Värmland – frisklän eller risklän

Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper

Torbjörn Tetzlaff

Värmland – frisklän eller risklän

Vilket ansvar tar Värmlands kommuner i

alkoholfrågor

Wermland – region of health or hazard

What responsibility do the districts in Wermland take regarding to

alcohol issues

D-uppsats Saris

1. Sammanfattning

Detta är en studie som undersöker om våra politiker tar ansvar för vad man beslutar om. Fyra kommuner i Värmland, Karlstad, Grums, Filipstad och Storfors har granskats utifrån sin verksamhet kopplad till Värmlands ansvar.

Genomgång har gjorts av ansökningar om medel hos Länsstyrelsen samt av rapporter till Länsstyrelsen om vad man gjort för erhållna medel.

Parallellt har granskning skett i kommunernas offentliga handlingar av policyprogram,

riktlinjer för serveringstillstånd eller annat kopplat till barn, unga och unga vuxna i relation till alkohol och andra droger för att se om policyprogram eller riktlinjer har ändrats eller

reviderats under perioden 2002 – 2006/2008.

De insamlade resultaten är inte entydiga utan visar på skillnader kommunerna emellan. Skillnader finns i prioriteringar, tidsaspekter och bredd på frågorna.

Huvudfrågan är om Värmland utifrån föreliggande redovisning kan sägas vara ett frisklän eller ett risklän.

2. Innehållsförteckning

3.1.3. Värmlands Ansvar (numer Drogfritt Värmland)……… 5

3.1.4. Problemformulering……… 7 3.1.5. Tidigare forskning………. 7 3.1.6. Syfte……… 7 3.1.7. Hypotes……….. 7 3.1.8. Teori……… 7 3.1.9. Avgränsningar……… 8

3.1.10 Vad är effektiva strategier……… 8

3.1.11 Vad finns det för erfarenhet av skolbaserade program……… 9

3.1.12. Motiv för val av metod……… 10

4 Metod……… 10

4.1. Vetenskaplig utgångspunkt……… 10

4.2. Val av metod……… 11

5 Genomgång av 4 kommuners handlingsprogram … 11 5.1. Karlstad……… 11

5.2. Grums……… 13

5.3. Filipstad……….. 15

5.4. Storfors……… 17

5.5. Sammanfattning av de fyra kommunernas redovisade uppgifter 19 6 Resultat……… 23

6.1. Empiri/ Egen undersökning……… 23

6.2. Resultatredovisning……… 23

7 Diskussion……… 24

7.1. Ramlag……… 24

7.2. Rättssäkerhet……… 25

7.3. Huvudresultat……… 26

7.4. Analys och tolkning……… 27

7.5. Metodkritik……… 27

7.5.1. Kritisk granskning av metoden……… 27

7.5.2. Alternativa metoder……… 27

7.6. Rekommendationer……… 28

3. Introduktionskapitel

3.1. Inledning

3.1.2. Bakgrund

Alkohol är inte en produkt vilken som helst utan en produkt som vid förtäring kan innebära risker, framför allt för barn, unga och unga vuxna.

Produkten, alkoholen, måste därför hanteras med varsamhet och kringgärdas med skydd i form av lagar, regler, förordningar och metoder som begränsar tillgänglighet för barn, unga och unga vuxna, allt utifrån ett folkhälsoperspektiv. Ett exempel är Alkohollagen som reglerar försäljning av alkohol på restauranger och partihandelsverksamhet samt hantering av öl. Förutom den legala alkoholen finns även en omfattande försäljning av illegal alkohol i form av smuggelalkohol och hembränd sprit.

Varför är alkohol då farligt. Själva alkoholen, etylen, är egentligen ett fettlösande medel i kombination med berusningseffekt. Hjärnan är den del av kroppen som påverkas snabbast av alkoholen och också den del av kroppen som lär sig att uppskatta alkohol. Efter små mängder alkohol blir de flesta mer avslappnade och sociala, har lättare att ta sociala kontakter, vågar mer. När promillehalten stiger i blodet förändras beteendet. Vissa blir mer eller mindre hämningslösa eller aggressiva och andra blir trötta.

Fysiska skador av alkoholen blir märkbara genom magkatarr och tarmproblem. Det finns starka samband mellan alkohol och cancer i munhåla, svalg, matstrupe och struphuvud. Statens Folkhälsoinstitut säger i sitt utbildningsmaterial ”Ansvarsfull alkoholservering” att risken för bröstcancer ökar redan vid måttlig konsumtion. Redan en måttlig

alkoholkonsumtion under graviditet ökar risken för fosterskador samt att fruktsamheten minskar hos både kvinnor och män. Större mängder alkohol leder till att musklerna förtvinar. En hög konsumtion av alkohol kan leda till koncentrationsstörningar, sämre minne och olika former av demens. Vid långvarig och hög alkoholkonsumtion försämras leverns funktion, vilket kan leda till skrumplever och levercancer samt även till högt blodtryck, rytmrubbningar och hjärtsvikt. Vanligt är också ångest, depression och sömnrubbningar och risken för

självmord ökar kraftigt.

Speciellt viktigt är det här för ungdomar eftersom hjärnan inte har vuxit klart förrän vid drygt 20 års ålder. Den långsamma utvecklingen gäller framförallt förmågan att kunna förutse konsekvenserna av sina handlingar. Ungdomar kan alltså inte bedöma konsekvenserna av sitt drickande på samma sätt som vuxna. De har lättare för att under berusning hamna i onödiga gräl, ha sex utan att ha planerat det och sex utan att använda skydd. Nästan alla som har prövat narkotika har varit berusade.

(Bakgrunden hämtat från Ansvarsfull alkoholservering, Ett utbildningsmaterial, Statens Folkhälsoinstitut – Svenska Folkhälsoinstitutet, 2009)

Att förtära alkohol kan utifrån ovanstående karakteriseras som att ha ett riskbeteende.

Alkohol är också någonting som har blivit mer och mer tillgängligt. En generell acceptans har vuxit fram i landet att alkohol ska finnas med på det flesta ställen. Antalet restauranger i landet har ökat med 100% de senaste 10 åren. I media görs reklam för alkohol i många olika former. (Alkoholreklam . SOU 1998:8, sid. 30-31).

Många privata försäljare (bakluckeförsäljare) har heller inte något behov av ålderskontroll utan det är själva försäljningen med tillhörande ekonomiska vinster som prioriteras. För barn, ungdomar och unga vuxna innebär det här att alkoholen finns tillgänglig och i närheten i princip dygnet runt.

Här bör också redovisas att den verksamhet som bedrivs inom Drogfritt Värmland, tidigare Värmlands Ansvar delvis rör samma områden jag själv arbetar inom. Värmlands Ansvar var ett projekt under perioden 2002 – 2006 och har övergått i permanent verksamhet från 2007 under namnet Drogfritt Värmland.

3.1.3. Värmlands ansvar (numer Drogfritt Värmland)

Drogfritt Värmland/Värmlands ansvar har sin grund i det alkoholpolitiska policydokument som antogs 1997 av dåvarande Kommunförbundet Värmland, landstingsstyrelsen i Värmland och länsstyrelsen. Då och där bildades Länssamverkansgruppen för alkohol och drogfrågor. Detta policydokument ligger som grund för dagens arbete, men har under årens lopp blivit inaktuellt då ytterligare verksamheter har inkorporerats, som arbete med narkotika och dopning.

Ett nytt alkohol- och drogpolitiskt länsdokument för Värmland som avser perioden 2005-2010 togs under 2004 av Landstingsstyrelsen, Länsstyrelsens styrelse samt Region Värmlands styrelse.

Syftet med dokumentet är att manifestera en politisk viljeinriktning på regional nivå samt vara ett stöd för kommunerna i deras förebyggande arbete med alkohol och droger.

Basen för arbetet är befolkningsinriktade insatser och hälsofrämjande synsätt som också ska stödjas av adekvata resurser.

Den här verksamheten som styrs via Länssamverkansgruppen för alkohol och drogfrågor, där numer även polismyndigheten i Värmland är representerad, kallas för Drogfritt

Värmland/Värmlands Ansvar.

Till gruppen finns en länssamordnare för alkohol och drogfrågor på heltid som finansieras av socialdepartementet, landstinget och länsstyrelsen.

1994 initierade ett arbete där man på länsnivå kunde få medel till drogförebyggande arbete. Kravet var en gemensam ansökan och samverkan mellan regionförbund och landsting. 1995 kom direktiv till länsstyrelsen där länsstyrelsen uppmanades att bygga regionala råd i länen. Detta var starten för Länssamverkansgruppen för alkohol och drogfrågor.

1999 startade Svenska Kommunförbundet ett projekt med namnet Allas Ansvar. Syftet var att på riksnivå utveckla det drogförebyggande arbetet och att sprida framgångsrika idéer och metoder.

