Granskning av upphandling av skolskjutsar 2006 – 2011, Lindesbergs kommun
Jönköping Januari 2008 Lars Edgren
2
Innehållsförteckning
Granskning av upphandling av skolskjutsar 2006 – 2011, Lindesbergs kommun ... 1
1. Sammanfattning ... 3
2. Bakgrund... 4
3. Syfte ... 5
4. Metod ... 5
5. Rättslig grund... 5
6. Granskningsresultat ... 6
6.1 upphandling T-0507 ... 6
6.1 Upphandling T-0507-B (Kompletterande delupphandling av skolskjutsar) ... 8
3
1. Sammanfattning
På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Lindesbergs kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers fått i uppdrag att granska kommunens senaste upphand- ling av skolskjuts.
Granskningen skall besvara revisionsfrågan om upphandlingen följer gällande lagregel- verk, gemenskapsrättsliga principer och kommunala styrdokument.
Den senaste upphandlingen av skolskjutstjänster följer gällande lagregelverk, intentioner i gemenskapsrättsliga principer och kommunala styrdokument.
4
2. Bakgrund
Enligt skollagen (SFS 1985:1100, 1991:1111 m fl) är kommun skyldig att anordna skol- skjuts för elever i grundskola och särskola, om skolskjuts behövs med hänsyn till trafik- förhållanden eller andra omständigheter. Det är kommunen som med stöd av lagen be- stämmer när skolskjuts ska anordnas.
Utöver skollagen finns det tre författningar som mer direkt reglerar skolskjutsning:
Förordning om skolskjutsning (SFS 1979:340)
Trafiksäkerhetsverkets föreskrifter om skolskjutsning (TSVFS 1988:17)
Trafiksäkerhetsverkets föreskrifter om anordningar för utmärkning av skolskjuts (TSVFS 1985:43)
Det är kommunen som avgör hur verksamheten skall utföras, egen regi, separata entrepre- nörer eller med linjetrafik. Eventuellt kan alla tre alternativen kombineras.
Vid egen regi behöver ingen upphandling ske. Detta gäller även linjetrafik, eftersom sådan trafik redan är upphandlad. I övriga fall ska upphandling enligt LOU (lagen om offentlig upphandling) ske.
Kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning i landsting och kommuner ställer också krav på att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. För att komma runt detta på ett affärsmässigt sätt krävs samverkan i första hand inom kommunen men även mellan kommunen, Länstrafik och Landsting.
Samverkan mellan olika skolenheter och olika skolformer inom kommunen syftar till att hålla nere kostnaderna för skolskjutsningen. Samordning med ex vis färdtjänst och kom- pletterings/beställningstrafik kan vara motiverad mot bakgrund av fordonsutnyttjande. Det finns också ett samband mellan tidtabellslagd kollektivtrafik och skolskjuts. I många fall är det samma fordon som nyttjas.
Där resandeunderlaget är stort kan det krävas många fordon under en kort period för att klara såväl skolskjuts som linjelagd kollektivtrafik. Genom att förskjuta påbörjande och avslutande av skoldagen kan resandet spridas ut över en längre tid och antalet fordon minskas och på så sätt besparingar göras.
I Trafikhuvudmannaskapslagen (SFS 1978:438) ges bl a kommuner rätt att överlåta upp- handling och avtalstecknande om skolskjuts, med taxi, till Länstrafiken. Detta gäller dock inte skolskjuts med buss vilket inte hindrar att Länstrafiken kan biträda kommunen med upphandlingsarbetet. Avtal måste dock tecknas av kommunen.
5
Under november 2005 påbörjade kommunen upphandling av skolskjutstjänster (T-0507) uppdelat på tre geografiska områden och 27 s k omlopp. Upphandlingen kompletterades under mars 2006 med upphandling av ytterligare två omlopp (T-0507-B). Upphandlingen under 2005 genomfördes m b a att den tidigare gällande avtalsperioden från upphandling 2001 gått ut. Länstrafiken ombesörjde upphandlingsförfarandet på uppdrag av kommunen.
