“GO FOR THE MONEY”
- EN MÅL-PROCESSUTVÄRDERING AV OPERATION KLÖVER
BLERTA MURICI
DORENTINA BAHTIRI
Examensarbete i kriminologi Malmö Universitet
61-90 hp Hälsa och samhälle
“GO FOR THE MONEY”
- EN MÅL-PROCESSUTVÄRDERING AV OPERATION KLÖVER
BLERTA MURICI
DORENTINA BAHTIRI
Murici, B. & Bahtiri, D. “Go for the Money”. En mål-processutvärdering av Operation Klöver. Examensarbete i kriminologi 15 högskolepoäng. Malmö Universitet: Fakulteten för hälsa och samhälle, institutionen för Kriminologi, 2021.
Regeringsuppdraget Tillsammans mot brott har ökat prioriteringen av och intresset i myndighetssamverkan. Detta utgör bakgrunden till Operation Klöver där åtta olika aktörer var involverade; Polismyndigheten, Tullverket, Kronofogden, Arbetsmiljöverket,
Miljöförvaltningen, Skatteverket, Räddningstjänsten Nordväst samt Försäkringskassan. Men risken med samverkan är att sådana arbetsformer initieras som ett rent egenvärde och utan att ta hänsyn till de nödvändiga förutsättningarna för att samverkan ska ha ett förväntat
brottsbekämpade och brottsförebyggande genomslag. Denna studie är en
mål-processutvärdering av Operation Klöver. Syftet är att ge de aktörer som är involverade i Operation Klöver en översikt av deras arbete gentemot operationens andra mål, att utveckla myndighetssamverkan. Förhoppningen är att deras arbetsformer kan utvecklas för att om möjligt bli mer ändamålsenlig samt att deras gemensamma brottsbekämpande och
brottsförebyggande arbete kan utvecklas och fortsätta även i framtiden. Frågeställningarna är:
Vad finns det för riktlinjer eller förutsättningar för samverkan hos de olika aktörerna? samt Hur har de involverade aktörerna upplevt att samverkan har fungerat före, under och efter Operation Klövers genomförande? Resultatet från denna utvärdering visar att aktörerna har väldigt goda förutsättningar för samverkan samt att alla aktörer varit nöjda med varandras arbete samt är positiva till framtida myndighetssamverkan.
Nyckelord: Brottsbekämpande, Brottsförebyggande, Myndighetssamverkan, Mål-processutvärdering, Polisiära insatser.
“GO FOR THE MONEY”
- A GOAL-PROCESS EVALUATION OF OPERATION KLÖVER
BLERTA MURICI
DORENTINA BAHTIRI
Murici, B. & Bahtiri, D. “Go for the Money”. A goal-process evaluation of Operation Klöver.
Degree project in criminology 15 högskolepoäng. Malmö University: Faculty of Health and Society, Department of Criminology, 2021.
The government assignment Tillsammans mot brott has increased the prioritization of and interest in inter-agency collaboration. This forms the background to Operation Klöver where eight different swedish actors were involved; the Police, Customs, Enforcement officer, Work-environment authority, Environmental administration, Tax agency, Northwest rescue service and the Social Insurance Agency. The risk with these kinds of collaborations is that such forms of work are initiated as a pure intrinsic value and without taking into account the necessary conditions needed for their collaboration to enhance their crime-fighting and crime prevention rather than inhibit it. The purpose of this goal-process evaluation is therefore to give the actors involved in Operation Klöver an overview of their work in relation to the operation's second goal, to develop inter-agency collaborations. The hope is that their
workmethods can be developed to, if possible, become more suitable for its purpose and that their crime-fighting and crime prevention can be developed and continued in the future. The central queries are: What are the guidelines or conditions for collaboration between the various actors? and How have the involved actors experienced that the collaboration has worked before, during and after Operations Klöver’s implementation? The results from this show that the actors have very good conditions for collaboration and that all actors have been satisfied with each other's work and are positive about future inter-agency collaboration.
Keywords: Crime-fighting, Crime prevention, Goal-process evaluation, Inter-agency collaboration, Police operations
FÖRORD
Följande utvärdering är ett samarbete mellan två kriminologistudenter på Malmö Universitet samt Polismyndigheten i Helsingborg. Syftet med denna utvärdering var att utföra en
mål-processutvärdering av Operation Klövers andra mål, detta för att belysa processen samt som konsekvens av detta finna möjliga hinder och erbjuda lösningar eller
förbättringsmöjligheter. Denna kandidatuppsats genomfördes under vårterminen 2021.
TACKORD
Först och främst vill vi tacka våra informanter vid Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, Kronofogden, Miljöförvaltningen, Polismyndigheten, Räddningstjänsten NordVäst,
Skatteverket och Tullverket för eran medverkan, denna studie hade inte varit möjligt utan er!
Ett stort stort tack till både kommunpolisen och insatsledarna på Polismyndigheten i
Helsingborg, som inte bara var till hjälp med att starta samarbetet utan även med information om Operation Klöver, kontaktinformation till de andra myndigheterna och svarade på vilken fråga vi än hade under arbetets gång! Tack för ert förtroende!
Till vår handledare Adam Jonsson vill vi ge ett stort och hjärtligt tack, som med sitt stöd och fantastiska vägledning har tagit oss hela vägen till slutmålet, detta arbete hade inte haft den höga kvalitet den har utan dig!
“Många ord gör inte alltid tal intressanta ... ibland har ett enda ord en djup betydelse:
Tack.”
Blerta Murici & Dorentina Bahtiri Malmö i juni 2021
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING 5
2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR 6
3. BAKGRUND 6
4. TEORETISKT RAMVERK 9
5. TIDIGARE FORSKNING 10
5.1. Samverkansbegreppet 10
5.2. Lagstiftning 11
5.3. Kommunikation samt informationsutbyte 11
5.4. Definitioner samt mål 12
5.5. Roller samt ledning 13
5.6. Ytterligare hinder 13
5.7. Sammanfattning av tidigare forskning 13
6. MATERIAL OCH METOD 14
6.1. Rekrytering och urval av informanter 14
6.2. Intervju som tillvägagångssätt 15
6.3. Analysmetod 16
6.4. Etik 17
7. RESULTAT 17
7.1 Organisatoriska förutsättningar samt samverkan 18
7.2 Kommunikation 20
7.3 Hinder vid samverkan 22
8. DISKUSSION 23
8.1. Metoddiskussion 23
8.2. Resultatdiskussion 25
8.2.1. Vad finns det för riktlinjer och förutsättningar för samverkan hos de åtta
medverkande aktörerna? 25
8.2.2. Hur har de involverade aktörerna upplevt att samverkan har fungerat före, under
och efter Operation Klövers genomförande? 26
8.2.3. Resultatets implikationer 28
9. SLUTSATSER 28
10. REFERENSER 30
11. BILAGOR 34
1. INLEDNING
Tillsammans mot brott är det senaste nationella brottsförebyggande programmet som
regeringen presenterade år 2017 med hopp om att utveckla det befintliga strategiska arbetet.
Programmet är resultatet av ett regeringsuppdrag till Brottsförebyggande rådet (BRÅ), som emotsåg förslag på hur det brottsförebyggande arbetet skulle kunna utvecklas på nationell, regional och lokal nivå. BRÅ slog bland annat fast att det fanns ett behov av en mer
välkoordinerad samverkan mellan myndigheter. Genom lanseringen av programmet hoppades regeringen att minska brottslighetens ekonomiska belastning på samhället och även de
psykiska och fysiska skador som medför för enskilda medborgare. Det var samtidigt ett sätt att uppmuntra aktörer utan ett designerat brottsförebyggande uppdrag att bli en del av ett gemensamt arbete med aktörer som har ett lagstadgat ansvar på området (Regeringens skrivelse 2016/17:126). Tillsammans mot brott har tillsammans med bland annat BRÅ:s handbok Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete gjort myndighetssamverkan vanligare över hela Sverige (Westerdahl 2020). Att det har börjat prioriteras mer kan till exempel ses i projektet Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten där tolv olika aktörer ingår i syfte att arbeta brottsförebyggande (Polismyndigheten 2021). Sådana initiativ har tillkommit utifrån att Polismyndigheten enligt lag (SFS 1984:387) förväntas samverka med myndigheter och andra samhällsfunktioner.
