50
har varit relativt liten de senaste 6-7 åren. Metallindustrin, har haft stora variationer och periodvis varit en vinnarbransch. Efter 2008 är de dock en förlustbransch. Skillnaderna i kronor och betydelsen för kväveoxidutsläppen är dock relativt begränsade. Det bör också noteras att figuren med de fyra minsta branscherna har en skala som gör att skillnaderna verkar förhållandevis större än figuren över de tre största branscherna.
2.4.2 Summerade nettoeffekter
Sammanfattningsvis kan konstateras att resultatet från analysen av förändringar av kostnadsfördelning sedan avgiftshöjningen delvis varierar beroende på vilka jämförelsegrunder och tidsperioder som används. Generellt kan konstateras att massa- och pappersindustrin fått ökade nettokostnader efter höjningen men därefter har minskat sina nettobetalningar till systemet. Kraft- och värmeverks-branschen har generellt fått ökade medel från avgiftssystemet sedan höjningen, även om kan det kan noteras en minskning under 2011. Avfallsförbrännings-branschen fick ökade nettointäkter mellan 2007 och 2008, men därefter har nettointäkterna minskat för varje år. Massa- och pappersindustribranschens hade efter höjningen ökade nettokostnader initialt men därefter har massa- och pappersindustrins nettobetalningar till systemet minskat, så att nettokostnaderna 2011 är lägre än 2007. Träindustrin fick en kraftig ökning av nettokostnaderna (knappt 50 %) mellan 2007 och 2008. Därefter har inte nettokostnaderna förändrats så mycket. Metallindustrin gick från en knapp nettointäkt på ca 260 000 kr 2007 till en nettokostnad på ca 1,4 miljoner kr 2008 och de har därefter fortsatt varit
nettobetalare. För kemiindustrin har nettokostnaderna minskat med ca 43 % sedan avgiftshöjningen. Nettobeloppet för kemiindustrin har dock varierat mycket under tidsperioden och de är fortsatt nettobetalare. Livsmedelsindustrin fick initialt en minskad nettointäkt efter av avgifts-höjningen. Under senare år har de dock ökat sin nettointäkt något jämfört med 2007 och är fortsatt en nettovinnare i
avgiftsystemet.
I tidigare Naturvårdsverksstudier av NOx-avgiften har möjliga fördelningseffekter mellan branscher av en höjning från 40 till 50 kr/kg diskuterats (se
Naturvårdsverket 2004). Den genomsnittliga nettoavgiften bedömdes minska för alla branscher vid en höjning till 50 kr/kg, utom för avfallsförbränningen och träindustrin, förutsatt att NOx-reducerande åtgärder vidtogs. Anledningen till detta var att avfallsförbränningsbranschen och träindustrin bedömdes ha jämförelsevis sämre ekonomiska förutsättningar att minska sina utsläpp i förhållande till övriga branscher. Givet att inte ytterligare åtgärder vidtogs förväntades dock
avfallsförbränningsbranschen, liksom kraftvärmeindustrin och livsmedelsindustrin, fortsatt vara vinnare i systemet och övriga förlorare. Analysen som gjorts här av aktuell statistik och data visar i stort på att förhållandena är desamma 2011 som 2007, även om vissa förändringar uppstått sedan avgiftshöjningen.
Avfallsförbränningsbranschen är fortsatt vinnare i systemet 2011, även om nettointäkterna minskat något de senaste åren efter den initiala ökningen 2008. Trädindustrin är, som förväntat, fortsatta förlorare. Vinnar- respektive
51
förlorarbranscherna i NOx-systemet är med andra ord desamma 2011 som 2007, med undantag från metallindustrin som tidigare var vinnare (om än knappt) men numera är en förlorarbransch.
Effekten på företags eller branschers konkurrenskraft efter höjningen har inte mer specifikt analyserats inom ramen för denna utvärdering. I intervjustudien har vi dock ställt vissa frågor om kostnader kopplade till avgiften. Intervjumaterialet visar att en majoritet av företagen som svarat på frågorna inte uppfattar NOx-avgiften efter höjningen som en betungande del av företagets kostnader. Som exempel kan nämnas att de intervjuade som uppskattat kostnaden för avgiften, uppskattade den till mellan 1 till 5 procent av företagets rörliga produktionskostnader.
52
3
Vad förklarar effekterna av
höjningen?
I det här kapitlet diskuteras några faktorer som kan bidra till att förklara resultaten i kapitel två. Detta är ingen heltäckande analys utan de faktorer som diskuteras är sådana som framkommit under arbetet med utvärderingen.
