellan olika branscher påverkats sedan
höjningen av avgiften?3
1.3
Bakgrund - Allmänt om NOx-avgiften
och höjningen
NOx-avgiften är ett marknadsbaserat styrmedel som infördes 1992 som ett komplement till tillståndsprövningen enligt dåvarande miljöskyddslagen (numera miljöbalken) i syfte att påskynda ytterligare begränsningar av NOx-utsläppen från fasta anläggningar.4 När avgiften infördes utgjorde utsläpp av kväveoxider från
fasta förbränningsanläggningar nästan en fjärdedel av de totala svenska NOx-utsläppen (Naturvårdsverket 2003). Idag utgör dessa utsläpp ca 10 % av de totala utsläppen Sverige. Övriga kväveoxidutsläpp kommer i huvudsak från väg- och sjötransporter samt från arbetsmaskiner (Miljömålsportalen 2012).
NOx-avgiften består i praktiken av en avgift med återföring till de företag som har lägre utsläpp än genomsnittet av de anläggningar som ingår i avgiftskollektivet. Avgiften omfattar pannor och gasturbiner för el- eller värmeproduktion och som har en energiproduktion som överstiger 25 gigawattimmar (GWh) per år. För mer information om hur avgiften fungerar i praktiken, se box 2.
3 I uppdraget från regeringen används begreppet utgift. Vi har dock valt att använda begreppet kostnad
istället, eftersom vi anser att det begreppet bättre fångar hur företagens beslut är direkt beroende av hur resurser förbrukas.
4 Företag som bedriver verksamhet som har betydande miljöpåverkan måste sedan 1999 söka tillstånd
hos tillståndsgivande myndighet för sin verksamhet. Tillståndsgivande myndighet är oftast länsstyrelsen, men i fall där verksamheten förväntas ha betydande miljöpåverkan söker företaget tillstånd direkt hos miljödomstolen. Innan miljöbalken trädde i kraft gjordes motsvarande tillståndsprövning mot den gamla miljöskyddslagen.
15
1.3.1 NOx-avgiftens målgrupp
Målgruppen är de företag som äger energiproducerande anläggningar av viss karaktär, se box 2. Det så kallade avgiftskollektivets sammansättning har förändrats under åren. Systemet utvidgades 1996 då produktionsenheter som producerar mer än 40 GWh nyttiggjord energi per år blev avgiftspliktiga. Ytterligare en utvidgning gjordes 1997 då även de som producerar mer än 25 GWh inkluderades.
Box 2. NOx-avgiften – så funkar den
Omfattning
Enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion ska avgift betalas för utsläpp av kväveoxider (NOx) från pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion av minst 25 gigawattimmar per år. Produktionsenheter där ånga, hetvatten, varmvatten eller hetolja produceras är
avgiftspliktiga liksom gasturbiner och stationära förbränningsmotorer. Kriteriet för
avgiftsskyldighet är också att den producerade energin används för byggnadsuppvärmning, elproduktion eller i industriella processer. Utsläpp från direkt processförbränning, exempelvis förbränning i ugnar för direkt upphettning och smältning av råvaror och mellanprodukter, omfattas däremot inte av avgiftssystemet. Dessutom undantas skogsindustrins sodapannor och lutpannor.
Deklaration och återföring
De anläggningar som är med i systemet, deklarerar hur stora kväveoxidutsläpp de har haft och hur mycket energi de har producerat under året. Deklarationen ska lämnas in till Naturvårdsverket, som är beskattningsmyndighet, senast 25 januari året efter produktionen. De avgiftsskyldiga ska vara registrerade hos Naturvårdsverket. När alla deklarationer är granskade summeras alla kväveoxidutsläpp samt hur mycket energi som har producerats och den sammanlagda avgiften beräknas. Från den sammanlagda avgiftssumman dras Naturvårdsverkets administrativa kostnader bort (normalt mindre än 1 %). Sedan beräknas återföringsbeloppet – det belopp som anläggningarna får tillbaka för den energi de har producerat. Återföringsbeloppet beräknas genom att dela den kvarvarande avgiftssumman (summa kg kväveoxid x 50 kr/kg minus administrativ kostnad kr) med den energi som har producerats (MWh). Det ger ett återföringsbelopp uttryckt som kr/MWh. När
återföringsbeloppet är beräknat så fastställs det av regeringen. Därefter beräknas varje anläggnings nettobelopp (antal MWh producerad energi x återföringsbeloppet kr/MWh) - (antal kg kväveoxid x 50 kr). De anläggningar som ska betala får en faktura i slutet av augusti. När de fakturorna är betalda, betalas pengar ut till dem som har låga utsläpp i förhållande till sin energiproduktion.
Beräkning av avgiften
Avgiften är 50 kronor per kilo utsläppta kväveoxider, räknat som kvävedioxid
(NO2). Enligt 5 § i lag 1990:613 kan avgiften beräknas på två sätt. Den som kontinuerligt mäter och registrerar utsläppen med hjälp av en mätutrustning, som uppfyller särskilda krav, får beräkna avgiften på grundval av dessa mätvärden. Om mätutrustning är installerad men mätdata saknas får utsläppen under högst 1 440 timmar per kalenderår då mätning inte skett beräknas som en och en halv gånger den mängd kväveoxider, räknat som kvävedioxid, som uppmätts under jämförbara driftförhållanden. I annat fall tillämpas en schablon där utsläppen
16
År 1992 fanns 127 avgiftspliktiga anläggningar. År 2011 hade antalet ökat till 279 stycken, vilket motsvarar 421 stycken avgiftspliktiga produktionsenheter. Antalet avgiftspliktiga anläggningar och produktionsenheter har varierat över åren. År 2010 till exempel, var antalet högre än 2011, vilket antas bero på den kalla vintern 2010 som innebar att fler anläggningar än normalt producerade mer 25 MWh och därmed kom med i kväveoxidsystemet.