Operation Klöver är en sådan insats där myndighetssamverkan stod i fokus. Operation Klöver bestod av fem insatser som genomfördes under september 2020 med syfte att genom
myndighetssamverkan begränsa kriminellas ekonomiska tillgångar, detta för att minska attraktiviteten av att leva på brott. Utöver att bekämpa brottslighet fanns följaktligen hoppet om att operationen skulle minska lockelsen av att leva på kriminalitet genom att ‘Go for the Money’ och visa att kriminalitet inte lönar sig. Operationens två mål var att beslagta
ekonomiska tillgångar som vunnits genom brott och att utveckla myndighetssamverkan mellan de för målbilden relevanta aktörerna. Operationen resulterade i bland annat sex miljoner kronor som aktörerna med sina olika tillvägagångssätt beslagtog. De medverkande aktörer var Polismyndigheten, Tullverket, Kronofogden, Arbetsmiljöverket,
Miljöförvaltningen, Skatteverket, Räddningstjänsten Nordväst samt Försäkringskassan1. Att ingå i och bedriva en samverkan är något som regeringen betonat som nya mål och riktlinjer i regleringsbreven för många myndigheter och organisationer. Där ska de
tillsammans med sina individuella verktyg arbeta brottsförebyggande (Regeringen 2021). Det finns dock en risk för att propåer om samverkan, som regleras i lagstiftning och designerade uppdrag, upplevs som ett måste av berörda aktörer. Prioriteringen kan leda till att det endast sker för att det är något som ska göras och inte något som behöver göras (Westerdahl 2020).
Samverkan är något som alla myndigheter strävar efter, men riktlinjer för hur det ska
genomföras är diffust. Enligt Danermark m.fl. (1999) tenderar samverkan att initieras utan att veta hur den ska utföras. Tidigare utvärderingar av samverkan har visat att brottsbekämpande och brottsförebyggande insatser som kräver samverkan mellan myndigheter ännu inte fått ett förväntat nationellt genomslag (Vesterhav m.fl. 2011). Det räcker inte att bara samverka. Det finns vissa förutsättningar som behöver tillgodoses för att kunna infria förväntade resultat och för att se till att tid och resurser investeras i effektiva arbetsformer (BRÅ 2016).
Det främsta sättet att ta reda på om samverkansarbetet utförs på rätt sätt är därför en
utvärdering av myndigheternas val av arbetsform. Därför bör en analys genomföras över hur
1Polismyndigheten, möte 22/3/21
de involverade aktörerna i Operation Klöver har initierat insatsen och de vägval de gjort under arbetsprocessen. En sådan utvärdering kan ge aktörerna en bild över om samverkan har fungerat i förhållande till insatsens målbild och varför valda arbetsformer varit
ändamålsenliga eller inte. Då som det tidigare nämnts redan finns en omedelbar effekt av Operation Klövers första mål, att säkra ekonomiska tillgångar, kommer detta mål inte att utvärderas. Utvärderingen görs genom att analysera processen från målsättning till
genomförandet av det. Utvärderingen kan aktörerna sedan använda för att utveckla liknande framtida insatser för att på så sätt kunna uppnå bästa möjliga resultat och se till att resurser används på ett optimalt sätt (Karlsson 1999). Aktörerna kan använda utvärderingen som kunskapsunderlag för att utveckla samverkan, vilket är operationens andra mål. Operation Klöver är en en omfattande insats och påverkar inte bara kriminella utan även samhället runt omkring. En mål-processutvärdering av Operation Klöver kan därför avgöra dess effektivitet i förhållande till insatsens målbild.
2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR
Denna studie är en mål-processutvärdering av Operation Klöver med fokus på insatsens andra målsättning om att utveckla myndighetssamverkan. Syftet är att analysera processen från att aktörerna utformade insatsen och huruvida aktörerna lyckades infria sin målbild. Syftet resulterar i följande frågeställningar:
1. Vad finns det för riktlinjer och förutsättningar för samverkan hos de åtta medverkande aktörerna?
2. Hur har de involverade aktörerna upplevt att samverkan har fungerat före, under och efter Operation Klövers genomförande?
3. BAKGRUND
I detta avsnitt följer en bakgrund av Operation Klöver där operationens olika delar beskrivs från utformning till genomförande. Därefter redovisas aktörernas huvuduppdrag samt den lagstiftning som reglerar deras ambition att gemensamt kunna genomföra operationens insatser.
3.1. Operation Klöver
Lördagen den nionde november 2019 sköts en 15-årig ung kille till döds på en gata i Malmö.
Som svar på detta höll Polismyndigheten en pressträff två dagar senare där de berättade om beslutet att påbörja en nationell särskild händelse för att motverka grov våldsbrottslighet.
Denna händelse skulle komma att kallas för Operation Rimfrost. Syftet med operationen var att minska det kriminella våldet samt öka tryggheten (Polismyndighet 2019). I Helsingborg genomfördes två olika insatser inom ramen för Operation Rimfrost, dessa är Operation Vårsol samt Operation Solskur. Erfarenheter från dessa insatser samt tidigare
myndighetsgemensamma insatser, som koordinerats av det Lokala Samverkansrådet i Helsingborg, resulterade i att Operation Klöver utarbetades. I denna operation ingick fem
olika insatser, som de åtta berörda myndigheterna ansvarade för att antingen leda eller bistå under genomförandet2.
Operation Klöver bestod av fem olika insatser som alla riktades mot kriminella i Helsingborg.
Ett exempel på en individ som hade varit av intresse är en person som har skulder och nolltaxerar men ändå har dyra ägodelar. De myndigheter och förvaltningar som ingick i Operation Klöver var Polismyndigheten, Tullverket, Kronofogden, Miljöförvaltningen, Skatteverket, Försäkringskassan, Räddningstjänsten och Arbetsmiljöverket. Syftet med operationen var som tidigare nämnt att beslagta de ekonomiska tillgångar som personer anskaffat sig genom brott. Detta skulle uppnås genom en extensiv myndighetssamverkan, och genom detta minska attraktiviteten av att leva på brott. Minskade incitament för individer att begå brott ska förhoppningsvis leda till minskat våld, sämre rekryteringsmöjligheter för kriminella grupperingar samt färre narkotikabrott. Denna effekt vill de nå genom att minska den status och makt som kommer med otillbörligt förvärvade pengar och ägodelar. Målen med operationen var därför att3:
1. Säkra ekonomiska tillgångar som vunnits genom brott.
2. Utveckla myndighetssamverkan mellan de olika myndigheterna/förvaltningarna.
Initialt saknade Operation Klöver väl definierade fokusområden för samverkan. De former av kriminalitet, som skulle komma i fokus, identifierades under uppstartsfasen via dialoger mellan nämnda aktörer. Aktörerna har inom ramarna för de sekretessregler och riktlinjer som finns diskuterat objekt som var av intresse och har därefter i mån av möjlighet riktat sig mot dessa4.
För att nå målen med att säkra de ekonomiska tillgångar som vunnits genom brott samt utveckla myndighetssamverkan mellan de olika aktörerna, delades operationen upp i fem olika insatser. Polismyndigheten hade ledningen i tre av insatserna, Tullverket i en samt Miljöförvaltningen i en. I de insatser där polisen inte tagit ledningen har de ändå varit involverade i ordningshållande syfte. Detta för att förebygga att samverkansaktörernas tjänstepersoner utsätts för hot eller våld av individer som är föremål för insatserna.
Försäkringskassan deltog i operationen men var inte på plats utan var endast uppkopplad via telefon med Polismyndigheten. Dessa fem insatser utfördes över tre dagar i september 2020, totalt 24 operativa timmar. Aktörerna lyckades komma åt över 6 miljoner kronor av de kriminellas tillgångar, detta i form av viten, narkotika, böter, beslagtagna bilar med mera5. Eftersom ansvarsfördelningen mellan berörda aktörer såg olika ut i varje insats skapades en modell för arbetsformerna (bilaga 1).
Den insats som leddes av Miljöförvaltningen involverade Tullverket, Räddningstjänsten, Skatteverket, gränskontrollanter samt Polismyndigheten (bilaga 1). Syftet med denna insats var att kontrollera olika företag, föreningslokaler, boende med mera. Denna kontroll gjordes för att bland annat undersöka om de följde rökförbudet, om det fanns odeklarerade varor, inspektera brandskyddet i lokalerna och näringsidkares kassasystem. Under insatsens första dag utfärdades förelägganden och viten mot de företag och föreningslokaler som bröt mot gällande lagstiftning på insatsernas områden. Den andra dagen kontrollerades suspekta
5a.a.
4a.a.
3a.a.
2Polismyndigheten, möte 22/3/21
företag och importer av varor och under den tredje dagen kontrollerades boenden som var suspekta6.
Insatsen som Tullverket ledde gjordes tillsammans med Polismyndigheten och Kronofogden (bilaga 1). Där låg fokuset på trafikkontroller vid hamnen där både införsel- och
utförselkontroller genomfördes. Här kunde Kronofogden kontrollera skulder hos förarna och driva in dessa och Tullverket kunde stoppa till exempel pågående alkoholsmuggling. En av de polisledda insatserna hade fokus på tunga trafikkontroller, vilket innebär kontroll av transportnäringen. Den gjordes tillsammans med Tullverket, Kronofogden samt
Arbetsmiljöverket (bilaga 1). Där kontrollerades till exempel lastbilar för att se till att de var säkra och besiktade. Om lastbilarna till exempel inte var besiktade kunde Arbetsmiljöverket ge ut viten. Den andra polisledda insatsen hade fokus på personbilar och kontroll av trafik i tätbebyggda områden. För denna insats var endast Kronofogden samt Polismyndigheten involverade (bilaga 1). Där kunde Kronofogden utmäta bilar om det fanns grund för det och polisen kunde rapportera trafikbrott i de fall det var aktuellt. Den sista insatsen gjordes endast av Polismyndigheten och handlade om riktade kontroller (bilaga 1). Här genomfördes
spaningsinsatser mot individer där det fanns misstanke om kriminellt anskaffade tillgångar.