3.1.1 Begränsad lönsamhet för investeringar i NOx-reducerande
åtgärder
Resultaten från intervjustudien tyder på att NOx-avgiften är ett styrmedel som företagen aktivt förhåller sig till och som har betydelse för de intervjuade företagens verksamheter i allmänhet. Men avgiftshöjningen har inte skapat incitament till mer omfattande investeringar för majoriteten. Intervjustudien visar att endast ett fåtal av företagen upplever att NOx-avgiften efter höjningen är så pass ekonomiskt kännbar att de aktivt sänkt NOx-utsläppen. Snarare visar intervjustudien att avgiftshöjningen har styrt mot ett visst ökat fokus på löpande åtgärder såsom trimning av pannor. Data från företagens deklarationer om investeringar i åtgärder för perioden bekräftar i mångt och mycket denna bild (se figur 10). Åtgärder förknippade med SCNR ökar i ungefär samma takt som perioden före 2008, medan trimningsåtgärder och investeringar i SCR har ökat till en högre nivå efter 2008. Denna ökning sker dock från låga nivåer av åtgärder och utgör en marginell ökning av totala NOx-reducerande åtgärder. Det här resultatet stämmer väl med Höglund-Isakssons (2005) studie av företagens investeringar i kväveoxid-reducerande åtgärder mellan 1992 och 1996, som visade på att utsläpps- minskningen under denna period förklarades av implementering av billiga
utsläppsreducerande åtgärder, som i första hand handlade om finjustering av förbränningsprocessen.
Den vanligaste förklaringen till varför de intervjuade företagen inte vidtagit NOx- reducerande åtgärder till följd av avgiftshöjningen är att det är svårt att få
lönsamhet i investeringar i NOx-reducerande åtgärder. Intervjumaterialet visar att en majoritet av företagen inte uppfattar NOx-avgiften efter höjningen som en betungande del av företagets kostnader. Flera uppskattar kostnaden på mellan 1 till 5 procent av företagets rörliga produktionskostnader. Kostnaden för avgiften uppfattas helt enkelt inte vara tillräckligt hög för att ge anledning till mer omfattande insatser. Endast ett fåtal av företagen menar att de upplever NOx- avgiften så pass ekonomiskt kännbart att de prioriterar att sänka NOx-utsläppen. Vissa av intervjupersonerna menar också att det var lättare att hämta hem
investeringar i NOx-reducerande åtgärder på 1990-talet då avgiftssystemet låg i sin linda. Eftersom färre företag hade genomfört åtgärder för att minska utsläppen då, var det lättare att sänka kostnaderna för kväveoxidavgiften även genom mindre åtgärder. Att företag nu har minskat förbättringstakten beror enligt detta synsätt på att det idag är svårare att få tillbaks några större summor från NOx-avgiften på investeringar i NOx-reducerande åtgärder.
53
3.1.2 Tillstånd enligt Miljöbalken sätter tak för utsläppen
NOx-avgiften ingår i ett system av olika miljöstyrmedel som ställer delvis olika krav på verksamheterna som berörs av NOx-avgiften. Till exempel påverkar energi- och klimatskatter, liksom handeln med utsläppsrätter (i viss utsträckning) företagens bränslekostnader, vilket påverkar bränsleval och NOx-utsläppen kopplade till förbränning av olika bränslen. I intervjustudien är det dock i första hand tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken som nämns i samband med frågor om vad som styr NOx-utsläppen. Tillståndsprövningen innebär att länsstyrelsen eller mark- och miljödomstolen bedömer verksamheten enligt miljöbalken och utfärdar tillstånd för verksamheten. Tillståndet innehåller vanligen villkor som begränsar utsläppen av olika hälso- och miljöfarliga ämnen. Hur tillstånd och villkor ser ut varierar mellan olika typer av verksamheter. Vanliga villkor är begränsningar av utsläpp av koldioxid, kolmonoxid, svavel, stoft och ammoniak. Villkoren sätter i regel någon form av tak för utsläppen.28 I
intervjustudien framkommer att vilka krav tillståndet ställer på NOx-utsläpp respektive på andra utsläpp (som till exempel för kolmonoxid) i hög grad styr om företagen vidtar NOx-reducerande åtgärder. De olika villkoren för olika utsläpp gör det mer komplicerat att göra avvägningar mellan olika åtgärder, enligt en del av de intervjuade. I vissa fall uppstår målkonflikter, beroende på vilket krav som
prioriteras.