Företagen i NOx-systemet kan delas upp på olika branscher: Avfallsförbränning, kemiindustri, kraft- och värmeverk, livsmedelsindustri, massa- och pappersindustri, metallindustri och träindustri. Kraft- och värmeverk är den största gruppen och motsvarar cirka hälften av det totala antalet företag. Näst störst är
avfalls-förbränningsbranschen, tätt följt av massa- och pappersindustrin, samt träindustrin. Alla tre med drygt 12 procent av anläggningarna. De minsta aktörerna i avgifts-systemet är kemiindustrin, livsmedelsindustri och metallindustri. Alla med mindre än 10 procent av totala antalet anläggningar.
1.3.2 Bakgrund till höjningen
Höjningen genomfördes för att öka NOx-avgiftens styreffekt, som hade avtagit under åren. Tidigare studier hade visat på att avgiften – som varit oförändrad sedan systemet infördes 1992 – styrande effekt på minskade NOx-utsläpp och på
investeringar i till exempel nya produktionsenheter och ombyggnad av befintliga anläggningar hade avtagit. I tre rapporter lämnade Naturvårdsverket förslag till regeringen om förändringar av avgiften (Naturvårdsverket 2003; 2004; 2005). Naturvårdsverket (2005) föreslog bl.a. att avgiftskollektivet skulle kunna differentieras, dvs. delas in i två grupper. Den ena gruppen skulle utgöras av det befintliga kollektivet, och den andra gruppen bestå av nytillkommande
verksamheter (vissa industriella processer). Ett annat förslag var att avgiften inledningsvis skulle höjas till 50 kronor per kilogram för att sedan, efter en utvärdering, eventuellt höja avgiften ytterligare. En avgiftshöjning till 50 kronor uppskattades kunna skapa incitament till fler utsläppsreducerande åtgärder. En uppskattning av effekten på NOx-utsläppen var att höjningen skulle minska utsläppen med ca 5 400 ton vid de avgiftspliktiga anläggningarna
(Naturvårdsverket 2004). Vidare föreslog Naturvårdsverket att kretsen av avgiftsskyldiga skulle utvidgas till att omfatta skogsindustrins sodapannor och sulfitlutpannor samt förbränning inom industriella processer (under vissa
förutsättningar och överväganden). Breddningen av NOx-avgiften bedömdes kunna minska utsläppen med ytterligare 1 100 ton (ibid.).
Regeringen valde att inte utvidga systemet utan beslutade om att höja avgiften med 10 kronor per kilogram kväveoxider och att höjningen borde utvärderas efter två år. Regeringen bedömde att en höjning skulle kunna höja avgiftens styrande effekt och minska utsläppen med cirka 3 000–5 000 ton per år. Vidare ansågs en avgifts-höjning vara en åtgärd som dels kunde införas relativt omgående för att komma närmare målet enligt EU:s takdirektiv om 148 000 ton kväveoxider 2010. Dels bedömdes höjningen som en enkel åtgärd i sammanhanget som samtidigt var
17
statsfinansiellt neutral, kostnadseffektiv och som inte krävde omfattande administrativa åtgärder (prop. 2007/08:1).
1.4
Utgångspunkter och fokus
Den här utvärderingen är en effektutvärdering. I en effektutvärdering analyseras orsaksambandet mellan en insats och förändring av ett tillstånd som insatsen är avsedd att påverka. En effekt kan definieras som en förändring som inte skulle ha uppstått utan en vidtagen åtgärd (ESV 2006).
I utformningen av utvärderingen har vi utgått från hur NOx-avgiften är tänkt att fungera i teorin. I korthet är tanken bakom NOx-avgiften att den ska leda till minskade NOx-utsläpp genom att skapa incitament till utsläppsreducerande åtgärder utan att straffa verksamheterna eller branscherna i sin helhet och istället omfördela pengarna till företag med en utsläppseffektiv produktion. Effekten på kort sikt är alltså investeringar i NOx-reducerande åtgärder. Exempel på
utsläppsminskande åtgärder är byte av bränsle, byte till effektivare pannor och reningsutrustning. Åtgärderna kan göras i produktionsprocessen så kallade förbränningstekniska åtgärder och/eller genom investeringar i rening i så kallad ”end-of-pipe-technology”. Åtgärderna ska sedan leda till den avsedda
huvudeffekten (NOx-avgiftens mål) minskade NOx-utsläpp. En effekt som i sin tur förväntas ge miljö- och hälsoeffekter på längre sikt i form av till exempel minskad försurning och övergödning, se figur 1. Ett styrmedel som NOx-avgiften kan också skapa bieffekter. Bieffekter kan vara förutsedda, oförutsedda, positiva och negativa (Vedung 2009). Med utgångspunkt från teori om marknadsbaserade styrmedel redogör vi nedan för hur avgiftens konstruktion är tänkt att skapa incitament till åtgärder som leder till minskade NOx-utsläpp.