Resultatet av dessa fem insatser var 6 326 465kr i form av viten, böter, beslagtagna bilar och narkotika. Det gjordes även 16 polisanmälningar7.
Varje myndighet lyder under olika lagstiftning och huvuduppdrag som de måste ta hänsyn till.
Hur dessa ser ut kan påverka deras arbete och möjligheter för ett så effektivt arbete som möjligt. Kronofogden, Skatteverket, Arbetsmiljöverket, Tullverket och Helsingborgs kommun, som har ansvar för Miljöförvaltningen, är de aktörer som inte har i huvuduppdrag för brottsförebyggande och brottsbekämpande ändamål. Däremot fick Kronofogden år 2016 i uppdrag att motverka brottslighet (SFS 2016:1333) och Skatteverket fick brottsbekämpning som uppdrag i form av att motverka ekonomisk brottslighet år 2017 (SFS 2017:154). Även Arbetsmiljöverket fick under 2018 uppdraget att motverka olika sorters brottslighet genom myndighetssamverkan med bland annat Polismyndigheten och Skatteverket. Tullverket har brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete i sitt uppdrag från regeringen (Kronofogden u.å.a; Skatteverket u.å.a; Arbetsmiljöverket 2021; Tullverket 2020a; SFS 2016:1332;
Regeringskansliet 2019; Regeringskansliet 2021). Något som är speciellt med kommuner i Sverige är att de har ett självstyre och därför kan regeringen inte påverka dem på samma sätt som med statliga myndigheter (Regeringskansliet u.å.). Självstyret innebär att för närvarande har rikets kommuner inget lagstadgat brottsförebyggande ansvar, men många kommuner väljer ändå att sträva i den riktningen (Regeringskansliet 2019).
Polismyndigheten, Räddningstjänsten och Försäkringskassan är aktörer som har samverkan i sina uppdrag samt stöd för samverkan i lagen. Enligt Polislagen 6 a § är myndighetens huvuduppgifter kortfattat att förebygga och bekämpa brott men inte att samverka. Observera att det däremot av Polislagen 6 e § framgår att myndigheten ska samverka med andra
myndigheter samt organisationer. De har på så sätt stöd för samverkan i lagen (SFS 1984:387). Räddningstjänsten är ytterligare en myndighet där samverkan har stöd i lagen, specifikt i lagen om skydd mot olyckor (SFS 2003:778), men det gäller endast mellan de kommuner och myndigheter som ansvarar för Räddningstjänsten. Oavsett samverkar Räddningstjänsten med andra myndigheter och organisationer för att förebygga framtida olyckor genom insatser som till exempel Operation Klöver. Försäkringskassan har i sitt huvuduppdrag att arbeta mot grov och organiserad brottslighet genom ett
7a.a.
6Polismyndigheten, möte 22/3/21
myndighetsgemensamt arbete med relevanta aktörer för att bedriva en rättssäker verksamhet (SFS 2009:1174).
Något som underlättat samverkansarbetet är ett regleringsbrev från regeringen år 2018.
Kronofogden, Skatteverket, Arbetsmiljöverket, Tullverket, Försäkringskassan och
Polismyndigheten är alla aktörer som enligt regleringsbrevet från regeringen ska fortsätta att använda sig av och utveckla deras samverkan (Regeringsbeslut I:12; Regeringsbeslut I:10;
Regeringsbeslut I:14; Regeringsbeslut I:11; Regeringsbeslut II:2; Regeringsbeslut II:9).
Kronofogden ingår i samverkan mot bland annat i arbetet mot organiserad brottslighet där de kan komma åt ekonomiska vinster som anskaffats på kriminella sätt (Kronofogden u.å.b).
Skatteverket har varit involverade i det gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet tillsammans med 11 andra myndigheter sedan år 2009 (Skatteverket u.å.b). Tullverket var innan regleringsbrevet positiva till samverkan och genomför oftast insatser med olika myndigheter och organisationer både nationellt och internationellt (Tullverket 2020b).
Sammanfattningsvis har många av de myndigheter och förvaltningar som är involverade i Operation Klöver stöd i lagen eller från regeringen för att samverka i brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete. Utan det stödet blir det svårt att få de resurser som behövs i form av den tid, pengar och personal som krävs för att kunna utföra ett bra arbete. En tydligare lagstiftning och huvuduppdrag som uppmuntrar samverkan hade gett alla involverade aktörer de förutsättningar som behövs för att bedriva en samverkan utan några begränsningar.
4. TEORETISKT RAMVERK
Johansson (2011) presenterar i sin avhandling, med referens till Berggren (1982), fem olika nivåer av samverkan. Dessa är separation, koordination, kollaboration/samverkan,
konsultation samt integration/sammansmältning. Dessa fem olika nivåer beskriver arbete mellan aktörer och hur pass integrerade eller separerade de är i en specifik arbetsform eller konstellation. Separation innebär att aktörerna inte arbetar med varandra överhuvudtaget.
Koordination är att olika aktörer har en kommunikation men endast i syfte för att förenkla deras arbete och förhindra avvikelser. Kollaboration/samverkan betyder att aktörerna
kombinerar resurser för att nå ett gemensamt mål, men aktörerna är fortfarande separata med egna organisationer, regler och liknande. Konsultation är att en aktör agerar som konsult för en annan aktör, alla är jämlika och makten är fördelat lika. Sista nivån är
integration/sammansmältning där gränser upplöses, personal vidareutbildas tillsammans, ledningen och lokalerna är gemensamma och aktörerna är integrerade (Johansson 2011). Den samverkan som skett i Operation Klöver är på kollaboration/samverkansnivån, aktörerna bidrar med sina egna verktygslådor i form av kompetenser, resurser och personal. Aktörerna jobbar tillsammans för ett gemensamt syfte samt mål med delat ansvar, men behåller
fortfarande sin självständighet, funktioner samt regler.
Den sortens samverkan som Koordination/samverkansnivån beskriver kan enligt Johansson (2011) delas upp i tre principer; dessa är synergi, koordination samt separation. Synergi innebär att samverkan ska ske för att kunna utföra ett arbete som aktörerna ensamma inte kan göra (a.a.). Genom att till exempel Kronofogden utmätt en bil, polisen häktat en misstänkt och Arbetsmiljöverket överlämnat viten, har aktörerna i Operation Klöver nått ett resultat som de inte hade kunnat nå ensamma8. Koordination är att aktörerna tillsammans ska vara
8 Polismyndigheten, möte 22/3/21
eniga vid målet och syftet med arbetet (Johansson 2011). Detta gjordes under Operation Klöver då alla aktörer samlades under uppdragsdialoger, lämnade åsikter på syfte och mål samt tillsammans arbetade fram en plan för att nå målen9. Den sista principen, separation, innebär att även om aktörerna samverkar är dem separata organisationer med egna roller, lagstiftningar och huvuduppdrag. På grund av denna separation kan de ta egna beslut som grundar sig i deras egna verksamheter (Johansson 2011). Operation Klöver gör detta då alla aktörer fortfarande behåller sin självständighet och utgår ifrån sin lagstiftning och
begränsningar samtidigt som alla aktörer arbetar tillsammans10. Det teoretiska ramverket kommer att användas för att undersöka huruvida den arbetsform som kännetecknar Operation Klöver faktiskt har haft de grundläggande komponenterna för att kunna räknas som
samverkan. Detta görs för att enklare kunna illustrera och analysera de hinder och förutsättningar som kan ha uppstått under arbetsprocessen.
5. TIDIGARE FORSKNING
För att få en bättre bild av vad som behövs för att effektivisera samverkansarbetet, vilka hinder som kan finnas samt om det finns forskning som förespråkar eller talar emot
samverkan är tidigare forskning en bra kunskapsgrund att undersöka. I detta avsnitt följer en redogörelse för tidigare forskning som vidare kommer kopplas samman med analysen.
