Migration och gränsöverskridande brottslighet vid Frontex:

Migration och

gränsöverskridande

brottslighet vid Frontex:

En kvalitativ diskursanalys om mjuk och hård makt

Författare: Anton Skoglund Handledare: Helena Ekelund Examinator: Daniel Silander

Kandidatuppsats i statsvetenskap

Abstract

The European Border and Coast Guard Agency, also known as Frontex, works with issues related to migration and transnational crime via various practical approaches such as: Multilateral cooperation, border surveillance, and information sharing. By viewing these practical approaches as means of power resources, Frontex's ways in dealing with migration and crime becomes interesting to study. Based on Joseph Nye’s theory on Soft Power, this essay focuses on discovering whether Frontex's approach to migration and transnational crime can be compared to soft or hard means of power - which of these theoretical schools is more prominent, or, are there equal aspects from both schools? Using a discourse analysis, I create themes in order to sort signs of soft power versus signs of hard power more easily in the present text material. Thus, the method regards the interpretation of the EU regulation that forms the textual basis for this study, in order to produce useful concepts that constitutes signs of means of power. The results of this study provides a variety of power resources that are similar to either soft power or hard power, that altogether allows for a nuanced view of Frontex’s activity.

Nyckelord: Frontex, Mjuk makt, Hård makt, Migration, Gränsöverskridande brottslighet, Maktmedel.

Innehållsförteckning

1 Introduktion ... 4

1.1 Problemformulering ... 6

1.2 Syfte ... 7

1.2.1 Frågeställningar ... 7

1.3 Begreppsdefinitioner ... 8

1.4 Frontex -främsta ansvarsuppgifter ... 8

1.5 Tidigare forskning ... 9

1.6 Disposition ... 12

2 Teori ... 13

2.1 ’Hård makt’ ... 13

2.2 ’Mjuk makt’ ... 14

2.2.1 Kultur ... 15

2.2.2 Politiska värderingar ... 16

2.2.3 Utrikespolitik ... 16

2.3 Kritik ... 17

3 Metod ... 19

3.1 Metodval ... 19

3.2 Tematisering ... 22

3.2.1 Tabell - Maktindelningar för hård makt respektive mjuk makt: ... 23

3.3 Material och källkritik ... 23

3.4 Trovärdighet och tillförlitlighet ... 24

4 Empirisk genomgång och analys ... 28

4.1 På vilket sätt kännetecknas Frontex av mjuk makt? ... 28

4.2 På vilket sätt kännetecknas Frontex av hård makt? ... 32

4.3 Vad talar för att Frontex kännetecknas av ’mjuka maktmedel’ respektive ’hårda maktmedel’ i lika stor utsträckning? ... 35

5 Avslutande diskussion och slutsatser ... 39

5.1 Diskussion ... 39

5.2 Slutsatser ... 41

5.3 Förbättringsområden ... 43

5.4 Bidrag och vidare forskning ... 44

6 Källförteckning ... 47

6.1 Tryckta källor ... 47

6.2 Elektroniska källor ... 48

1 Introduktion

EU har under en längre tid arbetat för att förbättra skyddet av sina yttre gränser. I enighet med Europaparlamentets och ministerrådets förordning som publicerades den 14 november 2019, ställde Europeiska rådet krav på en förstärkning av det yttre gränsskyddet. Inom ramen för en förbättring i hanteringen av migration, skulle den Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) reformeras genom att erhålla starkare mandat samt att öka antalet anställda till 10 000 fram till år 2020 ((EU) 2019/1896:

2). Frankrikes president Emmanuel Macron menar samtidigt att den senaste tidens terrorattacker blivit ett verklighetsscenario för dagens Europa, något som ställer ännu större krav på ett effektivt gränsskydd: ”All weaknesses at the external border or in one member state is a security risk for all members”

(Emmanuel Macron, Sky News, Paris, 10 november 2020). Mot denna bakgrund uttrycker jag värdet med föreliggande studie, i att då försöka antyda med vilka maktmedel som EU-myndigheten Frontex anammar i att främja en demokratisk utveckling, som ligger i linje med EU:s demokratiska värdegrund. Frontex verksamhet har däremot underminerats på senare tid, vilket påtagligt har framvisats i en rad häpnadsväckande nyhetsinslag. Dessa aktualiteter har i sin tur kommit att urholka den demokratiska grund för vilken Frontex ska agera enligt, till att istället uppmärksamma spår av tendenser som motsäger de värderingar EU säger sig stå för. Bland annat ska Frontex ha anklagats för push-back operationer, vilket innebär att myndigheten varit inblandad i att stoppa människor på båtar från Turkiet till Grekland; ”Att stoppa eventuella asylsökande är olagligt enligt internationell rätt” (Sveriges Radio 2020). Vidare, så har detta lett till en internutredning, efter oroväckande uppgifter om kränkningar av migranter på Medelhavet (Dickson 2020). I samband med detta aktualiseras vilken typ av makt som Frontex använder sig utav. I takt med att detta nyhetsinslag även belyser

människors rätt att söka asyl, blir det sålunda ett mycket viktigt och intressant forskningsämne att belysa. Utifrån denna problematisering, som även svarar för betydelsen av denna studie, väljer jag att konkretisera två målsättningar som tillsammans verkar för att belysa det som denna studie ämnar sig till att undersöka -Kan vi se att Frontex avviker från EU:s demokratiska agenda utifrån tecken på ’hårdare’ maktmedel som byrån önskar tillämpa eller inte? Om inte, kan vi då försöka tyda ifall Frontex tillvägagångssätt och maktmedel skiljer sig från varandra i hanteringen av migration och gränsöverskridande brottslighet?

Sedan flyktingkrisen 2015 har en upptrappning vad gäller striktare säkerhetsåtgärder legat högt på EU:s dagordning. Sålunda har byrån utvidgats från att ha haft en migrationshanterande roll till att numera omfatta gränsförvaltning samt hantering av gränsöverskridande brottslighet, där Frontex anses vara EU:s bärande kraft vad gäller frågor som berör frihet, säkerhet och rättvisa (Ibid 2020a). Detta är något som enligt Jean-Claude Juncker, före detta ordförande för Europeiska kommissionen, bland annat inneburit ett starkare behov för en inrättning av en stående europeisk gräns- och kustbevakningsstyrka (Europeiska kommissionen 2018). Vidare så innebär detta ett strategiskt mål i att upprätta en stående styrka, med en kapacitet på 10 000 medlemmar som operativ personal, som har verkställande befogenheter i att stödja medlemsstaternas arbete för att skydda de yttre gränserna samt bekämpa gränsöverskridande brottslighet (Europeiska kommissionen 2019). Baserat på Junckers uttalande, i september 2018, om att etablera en stående militär enhet vid Frontex, förefaller det som erforderligt att en upprustning av byråns gränsskyddande kapacitet är av stor betydelse. I sken av detta väljer jag att framhålla ett till synes uppseendeväckande utdrag ur Junckers anförande: ”We need to establish a genuine, efficient EU border guard — in the true sense of the word.” (Jean- Claude Juncker, Europaparlamentet, Strasbourg, 3 juli 2018).