3. Syfte
Granskningen syftar till att besvara revisionsfrågan om upphandlingen av skolskjutsar föl- jer gällande lagstiftning, gemenskapsrättsliga principer och kommunala styrdokument.
4. Metod
Intervju med planeringssekreterare på utbildningsförvaltningen samt dokumentstudier.
5. Rättslig grund
Upphandlingsförfarandet styrs ytterst av Lagen om offentlig upphandling (LOU). Kom- munen hade vid tillfället för upphandling en inköpspolicy vilken gällt från och med 1998.
Under 2006 fattades beslut om riktlinjer för upphandling och avrop (kf § 85, 2006-06-19).
Riktlinjerna har fr o m 2007-01-01 kompletterats med Direktiv om upphandling och avrop (inköpshandboken).
Utöver den centrala delen i LOU:s portalparagraf avseende affärsmässighet skall grund- läggande gemenskapsrättsliga principer tillämpas. De gemenskapsrättsliga principerna är följande:
- Principen om icke-diskriminering - Likabehandlingsprincipen
- Proportionalitetsprincipen - Transparensprincipen
- Ömsesidighetsprincipen (ömsesidigt erkännande)
Utgångspunkten för affärsmässighet är att offentliga upphandlingar skall ske på markna- dens villkor och att det är marknaden som genom konkurrens kan ge de bästa och billigas- te villkoren. Regelefterlevnad är en nödvändig förutsättning för affärsmässighet.
6
6. Granskningsresultat
6.1 upphandling T-0507
Iakttagelser upphandling Kommentar
Upphandlingen är annonserad som öppen upphandling
Upphandlingen är annonserad i bl a An- budsjournalens databas samt TED (Tenders Electric Daily)
Annonsunderlag utskickat 2005-11-15 Dag då anbud senast skall ha inkommit är 2006-01-09 = 56 dgr
Dag till och med anbud skall vara gällande är 2006-07-15
Öppningsprotokoll 2006-01-10
Upphandlingen följer regelverket för upp- handlingar över tröskelvärdena (tvåstegs- upphandling; leverantörskvalificering och anbudsprövning)
Alternativen är öppen-, selektiv- eller för- handlad upphandling
Spridningen uppfyller kravet om affärs- mässighet samt lagkravet. Annonsering ut- förd av Länstrafiken 2005-11-15
Enligt LOU, kap 5 § 20, upphandling av tjänster, öppen upphandling skall anbudsti- den vara minst 52 dagar
Tilldelningsbesked daterat 2006-02-28
Två personer från Länstrafiken är närva- rande. Enligt protokollet har samtliga an- bud inkommit före anbudstidens utgång.
Åtta anbud föreligger. Åtta företag väljer att avstå från att lämna anbud
Två av anbuden har dokumenterad an- komstdag (stämplade och sparade kuvert).
Övriga anbud saknar detta
Anbuden är sidmässigt inte signerade Leverantörskvalificering finns angiven i förfrågningsunderlaget. Anbuden följer för- frågningsunderlaget. Leverantörskvalifice- ringen (hårda data) finns redovisad i sepa- rat bilaga i ”utvärdering och analys” och följer uppställningen i förfrågningsunderla- get. Anbudsprövningen följer ”lägsta pris”
där det sammantaget lägsta priset för sum- man av omloppen kommer att antas
7
Dokumentation
Meddelande till antagen anbudsgivare före utgången av anbudens giltighetstid (2006- 07-15)
Meddelat ej antagen snarast möjligt (till- delningsbesked)
Förhandsannonsering
Former för anbud
Efterannonsering
Diarieföring
Finns tillfredsställande. Anbudsutvärde- ringen följer förfrågningsunderlaget. Avta- len (bil) följer förfrågningsunderlag och utvärdering
Meddelat 2006-02-28. (tilldelningsbesked) Anbudsutvärderingen per omlopp är redo- visad i tilldelningsbeslutet. Samtidigt bör påpekas att i förfrågningsunderlaget bör textmässig passus finnas som eliminerar risken för bindande avtal innan tiden för tilldelning är tillända
Meddelat 2006-02-28 (tilldelningsbesked)
Skall göras för förväntade objekt/projekt (>
750 000 euro) under den kommande tolv- månadersperioden. Se nedan
Anbud kan enligt förfrågningsunderlaget pkt 2.7 ej lämnas via fax eller telegram mm då sekretess ej kan garanteras. Enligt för- frågningsunderlaget pkt 2.5 skall anbud vara skriftligt och på svenska
Utförd av Länstrafiken. Avsänt 2006-04-13
Central diariefunktion. Bland handlingarna i diariemappen saknas bl a öppningsproto- koll.