5.1. Samverkansbegreppet
För att kunna diskutera och undersöka samverkan är det viktigt att veta vad samverkan innebär. Men definitionerna är emellertid olika och ibland används ord som till exempel samarbete som synonym till samverkan. Därför är det viktigt att hitta en definition som är relevant för sammanhanget (Johansson 2011; Sundqvist m.fl. 2016). De olika aktörerna har i skrivande stund inga tydliga definitioner av samverkan. I regleringsbrev och i huvuduppdrag står det endast att de ska samverka eller samarbeta med andra aktörer, det finns ingen
beskrivning på vad detta egentligen är. Problemet är inte nödvändigtvis att de olika begreppen samverkan och samarbete definieras på olika sätt, detta då de ofta överlappar. Samverkan definieras enligt Svensk Akademiens Ordböcker (SAO) som ett ”gemensamt handlande för visst syfte”, samma källa definierar samarbete som “arbete som bedrivs av två eller flera till sammans med gemensamt syfte” (SAO 2009). BRÅ (Berg m.fl. 2020) definierar
samverkan som: “När olika parter tillför sina specifika resurser, kompetenser och kunskaper för att gemensamt lösa en uppgift.”
I grund och botten är definitionerna väldigt lika, däremot skiljer de sig på grundläggande vis.
SO:s definition av samverkan och samarbete är väldigt översiktliga och kan appliceras på nästan vad som helst. BRÅ:s definition av samverkan är mest lämplig för att rama in det utbyte mellan olika aktörer som ska undersökas i denna studie. Detta eftersom den inkluderar att samverkan är till för att kombinera de olika aktörernas verktygslådor i form av till
exempel resurser för att tillsammans kunna lösa en uppgift. Problemet med BRÅ:s definition är däremot att det i definitionen står att aktörerna arbetar ‘gemensamt för att lösa en uppgift’.
Kriminalitet är inte nödvändigtvis ett problem som kan ‘lösas’, vilket kan sätta press på
10a.a.
9 Polismyndigheten, möte 22/3/21
aktörerna att deras samverkan ska kunna lösa problemet vilket i Operation Klövers fall är kriminellt anskaffade tillgångar. Aktörerna kan genom deras samverkan begränsa deras tillgångar men de kan inte lösa problemet som är kriminellt anskaffade tillgångar. En sådan definition kan även ge samhället falska förhoppningar på samverkan och kan leda till att förtroendet minskar om de inte upplever att problemet har lösts. Men i frånvaron av en bättre definition är det BRÅ:s begreppsbestämning som kommer att användas då det är den som bäst passar in på den myndighetssamverkan som kännetecknar Operation Klöver.
5.2. Lagstiftning
Gil-Garcia med kollegor (2019) menar att samverkan mellan myndigheter är viktigt då deras lagstiftning kompletterar varandra. Ett svenskt exempel kan vara att Polismyndigheten kan häkta de som bryter mot lagen, men de kan inte beslagta bilar som en person har anskaffat med kriminella medel, detta kan endast Kronofogden göra11. Även Wade (2015) och
Johansson (2011) lyfter argumentet att samverkan blir ett medel för att kunna överskrida den gräns som lagstiftningen sätter och för att därmed komma åt objektet från flera olika håll.
Samtidigt finns det en risk att samverkan inte blir effektiv då olika myndigheter lyder under olika lagstiftningar vilket gör det svårt att dela information. Det kan även leda till spänningar mellan myndigheterna eller att det blir svårare att ha gemensamma mål (a.a.). Olika lagar är dock något som Danermark (2000) inte anser bör vara ett problem vid samverkan. Han diskuterade att myndigheter oftast hänvisar till myndighetens regelverk och menar på att lagen hindrar att dela information men detta menade han har att göra med okunskap kring vad som får och inte får delas (a.a.).
Samverkan kan därför ha en positiv effekt och bör användas för att effektivisera det
brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. Det finns däremot en risk att samverkan betraktas som ett självändamål och inte ett medel för att effektivisera arbetet. Samverkan har inget egenvärde om sådana initiativ inte möjliggör för myndigheterna att göra framsteg, som de inte kan åstadkomma på egen hand. Därför ska samverkan enligt vissa forskare endast användas i de fall då det inte finns något annat val (Johansson, 2011). Samtidigt kan samverkan betraktas som ett mål i sig om det ingår i en strävan att formulera tydliga gemensamma mål (a.a.).
5.3. Kommunikation samt informationsutbyte
Enligt Wade (2015) har dålig kommunikation och informationsutbyte mellan myndigheter i Storbritannien lett till svårigheter med att utföra sitt brottspreventiva arbete. Genom en samverkan kan myndigheterna komma överens om ett gemensamt mål, vilket gör det preventiva arbetet mer effektivt då alla har samma målbild (a.a.). Danermark (2000)
diskuterade att man i ett samverkansprojekt i god tid bör planera vilken information som får delas mellan myndigheterna. Då kommer man med största sannolikhet se att det inte förblir ett hinder samt att det oftast går att dela viss information sinsemellan. Även Widmark (2015) menade på att kommunikation samt relationer mellan parterna i myndigheterna är två begrepp som främjar god samverkan.
Ett hinder som ofta kommer upp vid diskussionen av myndighetssamverkan är sekretess.
Olika verksamheter medför olika regler och riktlinjer och om det inte förs en dialog runt
11Polismyndigheten, möte 22/3/21
dessa kan sekretessen bli ett för stort hinder som hämmar samverkan. Genom att ha en tydlig kommunikation om vilken information som får och inte får utbytas behöver inte sekretessen bli ett hinder (Ivert m.fl. 2020). En annan faktor som kan påverka informationsutbytet menar Kapucu och Demirhan (2017) är tilliten mellan de olika aktörerna. Tillit till varandra stärker kontakten mellan aktörerna samtidigt som det gör det enklare att arbeta tillsammans, detta leder i sin tur till ökat informationsutbyte vilket i sin tur gör arbetet mer effektivt. Det är upp till ledningen att se till att gruppen har en bra kommunikation, förtroende för varandras förmåga samt gemensamma förväntningar på arbetet, vilket främjar tilliten till varandra (a.a.;
Widmark m.fl., 2011; Widmark 2015).
5.4. Definitioner samt mål
Johansson (2011) samt Aronsson (2008) menar att aktörerna som är involverade i samverkan oftast inte har gemensamma definitioner eller begrepp för till exempel den målgrupp de syftar att nå. Risken med detta är att aktörernas mål och prioriteringar skiljer sig åt då målet
uppfattas på olika sätt, vilket påverkar effektiviteten samt kan leda till spänningar mellan aktörerna (a.a.; Kapucu & Demirhan 2017). En uppstart av samverkan upplevs oftast enligt Danermark (2000) oroande, detta på grund av att en samverkans syfte är att skapa ett långsiktigt förändringsarbete. Men det är svårt att veta om det blir ett långsiktigt
förändringsarbete då det inte går att veta om resultat kommer uppnås vid uppstarten av det.
Vidare kan även denna oro skapas om mål och riktlinjer med insatsen inte är tydlig från början (a.a.). Oron kan även påverkas av de olika myndigheternas mål, vilket är varför det är av vikt att de har gemensamma mål och definitioner (Danermark 2000; Ivert m.fl. 2020).
Nackdelen kan däremot vara att aktörerna får kompromissa sina egna mål och intressen, detta kan leda till att vissa objekt inte undersöks, att aktörernas vilja att samverka minskar eller att de måste uppoffra sin självständighet (Johansson 2011; Danermark & Kullberg 1999;
Westerdahl 2020). En känsla att man måste uppoffra något kan leda till en negativ inställning inom myndigheten angående samverkan vilket oftast leder till att det prioriteras mindre (Widmark 2015).
Vangen och Huxham (2011) diskuterar även dem fördelarna med att ha gemensamma mål men menar på att det finns en risk för ett “goals paradox”. De menar att en samverkan fordrar en samsyn kring målen aktörerna emellan samt att olika kunskaper och befogenheter hos aktörerna kompletterar varandra vid utförandet av gemensamma insatser. Att vara överens om målen är viktigt då det kan öka aktörernas engagemang i samverkan. Att ha en mångfald är väsentligt för att samverkan ska kunna ha en förstärkande effekt. Men att ha ett mångfald hos aktörerna kan leda till skiljaktigheter i målsättningen, därav paradoxen. Samtidigt kan
ambitionen att inkludera aktörer, med vitt skilda organisatoriska förutsättningar, leda till meningsskiljaktigheter kring en gemensam målsättning. Med sådana förutsättningar avses olika ansvars- och kunskapsområden, resurstilldelning och interna målsättningar med aktörernas respektive kärnuppdrag. Detta kan resultera i en paradox där den initialt positiva förväntningen på samverkan inte realiseras fullt ut. De menar även att för mycket
överensstämmelse kan leda till att aktörerna blir motvilliga till att samarbeta medan för stora meningsskiljaktigheter kan leda till spänningar mellan aktörerna (a.a.; Danermark 2000; Ivert m.fl. 2020; Johansson 2011). Vangen och Huxham (2011) kommer fram till att
myndighetssamverkan behöver aktörer med både lika och olika mål och att det krävs mycket arbete för att det inte ska uppstå konflikter, men att det inte är omöjligt.