Regeringen inrättade under år 1997 en nationell ledningsgrupp för alkohol- och

narkotikaförebyggande insatser under socialministerns ledning. Ledningsgruppens arbete bestod i att bl.a. bygga upp och samordna ett långsiktigt förebyggande arbete som skulle kompensera de förändringar som EU-medlemskapet medfört för den svenska

alkoholpolitiken.

Regeringen beslöt i Prop. 2000/01:2 Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador att tillsätta en ny statlig kommitté. Dess uppgift blev att enligt: Prop. 2000/01:2, 10 kapitlet att svara för samordning av insatser och i vissa delar även för genomförande av handlingsplanen. Kommittén skulle också ansvara för opinionsbildning och information samt genomföra olika konferenser för att förankra innehållet i planen och stimulera till utveckling. Samverkan skulle ske med ideella föreningar, folkrörelser, branschorganisationer, företag, myndigheter med flera. Medlemmarna i kommittén skulle också vara representanter för de departement och myndigheter som ansvarar för alkohol- och drogfrågor. Kommittén skulle också verka under hela den period som handlingsplanen gällde.

När alkohol kommittén ersattes av ett ANDT -sekretariat (Alkohol-Narkotika-Doping-Tobak) den förste januari 2008 på Socialdepartementet, flyttades det ledningsoperativa arbetet med sakkunnighet inklusive uppföljning och utvärdering till Statens Folkhälsoinstitut.

Statens Folkhälsoinstitutet fick ett huvudansvar för att följa upp målen i handlingsplanen. Uppföljningen skulle ske i samverkan med andra berörda myndigheter.

Ambitionen var att alla mål och delmål i planen skulle kunna följas upp. Det var ett uppdrag som innebar ett samlat ansvar för uppföljningen. En roll som väl passade den inriktning som Folkhälsoinstitutet föreslogs ha enligt förslagen i betänkandet Statens folkhälsoinstituts roll och uppgifter (SOU 2000:57).

Ett samlat ansvar för uppföljningen krävde en nära samverkan med andra aktörer, inte minst Socialstyrelsen som har ett tillsynsansvar när det gäller socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Det krävdes också att Folkhälsoinstitutet utvecklade indikatorer och statistik för att nationellt kunna följa konsumtions- och skadeutvecklingen men också att

Folkhälsoinstitutet tog fram indikatorer som skulle kunna användas i kommunerna för att kunna se om verksamheten utvecklas i linje med planen

I detta arbete skulle Folkhälsoinstitutet samarbeta med bl.a. landstingens samhälls- medicinska enheter.

När handlingsplanerna för den svenska alkohol- och narkotikapolitiken beslutats av regering och riksdag, fick Socialdepartementet i uppdrag att verkställa beslutet. Samtidigt gavs regionala aktörer möjlighet att söka finansiellt stöd direkt från Socialdepartementet för att starta länsövergripande projekt i syfte att sprida den nationella politiken.

Regionala aktörer fick möjlighet att söka ekonomiska medel och då initierade

Länssamverkansgruppen för alkohol- och drogfrågor i Värmland ett regionalt projekt som skulle engagera och stödja kommunerna att utveckla ett förebyggande arbete, antog

erbjudandet, sökte och fick pengar. Projektet Värmlands Ansvar startades våren 2002 och två länssamordnare tillsattes.

Projektets syfte var att attrahera och intressera kommunerna att delta och få stöd i att utifrån lokala behov och förutsättningar utveckla hållbara strukturer för ett systematiskt och

målinriktad alkohol- och drogförebyggande arbete.

Samtliga kommunstyrelser i Värmlands kommuner beslutade sig för att delta i satsningen. Länsstyrelsen tilldelades utvecklingsmedel från socialdepartementet som kommunerna i sin tur kunde söka för att tillsätta en lokal samordnare.

(Grundh, Maiwor (2008:1). Utvärdering av Värmlands ansvar)

och lagt över det operativa arbetet på de två kommittéerna. På den regionala nivån har länssamverkansgruppen för alkohol- och drogfrågor varit ansvarig för genomförandet av politiken och har därmed varit verkställare i förhållande till Socialdepartementet. Gruppen har också haft rollen som beslutsfattare för det som görs inom ramen för projektet Värmlands ansvar. Däremot när det gäller kommunernas ansökningar om ett finansiellt stöd till ett förebyggande arbete på lokal nivå är länsstyrelsen beslutsfattare och kommunerna

verkställare. Emellertid är kommunerna också beslutsfattare i så måtto att det har krävts ett politiskt beslut för ett deltagande i Värmlands ansvar. Kommunens verkställare har varit de involverade förvaltningarna, vilka representerats i de tvärsektoriellt sammansatta grupper, som har haft ansvaret att införa ett alkohol- och drogförebyggande arbete. Det här betyder i verkligheten att lokala samordnare varit de egentliga verkställarna.

(delvis utifrån Anders Sannerstedt 2001, utifrån Utvärdering av Värmlands ansvar av Maiwor Grundh 2008:1)

Stor betydelse har även den politiska referensgruppen haft. De har fört in tankar om

betydelsen av de tänkta och planerade insatserna. Den politiska referensgruppen har fungerat som ett bollplank.

3.1.4. Problemformulering

Frågan är om det finns en diskrepans mellan våra politikers uttalade viljeinriktning i alkoholfrågor och hur viljeinriktningen genomförs i faktiskt handlande ute i kommunerna. Tas viljeinriktningen på allvar i alla led i kommunerna? Från den politiska ledningen ner till den enskilde tjänstemannen som finns i det så kallade genomförarledet.

Gör man som man sagt att man tänker göra eller finns det en diskrepans.

Om det finns en diskrepans mellan vad som sägs och vad som görs, är då detta en risk för målgruppen barn, unga och unga vuxna.

3.1.5. Tidigare forskning

Utvärdering av Värmlands ansvar, IKU-rapport 2008:1 vid Karlstad Universitet av Maiwor Grundh. Utvärderingen undersökte processerna inom Värmlands ansvar.

3.1.6. Syfte

Syftet med föreliggande uppsats är

- att kartlägga det alkoholförebyggande arbetet bland barn och unga i ett urval av värmlands kommuner.

- att studera överensstämmelsen mellan ord och handling genom att jämföra mål och planer med genomförda insatser.

3.1.7. Hypotes

Utifrån frågan, tar Värmlands kommuner ansvar i alkoholfrågor. Hypotesen är att den konkreta verksamheten inte prioriteras.

3.1.8. Teori

Teorin är tanken, och frågan, om de kommunala politikerna tagit sitt ansvar för att skapa förutsättningar för att genomföra förbättringar för barn, unga och ungdomar, eller har de nöjt sig med att se till att det har funnits policyprogram? Finns det en konkret uppföljning eller har konkretisering av policyprogram blivit en sekundär fråga?

Jag har också en teori om att våra beslutsfattare har tagit till sig de studier som finns

interventioner som har utvärderats och därmed skulle ha kunnat påverka valen av de egna strategierna.

Arbetet inom Värmlands ansvar är kopplat till framförallt Alkohollagen. Alkohollagen har karaktären av ramlag samt är primärt en skyddslagsstiftning för barn och ungdom

3.1.9. Avgränsningar

Geografisk avgränsning är att välja 4 av de 16 kommunerna i Värmland.

Skälet är att materialet annars skulle ha blivit så stort att det inte hade funnits tidsmässiga möjligheter att hinna med under aktuell studie.

Tidsmässig avgränsning är åren 2002 – 2006/2008.

Värmlands Ansvar startade 2002 och avslutades 2006. Alla kommuner deltog inte utan några kom med i slutdelen eller engagerade sig förs när nästa projekt ”småkommunsprojektet” startade.

År 2006 – 2008 är den period när en del kommuner slutrapporterat utifrån Värmlands ansvar och de år när några kommuner börjar sin verksamhet med Värmlands Ansvar som grund men utifrån ”småkommunsprojektet” med delvis samma innehåll.

3.1.10. Vad är effektiva strategier

När något ska genomföras så bör man välja en strategi för det som ska genomföras. Helst då en strategi som fungerar. Vad är det då för strategier som fungerar.

I boken Alkohol - ingen vanlig handelsvara (Statens Folkhälsoinstitut 2003, sida. 154....) sammanfattas effekten och följderna av att reglera den fysiska tillgången på alkohol. Det finns studier som visar att det går att minska alkoholkonsumtionen genom förkortade

försäljningstider, färre alkoholförsäljningsställen och restriktioner för tillgänglighet och att detta minskar både alkoholbruk och alkoholrelaterade sjukdomar och skador. Effektivast är åtgärder som har folkligt stöd, men även där åtgärderna bara innebär en liten obekvämlighet när det gäller inköp, antal serveringsställen och öppettider så kan detta ha betydande effekter på antalet alkoholrelaterade problem.