1.1 Problemformulering

I takt med denna tillstymmelse, som innefattar ett påtagligare behov från makthavare, blir det sålunda nödvändigt med en starkare beredskap och upprustning vid EU:s yttre gränser. Vidare, så kan jag som författare av denna studie inte undkomma den något sensationella tendens som detta i sin tur skulle innebära för de demokratiska samfund som ju innefattar såväl Frontex som EU. I detta avseende antyder jag i mitt forskningsproblem att Frontex som organisation gjort demokratiska avvikelser, vilket påvisats i den senaste tidens nyhetsinslag, till att nu visa på en mer auktoritetsbunden agenda i sitt arbete om migration och gränsskydd Den tidigare forskningen på området har kommit att studera Frontex utifrån diverse perspektiv. När det kommer till att studera Frontex bistående roll i förbättringen av EU:s säkerhet och gränsskydd, så har detta kommit att diskuteras utifrån ett säkerhetiseringsperspektiv. Vidare, så har annan forskning kommit att beröra mer kritiska aspekter riktade mot Frontex migrationshantering, då gällande byråns undermåliga efterlevnad av rättsliga förpliktelser. I sken av detta ser jag en teoretisk lucka, när det kommer till att studera med vilka exakta maktmedel som Frontex använder i sin hantering av just migration, men även gränsöverskridande brottslighet. Genom att kasta ljus på diverse maktmedel är min förhoppning att denna studie kan bidra med en nyanserad åskådning av hur Frontex hantering av migration och gränsöverskridande brottslighet kan se ut. Som nämndes i inledningen så innefattar detta tillsättningen av en operativ fältpersonal, som med hjälp av militär utrustning ges större befogenheter. Genom detta exempel på ’hårda maktmedel’ som konkretiseras starkt i EU:s yttrande om byråns upprustning, väljer jag att aktualisera Joseph Nye’s teori om ’mjuk’ och ’hård makt’. Vad beträffar den statsvetenskapliga relevansen för ovanstående problemformulering samt val av ämne, hävdar

jag att den kan anknytas till den institutionella funktion som EU:s gränskontrollmyndighet Frontex besitter. Det moderna studiet av politik, statsvetenskap, definieras i termer av beteenden, idéer och institutioner, vilka utgör viktiga begrepp som i sin tur kan relateras till bland annat utövandet av makt genom beslut, styrning och kontroll (Lundquist 1993). Teorin om mjuk makt och hård makt blir intressant att tillämpa i samband med Frontex maktutövning samt hur denna verkställighet kan förklaras utifrån de teoretiska skolorna, som utgörs av just mjuk makt och hård makt.

1.2 Syfte

Föreliggande studie ämnar sig till att undersöka på vilket sätt Frontex förhållningssätt till migration och gränsöverskridande brottslighet är att likna vid Nye’s teori om mjuk makt eller hård makt. Med andra ord ifall det går att tyda och jämföra de intentioner och åtgärder som Frontex uppvisar, som samarbete vid tecken på mjuk makt, framför militära medel som tecken på hård makt. Det blir sedermera intressant att se vilken av dessa skolor som är mer framstående utifrån upptäckta skillnader, eller om det går att iaktta mer jämbördiga inslag från båda skolor.

1.2.1 Frågeställningar

Denna del belyser studiens val av frågeställningar som ämnar sig till att precisera syftet. Nedanstående frågeställningar kommer att besvaras senare i denna studie.

1. På vilket sätt kännetecknas Frontex av mjuk makt?

2. På vilket sätt kännetecknas Frontex av hård makt?

3. Vad talar för att Frontex kännetecknas av ’mjuka maktmedel’ respektive

’hårda maktmedel’ i lika stor utsträckning?

1.3 Begreppsdefinitioner

Denna del ämnar sig till att förtydliga ett antal begrepp som är centrala inom ramen för denna studie. Genom nedanstående definitioner av valda begrepp, är avsikten att undkomma onödiga missuppfattningar samt tvetydigheter under studiens gång. Begreppsdefinitionerna för ’gränsöverskridande brottslighet’ och ’upprustning’ är definierade av mig.

Irreguljär migration - redogör för människor som inte uppfyller eller inte längre uppfyller villkoren och därmed saknar rättslig status för inresa eller vistelse i ett EU-medlemsland (The International Council on Human Rights Policy 2010: 15).

Gränsöverskridande brottslighet - avser den oftast organiserade brottsligheten och terrorismen som rör sig över EU:s landgränser och som negativt påverkar tryggheten i hela Europa.

Upprustning - redogör för Europeiska rådets yrkande om att inrätta en stående europeisk gräns- och kustbevakningsstyrka vid EU:s gränskontrollmyndighet Frontex. Denna skall omfatta en operativ personal på 10 000 medlemmar som verkar för att upprätthålla EU:s yttre gränser samt bekämpa gränsöverskridande brottslighet.

1.4 Frontex -främsta ansvarsuppgifter

I dag är Frontex en operativ byrå med cirka 1 500 anställda som arbetar för

då upprätthålla de yttre gränserna för EU:s område med fri rörlighet (Frontex 2020a). Viktigt att komma ihåg är att Frontex är en EU-myndighet, närmare bestämt EU:s gränskontrollmyndighet, som arbetar för och består av medlemsstater samt Schengenassocierade länder. Inom ramen för detta samarbete som bygger på överstatlighet ges Frontex diverse befogenheter samt riktlinjer att agera utefter, vilket enligt Tallberg (2010) innebär att frågor som är gränsöverskridande till sin natur kräver gemensamma åtgärder.

I sken av detta, delegerar således medlemsstaterna beslutsbefogenheter till de gemensamma EU-institutionerna för att effektivt kunna ta sig an problem som kan vara ekonomiska och sociala, vartefter medlemsstaterna ’poolar’ sin suveränitet och offrar ett visst nationellt oberoende för att kunna uppnå inflytande över de problem som de försöker angripa (Ibid 2010: 17). Denna bild över medlemsstarnas otillräckliga problemhantering i frågor om migration och gränsöverskridande brottslighet, tar sig i uttryck av att Frontex stationerar ut tjänstemän inom brottsbekämpningen från EU-länderna och de Schengenassocierade länderna, tillsammans med fartyg, flygplan och utrustning för gränsövervakning vid de yttre gränsområden som kräver särskild hjälp (Frontex 2020b). Genom risk- och sårbarhetsanalyser som tillmäter riskerna för gränssäkerhet samt tendenser inom irreguljär migration och gränsöverskridande brottslighet, delar Frontex sedermera med sig av resultatet till medlemsländerna och Europeiska kommissionen, som i sin tur använder detta som underlag i att planera sin kommande verksamhet (Ibid 2020b). Inom ramen för Frontex ansvarsområden ligger även utbyte av underrättelser om brottslig verksamhet, där byrån ska dela med sig av underrättelser som samlas in vid gränserna till de berörda nationella myndigheterna, andra EU-byråer samt Europol.

1.5 Tidigare forskning

Den tidigare forskningen på området har kommit att beröra en rad olika ämnen, varvid nya och intressanta teorier uppdagats. I synnerhet då vi talar om säkerhetspolitiska hänsyn, som varit en stor pådrivande faktor för utformningen av EU-samarbetet (Tallberg 2010: 34). I detta avseende har fokus bland annat riktats mot säkerhetisering i relation till immigrationspolitiken, där den dialog om säkerhet som framförts kan delas in i tre delar: Säkerheten; den existens man vill bevara, hoten; de faktorer som ifrågasätter förmågan att bevara säkerheten, försvaret; handlingen som används för att motstå hoten (Wæver 1997: 30). Utifrån detta uppstår således en säkerhetiseringsprocess då en politisk fråga blir uppmärksammad som ett säkerhetshot av allmänheten, varvid ett högre immigrationstryck utgör ett konkret exempel som är att likna vid en kritisk situation som kräver drastiska åtgärder (Mitsilegas m.fl 2003: 51). Dessa utmaningar har i sin tur inneburit ett allt starkare behov från EU:s sida i att överblicka det säkerhetspolitiska dilemmat, varvid diverse slutsatser landar i hur EU utvecklats för att bemöta och motverka problemen. Sarah Léonard, professor i internationell säkerhet, menar däremot att vi ej bör överskatta Frontex som en pådrivande aktör för säkerhetisering i sig själv. Istället bör vi betrakta byrån som en samordnare för EU-medlemsstaternas verksamhet, varvid dess autonoma roll för närvarande står begränsad (Léonard 2010: 248). En ofta välrenommerad teoretiker som ständigt återkommer vid studier om makt i relation till EU, är Ian Manners (1964-) och hans teori ’Normative Power Europe’ (NPE). EU:s roll i att verka fredsbefrämjande och samarbetsvilligt har inneburit stora framgångar när det gäller skapandet av en enad europeisk normgivning internt, något som även inneburit påtryckningar för mer yttre åtgärder. I sken av detta fokuserar Manners på att undersöka EU:s normativa makt inom ramen för internationella relationer, där han väljer att definiera den normativa makten som; ”The ability to shape conceptions of normal”