5.5. Roller samt ledning
Gil-Garcia m.fl. (2019), Aronsson (2008) samt Ivert m.fl. (2020) har alla utvärderat myndighetsgemensamma brottsförebyggande insatser och betonar vikten av en tydlig ansvarsfördelning i samverkan. Tydligheten ska göra arbetet ännu mer effektivt men det ska även ha en positiv effekt på de som är involverade i samverkan i form av mindre stress och ångest bland dem (a.a.). Även Hewitt m.fl. (2014) beskriver att otydliga roller inom
samverkan också är något som kan leda till att samverkan misslyckas. Makt och inflytande är något som diskuteras och anses vara ett hinder då det kan uppstå maktproblem mellan
myndigheterna (Danermark 2000). Riskerna med att utse en ledning i myndighetssamverkan är att olika aktörer med olika individuella strukturer har svårt att tillsammans forma en struktur som fungerar (Kapucu & Demirhan 2017).
Vid många tillfällen har det påvisats att samverkan misslyckas i resultatet då man sätter för höga förväntningar samt använder sig av fel arbetssätt (Danermark, 2000). Enligt Danermark (2000) är detta en myt och misslyckanden av samverkan beror helt på misslyckanden av ledningens skyldigheter vid skapandet av förutsättningar vid samverkan. Ledningen har ett stort ansvar vid insatser samt samverkan mellan myndigheter. Den har oftast påvisats otydlig och ibland obefintlig. Oftast finns det en ledning i samverkan som endast sätter upp mål, identifierat myndigheter som ska delta och tilldelat deras arbetsuppgifter, på så vis har de
“gjort sitt”. Olika yrkesgrupper kan leda till att man talar olika språk, vilket kan ses som ett problem vid samverkan då varje yrkeskategori kan tala olika språk på grund av deras
kunskapstraditioner. Exempelvis använder Polismyndigheten begrepp som Arbetsmiljöverket kanske inte förstår i en samverkansplanering. Därav är det av vikt att man inte använder yrkesjargonger i möte med andra myndigheter (Danermark 2000).
5.6. Ytterligare hinder
Utöver de hinder som nämnts i föregående avsnitt är även brist på resurser, kunskap om varandra och återkoppling inom ansvarsfördelningen något som påverkar samverkan negativt (Widmark m.fl. 2011; Widmark 2015; Ivert m.fl. 2020). Att redan innan ha arbetat med de aktörer man ska samverka med har visat sig förbättra relationerna och även samverkan, detta då det redan finns en kunskap om varandra samt myndigheternas förutsättningar och
begränsningar. Det är därför viktigt att presentera sina verksamheter för de aktörer som inte har en kännedom om dessa sen innan (Ivert m.fl. 2020). Att olika aktörer har olika
förkunskaper och olika rättigheter att delges information under arbetsprocessen är även något som kan brista inom samverkan (Widmark m.fl. 2011; Widmark 2015). Att samverkan med flera olika aktörer är komplicerat och tar tid och kräver mycket planering för att alla
myndigheter skall kunna medverka (Danermark 2000). Även aktörernas individualitet kan göra det svårt för en ledning att skapa samstämmighet och gemensamma mål, vilket kan leda till att samverkan misslyckas (Kapucu Demirhan 2017).
5.7. Sammanfattning av tidigare forskning
Sammanfattningsvis finns det forskning som visar att det finns positiva effekter av att använda sig av samverkan. Dessa är till exempel att aktörerna tillsammans kan lösa ett problem som en aktör ensam inte hade kunnat göra, detta genom att deras individuella lagstiftningar och huvuduppdrag kan komplettera varandra. Däremot kan även vissa lagstiftningar begränsa informationsutbytet då aktörerna har olika regler och riktlinjer
gällande till exempel sekretess. Detta kan innebära att arbetet försämras då till exempel relevanta objekt inte undersöks. Det kan även leda till spänningar mellan myndigheter då det kan bli svårt att bilda ett gemensamt mål och syfte. Skulle aktörerna bilda ett gemensamt mål kan även detta leda till spänningar då vissa aktörer kan behöva kompromissa på deras egna prioriteringar och mål (Aronsson 2008; Danermark 2000; Danermark & Kullberg 1999; Ivert, m.fl. 2020; Johansson 2011; Kapucu & Demirhan 2017; Gil-Garcia m.fl., 2019; Westerdahl 2020; Widmark 2015; Widmark m.fl. 2011).
Tydliga roller, mål, riktlinjer samt ansvarsområden är bra förutsättningar för en fungerande samverkan då detta kan minska på stress, oro och en negativ inställning till samverkan, vilket kan leda till att det prioriteras mindre i framtiden. En tydlig rollfördelning kan öka tilliten samt ser till att alla aktörer är jämlika och att det inte finns en maktobalans som kan leda till mindre tillit och engagemang bland aktörerna. Även om det ska råda en maktbalans är det till samverkans fördel om det finns en tydlig ledning som tar sitt ansvar. Om ledningen inte tar sitt ansvar kan detta försämra samverkan i form av otydliga roller, minskat engagemang och försämrat arbete. En extensiv myndighetssamverkan kan som sagt öka effektiviteten av arbetet men det finns en risk att det blir språkliga förvirringar då alla aktörer inte använder sig av samma ord och formuleringar. Även bristande kunskap om varandra kan påverka arbetet negativt. Forskningen talar för att samverkan är en metod som har positiva effekter och som bör användas endast när samverkan kan främja arbetet. Samverkan behöver bra
kommunikation, tillräckligt med tid och resurser, tydlig ledning, en maktbalans samt
gemensamma mål för att kunna fungera så effektivt som möjligt (Aronsson 2008; Danermark 2000; Hewitt m.fl. 2014; Ivert, m.fl. 2020; Johansson 2011; Kapucu & Demirhan 2017;
Gil-Garcia m.fl., 2019; Vangen & Huxham 2011; Wade 2015; Westerdahl 2020; Widmark 2015; Widmark m.fl. 2011).
6. MATERIAL OCH METOD
I början av utvärdering hade författarna en god förförståelse inom ämnet då de dels studerar ämnet inom universitetet, dels hade en kännedom om att en brottsförebyggande insats genomfördes i Helsingborg år 2020. Att ha en förförståelse kring ett ämne anses vara en fördel enligt Becker (2008) då författarna inte behöver lägga tidskrävande resurser för att finna samt förstå ett ämne. Man ska dock vara försiktig med förförståelsen enligt Gummesson (2008) då det finns risk att det förekommer personliga värderingar och upplevelser kring ämnet. Därav är det viktigt att man med försiktighet samt med objektivitet studerar fenomenet, något som författarna till studien gjort.
Studiens mål-processutvärdering vilar på kvalitativ ansats. Datainsamlingen bygger på semistrukturerade intervjuer, som genomgått en tematisk analys.
6.1. Rekrytering och urval av informanter
För att få tillträde till fältet kontaktades en kommunpolis från Helsingborg via LinkedIn under vintern 2020. Dessa kan även kallas för gatekeepers (Alvehus 2013). Kontakten gjordes så tidigt som möjligt för att kunna förbereda inför studien. Då det inte fanns kännedom om kommunpolisen var rätt person att kontakta valdes det att skriva ett kort
informationsbrev där grundsynen beskrevs samt syftet med utvärderingen. Efter godkännande av kommunpolisen och ett intresse från deras sida för projektet genomfördes ett videomöte
där författarna, kommunpolisen samt två av insatsledarna för Operation Klöver närvarande. I mötet diskuterades möjliga metoder som kunde användas för att utforma utvärderingen.
Därefter bestämdes även ett fysiskt möte där poliserna framförde en mer grundläggande presentation om insatsen. Under mötet tillkom även kontaktuppgifter till berörda aktörer som kunde kontaktas. Efter mötet kontaktades alla aktörer per mejl där ett informationsbrev (bilaga 2) inkluderades samt förslag på datum och plats. De aktörer som kontaktades var Polismyndigheten, Skatteverket, Försäkringskassan, Räddningstjänsten, Tullverket, Arbetsmiljöverket, Miljöförvaltningen och Kronofogden. Majoriteten av intervjuerna godkändes direkt och endast få påminnelser skickades genom mejl, vid de tillfällen då påminnelser skickades inkom svar omgående. Minst en representant från varje verksamhet intervjuades. Intervjuerna genomfördes både digitalt och fysiskt, två informanter valde att genomföra intervjuerna på plats medan resterande valde att genomföra det digitalt.
Valet av informanter baserades initialt på ett målinriktad urval som sedan följdes av ett snöbollsurval (Alvehus 2013). Målinriktat urval, som även kallas för strategiskt urval,
innebär att det på ett strategiskt sätt vänder sig till personer som kan besvara forskningsfrågan (Alvehus 2013). Forskningsfrågorna för denna utvärdering berör samverkan i Operation Klöver, detta resulterade i den strategiskt valda urvalsmetoden att vända sig till berörda aktörer som var involverade i Operation Klöver inom Polismyndigheten. Efter möte med aktörerna från Polismyndigheten kunde kontaktuppgifter fås till andra myndigheter som samverkade i insatsen. Tillvägagångssättet får likställas med ett snöbollsurval där initial nyckelperson eller gatekeeper får kännedom om tänkvärda informanter, som i sin tur tillfrågas om att delta i studien (Alvehus 2013).