Figur 1. Effektkedja över NOx-avgiften efter höjnigen. Figuren illustrerar hur avgiften är tänkt att fungera efter höjningen. Pilarna visar de förväntade orsak-verkan-sambanden mellan
18
1.4.1 Incitament till åtgärder skapas genom återföring av medel
NOx-avgiften kan beskrivas som en kombination av utsläppsskatt och en subvention (Fischer 2011). Företagen betalar en ”utsläppsskatt” per kg utsläppta kväveoxider i ett första steg. I ett andra steg återförs avgiften tillbaka till de utsläppsbeskattade företagen på grundval av andel producerad energi.5 I teorin
syftar utsläppsskatten till att företagen betalar för de miljökostnader de orsakar. Dels kan skattedelen av avgiften leda till att företagens produktion av energi minskar eftersom produktionskostnaderna stiger, dels till att skapa en marknad för utsläppsminskande åtgärder. Marknaden skapas genom att det lönar sig att
investera i kväveoxidreducerande åtgärder till en kostnad som på marginalen är lika med utsläppsskatten (Baumol and Oates 1988).6 Dessa effekter av avgiftens
skattedel motverkas dock av att avgiften återförs till företagen. Även om ett enskilt företag kan räkna med positiv eller negativ nettoavgift är systemet nästan ett nollsummespel för kollektivet som helhet där den genomsnittliga nettoavgiften är nära noll.7
Återföringen, å andra sidan, är tänkt att skapa incitament att minska utsläpp med utsläppsminskande åtgärder genom att medel omfördelas från de verksamheter som har relativt höga utsläpp till dem med relativt låga utsläpp. Drivkraften till åtgärder ligger i att de företag som producerar lägre utsläpp per producerad energienhet i förhållande till andra avgiftsskyldiga företag gynnas, eftersom de får tillbaka mer medel än de betalar in till avgiftssystemet. Företag med en relativt utsläppsintensiv energiproduktion missgynnas däremot och får betala mer än de får tillbaka. I teorin skapar avgiftssystemets återföringsmekanism konkurrens om att minska utsläpp med utsläppsminskande åtgärder. Återföringen är alltså avgiftssystemets huvudmekanism för att minska utsläppen. Vidare kan återföringen ses som en mekanism som stimulerar energiproduktion, givet att de företag som får tillbaka medel från NOx-systemet använder dessa till att öka sin energiproduktion. Man bör dock ha i åtanke att det inte nödvändigvis föreligger ett linjärt samband mellan energiproduktion och NOx-utsläpp.
1.4.2 Omfördelning av medel skapar vinnare och förlorare
Återföringsmekanismens omfördelning av medel skapar vinnare och förlorare i NOx-systemet. Företag med förbränningsanläggningar som har höga specifika utsläpp och där kostnader för utsläppsreducerande åtgärder inte kan motiveras av NOx-avgiften, blir nettobetalare i avgiftssystemet och därmed förlorare i systemet.
5 Avgiften återförs nästan i sin helhet. En mindre summa på ca 0,3 % av totala avgiften går till
administrativa kostnader.
6 Att kostnaden på marginalen är lika med utsläppsskatten innebär att kostanden att minska utsläpp
med ytterligare en enhet kväveoxid är lika med skatten. Om vi väljer att mäta minskning av kväveoxider i kg innebär det att företagen bör investera i åtgärder upp till en punkt där kostnaden att minska ett kg kväveoxid utsläpp är 50 kr.
19
Företag med förbränningsanläggningar med goda förutsättningar för att uppnå låga specifika utsläpp är nettomottagare i avgiftssystemet och därmed vinnare. Eftersom alla verksamheter som omfattas av NOx-avgiften inte har samma
grund-förutsättningar för låga utsläpp i förhållande till den återföringsgrundande produktionen kan den här effekten uppfattas som orättvis. Till exempel har vissa processindustrier svårare att uppnå låga specifika NOx-utsläpp eftersom
tillverkning av deras produkter kräver vissa förutsättningar som till exempel hög temperartur och/eller högt luftöverskott vid förbränning (Naturvårdsverket 2004; Naturvårdsverket 2005). NOx-avgiften kan alltså påverka företagens
konkurrensförmåga. I tidigare utredningar har framhållits att även om inte
kollektivet som helhet drabbas av försämrad konkurrenskraft av en avgiftshöjning så kan enskilda anläggningar drabbas negativt (Naturvårdsverket 2004). Detta gäller främst anläggningar i vilka det av olika skäl inte är möjligt att snabbt vidta renings-åtgärder.8
1.4.3 Bieffekter
NOx-avgiften kan även medföra positiva såväl som negativa bieffekter. En positiv bieffekt av NOx-avgiften är att ökade investeringar i NOx-reducerande teknik även kan bidra till minskade utsläpp av andra förorenande ämnen än NOx. Vidare kan avgiften skapa incitament till minskad förbrukning av bränslen, eller byte till bränslen med jämförelsevis låga NOx-utsläpp. Avgiften kan också ha betydelse för att få fram bättre och billigare teknik för mätning och reducering av utsläpp (Naturvårdsverket 2004). Samtidigt kan NOx-reducerande åtgärder medföra att utsläpp av andra föroreningar ökar. Till exempel kan vissa förbränningstekniker som främjar låga NOx-utsläpp medföra att förbränningen försämras och utsläppen av oförbrända föreningar ökar. I anläggningar som använder ammoniak eller urea för kväveoxidreduktion (SNCR- eller SCR-teknik), kan utsläppen av till exempel ammoniak och lustgas i rökgaser bli förhöjda.9 Vid anläggningar som använder sig
av SNCR-teknik kan lustgas bildas, om urea eller ammoniak används som
reduktionsmedel. Trimning av produktionsenheter är en annan vanlig åtgärd för att kväveoxidutsläppet ska minska. Detta har i många fall medfört en ökning av CO-halten i rökgaserna.10 Det finns samtidigt olika sätt som anläggningar kan reglera
och begränsa utsläpp av kolmonoxid. Naturvårdsverket har bl.a. tagit fram en rapport om begränsning av CO-utsläpp i rökgas från fastbränsleanläggningar
8 Betydelsen av detta kan diskuteras. Det kan noteras att då konkurrens sker med produktpriser mellan
företag inom samma bransch och inom avgiftskollektivet, har många anläggningar liknande förutsättningar för NOx-reduktion och då blir konkurrensförändringen likartad för de aktuella anläggningarna av en avgiftshöjning.
