Juridiska institutionen Vårterminen 2014
Examensarbete i offentlig rätt 30 högskolepoäng
Utvidgade avlägsnanden i europeisk belysning
En analys av förenligheten med Europakonventionen och en jämförelse med finsk rätt.
Författare: Emil Åstrand-Melin
Handledare: Universitetslektor Ingrid Helmius
Förkortningar
BrB Brottsbalk (SFS 1962:700)
BJO Biträdande justitieombudsman (Finland)
DS Departementsserien
EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
FPL Polislag (Finland, 872/2011) HD Högsta domstolen
JFT Tidskrift utgiven av juridiska föreningen i Finland JK Justitiekanslern
JO Justitieombudsmannen JuU Justitieutskottet
MaktmedelsF Inrikesministeriets förordning om polisens användning av maktmedel (Finland, 979/2004)
NJA Nytt juridiskt arkiv avdelning 1
NSfK Nordisk samarbejdsråd for kriminologi OL Ordningslag (SFS 1993:1617)
PL Polislag (SFS 1984:387) Prop. Proposition
RH Rättsfall från hovrätterna RF Regeringsform (SFS 1974:152) RP Regeringens proposition (Finland)
RPSFS Rikspolisstyrelsens författningssamling SOU Statlig offentlig utredning
SvJT Svensk juristtidning
ÄFPL Polislag (Finland, 493/1995)
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 7
1.1 Bakgrund ... 7
1.2 Syfte och avgränsningar ... 7
1.3 Metod och material ... 8
1.4 Disposition ... 11
2 Utformningen av reglerna om utvidgade avlägsnanden ... 11
2.1 De grundläggande förutsättningarna i 13 c § 1 st. PL ... 11
2.1.1 Avlägsnande ... 11
2.1.2 Folksamling ... 13
2.1.3 Störande av allmän ordning ... 15
2.2 Utvidgade avlägsnanden enligt 13 c § 2 st. PL ... 16
2.2.1 Bakgrunden till bestämmelsen – ett behov av att avlägsna en längre sträcka ... 16
2.2.2 När är en åtgärd enligt 13 c § 1 st. PL otillräcklig – fordras kvalificerade ordningsstörningar? ... 18
2.2.3 Betydelsen av proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av bestämmelsen ... 19
2.2.4 Tidsgränsen samt förhållandet mellan sträcka och tid ... 20
2.3 Praxis i anslutning till utformningen av 13 c § 2 st. PL ... 22
2.3.1 JO dnr 4480-2011 ... 22
2.3.2 JK dnr 2999-11-40 ... 23
2.3.3 Kritik av JK:s beslut – 13 c § 2 st. PL kan ge upphov till ingripanden som huvudsakligen är ett kvarhållande ... 25
2.4 Närmare analys av utformningen av 13 c § 2 st. PL ... 27
2.4.1 Betydelsen av oklarheter kring de grundläggande förutsättningarna i första stycket ... 27
2.4.2 Bestämmelsens betydelseområde är inte tillräckligt snävt ... 28
3 Europakonventionen ... 29
3.1 Konventionens ställning i svensk rätt ... 29
3.2 Artikel 5 och artikel 2 fjärde tilläggsprotokollet ... 30
3.2.1 Den övergripande strukturen bakom bestämmelserna ... 30
3.2.2 Skillnaden mellan inskränkning i rörelsefriheten och frihetsberövande ... 31
3.3 Artikel 5 – frihetsberövande ... 31
3.3.1 Ett subjektivt och ett objektivt element ... 31
3.3.2 Referat av centrala rättsfall ... 32
3.3.3 Analys av det objektiva elementet – inspärrning och tvång ... 34
3.3.4 Omständigheter vid bedömningen av inspärrning och tvång ... 37
3.3.5 Särskilt om betydelsen av varaktigheten vid bedömningen av det objektiva
elementet ... 38
3.3.6 Analys av det subjektiva elementet – ska syftet med åtgärden beaktas? ... 39
3.3.7 Summering av rättsläget före Austin ... 41
3.4 Austin m.fl. mot Förenade kungariket ... 41
3.4.1 Bakgrund ... 41
3.4.2 Domskälen ... 42
3.4.3 Analys ... 44
3.4.4 Summering av rättsläget efter Austin – betydelsen av sammanhanget ... 50
3.5 Artikel 5 – rättfärdigandegrunder ... 50
3.5.1 Fullgörande av skyldighet ... 50