6.2. Intervju som tillvägagångssätt
För kvalitativa metoder finns det olika typer av tillvägagångssätt vid datainsamlingen. Det finns bland annat intervjuer, observationer, dokumentstudier och liknande (Widerberg 2002).
Det är emellertid viktigt att använda sig av en metod som med säkerhet kan besvara forskningsfrågan, i denna studie användes intervjumetoder (Vedung 2009; Sandberg &
Faugert 2020). Denna typ av metod är fördelaktig för att nå en teoretisk mättnad i
undersökningen. En teoretisk mättnad innebär att det finns en viss mängd data som behövs för att få så uttömmande information som möjligt, därefter är ytterligare datainsamling onödigt då den information som tillkommer kommer att likna den som redan finns (Widerberg 2002).
För att kunna besvara forskningsfrågorna valdes semistrukturerade intervjuer som
datainsamling. Semistrukturerade intervjuer innebär att det ställs öppna och djupa frågor där informanter talar fritt om ämnet som berörs, vidare är även denna metod viktig då den
behandlar djupa värderingar kring operationen (Widerberg 2002). Det finns ingen exakt siffra kring mängden timmar och mängden deltagare som krävs för att nå teoretisk mättnad i studier (Rennstam & Wästerfors 2015). På grund av detta valdes det att alla insatsledare från de involverade myndigheterna och förvaltningarna skulle intervjuas och att all den andra
personalen från verksamheterna exkluderades från just denna studie. Anledningen till att inte alla inkluderades var just för att insatsledarna ansågs vara nog för att uppnå en teoretisk mättnad och även för att det inte fanns tillräckligt med tid för att inkludera alla. Efter datainsamlingen uppnåddes en teoretisk mättnad i studien. I studien genomfördes
sammanlagt 10 intervjuer där varje intervju tog ungefär en halv till en timme. Intervjuerna genomfördes från och med april till och med början av maj 2021. Intervjuer spelades in på telefonen för att senare kunna transkribera samt analysera datan. Telefonerna var inte
uppkopplade till internet under intervjuns gång. Vare sig telefonen eller datorn var
uppkopplade till internet under transkriberingen, detta för att minska risken att någon annan fick tillgång till informationen. I de fall då intervjuerna skedde online skickades länkar till dessa max en timme innan intervjun påbörjades, även detta för att minska risken att
obehöriga tog del av dem. I de fall då en länk skickades dagar innan intervjun förvarades de på en säker plats och raderades från mejlet. Uppsatsförfattarna tog ett delat ansvar vid
genomförandet av intervjuerna och båda närvarade tillsammans på endast en intervju. Att det delades upp gjordes då det ansågs skapa en vänligare miljö för personen som blev intervjuad, detta då fanns en risk att det genom att bli intervjuad av två personer kunde skapa en stressig situation. Det delades även upp på grund av tidsbristen.
De frågor som ställdes under intervjuerna har stöd i tidigare forskning (Johansson 2011) då de berör ämnen som ofta tas upp i forskningen och som är relevanta för studien men valdes även ut så att intervjuarna kunde få ut den information de behövde. Exempel på en
intervjufråga är: Hur ser era regler/riktlinjer ut gällande samverkan? Det var totalt 45 frågor som delades upp i olika delar, dessa är Inledning, Mellanliggande samt Avslutande. De mellanliggande frågorna delades därefter upp i två delar, en del som behandlade Operation Klöver samt en del som behandlade samverkan. Vid intervjuernas gång användes en
intervjuguide (bilaga 3). Vissa frågor ställdes inte då intervjuarna inte behövde ställa dem och ibland ställdes extra frågor vid de tillfällen där det var relevant, detta är en fördel med
semistrukturerade intervjuer. För att minska intervjuareffekten, att informanten svarar på ett sätt som de tror förväntas av dem (Rennstam & Wästerfors 2015), uttryckte intervjuarna i början av intervjun att det var väldigt viktigt att de svarade ärligt, även om deras svar var kritiska eller kunde upplevas som negativa (bilaga 3).
6.3. Analysmetod
Efter att allt material samlats in har en analys genomförts, vilket är där det huvudsakliga resonemanget i studien presenteras (Alvehus 2013). Efter att intervjuerna genomfördes transkriberades all material, detta för att kunna understödja analysen för att senare kunna identifiera delar av intervjuerna som kan användas i analysen. Den analys som använts i studien är en tematisk analys. En tematisk analys innebär ett arbete med intervjuerna, transkribering samt att finna teman som kan användas i analysen, detta har föranlett till att den interna validiteten har ökat i studien då de korrekta svaren presenteras (Alvehus 2013).
Alla intervjuer transkriberades en till två dagar efter att intervjuerna genomfördes för att inte glömma intryck av intervjun som kan vara till nytta för analysen. Båda författarna
transkriberade materialet och analyserade texten separat för att se om tolkningen av
datamaterialet skiljde sig åt eller om analysen var lik. Att göra det separat minskar bias från författarna. Att genomföra en tematisk analys tar mycket tid då det krävs att allt material sorteras. Kaosproblemet är det första problemet som uppstår vid bearbetning av materialet (Alvehus 2013). Kaosproblemet uppstår när det är mycket material som ska bearbetas i en undersökning. Då det fanns tio intervjuer, vardera på ungefär 40 minuter, var det mycket material som skulle bearbetas, genom att dela upp arbetet har detta inte varit ett stort problem.
Sammanlagt har tio intervjuer genomförts, vilket har resulterat i ett omfattande material som transkriberades genomgående. Transkriptionerna bearbetades i tre efterföljande led. För det första genomfördes en närläsning och meningskoncentrering av varje enskild intervju. För det andra jämfördes transkriptionerna från respektive intervju sinsemellan. För det tredje
jämfördes intervjuernas bärande begrepp med uppsatsens teoretiska ramverk. Kodningen
hade således både en induktiv och deduktiv ansats (Alvehus 2013). Tillvägagångssättet belyste tre teman som var återkommande genom hela materialet; organisatoriska
förutsättningar, kommunikation och samverkan. Aktuella teman utgjorde de röda trådarna i intervjuerna och var återkommande i informanternas utsagor och följaktligen i
transkriptionerna. Transkriptionerna från respektive intervju jämfördes sinsemellan och bekräftade förekomsten av dessa tre teman. Slutligen uppstod det så kallade
auktoriseringsproblemet. Enligt Alvehus (2013) kan det uppstå vid sökning av forskning som ger stöd för de preliminära resultaten som påträffats under datainsamlingen. Under den tematiska analysen påträffades en betydande överensstämmelse mellan de empiriska resultaten och uppsatsens teoretiska ramverk, som säkerligen var ett resultat av den delvis deduktiva ansatsen vid kodningen. Detta är inte nödvändigtvis ett bias, utan kan lika gärna tala för att resultaten är giltiga i en vidare forskningskontext om myndighetssamverkan.
6.4. Etik
För att få tillträde inför studien skickades mejl till alla berörda aktörer angående syftet med studien samt alla aktörers frivillighet, rätt till anonymitet samt att de när som helst får avbryta delaktigheten i studien. Det är därför informationsbrevet i studien är viktig då alla
informanter skall ha rätt information kring studien innan den påbörjas (Vetenskapsrådet 2017). Vidare är samtyckeskravet viktigt då alla informanter ska ge godkännande vid medverkan samt godkänna material där de uttalat sig under intervjun (a.a.), informanter gav samtycke via mejl samt telefonsamtal. Vidare har samtycke givits från informanterna för medverkan i intervjun samt om intervjun fick spelas in, vilket godkändes av samtliga innan de inledande frågorna påbörjades. I studien har alla deltagare valts att avidentifieras för att uppfylla konfidentialitetskravet vilket är en annan etisk princip som behandlar anonymiteten samt konfidentialitet i studien (Vetenskapsrådet 2017). Här är det viktigt för informanter att få kännedom om att de har rätt att vara anonyma samt att all information som kan avslöja deras identitet kommer att raderas helt efter studiens avklarade.
Studien kommer inte att avslöja informanternas identiteter och den information som samlas in har avidentifierats. I analysen har citaten från de olika informanterna skrivits med exempel
“Informant 1” efter varje citat, detta för att minska risken att en viss aktör kan identifieras av de andra aktörerna. Efter att studien genomfördes och arbetet avslutades raderades allt material. Att radera det är viktigt att genomföra enligt nyttjandekravet vilket innebär att all material som används eller tillkommer i studien inte bör användas vid ett annat syfte än studien (Vetenskapsrådet 2017). Denna studie behövde inte genomföra en etikprövning då studien inte behandlar känsliga eller sekretessbelagda uppgifter. Alla intervjuer har
avidentifierats och alla uttalanden som kan vara avslöja informanter avlägsnades från studien.