9 Vid rökgaskondensering tvättas ammoniaken i rökgasen ur och hamnar till stor del i kondensatet. Vid
utsläpp kan detta ge en belastning på vattenmiljön. Vid ammoniakinjicering återfinns en del av ammoniaken i askorna. Ammoniak i askan kan ge problem med lukt och försvåra hanteringen av askan (Naturvårdsverket 2004).
10 Höga CO-halter anses ofta vara en indikator på dålig förbränning och därmed bildning av skadliga
kolväteföreningar. Vid dålig förbränning ökar utsläppen av flyktiga kolväten (VOC) och därmed även risken för att tyngre, aromatiska kolväten (PAH) bildas (Naturvårdsverket 2004).
20
(Naturvårdsverket 2001). Angående ammoniakutsläpp och andra negativa bieffekter har Naturvårdsverket också pekat på att eftersom minskningen av NOX
-utsläppen är betydligt större än motsvarande ökning av ammoniak-utsläppen har införandet av SNCR och SCR ändå inneburit att de sammanlagda utsläppen av försurande och övergödande ämnen minskat. Undantaget är lustgasutsläppen som kan öka med SNCR (Naturvårdsverket 2004).11
1.4.4 Utvärderingens fokus och avgränsningar
I den här utvärderingen är det effekterna av höjningen av NOx-avgiften med 10 kronor som är i fokus. Vi studerar om höjningen av NOx-avgiften lett till förändringar av dels NOx-utsläppen från avgiftspliktiga anläggningar, dels fördelningen av kostnader mellan de olika branscher som berörs av NOx-avgiften. Ett förändrat tillstånd är inte samma sak som att en effekt uppstått. För att kunna påvisa en effekt av en viss insats krävs att det finns ett orsak-verkan samband mellan insatsen och det förändrade tillståndet (ESV 2006). Här har vi alltså analyserat orsak-verkan sambandet mellan avgiftshöjningen och NOx-avgiftens mål om att minska NOx-utsläppen från de energiproducerande anläggningarna. Utvärderingen är delvis en typ av målutvärdering i den meningen att vi bedömer effekterna av höjningen av NOx-avgiften gentemot NOx-avgiftens mål om att minska NOx-utsläppen från de energiproducerande anläggningarna. Vi undersöker om höjningen fått den betydande effekt på kort sikt (för att närma sig takdirektivets mål en utsläppsnivå på högst 148 000 ton i Sverige) som var en av anledningarna till höjningen enligt regeringens beslut (prop. 2007/08:1). Vidare bedömer vi NOx-avgiftens styreffekt efter höjningen genom att studera huruvida höjningen av avgiften skapat incitament till reducerande åtgärder. Vi studerar inte NOx-reducerande åtgärder per se. De typer av åtgärder som berörs är de som
framkommer i intervjustudien. Beräkningar av åtgärdskostnader ingår inte heller i denna rapport. Andra möjliga effekter, såsom bieffekter i form av till exempel ökade utsläpp av andra föroreningar eller effekterna på teknikutveckling, är inte heller i fokus utan berörs endast marginellt.
Vidare studeras vare sig effektivitet, process eller organisation. Detta innebär bland annat att verksamhetsutövarnas organisatoriska förutsättningar för att vidta NOx-reducerande åtgärder inte studeras. Naturvårdsverkets administration av systemet eller roll i arbetet med NOx-reducerande åtgärder ingår inte heller. Vi undersöker inte heller hypotetiska scenarier om vad som skulle kunna ha hänt om NOx-avgiften hade förändrats på annat sätt än med en höjning med 10 kronor.
Utvärderingen är en ex-post utvärdering, vilket innebär att vi endast blickar bakåt och inte analyserar framtida utveckling av NOx-avgiften eller dess effekter.