När NOx-avgiften infördes var tanken att tillståndet skulle sätta ett tak och avgiften skulle skapa incitament till att minska NOx-utsläppen ytterligare. Senare
utvärderingar av NOx-avgiftens visade att NOx-avgiften var ett effektivt syrmedel i kombination med tillståndet (Naturvårdsverket 2003). Resultaten från
intervjustudien i den här utvärderingen tyder dock på att detta förhållande kan ha förändrats, eftersom tillståndet från tillståndsmyndigheterna ses som en mer pådrivande faktor för NOx-reduktion än NOx-avgiften av en majoritet av
intervjupersonerna. Om tillståndet styr mer eller mindre än avgiften beror på vilka utsläppskrav på NOx som finns i tillståndet. Om företaget har fått stränga krav i tillståndet kan förmågan att sänka utsläppen ytterligare vara begränsad. Kraven på utsläppsbegränsningar av NOx varierar dock mellan olika tillstånd och enligt många intervjupersoner också mellan olika tillståndsmyndigheter. Några av de intervjuade framhåller till exempel att det finns länsstyrelser som lägger hårda krav på företagen i jämförelse med andra länsstyrelser, vilket skapar konkurrensfördelar för företag i de län med länsstyrelser som ger mer generösa tillstånd.
I sammanhanget är det intressant att notera att en del av de intervjuade reflekterar över för- och nackdelar med NOx-avgiften i jämförelse med tillståndet. Tillståndet uppfattas överlag som mer rigid i jämförelse med NOx-avgiften som uppfattas som mer flexibel. Som exempel nämns hur ett företag med svängningar i produktionen
28 När det gäller kväveoxid är taket ofta formulerat i relation till produktionen (nyttiggjord energi eller
54
kan behöva släppa ut mer NOx under en period får en ökad kostnad för det genom NOx-avgiften. Tillståndet tillåter ingen ökning och följden blir att företaget få dra ner produktionen. Detta kan bli mer kostsamt än att under kortare perioder acceptera en ökad kväveoxidavgift. Några av de intervjuade lyfter fram fördelen med återföringen som de menar skapar fler incitament till åtgärder än vad
tillståndet gör. Överlag tycks NOx-avgiften uppfattas som ett legitimt styrmedel av de intervjuade. Vissa skulle gärna se att NOx-avgiften fick en ökad tyngd i
jämförelse med tillståndet enligt miljöbalken.
3.1.3 NOx-avgiftens konstruktion påverkar utfallet
Huvudmekanismen för att sänka utsläppen i avgiftssystemet är företagens konkurrens om de medel som återförs, genom vilken de får ytterligare incitament att vidta NOx-reducerande åtgärder. NOx-avgiften har sedan introduktionen medfört att renings- och mättekniker utvecklats och blivit billigare
(Naturvårdsverket 2003, Sterner och Turnheim 2009). Detta förklarar att de specifika utsläppen per producerad energienhet har minskat över tid.
Konkurrensen om medel från NOx-systemet verkar dock begränsas av att företagen i avgiftskollektivet uppvisar stora skillnader sinsemellan, som mellan de
energiproducerande företagen och industriföretagen. Energiproduktionen hos energiproducenterna är en slutprodukt och NOx-avgiften påverkar hela
verksamheten. I industriföretagen har avgiften troligen en mer begränsad påverkan eftersom energin i industrin är en bland många insatsvaror i produktion av andra slutprodukter. Vidare är energiproducenterna till stor del offentlig ägda medan större delen av industriföretagen är privat ägda. Offentligägda företag kan ha andra affärsprinciper än vinstmaximering. Dessa skillnader kan ge energiproducenterna en fördel i avgiftssystemet och begränsa konkurrensen om de medel som återförs i avgiftssystemet. I den teoretiska litteraturen är det väl känt att styrmedel som syftar till att sänka utsläppen riktade mot en marknad där skillnaden mellan företagen är stor (heterogen marknad) kan leda till att utsläppen ökar, se till exempel Ficher (2011).
NOx-avgiftens konstruktion innebär dock att ytterligare en effekt, om än inte helt avsedd, kan uppstå och det är att den kan stimulerar energiproduktionen från de avgiftspliktiga anläggningarna, vilket kan medföra ökade NOx-utsläpp.