8
6.1 Upphandling T-0507-B (Kompletterande delupphandling av skolskjutsar)
Iakttagelser upphandling Kommentar
Upphandlingen är annonserad som förenk- lad upphandling
Upphandlingen är annonserad i Anbuds- journalens databas
Annonsunderlag utskickat 2006-03-29 Dag då anbud senast skall ha inkommit är 2006-04-18 = 21dgr
Dag till och med anbud skall vara gällande är 2006-07-15
Öppningsprotokoll 2006-04-19
Upphandlingen följer regelverket för upp- handlingar över tröskelvärdena (tvåstegs- upphandling; leverantörskvalificering och anbudsprövning)
Dokumentation
Alternativen är förenklad-, urvals- eller di- rekt upphandling
Spridningen uppfyller lag- och affärsmäs- sighetskrav. Annonsering utförd av Läns- trafiken 2006-03-28
Enligt LOU, kap 6 § 5a, skall anbudsgivare ges ”skälig” tid att lämna anbud
Avtal undertecknat av förvaltningschef 2007-07-17. ”Två dagar avtalslöst tillstånd”
Två personer från Länstrafiken är närva- rande. Enligt protokollet har samtliga an- bud inkommit före anbudstidens utgång.
Fyra anbud föreligger. Fem företag väljer att avstå från att lämna anbud
Två av anbuden har dokumenterad an- komstdag (stämplade och sparade kuvert).
Resterande två anbud saknar detta Anbuden är sidmässigt inte signerade.
Leverantörskvalificering finns angiven i förfrågningsunderlaget. Anbuden följer för- frågningsunderlaget. Leverantörskvalifice- ringen (hårda data) finns redovisad i sepa- rat bilaga i ”utvärdering och analys” och följer uppställningen i förfrågningsunderla- get. Anbudsprövningen följer ”lägsta pris”
där det sammantaget lägsta priset för sum- man av omloppen kommer att antas Finns tillfredsställande. Anbudsutvärde- ringen följer förfrågningsunderlaget. Avta-
9
Meddelande till antagen anbudsgivare före utgången av anbudens giltighetstid (2006- 07-15)
Meddelat ej antagen snarast möjligt (till- delningsbesked)
Förhandsannonsering Former för anbud
Efterannonsering Diarieföring
len (bil) följer förfrågningsunderlag och utvärdering
Meddelat 2006-04-26. (tilldelningsbesked) Anbudsutvärderingen per omlopp är redo- visad i tilldelningsbeslutet. Samtidigt bör påpekas att i förfrågningsunderlaget bör textmässig passus finnas som eliminerar risken för bindande avtal innan tiden för tilldelning är tillända
Meddelat 2006-04-26 (tilldelningsbesked)
Gäller ej förenklad upphandling
Anbud kan enligt förfrågningsunderlaget pkt 2.7 ej lämnas via fax eller telegram mm då sekretess ej kan garanteras. Enligt för- frågningsunderlaget pkt 2.5 skall anbud vara skriftligt och på svenska
Gäller ej förenklad upphandling
Central diariefunktion. Bland handlingarna i diariemappen saknas bl a öppningsproto- koll.