11 För mer information se t.ex. Naturvårdsverkets faktablad (2002) om utsläpp av ammoniak och
lustgas: http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/Om-Naturvardsverket/Vara-publikationer/ISBN1/8000/91-620-8089-X/
21
I den här utvärderingen studerar vi även om, och i sådant fall hur, fördelningen av kostnader för branscherna som ingår i avgiftskollektivet har förändrats sedan NOx-avgiften höjdes 2008. Vi undersöker om höjningen har påverkat någon eller några branscher mer än andra, dvs. om höjningen skapat nya vinnare och/eller förlorare i systemet. Vi studerar förändringen på branschnivå och inte på företagsnivå. Avgiftshöjningens nettoeffekter per bransch är i fokus för studien av fördelnings-effekt. Studien är avgränsad till de förändringar i kostnader som är kopplade till avgiftens storlek och inrapporterade kväveoxidutsläpp. Eventuella kostnader för investeringar i reningsutrustning eller liknande är inte inkluderade i analysen.
1.5
Genomförande och metoder
Utvärderingen har genomförts i tre, delvis parallella och överlappande, delstudier samt en mindre förstudie. Delstudierna har olika fokus och bidrar på olika sätt till dels analysen av avgiftshöjningens effekt på NOx-utsläppen, dels till analysen av hur företagens kostnader fördelats mellan olika branscher sedan höjningen. För att kunna fastställa om höjningen har haft avsedd effekt på NOx-utsläppen – det vill säga att målet om minskade utsläpp nåtts – behöver vi kunna påvisa att de utsläppsförändringar som kan identifieras är en följd av höjningen av NOx-avgiften. Det är komplicerat att säkerställa orsak-verkan samband. Det finns olika sätt att göra det på. Ett sätt är att göra en ”före-efter” jämförelse. Eftersom det saknas en studie av läget innan höjningen infördes har en sådan inte varit möjlig. Ett annat sätt att försöka säkerställa orsaksamband är att använda sig av en kontrollgrupp, dvs. man skulle kunna jämföra resultaten med en grupp av företag som liknar de företag som betalar avgiften men som är undantagna från
kväveoxidavgiften. Data om utsläpp från företag som inte betalar NOx-avgiften saknas, därför gick inte en sådan jämförelse att göra.
Här gör vi en typ av så kallad efterstudie utan kontrollgrupp. För att ändå försöka säkerställa orsaksambandet så långt det är möjligt kombinerar vi kvantitativ och kvalitativ analys. Den kvantitativa analysen består av en statistisk analys och den kvalitativa av en intervjustudie. Avsikten med den statisiska analysen är att studera de utsläppsförändringar som uppstått över tid och analysera avgiftshöjningens påverkan på utsläppen efter 2008. Intervjustudien fyller fler funktioner.
Intervjustudien har delvis fungerat som en slags skuggkontroll genom att vi låtit personer med kunskap och erfarenhet av NOx-avgiften både före och efter höjningen bedöma effekterna av höjningen och vad som skulle ha hänt om höjningen inte införts. Vidare har data från intervjustudien fungerat som input till den statitiska analysen. Arbetet med den statiska analysen och intervjustudien har bedrivits parallellt. I intervjustudien har vi även samlat in data för att studera huruvida höjningen av avgiften skapat incitament till NOx-reducerande åtgärder.
22
Vidare är avsikten med intervjustudien är att skapa en djupare förståelse för olika mekanismer som kan förklara varför effekterna uppstått eller inte uppstått. Den tredje studien är helt och hållet inriktad på att analysera hur företagens
kostnader fördelats mellan olika branscher sedan avgiftshöjningen. Nedan följer en närmare beskrivning av de tre delstudierna samt av förstudien.
1.5.1 Förstudie
Inledningsvis gjordes en mindre förstudie i form av inläsning på området.
Förstudien omfattade dels Naturvårdsverkets tidigare studier av NOx-avgiften, dels vetenskapliga artiklar om NOx-avgiften, såväl empiriska som teoretiska.
Förstudiens syfte var dels att få en tydligare bild av hur avgiften fungerar i teorin och praktiken, dels att få en bild av bakgrunden till höjningen. Litteraturstudien har fungerat som input till utvärderingens utformning och till diskussion av resultaten i kapitel 3. De tidigare studierna sammanfattas i bilaga 1.
1.5.2 Statistik analys
Den statistiska analysen har genomförts i två steg. För att studera om
NOx-utsläppen minskat till följd av avgiftshöjningen har vi först undersökt hur NOx-utsläppen förändrats över tid. Vi undersöker både s.k. specifika utsläpp (utsläppen av
kväveoxider per producerad energienhet) och totala utsläpp från de avgiftspliktiga anläggningarna. I nästa steg har vi analyserat om de förändrade utsläppen är en följd av höjningen av NOx-avgiften. Den statistiska analysen är en total-undersökning av alla anläggningar som har betalat avgiften mellan 1992-2011, vilket innebär att generaliserbar kunskap om avgiftshöjningens påverkan på NOx-utsläppen tas fram.
För att analysera sambandet mellan avgiftshöjningen och kväveoxidutsläppen, har ekonometriska metoder använts – det vill säga statistiska analysmetoder på ekonomisk data.12 Kväveoxidutsläppen mäts som totala utsläpp istället för utsläpp
per producerad energienhet, som gjorts i ett flertal tidigare studier (Höglund-Isaksson och Sterner 2009; Höglund-(Höglund-Isaksson 2005; Naturvårdsverket 2003; Naturvårdsverket 2004; Naturvårdsverket 2005). Valet att fokusera på totala utsläpp i regressionsanalysen beror på två orsaker. För det första saknas data för viktiga förklaringsvariabler alternativt har data varit svårtillgänglig, vilket gjort det problematiskt att konstruera en modell för kväveoxidutsläpp per producerad energi. För det andra vill vi undersöka om höjningen fått den betydande effekt på kort sikt som skulle krävas för att bidra till att minska Sveriges totala NOx-utsläpp och närma sig takdirektivets mål.