Utvecklingen av energiproduktionen och NOx- mellan 1992-2011 från
industribranscherna respektive från energiproducerande branscherna illustrerar denna effekt. Energiproducenterna i avgiftssystemet (kraft- och värmeverks- branschen och avfallsförbränningsbranschen) har totalt minskat sina specifika utsläpp per producerad energienhet med drygt 60 % sedan 1992, medan
industriföretagen har minskat sina med nästan 45 %. Vad gäller de totala utsläppen från den avgiftsbelagda energiproduktionen har industriföretagen sänkt dessa utsläpp med 37 % sedan 1992 (om man bortser från att nya anläggningar tillkom när gränsen för de avgiftsskyldiga sänktes 1996 och 1997) medan trenden för energiproducenterna är att deras totala utsläpp inte minskat. En möjlig förklaring
55
till detta är att industriföretagen är nettobetalare i NOx-systemet i högre
utsträckning än företagen i energiproducentgruppen. Dessa företag står med andra ord för en del av de miljökostnader deras utsläpp åstadkommer. Företagen i energiproducentgruppen som å andra sidan, som i allmänhet tillhör vinnarna i NOx-systemet, får en förtjänst från avgiftssystemet, även om de fortfarande släpper ut NOx. Denna förtjänst kan användas på två sätt: Den ena sättet är att investera i NOx-reducerande åtgärder som sänker utsläppen, som är NOx-avgiftens avsedda effekt. Det andra sättet är att använda förtjänsten till att öka produktionen, som i sin tur kan öka NOx-utsläppen. Företag i energiproducentgruppen har tack vare sina NOx-reducerande åtgärder i allmänhet sänkt utsläppen per producerad energienhet snabbare än industrigruppen, men inte tillräckligt mycket för att sänka de totala utsläppen eftersom utsläppsminskningen motverkas av att utsläppen ökar då avgiften även kan stimulera de energiproducerande företagens energiproduktion. Gersbach och Requate (2004) samt Fisher (2011) har kritiserat att full återföring av en utsläppskatt, så som den svenska NOx-avgiften, leder till lösningar som inte är samhällsekonomisk optimala. Baserat på författarnas kritik tyder resultaten från de från den här studien på att avgiftens andel som återförs till företagen i
energiproducentgruppen kan vara för hög eftersom den inte leder till den önskade reduktionen av NOx-utsläpp. Sammanfattningsvis tyder resultaten från studien på att NOx-avgiften stimulerar till NOx-reducerande åtgärder som sänker de specifika utsläppen, men inte i den omfattning som krävs för att sänka de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna.
3.1.4 Strukturella skillnader påverkar förutsättningar för
utsläppsreduktion
Utöver det faktorer som diskuterats ovan, finns andra möjliga förklaringar till varför avgiftshöjningen fått begränsad effekt på NOx-utsläppen. NOx-företagens förutsättningar och möjligheter att vidta NOx-reducerande åtgärder påverkas av sammanhanget de befinner sig i. Kontexten styrs bland annat av energisystemets uppbyggnad och av energi- och miljöpolitiska beslut. Till exempel styrs valet av bränsle av sådana yttre faktorer. Här följer några exempel på strukturella faktorer som påverkar bränslevalet.
I intervjustudien framhåller företrädarna för de avgiftsbelagda företagen att val av bränsle är en viktig, kanske den viktigaste, faktorn som styr NOx-utsläppen. Men förutsättningarna för att kunna byta bränsle varierar mellan olika typer av
branscher och företag inom NOx-avgiftskollektivet. Utöver de faktorer som de intervjuade lyft fram (se kapitel 2) så finns även andra omvärldsfaktorer som påverkar såväl bränslevalet som förutsättningar för andra åtgärder. Bland annat så har ett flertal energi- och klimatpolitiska insatser genom åren gynnat användningen av förnyelsebart bränsle framför fossila bränslen. Exempelvis infördes handel med utsläppsrätter 2005 och gröna elcertifikat 2005.
Företagens flexibilitet när det gäller att välja bränsle är delvis kopplat till energisystemets utformning. Gas är till exempel det bränsle som genererar lägst
56
NOx-utsläpp. Gasnätet som sträcker sig längs södra Sveriges västkust ger möjligheter att billigt och effektivt transportera naturgas och biogas. Ett antal gasturbiner (förbränningsanläggningar som använder gas som bränsle) har efter 2006 etablerats med hög produktionskapacitet och låga NOx-utsläpp i södra och västra Sverige. Gasnätets geografiska utbredning har med andra ord bidragit till att vissa anläggningar har konkurrensfördelar då det gäller att producera energi med låga NOx-utsläpp. När dessa förbränningsanläggningar kom med i avgiftsystemet så påverkade det fördelningen av nettobeloppen inom olika branscher. Eftersom förbränningsanläggningarna som återfinns i kraft- och värmeverksbranschen hade så låga NOx-utsläpp så blev de bland avgiftssystemets största vinnare.