(Manners 2002: 240). I takt med att en parts värderingar och idéer

detta med synen på dödsstraff -kopplat till EU:s normativa påverkan. I samband med detta kunde EU genom olika metoder påverka olika staters uppfattning, genom att göra en ’inhemsk’ fråga till en internationell fråga om mänskliga rättigheter, vilket sedermera lett till en förändrad syn bland det internationella samfundet. Manners (2002: 252-253) slutsatser landar slutligen i att vi bör betrakta EU vid en normativ makt, utöver civila och militära uppfattningar: ”The different existence, the different norms, and the different policies which the EU pursues are really part of redefining what can be ‘normal’ in international relations” (Manners 2002: 253). En diametralt motsatt teori som istället liknar tanken om EU vid en militär makt, i att då kunna växa sig till att bli en stark aktör inom världspolitiken, är ’Military Power Europe’ som myntades av Hedley Bull (1932-1985). Utifrån det ständiga hotet från starka militära stater som Ryssland, motiverar Bull (1982:

156) EU:s militära upprustning till att sålunda bli en enhet med ett statscentrerat utseende. Vidare, så skulle detta säkra EU:s roll, som en stark och effektiv aktör på den politiska spelplanen. I enad kraft, skulle EU kunna eliminera de hot mot medlemstater som har små eller stora militära resurser, för att sedan tillsammans bli starkare (Bull 1982: 151). Bulls och Manners tankar är intressanta att belysa i detta avseende, då de ger olika principer över vad makt är och hur det i sin tur bäst kan uppnås för att uppnå intressen.

Ytterligare forskning om Frontex har även skett i form av granskning av organisationen och dess sätt att arbeta med migration, vartefter Nina Perkowski, forskare vid Institutet för fredsforskning och säkerhetspolitik vid Hamburgs universitet, tillägnat stor del av sin forskning på att studera samspelet mellan gränssäkerhet och gränsvåld i olika sammanhang. Mer konkret belyser hon den kritik som Frontex stått pall för vad gäller undermineringen av internationella rättsliga förpliktelser. Denna kritik från icke-statliga organisationer, såsom Amnesty International, har innefattat skyddet av flyktingars mänskliga rättigheter (Perkowski 2012: 3). Vid sidan om Frontex säkerhetiserande roll riktas ett stort fokus mot den kritik som

Frontex stått pall för, vilket framförallt kommit att beröra hanteringen av flyktingmottagande i olika situationer. I takt med detta ser jag en lucka vad gäller en potentiell uppföljning i att undersöka vidare om Frontex hantering av just denna typen av humanitära dilemman. I samband med denna hantering aktualiseras även tänkbara maktmedel.

1.6 Disposition

Efter det inledande avsnittet som kommit att beröra ämnes- och problemformulering, syfte, frågeställningar samt tidigare forskning, följer en genomgång av det teoretiska ramverket för denna studie. I samband med detta presenteras de teoretiska utgångspunkterna samt de centrala begreppen, som tillsammans bygger på Joseph Nye’s teori om mjuk makt respektive hård makt. Detta avsnitt avslutas genom att kort tala om de kritiska aspekterna i användandet av denna teori. Därefter följer en genomgång av den kvalitativa metoden och mer precist det diskursanalytiska metodvalet.

Tanken med detta avsnitt, som utgör metodavsnittet, är att belysa valet av insamlingsmetod och dess relevans kopplat till studiens forskningsdesign.

Under samma avsnitt behandlas materialet, som bildar underlag för den kommande analysen, men även de kvalitativa mätteknikerna trovärdighet och tillförlitlighet. Dessa behandlas var och en för sig, för att sedermera kunna appliceras och anpassas till föreliggande studie. Avsnittet därefter kommer att beröra den empiriska genomgången, som innefattar en redogörelse för textmaterialets syfte och innehåll. Efter det följer en analys av materialet utifrån teorin, där de teoretiska skolorna, mjuk makt respektive hård makt, appliceras gentemot föreliggande textunderlag. Slutligen följer en slutdiskussion, där problemformuleringen och syftet kommer att återkopplas till inledningsvis. Därefter följer en avslutande diskussion av resultatet vartefter slutsatserna redogörs för.

2 Teori

Följande avsnitt kommer att behandla det teoretiska ramverket för denna studie mer ingående. Detta består sedermera av Joseph Nye’s kända begrepp mjuk makt och hård makt, där respektive begrepp kommer att avhandlas separat för att kunna bringa klarhet i denna minst sagt komplexa teori.

Avslutningsvis kommer den teoretiska diskussionen att redogöra för mer kritiska aspekter riktade mot konceptet mjuk makt.

2.1 ’Hård makt’

”Governments use military power to issue threats” (Nye 2004: 99).

Makt beror på sammanhang -och vilka omständigheter som går att finna i det hänseendet. Utifrån detta är den hårda makten, som innebär maktövertygelse genom maktmedel som befallning och tvång, inte alls lika beroende av att där måste finnas villiga mottagare (Nye 2004: 2, 16). Genom att ta reda på innebörden av vad makt konstituerar och vad maktbesittning innebär, så menar Nye (2004: 3) att vi oftast definierar makt i termer av kapacitet eller resurser till att påverka och frambringa ett önskat resultat. Vidare, så tas detta oftast i uttryck av ett lands relativt stora befolkning, territorium, ekonomiska och militära styrka. Tanken med denna idé är att makt blir mer konkret, mätbar och förutsägbar. Sociala förändringar i postindustriella demokratier har förändrat och försvårat för användandet av militära maktmedel, vilket enligt Nye (2004: 19) innebär att främst europeiska stater visar större intresse för välfärd framför ära. Men med detta sagt avvisas inte användandet av militär makt fullständigt. Istället betyder frånvaron av en rådande krigaretik i moderna demokratier snarare att användningen av militära maktmedel kräver en mer moraliskt detaljerad motivering för att säkerställa allmänhetens stöd. I detta avseendet är den tekniska utvecklingen ett tveeggat svärd, som å ena

sidan inneburit att krigsföring för moderna demokratier blivit mer kostsamt, men som å andra sidan inneburit nya sätt och vägar till förstörelse i händerna på extremistgrupper och individer (Nye 2004: 21).

Vidare, så belyser Nye (2004: 116) militärens viktiga roll i att kunna verka främjande för en förstärkning av mjuk makt. I sken av detta har militären oftast ett brett utbud av tillvägagångssätt, vilka i sig innefattas av en demokratisk och samarbetsvillig agenda, som gemensamma utbildningar och hjälpprogram med andra länder under fredstid. Ett problem med militärens roll i att utöva mjuk makt uppstår däremot när den försöker tillämpa krigstaktik i tvetydiga situationer. Det vill säga situationer som suddar ut skillnaden mellan normal civil verksamhet och krig (Nye 2004: 117).

Dessutom menar Nye att politiska ledare kan dela ömsesidiga och liknande mål, som främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Under sådana omständigheter kan det finnas gemensamma vinster i samordning av offentliga diplomatiprogram. Sammanfattningsvis finns det tillfällen, inklusive förbättring av den offentliga bilden av multilaterala institutioner som EU, då samarbete kan göra det lättare för regeringar att använda sådana instrument för att hantera olika uppgifter som fredsbevarande, främja demokrati eller motverka terrorism. Användandet av militär makt och andra hårda maktmedel är relevanta för att uppnå de resultat vi vill ha. Många av de transnationella frågorna som klimatförändringar, internationell brottslighet och terrorism kan dock inte lösas med militär styrka enbart:

”Representing the dark side of globalization, these issues are inherently multilateral and require cooperation for their solution” (Nye 2004: 137).

2.2 ’Mjuk makt’

”Soft power is a staple of daily democratic politics” (Nye 2004: 6).

Ett land kan uppnå de resultat det vill ha, inom ramarna för världspolitiken, i takt med att andra länder beundrar dess värden, efterliknar dess exempel och strävar efter dess nivå av välstånd och öppenhet (Nye 2004: 5). Vidare, så utgör detta ett typexempel av vad Nye kallar mjuk makt, som i sin tur även handlar om att företa sig en agenda och locka andra i världspolitiken.