För att modifiera drickandets miljö så har det mest effektiva interventionssystemet, av de som nu används, visat sig vara en hårdare tillämpning av bestämmelser om servering och

krögarens och serveringspersonalens rättsliga ansvar för gästernas beteende. Utbildningsprogram för krögare och serveringspersonal har också visat på minskad riskkonsumtion och färre alkoholproblem, även om effekterna tenderar att vara ganska begränsade och inte finns med i alla utvärderingar.

Lokal mobilisering som inriktar sig på serveringar med alkoholrättigheter har visat sig vara en kraftfull strategi för att minska problematiskt beteende, men man har ännu inte lyckas påvisa några långsiktiga effekter av de här åtgärderna.

underlättar rekrytering av grupper med unga människor bland storkonsumenter och det har varit negativt för tanken om bättre folkhälsa.

Boken nämner att det finns belägg för att marknadsföring genom alkoholreklam påverkar ungdomar. Reklamen förstärker uppfattningen om att drickande av alkohol är positivt, glamoröst och relativt riskfritt.

3.1.11. Vad finns det för erfarenheter av skolbaserade program

I boken Alkohol – ingen vanlig handelsvara (Statens Folkhälsoinstitut 2003. sid 245-) sägs att de flesta alkoholutbildningsprogram i skolan bygger på att förändra ungdomars uppfattning, attityder och beteende när det gäller alkoholkonsumtion och att förändra faktorer som social kompetens och självförtroende vilken delvis kan ligga bakom ungdomars dryckesvanor. Utbildningsprogrammen var mycket populära under 1970- och 80-talet och handlade om att lära ungdomar att alkohol och droger var farligt. Den här typen av program visade sig inte vara effektiva (Tobler 1992; Hansen 1994; Botvin m fl 1995). Trots ökad kunskap hos ungdomarna så var användningen oförändrad. Troligtvis skulle man inte ens med ordentliga resurser kunna åstadkomma större eller mer ihållande resultat med strategier som bara använder utbildning för att förhindra alkoholrelaterade skador. Att bara använda sig av utbildning är en svag strategi som inte kan stå emot de andra krafter (media, grupptryck, sociala ovanor) som finns i vårt samhälle.

Med den här kunskapen som grund har man istället börja inrikta sig på normativ utbildning som ska rätta till ungdomars tendens att överdriva hur många det är som dricker och är positivt inställda till att dricka (Hansen 1992, 1993, 1994). Flera samtida skolbaserade program innehåller både motståndsträning och normativ utbildning.

Belägg för skolbaserade preventionsprograms effektivitet (Alkohol – ingen vanlig

handelsvara, Statens Folkhälsoinstitut 2003, sid. 246). Matris nedan är en sammanfattning av forskningsresultat från granskningar av de vanligaste preventionsprogrammen i skolan.

Metod Belägg

Information Vissa belägg finns för att rent informativa program ändrar attityder och uppfattning. Inga belägg finns för att den här typen av program minskar eller förhindrar alkoholkonsumtion bland unga människor. Vissa belägg finns för att de här programmen motverkar sitt syfte och uppmuntrar till att dricka bland vissa unga människor

Affektiv utbildning

Inga belägg finns för att de här programmen minskar eller förhindrar alkoholkonsumtion bland unga människor

Alternativ Inga bevis finns för att de här programmen minskar eller förhindrar alkoholkonsumtion bland unga människor

Förmåga till motstånd

Beteendeförändringar kan vara begränsade och kortlivade utan regelbunden upprepning. En del motsägelsefulla bevis finns gällande effektivitet

Normativ utbildning

Studier visar en betydande förändring gälla uppfattade normer och en liten till måttlig beteendeförändring

4. Metod

4.1. Motiv för val av metod

Motiv för val av metod styrdes av den begränsade tid jag hade till förfogande. Intervjuer hade troligen givit fylligare och mer kompletta svar men var inte tidsmässigt möjligt att genomföra. Jag valde att via kommunernas hemsidor, deras officiella handlingar och protokoll i

kommunen samt Länsstyrelsens arkiv söka efter kommunernas ansökningar om medel till verksamhet inom Värmlands Ansvar samt efter deras rapporter om vad de redovisat för aktiviteter. Kommunerna kunde inte få fortsatta medel om de inte lämnade in en redovisning av vad de hade använt pengarna till och därmed fanns även resultaten i officiella handlingar på Länsstyrelsen.

4.2. Vetenskaplig utgångspunkt

Undersökningen baseras på följande data:

Demografiska data insamlade från kommunfakta.se

Uppgifter om alkoholpolicy och organisation av det alkoholförebyggande arbetet insamlade från respektive kommuns hemsidor och offentliga tjänsteskrivelser.

Uppgifter om mål och planerade insatser bland barn och unga, insamlade från de offentliga handlingar på länsstyrelsen som kommunerna har skickat in i samband med ansökningar om medel.

Uppgifter om genomförda insatser bland barn och unga, insamlade från de rapporter

kommunerna har lämnat till länsstyrelsen utifrån obligatorisk rapportskyldighet av de medel de har fått.

Valet av kommuner är gjort med tanke på att ta med kommuner som gränsar till varandra och dels belysa stor kommun kontra liten kommun och även två likvärdiga kommuner i storlek för att se om det finns någon skillnad där.

Valda kommuner är Karlstad, Grums samt Filipstad och Storfors. Undersökningen omfattar perioden 2002 – 2006/08.

Data insamlades under perioden mars – maj 2009.

Några tankar ur boken Idén om en helhet – Utvärdering på systemteoretisk grund av Christian Lundahl & Oscar Öquist där de på sidan 64 resonerar om att system vill vara i balans. De använder begreppet ”med systemteoretisk terminolog kan man säga att organisationer verkar för systemets homeostas. Homeostas kan beskrivas som bibehållande av en statisk jämnvikt mellan olika och oberoende element i en organisation vid extern påverkan. Homeostas representerar alltså förmågan att bevara en stabil nivå. Carlgren skriver att vi tenderar att betrakta icke-förändring som en naturtillstånd och frågar sig om det inte är precis tvärtom”. En fråga att fundera på är om våra politiker i kommunerna vill behålla en statisk jämvikt mellan olika element i kommunen. Att planera förändringar är ingen förändring. Att genomföras en förändring kan vara en förändring. Hur intresserade är våra politiker av förändring i relation till homeostas.

Vi vet ofta vad vi gör, vi vet också oftast varför vi gör det vi gör. Men nästan aldrig vad det vi gör gör.

Utvärderingar gör inte anspråk på att tala om sanningar men ska helst kunna fånga det som är viktigt. Leta och finna skillnader som gör skillnad. I enkla utredningar leta och finna

skillnader mellan det sagda och det gjorda. Om dessa skillnader finns och om de har någon betydelse.

Vid val av analysmetod och frågeställningar kan det ibland vara fullt tillräckligt att arbete med en tämligen grov riskidentifiering och bedömning. Vid andra tillfällen när man går in på komponentnivå i tekniska system eller på arbetsgiftsnivå kan det krävas mer detaljerade analyser.

Detaljeringsgraden bestäms främst av var i riskhanteringen man befinner sig, i vilken fas verksamheten som ska analyseras befinner sig, syftet med analysen och vilka resurser som är tillgängliga.

(Handbok för riskanalys, Räddningsverket sid. 67).

4.3. Val av metod

Den metod jag valt är en grovanalys som är en metod för översiktlig identifiering och bedömning av riskkällor. Metoden passar bäst i ett tidigt stadium då den möjliggör en tidig identifiering av de mest uppenbara riskkällorna. Kan också användas som ett första steg vid riskanalys av befintliga system. Här har den använts för kvalitativ textanalys av de mål och handlingsprogram som redovisats av de aktuella kommunerna i samband med ansökan om medel hos länsstyrelsen samt en jämförande analys av dessa handlingsprogram med en redovisning av faktiska händelser i kommunerna som kommunerna har återrapporterat till Länsstyrelsen.

Nackdel med metoden är att den ger ett begränsat stöd och att den översiktliga ansatsen gör att man lätt missar specifika händelser och riskkällor.

Min bedömning är att det är en enkel och lättförståelig modell som passar bra i den här aktuella undersökningen.

Vidare en jämförande analys grundad på en utvärdering av Värmlands ansvar som gjort av Maiwor Grundh (IKU-rapport 2008:1).

5. Genomgång av 4 kommuners handlingsprogram

5.1. Karlstad

Karlstad ligger i södra Värmland och är residensstad med ca 84 000 invånare.

Som jämförande indikatorer har jag tittat på antal serveringstillstånd, personer i aktuella åldrar för beskrivna insatser, politisk majoritet, arbetstillfällen samt hur mycket kommunerna satsar på särskilt riktade insatser (vilket oftast berör unga eller svaga grupper) och fritidsverksamhet. Antal serveringstillstånd i kommunen är 124 st.

Antalet personer i åldern 7-15 år är 10% av befolkningen, 16-19 år är 5% av befolkningen och i åldern 20-24 år är det 8% av befolkningen. Jämförelse med riket som är 10% för 7-15 år och 6% i 16-19 och 20-24 år.