3.5.2 Anhållande och häktning ... 51
3.6 Artikel 2 fjärde tilläggsprotokollet ... 52
4 Förenligheten med Europakonventionen ... 54
4.1 Utredningen i propositionen och betänkandet av förenligheten med EKMR ... 54
4.2 Kort sammanfattande tillbakablick på rättsläget kring artikel 5 ... 55
4.3 Synpunkter på utredningen i propositionen av förenligheten med EKMR ... 56
4.4 Bedömning av om utvidgade avlägsnanden utgör frihetsberövanden ... 57
4.4.1 Utgångspunkten – den konkreta situationen ... 57
4.4.2 Det objektiva elementet – inspärrning och tvång ... 58
4.4.3 Samlad bedömning av det objektiva elementet ... 60
4.4.4 Betydelsen av sammanhanget ... 61
4.4.5 Bedömning av det subjektiva elementet ... 63
4.4.6 Sammanfattning ... 63
4.5 Kan utvidgade avlägsnanden rättfärdigas enligt artikel 5.1? ... 64
4.6 Förenligheten med artikel 2 fjärde tilläggsprotokollet ... 65
4.6.1 Kraven på förutsebarhet och tillgänglighet ... 65
4.6.2 Kraven på nödvändighet och proportionalitet ... 67
4.6.3 Sammanfattning ... 69
5 Komparation med finsk rätt ... 70
5.1 En ny polislag i Finland ... 70
5.2 Äldre polislagen ... 71
5.2.1 Polisens uppgifter och principer för maktutövningen ... 71
5.2.2 Ingripande mot ordningsstörande individer ... 73
5.2.3 Åtgärder mot ordningsstörande folksamlingar ... 74
5.2.4 Användning av maktmedel ... 76
5.3 Ändringar i nya polislagen ... 77
5.3.1 Principerna för maktutövningen ... 77
5.3.2 Befogenheterna vid ordningsstörningar ... 78
5.4 Komparation ... 79
5.4.1 Är reglerna om ingripande mot ordningsstörande folksamlingar jämförbara? ... 79
5.4.2 Principernas betydelse ... 80
5.4.3 Avlägsnanden vid ordningsstörningar – i Finland individen, i Sverige även kollektivet ... 81
5.4.4 Möjligheterna att ingripa mot en ordningsstörande folksamling som sådan ... 83
5.5 Förenligheten med EKMR – föreligger det någon skillnad? ... 86
5.6 Slutsatser ... 89
6 Avslutning ... 91
6.1 Sammanfattning ... 91
6.2 Förslag på lagändringar ... 92
Käll- och litteraturförteckning ... 94
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Under år 2009 gavs polisen utökade möjligheter att ingripa mot folksamlingar som stör den allmänna ordningen. En ny bestämmelse infördes i 13 c § 2 st. polislagen (1984:387), vilken ger polisen en utökad befogenhet att avlägsna deltagare i en folksam- ling. Enligt den nya lagregeln får deltagarna transporteras bort en längre sträcka än vad som tidigare har varit möjligt.
Bakgrunden till lagändringen var att polisen inte ansågs ha tillräckliga möjligheter att ingripa mot vissa former av allvarliga ordningsstörningar. Som exempel nämndes stör- ningar i samband med idrottsevenemang, men också andra situationer där deltagare i en folksamling går till våldsamt angrepp mot person eller egendom.1
Den här lagändringen väcker emellertid ett antal frågor. För det första föregicks änd- ringen av en knapphändig analys av förenligheten med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR).
Frågan om förenligheten med EKMR är således fortfarande öppen. För det andra gjor- des inga ansatser att närmare undersöka hur den rättsliga regleringen, angående ingri- pande mot ordningsstörande folksamlingar, ser ut i andra länder. En annan fråga är där- för om utvidgade avlägsnanden är en metod som lämpar sig väl för att hantera störning- ar av den allmänna ordningen. Slutligen väcker utformningen av 13 c § 2 st. PL vissa frågor, särskilt som bestämmelsen har tolkats relativt extensivt i praxis.