Förmågan att upprätta och möta andras preferenser, genom att locka dem till samarbete, tenderar att associeras med immateriella tillgångar som kultur, politiska värderingar och institutioner. Detsamma gäller policy och grundläggande värderingar, som värderas utifrån deras legitimitet och/eller förfogande av moralisk auktoritet (Nye 2004: 6). Nye fortsätter med att belysa informationsdelning genom multilaterala avtal och internationella organisationer som en viktig resurskälla till mjuk makt. Delning av information, som ibland kan vara sekretessbelagd, kan sedermera ha en direkt och kraftfull påverkan på politiken -och till och med förändra en annan regerings politik, förutsatt att informationen är trovärdig (Nye 2004: 115).

Mjuk makt uppmuntrar till samarbete, genom att dess resurser tenderar att associeras med den kooperativa änden av beteendespektrumet. I internationell politik härrör dessa mjuka maktresurser från de värden som en organisation eller ett land uttrycker i sin kultur, i de exempel som de ger genom sin interna praxis och politik och på det sätt de hanterar sina relationer med andra (Nye 2004: 7-8). Vidare, så introducerar Nye tre resurser som tillsammans bildar och upprätthåller mjuk makt:

2.2.1 Kultur

Med kultur avses den uppsättning värderingar och praxis som är meningsskapande för ett samhälle eller en aktör. I takt med att dessa värderingar inkluderar mer universella värden, kan dessa sålunda främja intressen som andra delar, vilket i sig ökar sannolikheten för att uppnå det

önskade resultatet (Nye 2004: 11). Med andra ord har ett förhållande mellan attraktion och plikt skapats härav. Vidare, så gör Nye (2004: 11-12) en distinktion mellan det som han väljer att benämna finkultur och populärkultur, vilka utgör tänkvärda resurser som producerar mjuk makt.

Dessa två kulturer har olika fokusgrupper, vartefter finkulturen som innebär konst, litteratur och utbildning vänder sig mer mot eliten medan populärkulturen vänder sig mer till massan. Huruvida dessa i sin tur anses vara effektiva eller inte avgörs dock utefter kontextuella faktorer.

2.2.2 Politiska värderingar

En annan tänkvärd resurskälla för mjuk makt är politiska värderingar, som kan verka såväl långsiktigt som kortsiktigt beroende på kontextuella förändringar (Nye 2004: 13). Viktigt att påminnas om i detta avseende, är att politiska värderingar kan förstärka samt försvaga ett lands eller en aktörs mjuka makt. I sken av detta, menar Nye (2004: 14) att inrikes- eller utrikespolitik som tar formen av att vara likgiltig gentemot andras åsikter, eller baserad på ett snävt synsätt på nationella intressen, kan underminera den mjuka makten. Ett exempel som Nye lyfter upp i samband med detta är USA som exportör av politiska värderingar och kultur; ”The publics in most nations continued to admire the United States for its technology, music, movies, and television. But large majorities in most countries said they disliked the growing influence of America in their country” (Ibid 2004: 13).

2.2.3 Utrikespolitik

Genom att visa den sistnämnde resurskällan för mjuk makt, utrikespolitik, hävdar (Nye 2004: 14-15) att en regerings uppsättning värderingar i sitt beteende hemma, i internationella institutioner och i utrikespolitiken kan

påverka andras syn och preferenser starkt. I detta avseende handlar det om att alla aktörer önskar fullfölja sina nationella intressen i ett utrikespolitiskt perspektiv, varpå variation kan uppstå utifrån hur väl dessa intressen definieras och på vilket sätt som intressena genomdrivs (Nye 2004: 60).

Vidare, så avgörs mycket utav mjuk makt på hur väl våra mål utformas. I sken av detta producerar utrikespolitiken mjuk makt när de främjar allmänt delade värden som demokrati och mänskliga rättigheter, vartefter multilaterala samråd och organisationer upprätthåller en gemensam värdegrund som skapar bättre möjligheter för att mjuk makt kan skapas (Nye 2004: 61-64). Attraktionskraften, som bidragande faktor till mjuk makt, är baserad på andras plikt att bidra till en politik som överensstämmer med de värderingar som delas, vilket sammanfattningsvis talar för fördelarna med samarbete för att mjuk makt ska kunna föras fram (Nye 2004: 64).

Hård och mjuk makt kan ibland verka sammanfallande och förstärka varandra (Nye 2004: 25). I detta avseende är makten mindre påtaglig och mindre tvångsmässig bland de avancerade demokratierna jämfört med tidigare. Men på grund av världens obalans i det att alla länder i världen inte är avancerade demokratier, förblir militära maktkällor relevanta, men i olika grad och under olika förhållanden (Nye 2004: 30). Med tanke på en situation där ett potentiellt hot är överhängande, kan regeringar använda militär makt för att utfärda detta hot och, med en kombination av skicklighet och tur, uppnå önskade resultat inom rimlig tid (Nye 2004: 99). I sken av detta delger Nye (2004: 100) att mjuka maktmedel och resurser är långsammare, mer diffusa och besvärliga att använda jämfört med hårda maktresurser.

2.3 Kritik

Joseph Nye har ett tydligt fokus på vilken typ av makt som är att föredra.

Han betonar vikten av att mjuk makt tillämpas bäst när det kommer till hanteringen av globala krisfrågor, vilka i regel kräver multilateralt samarbete. I detta avseende står USA i centrum genom större delen av Nye’s teori, varpå han hyser en normativ uppfattning om att landet bör gå i en ny riktning. USA behöver således anamma mer multilaterala överläggningar vad gäller delade värden, som är mer benägna att generera mjuk makt, jämfört med unilaterala inställningar som i dagens läge framträder starkast (Nye 2004: 64). Genom att applicera Nye’s teori, hävdar jag vikten av att ständigt ha i åtanke det Amerika-fokus som präglar boken, även om Europa och andra länder vid sidan av detta tas i beaktning. Vidare, så väljer jag att framhäva vagheten i att mäta mjuk makt, något som även Nye väljer att inflika; ”[…]

many of its crucial resources are outside the control of governments, and their effects depend heavily on acceptance by the receiving audiences” (Ibid 2004: 99). Utifrån detta anser jag att det blir svårt att analysera hur framgångsrikt tillämpningen av denna makt är. Jag väljer även att belysa tidsperspektivet för när Nye’s bok utgavs, vilket är 16 år sedan då vi räknar från och med tillkomsten av denna studie. Med detta sagt understryker jag vikten av att mycket har förändrats under denna tidsintervall, vilket framförallt borde ses till den världsomspännande politiska kartan som ej ter sig konstant och sålunda ej går fri tidsaspekten.

3 Metod

Följande avsnitt visar på den valda metoden samt materialet i föreliggande studie. Detta avsnitt behandlar inledningsvis denna studies metodval, diskursanalys, som faller inom ramen för en kvalitativ forskningsdesign. I detta avseende kommer även centrala utgångspunkter inom den diskursanalytiska metoden att redogöras för. Därefter följer den del som kommer att beröra materialet. I samband med detta kommer även bearbetningen av det valda materialet att redogöras för. Avslutningsvis införlivas en behandling av trovärdigheten och tillförlitligheten för denna studie.

3.1 Metodval

I föreliggande studie tillämpas en diskursanalys som syftar till att samla in och tolka det textunderlag som kommer att presenteras senare. Vidare, så tar valet av forskningsmetod fasta på den diskursanalytiska tradition som kommit att benämnas diskursteori och som har utvecklats av statsvetarna Ernesto Laclau (1935-2014) och Chantal Mouffe (1943-). För att kunna uppnå syftet samt frågeställningarna gjordes en bedömning av att diskursanalys ansågs som mest lämplig för studien. Detta med hänvisning till att diskursanalys kan bidra med god förståelse och tolkning av hur Frontex faktiskt väljer att agera, genom att då exempelvis hantera frågor om identitetskonstruktioner (Boréus och Bergström 2019: 296). Med detta kan en sådan potentiell fråga komma att beröra makt och maktordningar, vartefter skapandet av identitetskonstruktioner sker genom att rekonstruera sociala identiteter utefter vad som sägs eller skrivs om ett visst fenomen (Boréus och Bergström 2019: 296-297). En nackdel som Boréus och Bergström (2019: 293) däremot väljer att belysa vid användandet av

diskursteori, som jag även väljer att lyfta fram i detta avseende, berör subjektens marginella inkluderande i form av människor av kött och blod.