Avseende arbetstillfällen i kommunen dominerar handel och kommunikation, vård och omsorg med finansiell verksamhet på tredje plats. Jämfört med riket är området tillverkning, utvinning betydligt mindre.

När det gäller kostnader i kronor per invånare (avser år 2007) för Särskilt riktade insatser och fritidsverksamhet ligger kommunen högre än genomsnittet i riket.

(www. Kommunfakta.se)

Drogpolitiskt program finns som antogs av den dåvarande socialnämnden 1995. Under 2003 har detta program reviderats av Karlstads Ansvars ledningsgrupp till en drogpolitisk policy för Karlstads kommun. Policyn är ett dokument som visar kommunens långsiktiga mål. Den är politiskt antagen och innehåller delarna: utgångspunkt och grundsyn, huvudmål, delmål, revidering och utvärdering. Utifrån dessa delar ska varje nämnd utforma ett handlingsprogram som harmoniserar med policyn. Policyn ska vara ett levande styrdokument genom t.ex. tydlig beskrivning hur den ska användas och vem som är ansvarig.

Riktlinjer för serveringstillstånd och tillsyn enligt alkohollagen är från hösten 2008. Tidigare riktlinjer var från 2003.

De kriterier som fanns för den/de personer som anställdes för arbete med kommunens processer utifrån Värmlands Ansvar i Karlstad var akademisk utbildning och erfarenhet av förändringsarbete. God samarbetsförmåga och kunna uttrycka sig väl i tal och skrift. Dessutom förväntades den/de sökande ha en tro på förändringspotential. Placering under dåvarande socialförvaltning.

Delegeringsordning är nyligen uppdaterat april 2009. Den tidigare var från våren 2005 och man använder delegeringsordningen som ett levande dokument som hela tiden förändras utifrån förändringar i organisationen.

Verksamheten inom Karlstads Ansvar är inte speciellt markerad i delegationsordningen. Alkoholärenden är generellt hos arbetsmarknads- och socialnämnden. Delegation finns för socialdirektör och nämndordförande i kombination på så kallade ”ja”-ärenden. Avslag och principiellt viktiga ärendet till nämnden. Tjänstemän har delegation på tillfälliga tillstånd till slutna sällskap.

Verksamhet och handlingsprogram:

”Karlstads Ansvar” som är den lokala varianten av ”Värmlands Ansvar” i Karlstad var ett av projekten i Värmland och startades hösten 2002. Halva verksamheten har finansierats genom att socialnämnden, som var ansvarig nämnd, beviljats medel från kommunledningen och resten har finansierats genom projektmedel från Länsstyrelsen i Värmland. År 2006 övergick Karlstads Ansvar från att vara ett projekt till en permanent verksamhet inom Arbetsmarknads- och socialförvaltningen i Karlstad.

Karlstads Ansvar är ett alkohol- och drogförebyggande projekt med syfte att utforma

strategier, modeller och arbetssätt som gör att alkohol- och drogkonsumtionen och därmed de negativa konsekvenserna av drogmissbruk minskar i Karlstads kommun.

Verksamheten riktar sig i första hand till ungdomar, men även till vuxna då engagemang från föräldrar och själva föräldrarollen är en mycket viktig del i det förebyggande arbetet.

I kommunen samverkar de olika förvaltningarna. tillsammans med andra aktörer för att stödja personer med drogproblematik.

Utgångspunkten för verksamheten är att strukturera en organisation med ett uppifrån och ett nedifrån perspektiv – Karlstad Ansvar. Detta för att sedan på den lokala nivån,

Tanken är att om man utgår från exempelvis ett bostadsområde, så blir problem och lösningar mer hanterbara. De enskilda människorna ska märka effekterna av verksamheten. För att nå dit krävs tydliga styrdokument och tydliga uppdrag från politiker och chefer inom

organisationen. Ett drogpolitiskt program finns.

Huvudmål för Karlstads Ansvar är att minska den totala alkohol- och drogkonsumtionen i kommunen.

Målgrupper är barn/ungdomar och deras föräldrar och de ska nås via a) förvaltningar i Karlstads kommun, b) föreningslivet, c) ansvarsfulla krogar och livsmedelshandlare och d) kommunens övriga invånare.

De arenor som fanns i genomförandeplanen var a) tillgänglighet (handeln, restaurang-branchen), b) skolan (grund- och gymnasieskolan), c) fritidsgårdar och d) föreningslivet (utsedda föreningar i Karlstads kommun).

Exempel på aktiviteter som anges är Ansvarsfull alkoholservering (KarlSTAD-utbildning) och KMKK, (Krogar mot knark i Karlstad) som båda är kopplade till restaurangverksamheten och tänkta att skapa en tryggare och trevligare restaurangmiljö.

Redovisning av mål, generella aktiviteter och konkreta aktiviteter som Karlstad angav i sina ansökningar om medel.

Tillgänglighet-

Karlstads Ansvar begränsning Attitydpåverkan Beteendepåverkan Övrigt

Mål Minskad tillgänglighet av alkohol KMKK Påverkansprogram inom skolan Utbildad personal på fritidsgårdar Sundare synsätt på alkohol inom föreningar Generella Utbildning av handeln Utbildning av lärare i manualbaserade påverkansprogram Utbildning i manualbaserade påverkansprogram Föreningskraft Konkreta Provköp av öl och tobak Utveckla arbetsformer som leder till sundare livsstil Tabell 2.

5.2. Grums

Grums ligger i södra Värmland, grannkommun till Karlstad, och har ca 9 400 invånare.

Som jämförande indikatorer har jag tittat på antal serveringstillstånd, personer i aktuella åldrar för beskrivna insatser, politisk majoritet, arbetstillfällen samt hur mycket kommunerna satsar på särskilt riktade insatser (vilket oftast berör unga eller svaga grupper) och fritidsverksamhet. Befolkningstätheten är 24,2 invånare per km².

Antal serveringstillstånd i kommunen är 7 st.

Antalet personer i åldern 7-15 år är 10% av befolkningen, 16-19 år är 6% av befolkningen och i åldern 20-24 år är det 5% av befolkningen. Jämförelse med riket som är 10% för 7-15 år och 6% i 16-19 och 20-24 år.

Avseende arbetstillfällen i kommunen är tillverkning, utvinning helt dominerande och högt över riket. Övriga områden (handel o kommunikation, vård och omsorg, finansiell

verksamhet) ligger under riket.

När det gäller kostnader i kronor per invånare (avser år 2007) för Särskilt riktade insatser och fritidsverksamhet ligger kommunen lägre än genomsnittet i riket.

(www. Kommunfakta.se)

Drogpolitiskt program finns daterat 1999. Nytt drogpolitiskt program är under omarbetning under 2009.

Riktlinjer för serveringstillstånd och tillsyn enligt alkohollagen, daterat 1995 och är nu under omarbetning.

De kriterier för den folkhälsosamordnare som anställdes för arbete med kommunens processer utifrån Värmlands Ansvar var. Lämplig kompetens för tjänsten är universitetsutbildning inom hälsa, friskvård och drogförebyggande arbete.

Folkhälsosamordnaren placerades i kommunhuset och hierarkiskt under kommunstyrelsen. Delegeringsordning finns. I alkoholfrågor tas beslut av socialnämnd. Ordförandebeslut ibland, men samtliga permanenta ansökning till socialnämnd. Socialchef har rätt att skriva tillfälliga till slutna sällskap.

Ekonomi för verksamheten bestod av lön för folkhälsosamordnaren. Som verksamhetspengar kunde folkhälsosamordnaren disponera 50 000 kr som fanns under Hälso- och trygghetsrådet budget.

Verksamhet och handlingsprogram:

Grums kommun ansökte och fick medel till förebyggande insatser först 2006 med projektstart 2006-08-21. Tidigare stod man utanför projektverksamheten. Givna medel skulle vara bidrag till kostnad för folkhälsosamordnare. Kommunen deltar i projektet – Små kommuner mot narkotika och alkoholskador.

Av ansökan från Grums kommun framgick det att kommunen hade behov av att intensifiera det alkohol- och drogförebyggande arbetet. Kommunen hade en avsikt att inrätta en tjänst som folkhälsosamordnare med uppgift att bland annat organisera ett hälso- och trygghetsråd med en bred representation av de aktörer som finns inom detta område. Arbetsgrupper skulle organiseras för att arbeta med prioriterade frågor inom området.

Första verksamhetsåret gjordes en kartläggning och en genomförandeplan togs fram. Föräldrautbildningarna – Örebro preventions program, nya steg och KOMET för föräldrar (stöd för att lära föräldrar att hantera sin föräldraroll med positiva förstärkningar) har implementerats och ledare utbildades för att genomföra programmen.

Utbildning av personal på gymnasieskolan i beroendeutveckling, drogtecken och symptom med mera genomfördes. Utvärdering av utbildningarna visade på att det fanns ett stort behov av kunskap.