23
Data om utsläpp och energiproduktion hos alla anläggningar som varit
avgiftskyldiga mellan åren 1992-2011 är tillgängliga i en databas som skapats för att administrera NOx-avgiften. Data från databasen som har använts är så kallad paneldata.13 Paneldata kännetecknas av att den ger en rik och detaljerad
information om utsläpp och energiproduktion för alla avgiftskyldiga anläggningar under hela den period som NOx-avgiften har existerat. Analysmetoden som vi använt oss av här är en multipel regressionsanalys på paneldata.14 Regressions-analysen och den bakomliggande modellen beskrivs mer i detalj nedan.
1.5.2.1 MODELL- OCH ANALYSMETOD
Vi har byggt en modell för hur kväveoxidutsläppen varierar med hjälp av teori om hur avgiften som ett ekonomiskt styrmedel fungerar tillsammans med
observationer från tidigare studier och studier av marknaden för den avgiftsbelagda energiproduktionen. Modellen beskriver kväveoxidutsläppen som en funktion av ett antal förklarande variabler och skattas med hjälp av en multipel
regressionsanalys av paneldata. En panelregression kombinerar information som varierar både över tid och mellan enskilda anläggningar och kan fånga individuella variationer över tid. Det innebär att metoden rymmer individuella
förklaringsfaktorer och ger säkrare resultat än om tvärsnitts- eller tidsseriedata skulle användas. Modellen beskrivs av ekvation (1):15
NOx
it= fe
it+ b
itX
it+ u
it(1)
Index i står för varje enskild anläggning och t för år. Ekvation (1) beskriver kväveoxidutsläpp, NOxit, som funktion av ett antal förklarande variabler, Xit.Kväveoxidutsläppen (NOxit) påverkas också i formeln av fixed effects (feit) och
feltermen (u it). Feltermen står för den variation i utsläpp som inte förklaras av
variablerna som finns i ekvationen. Fixed effects är en term som följer av att panelregressionen görs med en fixed effects-modell (FE). Något förenklat innebär FE-modellen att de förklarande variablerna varierar med tiden, så att de ökar eller minskar över åren. Ett statistisk test (s.k. Hausman test), indikerar att FE-modellen är att föredra vid skattning av modellen som beskrivs i ekvation 1. En begränsning med modellen är att variabler som är konstanta över tid, som t.ex. anläggningarnas branschtillhörighet, måste utslutas. Detta kan innebära att skattningarna utelämnar intressant information. Dock kommer skattningarna för de variablerna som inkluderas i modellen att vara korrekta.16
13 Data kan benämnas olika beroende på hur de samlats in. Med tvärsnittsdata avses data som samlas
in för flera enheter vid en enda tidpunkt, t.ex. BNP för alla världens länder under ett visst år. Tidsseriedata samlas däremot in över flera tidsperioder för en enda enhet, t.ex. svensk BNP årligen mellan 2000 och 2010. Paneldata kan ses som en kombination av tidsserie- och tvärsnittsdata.
14 Regressionsanalys, kan genomföras på olika sätt (enkel, multipel etc) men har i grunden målet att
skapa en funktion som bäst passar observerade data.
15 I kapitel två utvecklas modellen. Där beskrivs hur modellen skrivas om för olika delmarkander i
avgiftssystemet.
24
I uppbyggnaden av modellen för NOx-utsläpp, som beskrivs av ekvation 1 ovan, har vi undersökt olika faktorer (Xit) som kan tänkas påverka utsläpp av
kväveoxider och därmed förklara effekterna av NOx-avgiften, inklusive av
höjningen. Den enskilda förklarande faktorn som har störst inverkar på utsläppen är energiproduktionen. Från tillgängliga data har det kunnat fastslås att
kväveoxidutsläpp från fastaförbränningsanläggningar mellan 1992-2011 följer den avgiftsbelagda energiproduktionen. Även i teorin är sambandet tydligt att utsläpp beror på mängden energiproduktion från fasta förbränningsanläggningar. De förklarande variablerna, som i övrigt antas ha störst påverkan på modellen för kväveoxidutsläppen är väder, bränsleval och tillståndsprövning. Väder lyfts fram som en viktig förklarande variabel i den analys av den avgiftsbelagda marknaden som gjorts inom ramen för den statistiska analysen. Tillståndsprövning och
bränsleval pekas ut i tidigare studier av NOx-avgiften (Naturvårdsverket 2003) som faktorer som har stor inverkan på kväveoxidutsläpp från fasta
förbrännings-anläggningar. Resultaten från intervjustudien pekar i samma riktning.