Med andra ord tillhandahåller diskursanalysen ingen teori om enskilda människor eller om grupper av människor i samhällen, då dessa istället förblir ringa (Ibid 2019: 293). Vad som å andra sidan står i fokus för diskursanalysen, tillfaller i detta avseende studiet av sociala identiteters tillblivelse samt förändring. Detta är relevant i samband med den diskursteoretiska observationen av Frontex som är utgångspunkten för denna studie, där en tolkning av textmaterialet kommer att bilda diskurser kring väsentliga begrepp, som i sin tur kan öppna upp för möjligheten i att se hur Frontex behandlar migration och gränsöverskridande brottslighet. Inom ramen för det diskursanalytiska synsätt som kallas diskursteori ligger fokus i att studera maktkamper på den övergripande samhällsnivån, där utgångspunkten kretsar i att förstå dessa via den språkliga betydelsekamp som ständigt pågår (Boréus & Bergström 2019: 260). Detta menar jag kommer att användas för den hermeneutiska tolkningen av det språkbruk som används i att tala om hur Frontex ska förhålla sig till migration och gränsöverskridande brottslighet. Med andra ord vilka riktlinjer som ska efterlevas samt hur dessa framträder -med vilka formuleringssätt och begrepp utläggs dessa riktlinjer? Vid jämförelse av andra potentiella sätt att undersöka det föreliggande forskningsproblemet, hävdar jag att textens särskilda lämplighet för diskursanalys ligger i att den är opåverkad av forskaren.

Vidare, så behandlas alla sociala fenomen vid diskurser, då vi väljer att söka efter centrala tecken. Genom en process kallad diskursifiering får tecknen en ökad stadga, vilket innebär att mångtydigheten hos tecknen reduceras. Laclau och Mouffe utvecklar sedermera de tecken som inom diskursen är särskilt omtvistade samt öppna för olika betydelser vid flytande signifikanter,

’rättvisa’, förefaller och hur dessa fylls med mening (Boréus & Bergström 2019: 261). Dessa tecken kräver då låsning, vilket åsyftar själva fixeringen av betydelsen hos ett specifikt tecken. Denna låsning är något som även aktualiseras i samband med artikuleringen av tecknen som härmed bildar associationsrelation till varandra och som sedermera utgör förutsättningen för en diskurs. I takt med att en uppsättning tecken, härrörande från diverse sociala eller politiska sfärer, genomgår denna diskursifiering, kan sålunda den modifierade betydelsen som därav bildas ligga till grund för en diskurs, då andra möjliga betydelser av tecknen utesluts (Boréus & Bergström 2019:

261-262). Genom diskursifiering, där tecknen får ökad betydelse genom ett system av distinktioner, utformas även ekvivalenskedjor. I detta avseende menar jag att ’migration’ och ’gränsöverskridande brottslighet’ kommer att utgöra de teman som får betydelse genom det system av distinktioner som de sätts i, för att sedan genom en diskursifiering, låsa fast samt artikulera fram tecknens associationsrelationer till antingen mjuk makt eller hård makt. För denna studie utformas sålunda en tematisk distinktion, som å ena sidan innebär en kategorisering av tecken på mjuk makt och å andra sidan en kategorisering av tecken på hård makt. Jag kommer använda mig av en tematisering av de begrepp som används i det valda textmaterialet och som även kan tänkas beskriva hur Frontex förhåller sig till migration och gränsöverskridande brottslighet. Med andra ord kommer jag i min analys att associera och skapa teman dels för de begrepp som kan tänkas utgöra tecken på mjuk makt, respektive för de begrepp som kan tänkas utgöra tecken på hård makt. Denna tematisering kan i sin tur sättas i samband med systematiserande undersökningar, vilket syftar till att bringa reda i texter samt belysa mening tematiskt och systematiskt (Esaiasson m.fl. 2017: 213).

Vidare, så söker denna metod, som även faller inom ramen för den kvalitativa forskningsdesignen, att konkretisera väsentliga aspekter av textinnehållet genom att logiskt ordna innehållet i enklare kategorier. Denna metod väljer jag att lyfta fram i takt med att dess relevans i att skapa teman,

som senare öppnar upp för möjligheten i att utforma diskurser.

Tematiseringen av textinnehållets mest väsentliga aspekter, som i denna studie inbegriper en inramning av hårda och mjuka maktmedel utefter tecken på antingen hård makt eller mjuk makt, innebär även ett sätt i att försöka bringa reda i vad som annars kan framstå som en komplex textverklighet (Esaiasson m.fl. 2017: 230). I sken av detta, blir själva inramningen av de väsentliga aspekterna ett viktigt steg i tolkningsprocessen, vartefter jag i föreliggande studie kommer att ställa de specificerade frågeställningarna systematiskt gentemot det textunderlag som ska analyseras. Min förhoppning är att ovanstående metodval lättare kan öppna upp för möjligheter i att upptäcka huruvida Frontex gör demokratiska avvikelser eller inte, baserat på vilka maktmedel som är mer framstående eller ifall båda maktskolor står närvarande i lika stor utsträckning. Utifrån detta ter sig således ett ekvivalenssystem utefter sättet som vissa tecken är kopplade till varandra på för att därigenom skapa en särskild betydelse (Boréus och Bergström 2019:

265).

3.2 Tematisering

Tematiseringen av användbara begrepp, som kom att nämnas under metodvalet, ämnar sig till att sortera tecken på antingen mjuk eller hård makt på ett så adekvat sätt som möjligt. Tematiseringen för denna studie bygger vidare på den distinktion som Joseph Nye gör mellan mjuk makt och hård makt, som även går att finna under teoriavsnittet. I detta avseende kommer teman att utgöras av mjuk makt respektive hård makt, till vilka användbara begrepp som utgör tecknen på maktmedel kommer att sorteras under. Dessa sorteringar kommer i sin tur utgöra de diskurser, vilka faller in under diskursteorin, där ord/tecken förbinder och får relation till varandra. Exempel på detta visas i nedanstående tabell, som är fritt översatt och baserad på

Joseph Nye’s olika maktindelningar för mjuk respektive hård makt.

3.2.1 Tabell - Maktindelningar för hård makt respektive mjuk makt:

Beteende: Maktmedel: Politik:

Hård makt: Skydd Militär styrka,

teknik, befallning, tvång

Allians

Mjuk makt: Attraktion Värderingar,

informationsdelning, kultur, institutioner

Multilateralt samarbete

Utifrån ovanstående tabell söker jag, genom en mer förtydligande bild, påvisa de nyckelbegrepp som företräder respektive makttyp. För att kunna möjliggöra för den distinktion maktmedlen sinsemellan, kommer dessa nyckelbegrepp utgöra grunden för den kommande analysen. Vidare, så kommer distinktionen öppna upp för att enklare se eventuella skillnader i Frontex förhållningssätt. Även om detta urval av nyckelbegrepp naturligtvis i viss mån är godtyckligt har, till bästa förmåga, studiens syfte legat till grund för urvalet.

3.3 Material och källkritik

För denna studie kommer endast primärmaterial att användas. I detta avseende kommer materialet bestå utav den förordning som utgavs 14 november 2019, (EU) 2019/1896, bemyndigat av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. Anledningen till varför detta textmaterial ligger till grund för min kommande analys har att göra med den juridiskt bindande bestämmelse, som utgör ett relevant underlag för hur EU:s gränskontrollmyndighet Frontex ska bedrivas och vilka riktlinjer som fastställs därtill.