För avfallsförbränningsindustrin är möjligheten att påverka bränslet begränsat av andra skäl än infrastruktur. För denna bransch handlar det om att de har ett uppdrag att ta om hand avfallet i en viss region. De styr med andra ord inte över avfallets innehåll, utan får anpassa sina NOx-reducerade åtgärder därefter. De politiska besluten om avfallshantering spelar också en viktig roll för tillgång av bränsle i branschens. År 2000 infördes en skatt på deponi och 2002 förbjöds deponi av brännbart och organiskt avfall och ökade tillgång av avfall för förbränning. Intressant nog sker detta samtidigt som avfallsförbränning i avgiftsystemet omvandlats från att vara en förlustbransch före 2000 till att var en vinnarbransch efter 2002 (se figur 12).
För industriföretagen är bränslefrågan ofta annorlunda. Inom såväl trä- som pappers- och massabranschen återanvänds restprodukter från produktionen till att försörja produktionen med ånga och el, även om det kan finnas andra bränslen som skulle ge lägre kväveoxidutsläpp. Dessa restprodukter (t.ex. bark som används i sågverk) skulle, åtminstone i teorin, kunna säljas och andra bränslen skulle kunna användas istället. I dagsläget är dock det oftast mest lönsamt för dessa företag att använda restprodukterna.
3.1.5 Kort utvärderingstid och kalla vintrar påverkar den
statistiska analysen
En förklaring till avsaknaden av en utsläppsreduktion sedan 2008 är att utvärderingstiden är för kort. Utvärderingen hade tillgång till statistik för den avgiftsbelagda energiproduktionen fram till 2011, varav 4 år (inklusive 2008) efter avgiftshöjningen. Styrmedel verkar, liksom all annan ekonomisk politik, med tidseftersläpningar. Först måste politiken förmå företagen att vidta NOx- reducerande åtgärder och när företagen väl vidtagit dessa åtgärder tar det tid att uppnå NOx-reduceringen. Det kan ta upp till tre år innan maximal effekt av en NOx-reducerande åtgärd uppnåtts (Höglund-Isaksson 2005). Det innebär att utvärderingen görs under en period när eventuella effekter från avgiftshöjningen inte kan förväntas ha verkat full ut. För att kunna komma till väl underbyggda slutsatser om en eventuell effekt av avgiftshöjningen skulle dataunderlaget egentligen ha behövts utökats med flera års observationer.
57
Utvärderingen försvårades också av att marknaden för den avgiftsbelagda energiproduktionen är komplex med stora väderrelaterade svängningar. Dessa svängningar innebär att utsläpp och andra faktorer som studerats varierar kraftigt och därmed minskar möjligheterna att få tydliga resultat. Under perioden efter avgiftshöjningen observeras t.ex. en kraftig ökning i utsläpp som berodde på relativt kalla vintrar 2009 och 2010 samt på driftstörningar i kärnkraften. År 2010 var utsläppen de högsta sedan avgiften infördes, medan utsläppen 2011 hade sjunkit till en av de lägsta nivåerna sedan avgiften infördes. Dessa kraftiga variationer har väsentligt försvårat möjligheten att identifiera eventuella effekter från avgiftshöjningen.
58
4 Slutsatser
I den här utvärderingen har effekterna av höjningen av NOx-avgiften från 40 till 50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider som genomfördes 2008 utvärderats med fokus på effekten på utsläppen av NOx och på fördelningen av företagens utgifter mellan olika branscher.
Effekten av höjningen av kväveoxidavgiften på NOx-utsläppen har undersökts inom ramen för den statistiska analysen och för intervjustudien. Resultaten från studierna är entydiga. Vi har inte kunnat fastställa ett tydligt samband mellan höjningen av avgiften och utsläppen av kväveoxider från de avgiftspliktiga anläggningarna, vare sig om utsläppen mäts i specifika utsläpp (utsläpp per producerad energienhet) eller som totala utsläpp.
Resultaten från den statistiska analysen visar att de specifika utsläppen av kväveoxider fortsätter att minska i ungefär samma takt efter 2008 som under perioden före 2008. I genomsnitt har utsläppen per producerad energi minskat från 0,2 kg/MWh 2007 till 0,18 kg/MWh 2011. Höjning av avgiften förväntades förstärka denna trend, men vi kan inte notera någon tydlig förändring av trenden efter 2008, vilket tyder på att effekten av höjningen har varit begränsad på de specifika utsläppen. När de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna undersöktes kunde inte ett statistiskt signifikant samband påvisas mellan höjningen av kväveoxidavgiften och utsläpp av kväveoxider. De totala utsläppen har snarare