Väder är en viktig faktor som påverkar kväveoxidutsläppen, eftersom vädret och klimatet påverkar energiproduktionen i Sverige. Tillrinning är den variabel som i modellen beskriver variationen av kväveoxider från fasta
förbrännings-anläggningar. Data för tillrinning är årsvärden för 1992-2011 (Svensk Energi). Till en början antogs vintermedeltemperatur ha ett starkt samband med
kväveoxidutsläppen, eftersom kalla vintrar ökar efterfrågan på energi men detta fångas av variabeln energi. Däremot leder kalla vintrar i kombination med låg produktionskapacitet hos vattenkraften till en utsläppsökning som variabeln energi inte kan fånga. Under sådana förhållanden kommer efterfrågan på den avgifts-belagda energin öka och produktion i anläggningar som vanligen inte är i bruk återupptas. Energiproduktionen i dessa reservpannor är mer NOx-intensiv med resultatet att NOx-utsläppen ökar. Hur väder påverkar utsläppen fångas därför bättre av vattenkraftens produktionskapacitet, som i sin tur beror på
nederbördsmängderna och fångas bäst av variabeln ”tillrinning” som är ett mått på vattenflödet under en viss period.
Bränsletyp är en annan viktig faktor som påverkar utsläpp av kväveoxider, eftersom olika bränslen genererar olika mängder kväveoxid vid förbränning (Naturvårdsverket 2003; Höglund-Isaksson 2005). I den avgiftsbelagda
energiproduktionen domineras användningen av två bränsletyper: fossilt bränsle och biobränsle. Vi har därför konstruerat en relativprisvariabel som kvot mellan pris på olja och flis. Relativprisvariabeln har konstruerats för åren 1993-2011 eftersom prisuppgifter för år 1992 saknas. Data för oljepriset är ett skattejusterat pris på tung eldningsolja som används i bränslebaserade förbränningsanläggningar (SPBI). Biobränslepriser är svårtillgängliga och priset på flis var det enda
tillgängliga för perioden 1993-2011. Biobränsle från flis utgör en stor andel av biobränslemarknaden (Energimyndigheten 2012).
25
Slutligen visar tidigare studier samt intervjuundersökningen på att tillståndprövning för kväveoxider från förbränningsanläggningar spelar en viktig roll för utsläpp av kväveoxider. Data för tillståndsprövning har samlats in både via
intervju-undersökningen och från NOx-databasen. Även om information finns om vilka anläggningar som idag regleras med tillståndsprövningar, saknas information om när tillståndsprövningarna infördes eller ändrades. Därmed blir datakvaliteten väsentligt sämre eftersom information om utsläpp och tillståndsvariabel 2011 innehåller begränsad information om variablernas samband 1992-2010.17 Eftersom
den informationen som finns tillgänglig i relation till det som saknas inte är tillräcklig bedöms den samlade datamängden inte kunna användas i skattningarna. På grund av bristfällig data uteslöts därför variabeln tillståndsprövning från modellen som beskrivs i ekvation (1).
1.5.3 Intervjustudien
50 intervjuer med företag som berörs av kväveoxidavgiften har genomförts av de totalt 212 företag som ingick i avgiftssystemet 2011. De 50 företagen representerar sex av de sju branscher som berörs av NOx-avgiften. Urvalet av företag är ett stratifierat slumpmässig urval där antal företag i en bransch (strata) beror på hur stor branschen är i proportion till populationen av avgiftsbelagda företag och spridningen mellan företagen i branschen, mätt i nyttiggjord energi.
Valet av urvalsmetod har inneburit att flest intervjuer (32 stycken) har genomförts med representanter för kraft- och värmeverksbranschen, som är den största gruppen som berörs av NOx-avgiften. Vidare har sju intervjuer genomförts med
representanter för massa- och pappersindustrin, sex intervjuer genomfördes med avfallsförbränningsföretag, två kemiindustriföretag intervjuades liksom två träindustriföretag och ett företag inom livsmedelsindustrin. Valet av urvalsmetod innebär att inga intervjuer genomfördes med metallindustriföretag, som är den minsta gruppen i NOx-kollektivet.18
Respondenterna på de utvalda företagen identifierades i första hand utifrån Naturvårdsverkets lista över företagens kontaktpersoner för rapportering av NOx-utsläpp. I några fall har de identifierade personerna hänvisat vidare till andra personer i företaget. Majoriteten av respondenterna arbetar som tekniker i produktionen.19 Även miljöchefer som arbetar med utsläppsfrågor har intervjuats liksom ett fåtal personer med andra roller såsom regionchef eller ekonomiansvarig.
17 Information finns för år 2011 men saknas för resterande delen av perioden 1992-2010 .
18 Metallindustrin har inte så många anläggningar som berörs av avgiften. Anläggningarna motsvarar
en knapp procent (0,7 %) i förhållande till totalt antal anläggningar 2011. Vidare eldar metallindustrin i huvudsak gas från stålproduktionen. Gas ger relativt låga utsläpp av NOx.
19 Tekniker är ett vitt begrepp och arbetsuppgifterna skiljer sig åt beroende på företag. I större företag
tenderar teknikerna att ha mer specialiserade arbetsuppgifter än i mindre företag. Teknikerna där är ofta ingenjörer. I vissa fall är tekniker samma sak som pannskötare.