Redovisning av mål, generella aktiviteter och konkreta aktiviteter som Grums angav i sina ansökningar om medel.

Tillgänglighets-

Grums Ansvar begränsning Attitydpåverkan Beteendepåverkan Övrigt

Mål Alkohol och drogförebyggande arbete Organisera ett hälso- och trygghetsråd Arbetsgrupper för prioriterade frågor Generella Utbildning av personal Handlingsprogram Konkreta Örebro preventionsprogram och KOMET Tabell 3 5.3. Filipstad

Filipstad ligger i östra Värmland och har ca 10 952 invånare. Befolkningstätheten är 7,1 invånare per km².

Som jämförande indikatorer har jag tittat på antal serveringstillstånd, personer i aktuella åldrar för beskrivna insatser, politisk majoritet, arbetstillfällen samt hur mycket kommunerna satsar på särskilt riktade insatser (vilket oftast berör unga eller svaga grupper) och fritidsverksamhet. Antal serveringstillstånd i kommunen är 15 st.

Antalet personer i åldern 7-15 år är 9% av befolkningen, 16-19 år är 6% av befolkningen och i åldern 20-24 år är det 5% av befolkningen. Jämförelse med riket som är 10% för 7-15 år och 6% i 16-19 och 20-24 år.

Dominerande parti är socialdemokraterna som har egen majoritet. Det är inte alltid som socialdemokraterna har egen majoritet men kommunen har historiskt sett ett ”vänsterstyre” genom samverkan med andra partier.

Arbetstillfällen domineras av tillverkning, utvinning samt vård omsorg där kommunen ligger högre än riksgenomsnittet. Även utbildning och forskning är högre är riket.

När det gäller kostnader i kronor per invånare (avser år 2007) för Särskilt riktade insatser och fritidsverksamhet ligger kommunen i paritet eller lägre än genomsnittet i riket.

(www. Kommunfakta.se)

Drogpolitiskt program finns av äldre datum, men ett arbete pågår med revidering av programmet.

Riktlinjer för serveringstillstånd och tillsyn enligt alkohollagen, daterat

De kriterier fanns för den person som anställdes för arbete med kommunens processer utifrån Värmlands Ansvar finns inte tillgängliga. Tjänsten ligger under socialförvaltningen.

Delegeringsordning finns och är daterad 2004-12-08.

Verksamhet och handlingsprogram:

Filipstads Ansvar grundar sig på det pilotprojekt som Filipstad har deltagit i under åren 2000-2001. Pilotprojektet började kartlägga ungdomarnas situation i Filipstads kommun.

Kartläggningen omfattade drogvanor och kriminalitet.

2001-02-26 startade IFO (Socialförvaltningens Individ- och familjeomsorg) ett projekt som gick under namnet ”Revanschen”. Pågick under två år och syftade till att utveckla

upptäckarverksamhet i skolmiljö och på fältet samt att utveckla relevanta mellanvårdsinsatser. Från och med 2003-4-01 bedrev Filipstad projektet ”Filipstad allas ansvar” som var en del i det övergripande Värmlandsprojektet ”Värmlands ansvar”.

Styrgruppen för Filipstads ansvar är före detta pilotgruppen som innehåller skola, polis och socialförvaltning och som nu har kompletterats med att gälla alla rektorer inom kommunen (tidigare endast en).

Projektet lyder direkt underställt kommunstyrelsen och jobbar på uppdrag från dem. Projektet syftar till att nu utöka samordningen inom kommunens verksamheter men även rikta fokus på allmänhetens kraft och de frivilliga organisationer som finns och kyrkans verksamhet.

Projektledaren ska samordna de fyra förebyggande team som bygger på de olika

rektorsområdena i kommunen. I de förebyggande teamen kommer personal från skolan, polisen, socialförvaltningen och eventuellt andra inbjudna personer att medverka. Det ska arbetas fram olika förslag till mål för respektive område som syftar till att förebygga droganvändande och kriminalitet. Öka trivseln och sammanhållning i skolan. Skapa rutiner för hur samarbetet mellan polis, skola, frivilliga och socialförvaltningen ska fungera i högre utsträckning än tidigare.

Kommunstyrelsens uppdrag är att besluta om a) övergripande mål b) följa upp verksamheten var sjätte månad c) besluta om projektets övergripande mål och samordnaren ska informera kommunstyrelsen löpande var sjätte månad om på vilket sätt arbetet följer de uppsatta målen. Samordnaren är ordförande i arbetsgruppen och leder det operativa arbetet. Pilotgruppen träffas två gånger per termin.

Pilotgruppen uppgift är att a) fungera som en koordinator åt ”förebyggandeområdena” så att insatser kan sättas in samtidigt b) årligen kartlägga i vilken utsträckning ungdomarna i

kommunen missbrukar alkohol och narkotika samt begår brott c) utifrån kartläggningen, göra en övergripande analys samt upprätta årsvisa mål.

Denna analys presenteras för respektive ”förebyggande område”, vilka upprättar årsvisa strategier.

”Förebyggande områdena” har sin grund inom respektive rektorsområde i kommunen. Respektive rektor utser vilka som ska representera skolans intressen i förebyggandeteamet. Samordnaren fungerar som ordförande i respektive förebyggande team. Förebyggandeteamen träffas två gånger per termin.

Respektive förebyggandeteam skall utifrån pilotgruppen kartläggning och analys upprätta konkreta årsvis eller terminsvis strategier. Dessa redovisas till Pilotgruppen var sjätte månad, för vidare redovisning till kommunstyrelsen.

Projektet ”Frimärket” var ett två-årigt projekt med syfte att nå ungdomar i riskzon för att de inte skulle falla igenom det sociala systemet eller falla in i någon form av missbruk. Projektet innehöll också en utvecklingsdel där myndigheterna ska ta reda på vilka insatser som fungerar och vilka som inte fungerar. Man strävade efter en evidensbaserad verksamhet.

Redovisning av mål, generella aktiviteter och konkreta aktiviteter som Filipstad angav i sina ansökningar om medel.

Filipstad Tillgänglighets- Beteende-

allas ansvar begränsning Attitydpåverkan påverkan Övrigt

Mål Sänka alkoholdebutålder för ungdomar Minska kriminalitet hos ungdomar Inga ungdomar inom skolan ska använda droger Generella Förbättra samordning mellan polis, kommun och föreningar Förbättra samordning mellan polis, kommun och föreningar Samordna team inom skolan

Konkreta Kartläggning och analys årligen Kartläggning och analys årligen Kartläggning och analys årligen Frimärket Tabell 4 5.4. Storfors

Storfors ligger i östra Värmland och är en kommun med ca 4 500 invånare. Antal innevånare per km är 11,5.

Som jämförande indikatorer har jag tittat på antal serveringstillstånd, personer i aktuella åldrar för beskrivna insatser, politisk majoritet, arbetstillfällen samt hur mycket kommunerna satsar på särskilt riktade insatser (vilket oftast berör unga eller svaga grupper) och fritidsverksamhet. Antal serveringstillstånd i kommunen är 4 st.

Antalet personer i åldern 7-15 år är 13 % av befolkningen, 16-19 år är 5% av befolkningen och i åldern 20-24 år är det 3% av befolkningen. Jämförelse med riket som är 10% för 7-15 år och 6% i 16-19 och 20-24 år.

Kommunen har en stabil ”vänstermajoritet” med socialdemokraterna som största parti. Detta gäller även historiskt.

Arbetstillfällen domineras av tillverkning, utvinning samt vård och omsorg. Även utbildning och forskning ligger högre än riket.

När det gäller kostnader i kronor per invånare (avser år 2007) för Särskilt riktade insatser och fritidsverksamhet ligger kommunen lägre än genomsnittet i riket.

(www. Kommunfakta.se)

Drogpolitiskt program finns, daterat 24 mars 2003. Ett nytt program ligger nu under framtagande och kommer att finnas under 2009.

Riktlinjer för serveringstillstånd och tillsyn enligt alkohollagen, daterat 21 maj 2001 finns. Nya riktlinjer är nu under framtagande och kommer att behandlas under 2009.

Delegeringsordning är något som finns och uppdateras kontinuerligt.

Ekonomi: Kommunen har i total politisk enighet beviljat 300.000 kr/år under fem år för att driva projektet. Man har även beslutat att lägga samtliga ekonomiska medel som idag satsas från olika nämnder och förvaltningar på förebyggande arbete i en och gemensam pott. Detta för att få en ekonomisk överblick av arbetet.