Ovanstående val av material ligger till grund för denna studie och avser att besvara samtliga frågeställningar i den kommande analysen. Detta med hänsyn till den understrykning som görs av Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns & Wängnerud (2017: 290-291), där beslutsprotokoll utgör ett av flera potentiella källmaterial som i sin tur anses vara särskilt värdefulla då stora arbetsinsatser oftast ligger bakom dess tillblivelse. Utifrån detta ser jag stort värde i att nyttja det underlag som konstituerats av EU:s två lagstiftande institutioner, närmare bestämt Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. Vidare, så väljer jag att betona centraliteten för det att föreliggande dokument utgörs av en primärkälla, där Europaparlamentet tillsammans med Europeiska unionens råd antagit förordningen ((EU) 2019/1896: 1).

Beträffande källmaterialets samtidighet, så fästs större tilltro vid ett samtida protokoll som ligger närmare en händelse (Esaiasson m.fl. 2017: 294). I detta avseende publicerades föreliggande förordning en dag efter dess tillblivelse, vilket är daterat den 14 november 2019. Det föreliggande källmaterialets samtidighet är med andra ord starkt, något som inom ramen för denna studie är positivt. I och med källans höga aktualitet, med hänsyn till tidsperspektivet, ökar därtill angelägenheten av att använda källmaterialet som textunderlag i föreliggande studie.

3.4 Trovärdighet och tillförlitlighet

När det kommer till att uppfylla kraven om validitet och reliabilitet vid kvalitativa studier, så finns där en vädjan om att anpassa begreppens innebörd en aning (Bryman & Bell 2011). I mer kvantitativa termer brukar begreppet validitet definieras utifrån att vi mäter det vi påstår att vi mäter (Esaiasson m.fl. 2017: 58). Reliabilitet avser noggrannheten i att mäta samt eliminera felkällor och frånvaron av slumpmässiga fel (Esaiasson m.fl. 2017:

64; Boréus och Bergström 2019: 40). I takt med att denna studie är kvalitativ, ämnar sig därför denna del till att belysa de begrepp som är mer anpassade utefter en kvalitativ forskningstradition.

Vad beträffar graden av trovärdighet, finns där inget absolut sätt för kvalitativa forskare att bevisa sin data som exakt och träffsäker, eftersom det inte finns några garantier att tillgå (Lincoln och Guba 1985; Denscombe 2009). Vidare, så inflikar Boréus och Bergström (2019: 40) den komplexa innebörden för begreppet validitet, varpå vissa forskare hävdar att forskaren i sig påverkar graden av validitet med sina föreställningar och sin förförståelse vid sidan om forskningsverktygen. Denscombe (2009: 380) hävdar däremot att tilliten i detta fall kan stärkas genom användandet av triangulering, vilket innebär nyttjandet av kontrasterande datakällor för att öka tilliten till att data är ’på rätt spår’. Kopplat till föreliggande studie används inga kontrasterande källor, utan istället används det föreliggande textmaterialet som enskilt tolkningsunderlag. Detta i sin tur förhindrar etablerandet av en bredare och djupare bild av forskningsområdet, förutsatt att den kontrasterande datakällan verkar kompletterande den ursprungliga källan. Inom ramen för denna studie gjordes en överläggning gällande en eventuell triangulering, vilket sedermera förkastades då triangulering inte ansågs vara tillräckligt relevant. Istället väljer jag att insistera på vinsten med att använda och tolka den EU- förordning som bildar underlag för denna studie, med anledning av att den specificerar och tydligt redogör för de riktlinjer som Frontex ska tillägna sig.

Vad som å andra sidan krävs för att kunna göra en studie trovärdig räcker det inte med enbart trovärdighet/validitet. Det krävs i detta fallet ett mått av precision som tillmäter noggrannheten för det som studeras, vilket inom ramen för en kvantitativ studie faller in under begreppet reliabilitet. Inom ramen för den kvalitativa studien, som ju detta är, väljer jag istället att använda mig av begreppet tillförlitlighet. I samband med detta tillskrivs stor

vikt vid att forskningen som bedrivs återspeglar procedurer och beslut som andra kan se och bedöma i vilken mån de utgör ansedda procedurer och rimliga beslut (Denscombe 2009: 381). Med andra ord innebär detta möjligheten i att kunna upprepa forskningen med liknande resultat. Graden av intersubjektivitet aktualiseras härvid, där stort fokus läggs på transparens samt en välmotiverad resultatredovisning, vilket innebär att de tolkningar som jag i denna studie gör på textunderlaget måste styrkas genom citat och redogörelser från texten. Då en annan forskare skulle kunna komma fram till jämförbara fynd, kräver detta en tydlig redogörelse för bland annat metoder (Denscombe 2009). Vidare, så kommer jag att styrka mina resonemang i analysen av textmaterialet ihop med teorin, genom att då tillämpa citat från föreliggande textunderlag. Detta med tanke på graden av transparens och etablerandet av en tydligt motiverad resultatredovisning. Genom att påvisa associationsrelationer mellan tecken på mjuk kontra hård makt, kommer alltså citat att användas för att stärka dessa associationsrelationer.

Valet av diskursanalys för denna studie formuleras utifrån användandet av ekvivalenskedjor och tematisering, vilka värdesätts på grundval av deras lämplighet i att besvara denna studies frågeställningar. Dessa frågeställningar i sin tur anammar ett öppet förhållningssätt, vilket innebär att svaren på frågorna avgörs utifrån det som upptäcks i textmaterialet (Esaiasson m.fl.

2017: 223). Tillsammans öppnar detta upp för hur olika tecken på mjuka samt hårda maktmedel kan kategoriseras utifrån mjuk kontra hård makt. Det vill säga vilka värderade uttryck och begrepp som kan sättas i samband med tecken på hård respektive mjuk makt, givet de val av insamlingsmetoder som har nämnts ovan. Det blir sålunda intressant med att tala om hur denna strategi kan leda till ny kunskap på forskningsområdet som kan användas i ett annat sammanhang, något som i sig kallas för överförbarhet (Malterud 2014).

Vidare, så utgör valet av insamlingsmetod samt material viktiga

tidigare forskning på området.

4 Empirisk genomgång och analys

Inför den följande analysen presenteras en kortare genomgång av det empiriska textmaterialet, vilket utgörs av den förordning som antagits av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. Tanken med denna empiriska genomgång är att redogöra för syftet med föreliggande textmaterial samt att ge fingervisning om vad materialet innehåller.

Syftet med förordningen handlar om inrättningen av en europeisk gräns- och kustbevakning, som ska säkerställa en europeisk integrerad gränsförvaltning vid de yttre gränserna. Vidare, så berör denna förordning en hantering av migrationsutmaningar och eventuella framtida utmaningar och hot vid de yttre gränserna, till vilka en hög nivå av inre säkerhet inom unionen med full respekt för de grundläggande rättigheterna säkerställs ((EU) 2019/1896: 18).

Slutligen bidrar förordningen till att upptäcka, förebygga, förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet vid de yttre gränserna. Med hänsyn till innehållet behandlar detta en rad riktlinjer angående diverse förhållningssätt för Frontex att följa samt implementera. Dessa riktlinjer berör hanteringen av migration, säkerhet, återvändandeinsatser och gränsöverskridande brottslighet, vilka tillsammans utgör viktiga ansvarsområden för Frontex.

4.1 På vilket sätt kännetecknas Frontex av mjuk makt?

Ett ständigt återkommande nyckelbegrepp i EU-förordningen, som faller in under mjuk makt, är samarbete -närmare bestämt multilateralt samarbete.

Detta är ett begrepp som även redogörs av Joseph Nye, som vidhåller etablerandet av multilaterala organisationer vid främjandet av allmänt delade värden för internationellt relationsbyggande ändamål. Vidare, så förklarar

Nye att multilaterala samarbeten är nödvändiga för att få bukt med och lösa problem med internationell brottslighet och migration (Nye 2004: 137).