Kommentar/revisionell bedömning
Ingenting i förfrågningsunderlag eller hanteringen för övrigt indikerar något oklart utan upphandlingen följer i allt väsentligt LOU.
Tidsplanen för upphandling T-0507 är upprätta mot bakgrund av att verksamheten skall kunna påbörjas vid höstterminens påbörjande. En tumregel är att vid upphandling av skol- skjutsar, vid formen öppen upphandling, bör den vara avslutad kring månadsskiftet mars – april. I upphandlingen av T-0507 är tilldelningsbesked utskickat sista februari. Mot bak- grund av detta borde kommunen även tidsmässigt kunnat klara av en överprövning innan skolstart. Tilldelningsbesked avseende upphandlingen av de kompletterande omloppen
10
(förenklad upphandling) är utskickade i slutet av april. Här är tumregeln att upphandlingen bör vara avslutat i slutet av april eller början av maj.
Anbudsutvärderingen följer i förfrågningsunderlaget angiven modell. Mot bakgrund av förfrågningsunderlagets utvärderingsmodell och avlämnade anbud och med hänsyn tagen till transparens- och likabehandlingsprincipen kan inte konstateras annat än att anbudsgi- varna behandlats på ett korrekt sätt. Såvitt granskningen visar har de entreprenörer som, för sina delar, lämnat de ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden också erhållit uppdragen.
Rättspraxis visar att det ställs mycket höga krav på att förfrågningsunderlaget är tydligt och tillräckligt omfattande. Allt som gäller föremålet för upphandlingen måste finnas med i förfrågningsunderlaget. När det gäller upphandling av skolskjutsar finns inget som indi- kerar att så inte varit fallet. Svenska kommunförbundet har tillsammans med svenska taxi- förbundet utarbetat en skrift som behandlar just upphandling av skolskjutsar. Upphandling av skolskjutsar i Lindesberg följer i stort den av förbunden rekommenderade gången.
En upphandlande enhet skall varje budgetår förhandsannonsera om varu- och tjänsteupp- handlingar över 750´ euro enligt LOU 5 kap, 11 §, bil A. Såvitt granskningen visar har förhandsannonsering avseende skolskjutsar inte genomförts.
En upphandlande enhet skall också för upphandlingar som genomförs enligt LOU kap 2, 3 eller 5 (tjänster) upprätta en rapport om den avslutade upphandlingen. Rapporten ska på begäran kunna lämnas ut till EG kommissionen. Såvitt granskningen visar har sådan rap- port inte upprättats.
Mot bakgrund av vad granskningen visar, har ingen anbudsgivare gynnats eller missgyn- nats i upphandlingsprocessen. Upphandlingen av skolskjutsar har enligt uppgift varit fö- remål för debatt i kommunen mot bakgrund av att Länstrafiken, som fungerat som konsult i upphandlingsprocessen, tillika skulle ha ekonomiska incitament av att styra över elever, resande med upphandlade skolskjutsentreprenörer, till linjetrafik. Ett av kommunens ar- gument i förändring av upphandlingsprocessen, jämfört med tidigare, har varit att en mer tidsmässigt varierad start och avslutning på skoldagen betingas av affärsmässighetsskäl där ett större utnyttjande av linjetrafiken är en del.
Antalet elever som åker till och från skolan med linjetrafik har jämfört med tidigare upp- handling ökat 3 gånger, från ca 40 till ca 120. Omfattningen av upphandlingsunderlaget (föremålet för upphandlingen) minskar på detta viset med det antal elever som reser med linjetrafiken.
Som tidigare redovisats i rapporten står det varje kommun fritt att disponera olika möjlig- heter för att på ett så affärsmässigt sätt som möjligt lösa skolskjutsningen. Länstrafiken är tidigare upphandlad i Länssamverkan och kan utnyttjas efter behov.