Verksamhet och handlingsprogram:

Sedan Storfors 2002 startade sin ”Framtidsverkstad” har det bildats ett flertal arbetsgrupper och nätverk kring det förebyggande arbetet. I 2005 års ansökan från Storfors kommun till Länsstyrelsen redovisar kommunen att de under begreppet Framtidsverkstaden har fyra arbetsgrupper bildats som arbetar med ansvarsområden, konkret samverkan, aktiviteter, värderingar och attityder och ekonomi. En barn och ungdomsbudget har tillskapats och fyra ungdomsråd har bildats. Kommunen har satsat på en bredd i arbetet. Storfors arbetar med flera parallella processer mot ett gemensamt mål genom utveckling av redan befintliga verksamheter samt utveckling av nya idéer.

Inom individ- och familjeomsorg har ett projekt ”De bortglömda barnen” samlats i grupper med barn och ungdomar, 7-17 år, som har levt eller lever i familjer med missbrukande förälder, styvförälder, syskon och andra.

Familjecentralens verksamhet som bygger på samarbete mellan kommun och landsting har arbetat på att utveckla föräldrautbildning.

Skolan har ett eget förebyggande arbete för årskurs 4-9 som bygger på långsiktighet med demokratiprocesser, dansundervisning och olika typer av fysiska aktiviteter tillsammans. För vuxenvärlden har en värderings- och attitydgrupp börjat bygga upp nätverk med

kontaktpersoner inom förenings- och näringsliv. Det finns även ett nätverk av kontakter inom polisen.

Meningen med detta nätverk är att få möjlighet att sprida information till så många som möjligt, så snabbt som möjligt. Genom personliga kontakter ökar möjligheterna till erfarenhetsutbyte, men även möjligheter till att hitta nya annorlunda idéer kring de gemensamma målen.

År 2005 startades det så kallade BUS-projektet vars huvudmål är att främja och utveckla ett förebyggande arbete i kommunen och att förebygga det som kan utvecklas till ohälsa och missbruk, och syftar till att utveckla och samordna ett förebyggande arbete. Projektet har arbetat fram en struktur i samverkan mellan alla berörda verksamheter som arbetar med barn och ungdomsfrågor.

Redovisning av mål, generella aktiviteter och konkreta aktiviteter som Storfors angav i sina ansökningar om medel.

Storfors Ansvar Tillgänglighets- Beteende-

BUS-projektet begränsning Attitydpåverkan påverkan Övrigt

Mål Utveckla förebyggande arbete Höja debutålder hos ungdomar för alkohol och droger Utveckla samverkan och påverka värderingar och attityder Ökad kreativitet i kommunen

Generella Skapa struktur i samverkan

BUS-projektet Framtidsverkstaden Skapa

förutsättning för att idéer ska bli aktiviteter

Konkreta Aktivitetscoach

Tabell 5

5.5. Sammanfattning av de fyra kommunernas redovisade uppgifter.

Här sammanfattas de fyra olika kommunerna uppgifter för att se om det finns några skillnader i mål, insatser och uppföljning. Grundtanken är att varje kommun ska ses individuellt även om olikheter mellan kommunerna kan utläsas.

Först redovisas de fyra kommunernas redovisade planer och vad man tänkte sig göra. Det redovisade är hämtat från de mål man angett i sina ansökningar om medel hos Länsstyrelsen. De fyra olika rubrikerna är:

Begränsad tillgänglighet i meningen att samhället sätter barriärer för att barn/ungdomar ska

slippa utsättas för något negativt.

Attitydpåverkan i meningen att samhället genom information och annat försöker få

barn/ungdomar och vuxna kopplade till barn/ungdomar att bättre kunna värdera information och bygga ett synsätt som skapar möjligheter till, för den berörde, positiva val.

Beteendepåverkan i meningen att barn/ungdomar ska göra medvetna val utifrån de

förutsättningar de har och som samhället har skapat som gynnar en god och hälsosam

uppväxt. Kan vara utbildade och positiva föredömen. Att förändra ett beteende från något och till något annat.

Begränsa Attityd- Beteende-

Tillgänglighet påverkan påverkan Övrigt

MÅL Karlstad Minskad tillgänglighet av alkohol Sundare synsätt på alkohol inom föreningar Grums Alkohol o drogförebyggande arbete. Organisera ett hälso- och trygghetsråd. Filipstad Höja alkoholdebutålder för ungdomar. Minska kriminalitet hos ungdomar. Inga ungdomar inom skolan ska använda droger. Anställa samordnare för det kommunala alkohol- o drogförebyggande arbetet. Kartläggning. Förebyggande insatser i skolan

Storfors Höja debutålder

hos ungdomar för alkohol och droger Tabell 6

Om vi nu tittar på de fyra kommunernas genomförande av insatser och uppföljning där det redovisade är hämtat från de rapporter man lämnat för redovisning till Länsstyrelsen utifrån tillgänglighetsbegränsning, attitydpåverkan, beteendepåverkan och redovisar de enligt följande:

Karlstad med Karlstads ansvar Tillgänglighets-begränsning Attityd-påverkan Beteende-påverkan Övrigt Insatser

a) enligt plan Utbildning av handeln i lagstiftning. Provköp av öl o tobak. KMKK. Utbildning av lärare och fritidspersonal i påverkansprogram. Föreningskraft. 2 processledare anställda 2002. Drogpolitisk policy antagen av KF 2004. Kommunala handlingsprogram

b) genomfört Att upptäcka

missbruk 2003-06 Utbildning av alla inom skolan.

Uppföljning

a) enligt plan Rapport till nämnd av provköp av öl o tobak + KMKK Rapport till Länsstyrelsen. Rapport årligen till nämnd. b) genomfört Tabell 7

Vad som redovisas för åren 2006-2008 i Grums.

Grums Tillgänglighets-begränsning Attityd-påverkan Beteende-påverkan Övrigt Insatser

a) enligt plan Opinionsarbete

mot illegal alh.

1 samordnare anställd 2006, Kartläggning o förebyggandeplan. Handlingsprogram för hälso- o trygg. Drogvane-undersökning. Mediearbete. b) genomfört Skapande av kulturhus Uppföljning

a) enligt plan Inf. Till kom.råd

och kommun-chef 1 g/månad.

Rapport till HoT-rådet varannan månad.

Vad som redovisas för åren 2003-2007 i Filipstad

Filipstad med Filipstad allas ansvar Tillgänglighets-begränsning Attityd-påverkan Beteende-påverkan Övrigt Insatser

a) enligt plan 1 projektledare

anställd Frimärket b) genomfört

Uppföljning

a) enligt plan Informera

kom.styrelsen var 6:e månad. Utvärdering av IKU, KAU. Halvårsrapport till länsstyrelsen. b) genomfört Tabell 9

Vad som redovisas för åren 2003-2007 i Storfors

Storfors Tillgänglighets-begränsning Attityd-påverkan Beteende-påverkan Övrigt Insatser

a) enligt plan Framtidsverkstaden, BUS-projektet genom deltids-coach.

b) genomfört

Uppföljning

a) enligt plan Utvärdering av

BUS 070604,

Rapport till länsstyrelsen b) genomfört

6. Resultat

6.1. Empiri/ Egen undersökning

Det som framgår av handlingsprogram och policydokument är att det finns skillnader mellan kommunerna. Synliga skillnader är bland annat hur och när man har reviderat policys som är kopplade till verksamheten inom respektive ansvar. Ett exempel är policys för

serveringstillstånd som några kommuner reviderar med 4-5 års mellanrum och som andra kommuner nu håller på att revidera för första gången sedan 1995 (när alkohollagen trädde i kraft).

Det är också skillnader i hur tidigt man började agera utifrån de mål som fanns i Värmlands Ansvar. Vissa kommuner startade med någon form av verksamhet före 2002 och en kommun startade först 2006.

6.2. Resultatredovisning

Hur såg det då ut i kommunerna. Utgångspunkter är den redovisning som gjorts i tabellerna 6, 7, 8, 9 och 10..

Målredovisning:

När det gällde de mål som respektive kommun angav i samband med sökande av medel från länsstyrelsen så angav:

Karlstad minskad tillgänglighet (som en begränsning av tillgänglighet) och att få ett sundare synsätt på alkohol inom föreningar (attitydpåverkan). Inget mål angavs för beteendepåverkan eller övrigt.

Grums angav inga mål för att begränsa tillgänglighet, attitydpåverkan eller beteendepåverkan. Under övrigt var målet att börja med alkohol och drogförebyggande arbete samt att organisera ett hälso- och trygghetsråd.

Filipstad angav inga mål för att begränsa tillgänglighet eller attitydpåverkan men angav att de ville höja alkoholdebutåldern och minska kriminalitet för ungdomar satt att inga inom skolan ska använda droger (genom beteendepåverkan). Under övrigt angavs att anställa samordnare för det kommunala alkohol- och drogförebyggande arbetet, göra kartläggningar kontinuerligt samt förebyggande insatser i skolan.

Storfors angav inga mål för att begränsa tillgänglighet eller attitydpåverkan men ville höja debutåldern hos ungdomar för alkohol och droger. Inget angavs under övrigt.