Samarbete, som ett starkt tecken för mjuk makt, är något som i sin tur uppenbarar sig frekvent vid de riktlinjer som åläggs Frontex; ”Byrån förlitar sig på samarbete med medlemsstaterna för att kunna utföra sina uppgifter på ett verkningsfullt sätt” ((EU) 2019/1896: 4). Utöver samarbetet med medlemsstaterna, betonas även vikten av ett starkare samarbete mellan diverse stödenheter och Frontex. Detta på grund av migrationsutmaningar som kännetecknas av stora inkommande blandade migrationsströmmar, särskilt vid de yttre gränserna, som i sin tur ställer allt högre krav på effektivare hantering ((EU) 2019/1896: 7-8). Vidare, så omnämns Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) som en särskilt viktig samarbetspartner för Frontex i hanteringen av oproportionerliga migrationsflöden, som tillsammans även bör utveckla mer ömsesidigt samarbete; ”Byrån och Easo bör också samarbeta i annan gemensam operativ verksamhet, såsom delad riskanalys, insamling av statistiska data, utbildning och stöd till medlemsstaterna i samband med beredskapsplanering” ((EU) 2019/1896: 8). Kopplat till Nye (2004: 64) så kan dessa exempel på samarbete i sin tur liknas vid de multilaterala konsultationer som baseras på andras plikt att bidra till en politik som överensstämmer med de värderingar som delas. Med andra ord aktualiseras en pliktkänsla härvid, som sedermera utvecklats ur den gemensamma värdegrund som antas förekomma Frontex, medlemsstaterna och stödenheterna sinsemellan. Utöver de gemensamma politiska värderingarna som förstärker multilateralt samarbete i detta skede, verkar det ligga i samtliga parters intressen att vilja agera samarbetsvilligt.

Detta exempel på gemensamma insatser kallas hotspot-områden och kännetecknas vid; ”Ett område som upprättats på begäran av värdmedlemsstaten, i vilket värdmedlemsstaten, kommissionen, relevanta unionsbyråer och deltagande medlemsstater samarbetar i syfte att hantera en befintlig eller potentiell oproportionell migrationsutmaning” ((EU)

2019/1896: 20). I enighet med Nye så uppmuntrar mjuk makt onekligen till samarbete; ”Mot bakgrund av att samarbetet mellan olika organ utgör en del av europeisk integrerad gränsförvaltning bör byrån samarbeta nära med alla relevanta unionsorgan och unionsbyråer” ((EU) 2019/1896: 11). Vi kan utifrån detta tyda att samarbete utan tvivel satt sin prägel bland de många metoder som Frontex ska tillskansa sig, vad gäller en samordnad och effektivare hantering av migration.

”Byrån bör förbättra informationsutbytet och samarbetet med andra unionsorgan och unionsbyråer, t.ex. Europol och Easo, för att på bästa sätt använda information, kapacitet och system” ((EU) 2019/1896: 12). Med detta sagt uppmärksammas ytterligare ett nyckelbegrepp, som relativt ofta benämns parallellt med värdet av multilateralt samarbete:

Informationsdelning. Vid sidan om detta inflikar Nye att informationsdelning genom multilaterala avtal och organisationer utgör en viktig resurskälla till mjuk makt; ”the sharing of classified information may have a direct and powerful effect on policy” (Nye 2004: 115). Utbyte av underrättelser och information bildar sålunda ett viktigt maktmedel då det kan forma andras uppfattningar; ”Information är makt” (Nye 2004: 105). Genom att rikta fokus för informationsdelning gentemot föreliggande EU-förordning, så utgör detta ett viktigt medel för att kunna stärka relationer mellan Frontex och medlemsstaterna; ”Medlemsstaterna bör, i eget intresse och i de andra medlemsstaternas intresse, bidra med relevanta data som behövs för byråns verksamhet, bland annat för situationsmedvetenhet, riskanalys, sårbarhetsbedömningar och integrerad planering” ((EU) 2019/1896: 4).

Vidare, utgör bestående informationsdelning en viktig nyckelfaktor i att uppnå målen för europeisk integrerad gränsförvaltning ((EU) 2019/1896:

12). Inom ramen för denna gränsförvaltning, som ska präglas av en integrerad samordning mellan medlemsländer, EU-byråer och Frontex själva,

operativt samarbete inom den europeiska gräns- och kustbevakningen. Syftet med denna inrättning handlar om att; ”förbättra situationsmedvetenheten och öka reaktionsförmågan för gränsförvaltningens syften, däribland att upptäcka, förebygga, förhindra och bekämpa olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet” ((EU) 2019/1896: 29). Denna kommunikativa verksamhet kan i sin tur kopplas an till etablerandet och upprätthållandet av en offentlig diplomati, varpå strategisk kommunikation och relationsskapande processer används för att stärka relationer mellan olika parter. Detta belyses mer konkret i EU-förordningen; ”Byrån ska inrätta och upprätthålla ett kommunikationsnätverk för att tillhandahålla verktyg för kommunikation och analys, samt möjliggöra ett utbyte, på ett säkert sätt och i nära realtid, av känsliga icke-säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter” ((EU) 2019/1896: 27). Detta kommunikationsnätverk ska även möjliggöra för bilateralt och multilateralt informationsutbyte. Nye (2004: 107-110) framhäver att de långsiktiga relationerna som stärks i detta, följaktligen kan påverka den politiska agendan; ”this can improve its prospects for obtaining its desired outcomes”

(Nye 2004: 110). Sammantaget visar sig informationsdelning och utbyte av underrättelse ligga nära besläktat med samarbete, framförallt när det kommer till relationsskapande ändamål. Vidare, så aktualiseras utbyte av underrättelse då Frontex ska verka brottsförebyggande i sin hantering av gränsöverskridande brottslighet.

Inom ramen för Frontex hantering av migration samt eventuella flyktingkriser, uppenbarar sig hänsynen till mänskliga rättigheter. Vidare, så avhandlar den föreliggande EU-förordningen en rad principer som tillsammans utgör konkreta exempel på grundläggande rättigheter. Dessa principer behandlar bland annat respekten för människans värdighet, rätten till liv, förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning ((EU) 2019/1896: 14). Då dessa kan tänkas utgöra mer

universella värden, hävdar Nye (2004: 11) att mer fundamentala värderingar som delas av flera ligger bakom dess tillblivelse. Detta i sin tur innebär ett främjande av delade värden kring mänskliga rättigheter -som är centrala i detta avseende, varpå sannolikheten för att uppnå det önskade resultatet ökar och mjuk makt kan produceras (Nye 2004: 62). I takt med att dessa universella värden, som mänskliga rättigheter, realiseras genom policyimplementering, väljer Nye att kasta ljus på det han kallar attraktionskraft; ”policies that express important values are more likely to be attractive when the values are shared” (Nye 2004: 61). Det är i detta sammanhang som universella värden, såsom skydd för de mänskliga rättigheterna, får en allt större betydelse i Frontex praktiska arbete. Dessa typer av grundläggande rättigheter är bundna av internationell lag och förpliktelser när de genomförs; ”De bilaterala och multilaterala avtal och andra typer av arrangemang ska vara förenliga med unionsrätten och internationell rätt i fråga om de grundläggande rättigheterna och internationellt skydd, inbegripet stadga, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna” ((EU) 2019/1896: 69). Detta i sin tur kan associeras vid grundläggande värderingars förfogande över moralisk auktoritet (Nye 2004: 6). Sammanfattningsvis kan vi tyda att de grundläggande rättigheterna utgör viktiga riktlinjer när det kommer till Frontex sätt att förhålla sig till en mer migrationshanterande verksamhet.