26
Intervjuerna genomfördes och sammanställdes av Ramböll management på uppdrag av Naturvårdsverket mellan juni och september 2012. En tematisk frågemall med öppna frågor togs fram av Naturvårdsverket i dialog med utförarna av intervjuerna. Intervjufrågorna kretsar kring tre teman. Det första temat rörde mer övergripande frågor om avgiftshöjningens effekter på anläggningarnas utsläpp. Det andra frågeområdet handlade om NOx-reducerande åtgärder – om företagen genomfört åtgärder på grund av avgiftshöjningen eller grund av på andra faktorer. Slutligen har frågor ställts om företagens kostnader kopplade till NOx-avgiften efter höjningen. Med frågemallen som utgångspunkt genomfördes tematiskt semistrukturerade intervjuerna med öppna frågor. Fem stycken intervjuer genomfördes på plats och 45 intervjuer genomfördes per telefon. Intervjusvaren sammanställdes i en excelfil och sammanfattades i rapportform av konsulterna. Såväl sammanställningen som sammanfattningen har utgjort underlag till utvärderingen.
1.5.4 Analys av omfördelning mellan olika branscher
I den utvärderingen undersöker vi även hur fördelningen av kostnader mellan olika branscher påverkats sedan höjningen av avgiften. Eftersom avgiftssystemet har vinnare (företag/branscher som har låga utsläpp i förhållande till sin energi-produktion) som i praktiken inte kan sägas få ökade kostnader av avgiftshöjningen är det lämpligt att fokusera på kostnadsutvecklingen för dem som är nettobetalare till avgiftssystemet. Dock är det ju fortsatt så att även vinnarna har ett incitament att minska sina utsläppskostnader (dvs. kg NOx*50 kr/kg NOx) i förhållande till andra, eftersom de då får större nettoåterföring. Tidigare utredningar har innehållit beräkningar och resonemang kring möjliga förändringar i företagens nettoavgifter och påverkan på branschers konkurrenskraft vid en avgiftshöjning (se t.ex. Naturvårdsverket 2004.)
I denna analys jämför vi effekter av avgiftshöjningen på aktuella branscher genom att analysera och presentera data från Naturvårdsverkets NOx-databas angående redovisade utsläpp, återföring och nettobelopp. De identifierade förändringarna illustreras i figurer och beskrivs också procentuellt över tid. Syftet är att identifiera trender avseende hur olika branscher påverkas av avgiftshöjningen och undersöka ifall det finns några förändringar med avseende på vilka branscher som
kategoriseras som vinnare respektive förlorare.
1.6 Disposition
Rapporten består av fyra kapitel. Efter introduktionskapitlet följer redovisningen av resultaten från de tre studierna som genomförts. Där presenteras resultaten från den statistiska analysen, från intervjustudien liksom resultaten från analysen av
omfördelning av kostnader mellan olika branscher. I kapitel tre diskuteras några faktorer som kan bidra till att förklara resultaten. Avslutningsvis presenteras utvärderingens slutsatser.
27
2
Resultat – effekter av
höjningen av NOx-avgiften
I det här kapitlet presenteras resultaten från de studier vi har genomfört för att utvärdera effekterna av höjningen av NOx-avgiften från 40 till 50 kronor som genomfördes 2008. De effekter av avgiftshöjningen som vi har studerat är dels effekten på NOx-utsläppen, dels effekten på omfördelning av kostnader mellan olika branscher. Två studier ligger till grund för utvärderingen av effekterna av avgiftshöjningen på NOx-utsläppen: en statistisk analys och en intervjustudie. En analys av utsläppstrender har genomförts inom ramen för den statiska analysen. En tredje studie har genomförts av effekterna på omfördelning av utgifter mellan olika branscher.2.1
Utvecklingen av NOx-utsläppen 1992 -
2011
Vi har studerat hur utsläppen har utvecklats sedan avgiften infördes 1992. Nedan diskuteras de trender som framträder när man mäter utvecklingen av NOx-utsläppen i specifika utsläpp (det vill säga utsläpp per producerad energienhet) respektive som totala utsläpp. Beroende på hur man väljer att mäta utsläppen framträder två olika bilder.
2.1.1 Specifika utsläpp
De specifika utsläppen (utsläpp per producerad energienhet) har minskat under hela perioden sen avgiften infördes, 1992-2011, se figur 2. Figuren visar att mellan 1992 och 1995 minskade de specifika utsläppen relativt kraftigt (34 %). Därefter har minskningen fortsatt men i en betydligt lägre takt. Intressant att notera är att trenden fortsätter även efter 2008. Sedan 2007 har utsläppen per producerad energi minskat i genomsnitt från 0,2 kg/MWh till 0,18 kg/MWh. Höjningen av avgiften skulle kunna förväntas stärka minskningstrenden ytterligare. Någon sådan förstärkning av trenden efter 2008 kan vi dock inte påvisa, vilket tyder på att avgiftshöjningen inte påverkat de specifika utsläppen i någon större omfattning.
28
Figur 2. Kväveoxidutsläpp per producerad energienhet (GWh) för de avgiftspliktiga anläggningarna mellan 1992 och 2011.
2.1.2 Totalt NOX-utsläpp
De totala utsläppen av kväveoxider varierar kraftigt mellan åren, men dagens totala utsläpp ligger på ungefär samma nivå som de gjorde 1992. Som framgår av figur 3 åtföljs perioder av nedgång av perioder av uppgång, vilket medför att en tydlig trend är svår att utläsa. Vi skattar därför trenden, den röda linjen i figuren, som visar att de totala utsläppen snarare ökar än minskar över tid.
Figur 3. Totala årliga NOx-utsläpp mellan 1992 och 2011 (kg NOx). Den streckade linjen visar trenden för utsläppen. 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11