Insatsredovisning:

När det gällde de insatser som respektive kommun redovisade i samband med rapporter till länsstyrelsen samt via egna offentliga dokument i respektive kommun så angav:

Karlstad att de utifrån sina mål i tillgänglighetsbegränsning utbildade handeln i lagstiftning och konsekvens samt genomförde så kallade provköp av öl och tobak. Detta innebär att kommunen skickade ut ungdomar över 18 år för att handla öl och tobak i syfte att kontrollera om personal frågar efter legitimation.

Karlstad gjorde även en utbildningsinsats för personal på centrala restauranger i kännetecken för narkotika samt enkätundersökningar, anonymt, om hur utbrett drogmissbruk var hos personal på centrala restauranger.

I beteendepåverkanssyfte anställdes 2 processledare 2002 (1,75 tjänst).

I övrigt konstateras att kommunen fick en ny drogpolitisk policy 20004 samt nya kommunala handlingsprogram. Nya riktlinjer för serveringstillstånd antogs 2003 och reviderades 2008. Det som gjordes utöver vad som var planerat var att en utbildning genomfördes av samtlig personal inom skolan om hur man upptäcker missbruk. Detta gjordes 2003-2006.

Grums gjorde ingen insats avseende tillgänglighetsbegränsning, men arbetade med

opinionsarbete mot illegal alkohol (attitydpåverkan) samt anställde en samordnare år 2006. I övrigt gjordes en kartläggning och förebyggandeplan, ett handlingsprogram för ett hälso- och trygghetsråd, drogvaneundersökningar samt generellt mediearbete.

Utöver målen så skapades ett kulturhus.

Filipstad gjorde inget avseende tillgänglighetsbegränsning eller attitydpåverkan. Dock anställdes en projektledare och projektet Frimärket startades (beteeendepåverkan). I övrigt inga konkreta åtgärder vare sig planerade eller oplanerade.

Storfors gjorde inga insatser för tillgänglighetsbegränsning, men skapade Framtidsverkstaden (attitydpåverkan). BUS-projektet initierades 2005 med en deltidscoach. Ett flertal delinsatser har genomförs och genomförs och dessa är kopplade till Framtidsverkstaden och BUS. Uppföljning och utvärdering

Karlstad har rapporterat sina provköp av öl och tobak samt KMKK till arbetsmarknads- och socialnämnden samt skickat årliga rapporter till nämnd och länsstyrelse.

Grums, som startade 2006, hade information till kommunalråd och kommunchef en gång per månad samt rapport till Hälso- och trygghetsrådet varannan månad. Årliga rapporter till länsstyrelse.

Filipstad informerade kommunstyrelsen var 6:e månad samt fick projektet Frimärket utvärderas av IKU på Karlstads Universitet. Man lämnade även halvårsrapporter till länsstyrelsen.

Storfors gjorde en uppföljning enligt plan av BUS 2007 samt skickar rapporter till länsstyrelsen.

Inga uppföljningar eller utvärderingar utöver plan har genomförts hos någon av kommunerna.

7. Diskussion

7.1. Först en definition av ramlagsstiftning En ramlag är en lag med allmänt hållna regler som

innehåller grundläggande värderingar och principer där riksdagen överlåter en del makt åt underordnade myndigheter och organisationer. Lagstiftaren ställer upp mål och i mindre utsträckning detaljregler om vad som ska göras.

Det är alltså inte fråga om lagar i gängse mening utan snarare ramar eller gränser för

byråkratin och detta innebär att makt flyttas från allmän lag till byråkratin, vilket kan medföra godtycke eller att inte några beslut fattas. Fattas inga beslut kan man säga att vi får ett

demokratiskt underskott.

Avsikten med ramlag är att reglerna skall preciseras och konkretiseras genom

regeringsförordningar, av förvaltningsmyndigheter, genom prejudikat av domstol, genom kommunala beslut eller genom kollektivavtal (Petersson & Söderlind 1993, Esping 1994). En dominerande uppfattning i den förvaltningspolitiska debatten verkar vara att ramlagar är ett nödvändigt ont. Nackdelarna är uppenbara. De politiska mål som formuleras i ramlagarna är ofta vackra, men sällan precisa. Uttryck som ”god hälsa”, god arbetsmiljö” och ”jämlikhet i levnadsvillkor” finns. De närmare anvisningarna sträcker sig sällan längre än uttryck som lämplig, rimlig, skälig, tillfredsställande, om det behövs, så långt det är möjligt. Det finns en uppenbar risk att sådana allmänna formuleringar lämnar utrymme för vida tolkningar. Myndigheter och domstolar får därmed ett mycket stort inflytande över den faktiska

tillämpningen. Riksdagens lagstiftningsmakt skulle därmed förvandlas till en formalitet och illusion.

Man har ändå gjort bedömningen att ramlagar är nödvändiga i och med att det är omöjligt för riksdagen att ständigt hålla ett aktuellt och detaljerat regelverk. Det är också ett sätt att möta kommuner och landstings krav på ökad självbestämmande. Ramlagar och decentralisering bedöms höra ihop.

Man sammanfattar debatten om ramlagarna så att de medför politiska vinster men juridiska risker. Tankar framförs att ramlagar innebär en fara för förutsebarhet, objektivitet,

rättssäkerhet och andra av staten grundläggande värden.

Petersson hävdar att det främsta problemet med ramlagarna är inte juridiskt utan politiskt. Vid undersökningar av Esping 1994, Sterzel 2004 och Sterzel 1993 sägs att helhetsintrycket är att ramlagarna inte inneburit någon försämring av den enskilde individens rättssäkerhet. Den politiska styrningen däremot riskerar att förloras i och med att politikerna ska fokusera på övergripande principer och allmänna mål. Själva tillämpningen överlåts på självständiga myndigheter vilket kan leda till att politikerna förlorar kontrollen över den offentliga verksamheten. Styrningsmodellen kräver fungerande metoder för uppföljning, utvärdering och granskning. Undersökning gav slutsatsen att ingen av dessa kontroller var särskilt effektiv (Esping 1994). På många områden finns stora brister och luckor i statistik och annan

information.

Ramlagarna har blottat svagheterna i den offentliga sektorns informationssystem och

granskningsmetoder. De politiskt ansvariga organen har saknat kontroll över viktiga delar av den offentliga verksamheten. Ramlagarna har därmed visat sig ha klara nackdelar, men bristerna ligger främst inom andra områden än dem som har att göra med rättsstaten.

Sammanfattningen blir att ramlagarna infördes för att förbättra den politiska styrningen, trots att de kunde hota rättsstaten. Rättsstaten har inte visat sig vara något särskilt hot mot

rättsstaten, men de har lett till svårbemästrade problem för den politiska styrningen. (Källa: Olof Petersson, Rättsstaten - Kommunalpolitik, 2005)

7.2. Innebörden för rättssäkerhet utifrån att politiker delegerar till tjänstemän

Makt utifrån rättssäkerhet. När politiker inte tar ansvar utan delegerar makten till tjänstemän. Vad innebär detta och vad får det för konsekvenser.

Grundtanken med ansvarsutkrävande byggde på att politiker ansvarade. Införande av ramlagar har flyttat makten från centrala politiker till lokala politiker och vidare till tjänstemän.

Det här motsägs i sin tur av EU-anpassningen där makten flyttas från den egna nationen till den överstatliga myndigheten – EU.

Påverkansmöjligheterna flyttas allt längre från medborgaren och den så kallade direktdemokratin försvinner som möjlighet.

(Källa: Shirin Ahlbäck, Varför behövs granskarna, sid. 294)

En förutsättning för att de styrande ska kunna hållas ansvariga är att de politiska processerna präglas av transparens och att de utsätts för kritisk granskning. Utan kunskap och information om hur förvaltningen driver sitt arbete står vi dåligt rustade inför vår rätt att utkräva ansvar av de styrande.

(Källa: Shirin Ahlbäck, Varför behövs granskarna, sid. 294)

Egna frågor som ställs är de lokala problem som kan uppstå i samband med när lokala politikers behov av egen makt och därmed så kallad ”tysta” förhandlingar sker mellan olika partier kan leda fram till beslut som inte är grundade i den öppna demokratiska processen utan i den enskilde politikerns tyckande och eget maktbehov.

Frågan är också om barn, unga och unga vuxna utsätts för risker kopplat till alkohol utifrån hypotesen att våra makthavare har en god vilja att skydda barn, unga och unga vuxna men att de eventuellt inte fullföljer sin viljeinriktning med adekvata, konkreta åtgärder fullt ut utan stannar vid policys och program.

När tjänstemän agerar ska de följa lagen. När politiker agerar använder de ibland lagen som bas och tänjer på gränserna för att detta ska passa deras egna syften.