4.2 På vilket sätt kännetecknas Frontex av hård makt?

Användandet av militära maktmedel, som ju är ett nyckelord beträffande hård makt, utspelar sig i form av militära insatser i brottsbekämpande syfte ((EU) 2019/1896: 12). I detta hänseende realiseras Frontex operativa arbete genom att då bedriva samarbete med andra medlemsstater eller tredjeländer vid det yttre gränsskyddet, i den mån samarbetet sker i enlighet med byråns

insatser. Nye (2004: 136-137) förklarar att militära insatser i samband med detta kräver en viss mån av multilateralt samarbete, mer precist allianssamarbete, då transnationella problem som den internationella brottsligheten ej kan lösas enbart med militär styrka. Denna formen av allianssamarbete utgör ett hårt maktmedel (se Tabell 3.2.1), som enligt Nye kan spela en viktig roll i att tillverka mjuk makt (2004: 116). Vidare, inflikar Nye att makt beror på sammanhang och att militär makt till stor del är unilateralt förknippad. I takt med att den operativa styrkan bygger på en gemensam överenskommelse för ett gemensamt ändamål i att försvara EU:s gränser från brottslighet och annan terrorverksamhet, vilket implicerar en allians mellan byrån och medlemsstater, aktualiseras sålunda byråns bekämpande verkställighet; ”I situationer med specifika och oproportionella utmaningar vid de yttre gränserna bör byrån antingen på eget initiativ med den berörda medlemsstatens samtycke, eller på den medlemsstatens begäran, organisera och samordna snabba gränsinsatser och utplacera både enheter från den stående styrkan och teknisk utrustning, inbegripet från reserven med utrustning för snabba insatser” ((EU) 2019/1896: 7). Genom att här utgå från Nye (2004: 116-117) så finns där gemensamma vinster i att samordna insatser och andra hjälpprogram i fredsbevarande syfte. Med hjälp av allianssamarbete, som bygger på politiska ledares ömsesidiga mål i främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter, kan motverkandet av terrorism och brottslighet sålunda understödjas.

I sin brottsbekämpande verksamhet åläggs Frontex operativa personal att agera utefter verkställande befogenheter; ”Den operativa personal som utplaceras som medlemmar i enheterna bör ha alla nödvändiga befogenheter för att utföra gränskontroller och återvändandeuppgifter, inklusive de uppgifter som kräver verkställande befogenheter enligt relevant nationell rätt eller denna förordning” ((EU) 2019/1896: 8). Vidare, så ska byrån ansvara för all eventuell skada som ovanstående bemyndigande kan orsaka. Vid

eventuella krislägen som inbegriper att den yttre gränskontrollen äventyras, då en medlemsstat förslagsvis inte vidtagit nödvändiga åtgärder i enlighet med en sårbarhetsbedömning, bör EU lägga fram beslut som identifierar vilka åtgärder som ska genomföras av byrån -så kallade genomförandebefogenheter. Vad som här blir intressant att belysa, är att vi ej kan avvisa tillämpningen av militära insatser till fullo. Istället kräver dessa insatser och befogenheter en mer moraliskt detaljerad motivering för att kunna implementeras, under förutsättning att faktisk överlevnad inte står på spel (Nye 2004: 19). Åtgärder med inslag av militäriska medel skulle med andra ord kunna rättfärdigas utifrån denna typen av överhängande hot;

”Governments use military power to issue threats, fight, and, with a combination of skill and luck, achieve desired outcomes within a reasonable time” (Nye 2004: 99). Vi kan utifrån detta tyda att Frontex operativa styrka tilldelas verkställande befogenheter att agera utefter vid utförande av bland annat gränskontroller. Denna typ av auktorisation ligger i linje för det uppdrag som Frontex erhållit och ska vara förenligt med ansvarsutkrävande och internationell rätt ((EU) 2019/1896: 4). I detta avseende berättigas även byråns erhållna befogenheter när det kommer till en av de främsta avsikterna med Frontex -att skydda.

I och med teknologins tveeggade svärd har maktmedlen blivit mer allmängiltiga, vilket har gjort att hoten och riskerna gällande brottslighet ökat. För att kunna besvara denna upptrappning uppger förordningen förekomsten samt användandet av teknisk utrustning; ”Vid genomförandet av denna förordning bör byrån och medlemsstaterna på bästa sätt utnyttja befintlig kapacitet i form av personella resurser och teknisk utrustning, både på unionsnivå och på nationell nivå” ((EU) 2019/1896: 10). Det avsedda syftet hanterar i detta sammanhang; ”utrustning för snabba insatser, som ska utplaceras vid gemensamma insatser, snabba gränsinsatser, inom ramen för

återvändandeinterventioner” ((EU) 2019/1896: 25). Enligt Nye (2004: 18) kan framsteg inom teknik, liksom förmågan att använda informationsteknologi, vara till nytta för utvecklandet av precisionsvapen, bredare övervakning samt förbättrad kontrollförmåga. I samband med detta innefattar Frontex gränsförvaltning såväl luftgränsövervakning som sjögränsövervakning; ”Den europeiska integrerade gränsförvaltningen bör genomföras som ett delat ansvar mellan byrån och de nationella myndigheter som ansvarar för gränsförvaltning, däribland kustbevakningar i den mån de utför sjögränsövervakning och andra gränskontrolluppgifter, samt de nationella myndigheter som ansvarar för återvändande” ((EU) 2019/1896: 3).

Dessa gränsövervakningar anses även kunna upptäcka och förhindra gränsöverskridande brottslighet; ”Luftgränsövervakning bör vara en del av gränsförvaltningen, eftersom både kommersiella och privata flygningar och fjärrstyrda luftfartygssystem används för olaglig verksamhet kopplad till invandring och gränsöverskridande brottslighet” ((EU) 2019/1896: 5).

Sammantaget visar sig metoder som innebär teknisk övervakning vid byråns gränskontroller vara nödvändiga, för att få bukt med irreguljär migration samt gränsöverskridande brottslighet. Vidare, så gör användandet av teknisk utrustning det möjligt för snabbare och effektivare insatser.

4.3 Vad talar för att Frontex kännetecknas av ’mjuka maktmedel’ respektive ’hårda maktmedel’ i lika stor utsträckning?

”Political leaders must often make unpopular decisions because they are the right thing to do, and hope that their popularity may be repaired if the decision is subsequently proved correct” (Nye 2004: 18). Genom att återknyta till Junckers demokratiskt kontroversiella uttalande, som yttrade att en tillsättning av en stående gränsvakt förefaller erforderligt, blir det sålunda intressant att diskutera huruvida hård och mjuk makt kan påstås verka

sammanfallande och i det närmaste förstärkande (Nye 2004: 25). I takt med att detta uttalande, bland många andra, troligtvis bidragit till att utforma föreliggande EU-förordning görs ett antagande av att olika omständigheter onekligen tycks påverka förmågan att uppnå det önskvärda resultatet. Den förefallande situationen, som ställer större krav på en välfungerande gränsförvaltning gällande såväl migration som brottslighet, kräver en uppoffring av mjuka maktmedel, för att istället inrätta mer tecken på hårda maktmedel då detta är det rätta för stunden; ”Soft power is not a constant, but something that varies through time and space” (Nye 2004: 44). Användandet av tjänstevapen och annan utrustning, som tillsammans faller in under hårda maktmedel, blir sålunda relevant att lyfta upp i detta avseende; ”I denna förordning avses med användning av våld att ordinarie personal som utplaceras som medlemmar i enheterna tillgriper fysiska metoder för att utföra sina funktioner eller för att säkerställa självförsvar, vilket inbegriper användning av händer och kropp, användning av verktyg, vapen, inklusive skjutvapen, eller utrustning” ((EU) 2019/1896: 108). Denna behörighet som tillfaller den operativa styrkans personal ska däremot tillgripas i undantagsfall och endast när det är strikt nödvändigt, vilket enligt förordningen faller in under Principen om nödvändighet. Vad som i detta hänseende blir aktuellt att belysa är de potentiellt överhängande hot med gränsöverskridande brottslighet samt oproportionerliga flyktingströmmar, vilka gör att situationen för Frontex blir relativt oberäknelig och svårhanterlig. Nye (2004: 30) förklarar i samband med detta att militära maktkällor förblir relevanta med hänvisning till rådande förhållanden, oavsett tillgripanden under nödtvång eller ej. Å andra sidan, blir det samtidigt viktigt att understryka väsentliga säkerhetsprinciper som behandlar graden av transparens, ansvarsutkrävande samt försiktighet vid användning av våld, tjänstevapen och annan utrustning; ”respektera de grundläggande rättigheter som garanteras enligt internationell rätt och unionsrätten, vilket