7. RESULTAT
Nedan presenteras resultatet utifrån de teman som hittats i det empiriska material som
analyserats. Dessa teman är; organisatoriska förutsättningar samt samverkan, kommunikation samt hinder i samverkan. Dessa teman identifierades med hjälp av en tematisk analys.
7.1 Organisatoriska förutsättningar samt samverkan
Att arbeta brottsförebyggande inom myndigheterna har länge varit en av
nyckelkomponenterna i det dagliga arbetet. Majoriteten av informanterna uppgav att deras verksamheter på olika vis arbetade med brottsförebyggande arbete samt att det finns stadgat i deras arbetsbeskrivning. Somliga informanter uppgav att de arbetar brottsförebyggande trots att det kanske inte alltid finns benämnt som “brottsförebyggande” i deras arbetsbeskrivning.
Vissa informanter menade även på att de endast arbetar brottsförebyggande vid samverkan.
Exempelvis beskrev informanter deras brottsbekämpande arbete enligt följande;
“...Det gör vi nu, det har vi gjort ett tag. Det finns ju liksom i vår arbetsbeskrivning för myndigheten att vi ska göra det, samverka med andra myndigheter i brotts- i ekonomisk
brottsbekämpning. Vi gör det löpande…” (Informant 1)
“... Nej. Det skulle jag inte säga att vi gör, asså vi har ju samverkan med som typ den här Klöver och samverkan med polis och kommun där vi ingår i liknande typ av verksamhet så att
säga men vårt huvuduppdrag är ju inte att bekämpa brottslighet…” (Informant 2) Vidare diskuterades det även kring erfarenheter av brottsbekämpande arbete. Vissa av informanterna menade på att de inte tidigare arbetat brottsbekämpande, men gällande brottsbekämpande vid samverkan har samtliga informanter erfarenhet av då de samverkat tidigare. Detta uppgav en av informanterna;
“...vi är ju med i en grupp som heter lokalt samverkansråd i Helsingborg där vi i princip gör det vi gjorde på Klöver, och det har ju gått bra, så den erfarenheten har jag men ingen
annan, nej…” (Informant 2)
Utifrån ovanstående beskrivningar kan det konstateras att de flesta informanterna mestadels endast har erfarenhet av brottsbekämpande arbete vid samverkan. Erfarenheten kommer dels genom Lokala Samverkansrådet som genomförs gemensamt med alla myndigheter varje månad, detta liknar Operation Klöver men i mindre omfattning. Enligt vissa informanter är det som är nytt i denna samverkan att de hade en gemensam ledningsplats, där de ledde själva insatsen. Alla insatsledare och nyckelpersoner satt tillsammans under tiden och jobbade medan övrig personal var ute i fält. Det är de stora skillnaderna, annars möts de frekvent i det lokala samverkansrådet. Samverkan är något som samtliga myndigheter har erfarenhet av, detta påpekades främst på grund av regeringsuppdraget som utlystes under år 2017.
Regeringsuppdraget är något som myndigheterna måste förhålla sig till och fullfölja. Detta beskrev en informant;
“...Samverkan med myndigheter var ju något som utvecklades i takt med att den nya lagstiftningen kom till och att vi fick verktyg att börja jobba på fältet. Och numera är det ett
regeringsuppdrag…” (Informant 4)
Samverkan definieras olika på myndigheterna och gemensamt för samtliga informanter är att samverkan beskrivs med begreppen “gemensamt” och “tillsammans”. Majoriteten av
informanter menade på att samverkan betyder att man tillsammans med andra myndigheter gemensamt arbetar för att komma till ett gemensamt mål. Vidare beskriver somliga
informanter att det som är “kärnan” i samverkan är att alla myndigheter har möjlighet att använda sina egna verktyg för att uppnå gemensamma mål. Majoriteten av myndigheterna visste dock inte hur samverkan definieras på deras myndighet, utan gissade oftast på att det är på samma sätt som de beskrev samverkan. Majoriteten av informanterna prioriterade att utveckla sina externa samverkansformer med ambition om att kunna beslagta större belopp
vid utmätningar. Vidare uppgav vissa informanter att målet varit att inte bara samverka tillsammans med andra myndigheter utan även att som enskild myndighet bli bättre på det.
Utöver regeringsuppdraget är riktlinjer vid samverkan en viktig del av insatsen. Riktlinjer kan användas av myndigheter för att ge dem en ram för deras arbete, något som de involverade kan förhålla sig till. Utöver detta kan det även göra det enklare för framtida myndigheter att replikera arbetet. Av de informanter som intervjuats har det inte framkommit att deras verksamheter har tydliga riktlinjer eller regler för samverkan. Många av de aktörer som är involverade har fått uppdrag från regeringen att de ska samverka med andra för att kunna arbeta brottsbekämpande eller brottsförebyggande. Men detta har inte utmynnat i specifika regler eller riktlinjer för hur det ska gå till. Utöver detta har många av de involverade
aktörerna samverkat tidigare i det Lokala Samverkansråd som finns i Helsingborg, därav har deras samverkan redan en sorts struktur. Detta beskriver en informant;
“...vi har både RMS; regional myndighetssamverkan det är ju åtta myndigheter som ska arbeta med varandra och det är ju ett regeringsuppdrag. Sen har vi ju även lokal samverkan
på mindre orter med tillståndshandläggare, polis, miljöförvaltning. Så skillnaderna är ju att en del är regeringsuppdrag och en del lokalt…” (Informant 3).
En informant menade att riktlinjer och regler hade försvårat arbetet och gjort det svårare att ta initiativ, en annan informant menar att det är svårt att ens tänka sig hur riktlinjer skulle kunna se ut och tror inte att detta hade förbättrar arbetet. Myndigheterna och förvaltningarna har med andra ord inga riktlinjer från sina egna överordnade utan formar i stället deras
samverkan fritt. Däremot fick de riktlinjer från insatsledaren på Polismyndigheten som både gällde operationen i sig och även i viss form deras egen arbetsmiljö. Dessa riktlinjer var i form av vem och vad de ska rikta sig mot, geografiska platser i Helsingborg där insatserna skulle utföras och att operationen inte skulle vara för kostsam i form av tid och resurser. Detta beskrev en informant;
“...Riktlinjerna var från polismyndighetens sida, det var ju fokus med vad vi skulle arbeta med, ex bestämdes en geografisk plats som var inom Helsingborgs stad, och vi skulle jobba
emot kriminella. Och vi skulle jobba mot pengar eller tillgångar rättare sagt…”(Informant 1).
Utöver detta satte de även riktlinjer i form av att de involverade individerna alltid skulle känna sig säkra och bekväma under operationens gång, ingen skulle känna sig utfryst eller att de på något sätt inte skulle kunna föra sin talan.
Gällande förutsättningar av samverkan ansåg myndigheterna att de var mycket goda. De menade på att det resulterat till att stora nätverk utvecklats samt att kontakten är god mellan aktörerna. Även geografin i Helsingborg har varit en förutsättning då det gjort det enklare att utföra operationen. Ett stöd från både regeringen och myndigheten gör även att
förutsättningarna ökar och gör det enklare att få både tid och resurser för samverkan. Vidare är det enligt vissa informanter fördelaktigt att insatsledaren oftast tillhandahåller det som är nödvändigt på fältet och sedan styr varje aktör sitt arbete på ett effektivt sätt. Alla aktörer var överens om att det var Polismyndigheten som hade ledningen för Operation Klöver och att detta var naturligt och en självklarhet. Att det var naturligt förklarade de med att
Polismyndigheten var de som initierade operationen, har erfarenhet av att leda, en tydlig struktur i sin myndighet samt en lagstiftning som stöttar. Det gör det enklare för dem att ta hand om ledningen än om en myndighet utan erfarenhet hade gjort det. En informant uppgav detta;
“...Det är polismyndigheten, de kan leda insatser i ryggraden men också samordning, vi har inte tillgång till mirakelsystem vid en sådan stor operation så det skulle praktiskt inte gå att
någon annan än polismyndigheter leder den…” (Informant 7)
Det var Polismyndigheten som tog ledning för hela operationen samt tre av de fem insatserna, men Tullverket och Miljöförvaltningen fick ta ledningen för två av insatserna inom Operation Klöver. Ledningen har resulterat i att det blivit en hierarki i operationen där
Polismyndigheten var längst upp i form av deras insatsledare, där insatsledarna från de ledande myndigheterna och förvaltningarna var under dem och där personalen ute i fält var under insatsledarna. Att polisen hade ledningen såg inte nödvändigtvis informanterna som något negativt. De talade för att aktörerna fortfarande sågs som jämlika, där alla kunde föra sin talan och själv välja vad de hade möjlighet att göra inom ramen för Operation Klöver. De kände att hierarkin var en naturlig konsekvens av arbeten som denna och att detta gav dem struktur. Såvida hierarkin inte leder till att de involverade myndigheterna inte var jämlika till den som var i ledningen var det inget problem. Samtliga informanter uppskattar följaktligen att Polismyndigheten tog ledningen, detta då det gav dem en tydlig struktur och har därför förenklat arbetet.