Länsstyrelserna (Lst.), som statens förlängda arm ska ha tillsyn över hur kommunerna sköter sig. Ett exempel på vad som kan hända är att efter 1995 när utredningsansvar och makten över besluten i Lag om handel med drycker flyttades till Alkohollagen och från Lst till

kommunerna så dränerades vissa länsstyrelser på kompetens och tillsynen över kommunerna blev ibland mycket bristfällig. I kombination med att spridningen i kompetens även fanns i kommunerna, både bland politiker och handläggare, uppstod utan tvekan ett demokratiskt svart hål när i och med att en myndighet utan kompetens hade tillsyn över en kommun likaså utan tillräcklig kompetens.

Rådgivningsdelen från Lst till kommunerna kunde ibland, utifrån bristande tillfällig kompetens, tolkas som ”en blind leder en blind”.

Under de senaste tio åren har dock en kompetensuppbyggnad påbörjats både inom kommuner och på länsstyrelsen. Kommunerna har engagerat sig i nätverk och byggt kompetens den vägen och länsstyrelsen har anställt personal som de utbildat och utbildar.

7.3. Huvudresultat

Vad betyder resultaten. I vilken grad har våra politiker tagit ansvar för sina åtaganden. Svaret kan tolkas som båda ja och nej.

Ja, våra politiker går med i verksamheten (Värmlands Ansvar) och ser till att det finns personer som arbetar med verksamhet som skall vara som ett skydd för barn, unga och unga vuxna.

Dock finns ingen direkt samordning mellan kommunerna. Vad man vill göra spretar. Någon kommun satsar på tillgänglighetsbegränsning, några på attitydpåverkan och/eller beteendepåverkan och ytterligare några på övrigt.

Trots att en hel del gjorts så kvarstår frågan om man är intresserad av att veta vad man gjort eller vad man beslutat om.

7.4. Analys, och tolkning

Kan det vara ett samhällsproblem om våra politiker inte är intresserade av vad som gjorts eller vad som görs?

Kan, eller tar, våra politiker ansvar när man avsäger sig kontroll via delegation till tjänstemän?

Är det en nödvändighet att använda sig av delegation till tjänstemän för att kunna praktiskt hantera frågor inom det demokratiska system som vi har?

Vissa politiker tar aktiv del i detaljfrågor medan andra tar ansvar för ramar och riktning. Man kan också fråga sig om individuella politiker har större betydelse i mindre kommuner. Kanske kan det vara så, men å andra sidan har en samlande politiker i en större kommun större påverkan på fler människor och större makt att påverka och förändra.

Kan man ställe en fråga om en politikers ansvar. Detta blir svår att svara på generellt och man bör kanske i så fall utvärdera varje kommuns enskilda politiker om man vill kunna ge ett sannolikare svar.

Kan det vara ett samhällsproblem? Ja, kanske, på vissa ställen, ibland.

7.5. Metodkritik

7.5.1. Kritisk granskning av metoden

Metoden att endast leta efter information i offentliga källor innebär att bilden kan bli ganska naken. Viktig kompletterande information, så kallade mjuka källor, finns inte alls. Den kompletterande informationen skulle kunna ge förklaringar till varför saker och ting gjordes, och framförallt varför saker och ting inte gjordes. Detta finns sällan med i offentliga källor. Värmlands Ansvar/Drogfritt Värmland primärt arbetar med processer och med ett annat perspektiv jämfört med min egen verksamhet som innefattar utredning och

tillsynsverksamhet. Drogfritt Värmland/Värmlands ansvars verksamhet finns på en parallell bana i relation till min egen yrkesverksamhet och med planskilda korsningar.

En annan kritik som kan riktas mot studien är användandet av den utvärdering som Maiwor Grundh gjort av Värmlands Ansvar. Redovisning av Maiwor Grund är en studie över de processer som fanns inom verksamheten av hela Värmlands Ansvar, det vill säga hela Värmland, och min studie är en resultatutvärdering hos 4 kommuner av 16 i Värmland. Tanken har inte varit att jämföra kommunerna emellan utan att se på varje kommun separat om de har gjort vad de har sagt att de skulle göra. Trots detta hamnar man lätt i en jämförelse mellan kommunerna när man redovisar kommuner emellan. Detta var inte syftet.

7.5.2. Alternativa metoder

7.6. Rekommendationer

Kommunerna primärt, men även andra, både politiker och tjänstemän skulle ha nytta av att titta igenom vilka projekt som redan finns utvärderade och vilka slutsatser man har dragit av vad som fungerar bra och vad som inte fungerar så bra.

Man bör nog också i kommunerna lägga en del kraft på att faktiskt utvärdera sin egen verksamhet och dra slutsatser utifrån den utvärderingen. Slutsatser som sen ska ligga som grund för fortsatta projekt eller verksamheter. Ett närmande från kommunerna till den akademiska världen rekommenderas då det inom högskolor och universitet finns de verktyg och instrument som behövs för utvärdering.

7.7. Slutsatser

Utifrån det som redovisas i den här studien vill jag mena att trots att stora skillnader finns både inom kommunerna och mellan kommunerna i vad dom sagt dom skulle göra och i konkret verksamhet och att igångsättningsprocessen varierar i tid tillsammans med att det generella intresset för uppföljning och utvärdering är relativt svagt, så får nog Värmland bedömas vara ett övervägande frisklän (utifrån definitionen att man göra någonting och helst vad man sagt man ska göra) och inte ett risklän (där man säger att man ska göra något och sen inte gör något) och i och med att något faktiskt görs, om än inte likadant och samtidigt. Våra politiker visar mestadels en god vilja att försöka erbjuda något för våra barn, unga och unga vuxna i relation till alkoholens risker.

Funderingar kan finnas runt rättssäkerhetsfrågor och om man gör det som vetenskapligt undersöks vara bästa möjliga, men den goda viljan finns.

Jag vill avsluta med två citat av Oscar Wilde som jag är rädd för passar in på det jag skrivit. ”Den som ser båda sidorna av ett problem ser ingenting alls”.

Källförteckning

Ahlbäck, Shirin, Varför behövs granskarna, sid. 294 – artikel Ansvarsfull alkoholservering, Ett utbildningsmaterial, FHI 2009 Christian Lundahl & Oscar Öquist – Idén om en helhet 2002..

Grundh, Maiwor (2008:1). Utvärdering av Värmlands ansvar – Ett projekt för regionalt stöd i

kommunernas utveckling av ett hållbart alkohol- och drogförebyggande arbete. IKU-rapport

Handbok för riskanalys, Räddningsverket sid. 67.

Länsstyrelsen Värmland, Sociala enhetens beslutprotokoll om utvecklingsmedel till förebyggande insatser.

Petersson, Olof, Rättsstaten - Kommunalpolitik, 2005 – artikel Regeringens proposition 1994/95:89 Förslag till alkohollag Regeringens proposition 1994/95:123 Ny marknadsföringslag

Regeringens proposition 2000/01:2 Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador Regeringens proposition 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor, m.m.

SOU 2000:57 Statens folkhälsoinstituts roll och uppgifter .

Referenser

Alkoholinspektion, Handbok servering, juni 1997.

Alvesson, Mats och Stefan Svenningsson (red) (2007) Organisationer, ledning och processer. Lund: Studentlitteratur.

Cedstrand Sofi, Lisa Nöjd, Åsa Boholm, Vicki Johansson och Mats Bengtsson (2006) Miljötillsyn i praktiken. Länsstyrelsens tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel. Stockholm. Naturvårdsverket

Ds 1995:50 Länsstyrelsens nya roll på alkoholområdet

Folkhälsoinstitutet (2005) Handbok Alkohollagen Statens Folkhälsoinstitut Folkhälsoinstitutet (2008) Handbok Tobakslagen Statens Folkhälsoinstitut Halvorsen Knut (1992) Samhällsvetenskaplig metod. Lund: Studentlitteratur

Johansson Vicki (2006) Tillsyn och effektivitet. Statliga inspektörers yrkesroller och strategival. Umeå: Borea

Karlsson David (2008) ”Värderingar och attityder i alkoholpolitiska frågor bland kommunpolitiker” Rapportutkast

Karlsson Lars (2008) Kompendium ”Demokrati, kommunalt självstyre och ansvarsutkrävande”

Lindgren Lena (2006) Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i offentlig sektor. Lund: Studentlitteratur

Regeringens proposition 2000/01:97 Vissa ändringar i alkohollagen

Regeringens proposition 2004:05:118 Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll.

Socialdepartementet Ds 1997:8, Svartsprit och ungdomar.

SOU 1993:35 Reaktion mot ungdomsbrott (betänkande av Ungdomsbrottskommittén. SOU 1997:111 Branschsanering, huvudbetänkande av branschsaneringsutredningen. SOU 1998:8, Alkoholreklam sid. 30-31.

SOU 2003:65 Alkoholbranschens idrottssponsring och alkohol vid ungdomsevenemang m.m. SOU 2004:100 Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn

Statens folkhälsoinstitut (2007) Handbok i tillsyn – metoder för kommun och polis att minska våld och skador i restaurangmiljö

Statens folkhälsoinstitut (2004) Alkohol ingen vanlig handelsvara.