7.2 Kommunikation
Den kommunikation som skett mellan myndigheterna har framför allt genomförts via mejl och därefter genom telefon. Det har inte funnits några problem med kommunikationen, utan alla upplever att den har varit snabb och smidig. Vidare ansåg en informant att vissa
myndigheter missade information på grund av den stora mängden personal som gjorde att kommunikationen ibland var dålig mellan dem;
“...men det finns alltid grejer man ska göra annorlunda, kommunikationen är en grej, alltid någon som råka missas med information. Denna operation var så pass stor operation att det
berör alla lokalpolisområden…” (Informant 5)
Hur detta löstes är oklart. Ytterligare ett problem var att endast insatsledaren hade ansvaret för kommunikationen, något som de kommer att ändra på till nästa operation då det blir enklare om det delas upp och mindre tryck på en och samma person.
Vidare påstod vissa informanter att det inte var mycket kommunikation, detta beskrev en informant;
“...Det har ju varit lite återkoppling och sammanställning som vi fått ta del av av gemensamma resultat. Innan insatsen så var det inte mycket kommunikation för vår
del…”(Informant 4).
Innan operationens genomförande hölls det i tre uppdragsdialoger, mycket av
kommunikationen och informationsutbytet har skett här. Den första uppdragsdialogen användes för att alla aktörer skulle få grundläggande information om vad Operation Klöver skulle handla om. Därefter fördes en diskussion om hur arbetet skulle se ut och där
myndigheterna kunde framföra sina ideer och vad de hade möjligheten att göra. Här diskuterades även syftet och målet, dess lämplighet och möjliga ändringar. Därefter fick aktörerna bestämma om detta var något som de kunde eller ville vara med på. Om de ville fortsätta kallades de till den andra uppdragsdialogen, där presenterade varje aktör sina egna möjligheter, planer och tankar och insatsplaneringen började. På den sista uppdragsdialogen,
som skedde cirka en vecka innan utförandet, sammanställdes det sista av arbetet och planeringen. Detta beskrev en informant;
“...Mycket fysiska möten har det varit, men även mejl då, men mest, vill jag nog säga, mejl är absolut uteslutande men även telefonsamtal annars är det ju fysiska mötet, och under
operationen så var det ju väldigt fysiska möten, då satt vi ju tillsammans alla ledningsfunktioner från [...] så vi kunde liksom träffas och liksom och prata om det var
någonting som skedde där ute…” (Informant 1)
Inte alla involverade myndigheter och förvaltningar var med i allra första uppdragsdialogen, utan vissa missade dem. Att de inte var med berodde på att de inte var med i planeringen från början, utan dessa föreslogs ofta på första uppdragsdialogen och kontaktades därefter. En myndighet ansåg inte att detta var ett problem och trodde inte att det hade påverkat deras arbete på något sätt. En annan myndighet tyckte däremot att det inte nödvändigtvis var ett problem att de inte var med från början men att dem hade valt att göra andra saker om de hade haft möjligheten, något de inte hade då de kom med sent.
Under själva operationens gång fanns det en stab som samlades varannan timme under operationens gång, där majoriteten av myndigheterna hade minst en representant som personalen i fält kunde kontakta ifall det uppstod frågor eller problem. Att det fungerade så pass bra menar en informant var på grund av att det var uppbyggt utefter polisens struktur vilket förenklade kommunikationen. Staben hade en problemlösande funktion men fungerade dessutom som motivation för dem som var involverade. Efter varje möte hade myndigheterna en gemensam genomgång på till exempel vad en myndighet hade tjänat in, detta motiverade de andra och visade på att deras arbete hade en effekt, denna positivitet nådde även
personalen ute i fält. Ett problem som kom upp med stabsmötena var att dessa var för långa, och att det knappt fanns tid mellan mötena. Utöver detta var det även några av de involverade myndigheterna som inte hade en representant i staben, något som en av informanter menar gjorde det svårare att få information och att kommunicera då de var tvungna att gå igenom flera led. En fördel med stabsmötena var att majoriteten kände varandra sedan tidigare samverkan genom det Lokala Samverkansrådet, detta gjorde det lättare för de som var med då det redan fanns en kännedom om varandra och ett etablerat sätt att arbeta på. Detta uppgav följande informanter angående samverkan och nätverk;
“...Men vi har ju jättegoda förutsättningar för samverkan. Det bygger på att vi är ett nätverk, har bildats, asså personer, vi känner de här olika individerna som ingår i den här gruppen
eller vad man ska kalla det så man vet vem man ska ringa till…” (Informant 4).
“...Sedan har vi ju även fått nya samarbeten med andra myndigheter som vi tidigare inte samverkat med så det har bildats nya nätverk av denna operation vilket är supereffektivt…”
(Informant 9).
Efter operationens genomförande kommunicerade aktörerna vid återkopplingar och sammanställningar, ibland fanns det även diskussioner bland vissa myndigheter om ett fortsatt samverkansarbete samt en Operation Klöver II, utöver detta har det inte skett mycket kommunikation efter operationen.
7.3 Hinder vid samverkan
Det var även under dessa uppdragsdialoger som en dialog om sekretess fördes. Många av aktörerna upplevde inte att sekretessen var ett stort hinder, detta menade de berodde på att den information som delades mellan dem oftast inte var under sekretess. Alla myndigheter genomförde även sekretessprövningar individuellt inför och under operationens gång för att undvika att sekretessbelagd information delades. Problemet var däremot att många kände en oro inför att dela med sig av sekretessbelagd information, de visste inte riktigt var gränserna gick och tog därför ofta ett steg tillbaka för att minska risken att göra något fel. Det fanns även en risk att vissa objekt inte togs med då myndigheterna inte specifikt fick peka ut dessa på grund av sekretessen. En informant sa;
“...Vi har ju en absolut sekretess inom myndigheten vilket är rätt så frustrerande ibland och detta har vi påtalat i ex antal år för våra politiker att vi borde kunna lätta på sekretessen just
när vi ska förbereda, planera och efterarbete i sån insats. Att man skulle få lov att dela mer information om man får. Idag är det bara att man överhör på plats och det är ju inte så
effektivt…” (Informant 2).
Vidare ansåg vissa myndigheter att de många gånger fått tacka nej till samverkansinviter på grund av tidsbrist eller för att de saknat tillräckliga personella resurser för att medverka inom ramen för olika insatser. Trots detta lyckades myndigheterna sätta ihop en grupp där med för uppgiften designerad personal, som fick fredat arbetstid i förhållande till sina ordinarie arbetsuppgifter. En anledning till personalbristen berodde på utbrottet av Covid-19.
Majoriteten anser att pandemin, med tillhörande nationella och regionala restriktioner, delvis hämmande insatsens genomslag. Några informanter uttalade sig om detta och menade på att vissa myndigheter hade uppnått större resultat i insatsen ifall de hade kunnat utföra ett mer djupgående arbetssätt. Det har även påverkat på andra sätt, aktörerna hade planerat på att utföra Operation Klöver II under våren 2021 men på grund av Covid-19 har detta flyttats fram. Detta beskrev en informant;
“...Corona fanns ju även här. Och det var ju, ja man får nog säga att det var lite i startskottet fast det inte var det. Det var ju vissa myndigheter och förvaltningar som hade fått välja restriktioner här som gjorde till exempel Arbetsmiljöverket fick ju inte vara inomhus, fick inte
jobba nära andra och så, det begränsar ju lite. Sen var det ju begränsningar utifrån hur vi själva kunde träffas, i vilka forum, det är också en sån svår sak…” (Informant 7).
Ett annat hinder som upplevdes bland informanterna var språkbruket. Alla medverkande i samverkan kommer från olika myndigheter och använder sig utav olika former av språk och begrepp. Några informanter talade kring svårigheterna att förstå insatsens syfte i början då vissa begrepp var otydliga för dem. Detta sa en informant;
“...Vi talar inte alla samma språk, vi har lite olika inriktningar. Ovana att jobba tillsammans var en svaghet till en början (…) Det märker man, beroende på vilken myndighet man kommer ifrån, man kanske inte varit med i en insats innan, då kan språkbruket, alltså sättet
som man uttrycker sig(…) det kan vara svårt för vissa att hänga med…” (Informant 1) Något som även diskuterades bland informanterna är efterarbetet och tidsbristen kring ärendena som de fick utreda efter insatsen. Flera myndigheter hade än idag kvar utredningar efter insatsen vilket har krävts mycket efterarbete. Detta uttalade en informant;
“...Det är det och det tar mycket tid och kan ta plats i våra förråd i och med att det ger en stor ketchupeffekt, på individer som vi inte hittar i vanliga fall när vi då hittar dem i såna här