1.2 Syfte och avgränsningar
Det övergripande syftet med den här uppsatsen är att undersöka om lagstiftningen angå- ende utvidgade avlägsnanden behöver förändras. Detta innefattar tre delsyften, där ett första delsyfte är att rättsdogmatiskt analysera, och kritiskt diskutera, utformningen av bestämmelsen i 13 c § 2 st. PL. Ett andra delsyfte är att utreda om denna bestämmelse är förenlig med EKMR artikel 5 och artikel 2 fjärde tilläggsprotokollet. Det tredje delsyf- tet består i att jämföra 13 c § 2 st. PL med motsvarande möjligheter att ingripa mot ord- ningsstörande folksamlingar i finsk rätt. Avsikten med jämförelsen är att, ur såväl ett rättsligt som praktiskt perspektiv, värdera de lösningar som länderna har valt för att han- tera förekomsten av folksamlingar som stör den allmänna ordningen. Ett led i det tredje
1 Prop. 2008/09:131 s. 1.
delsyftet är att avgöra om de skillnader som föreligger mellan svensk och finsk rätt har betydelse för förenligheten med EKMR.
I samband med en rättsdogmatisk analys av en bestämmelse som ger myndigheter befogenhet att ingripa i enskildas fri- och rättigheter, är det inte överraskande om läsa- ren förväntar sig en analys av bestämmelsens förenlighet med regeringsformen (1974:152). I den här uppsatsen behandlas emellertid inte den aspekten. Anledningen till att en analys av förenligheten med RF har avgränsats bort, är främst en förvissning om att det finns mer att tillföra den rättsvetenskapliga forskningen genom analys av de frågor som behandlas i uppsatsen.
En förutsättning för ett utvidgat avlägsnande enligt 13 c § 2 st. PL är att folksamling- en inte utgör en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen (1993:1617). Vad som utgör en allmän sammankomst respektive en offentlig tillställ- ning är emellertid en separat fråga, vilken i stor utsträckning faller utanför syftet med uppsatsen, och därför behandlas den inte.
1.3 Metod och material
Den grundläggande metod som används i uppsatsen är rättsdogmatisk, vilket innebär att gällande rätt fastställs genom användning av rättskälleläran. Med rättskällor åsyftas van- ligen lag, förarbeten, rättspraxis och doktrin i nämnd ordning.2
I uppsatsen görs vidare en komparation mellan svensk och finsk rätt. Finland antog i slutet av år 2011 en ny polislag som träder i kraft den 1 januari 2014. I den nya polisla- gen har en del förändringar gjorts just vad gäller möjligheterna att ingripa mot ord- ningsstörande folksamlingar. Det finns således anledning att närmare granska de här ändringarna och de skäl som föranlett dem.
Komparation handlar i grunden om att jämföra. Jämförelser kan ske på olika sätt; an- tingen genom en kortare utländsk utblick som kastar ljus över svensk rätt, eller en jäm- förelse i egentlig mening som kräver att gällande rätt kartläggs på ett utförligt och kor- rekt sätt.3 Ambitionen är här att göra en utförlig och korrekt kartläggning av den finska polisens möjligheter att ingripa mot ordningsstörande folksamlingar, vilka inte skyddas av församlingsfriheten.4 Både urvalet och fastställandet av jämförelseobjekten, och jäm-
2 Sandgren, s. 37.
3 Sandgren, s. 75.
4 Med begreppet församlingsfrihet avses här rättigheten att delta i fredliga sammankomster. I svensk rätt (RF) motsvaras begreppet av mötes- och demonstrationsfriheten.
förelsen som sådan, är behäftade med svårigheter. Några sådana ska uppmärksammas här.
En jämförelse förutsätter tillgång till korrekt och aktuell information om den ut- ländska rätten. Tillgången till sådant material kan dock vara begränsad. Därför är det en viktig fråga vilka krav som ska ställas på materialet. Naturligtvis bör original- och pri- märkällor användas så långt det är möjligt. Det kan dock vara en fördel att också an- vända sig av sekundära källor, såsom läroböcker och handböcker. Två skäl kan anföras som stöd för användning av sådana sekundärkällor.5 Till att börja med använder sig ju- rister i andra länder också av den här sortens material. Dessutom kan det vara svårt att tillgodogöra sig innehållet i primärkällorna utan att ha en bakgrundsinformation och en grundförståelse; en översikt. Under arbetet med att kartlägga finsk rätt har ett standard- verk, ”Polisrätt” av Helminen m.fl., använts i stor utsträckning. Boken har emellertid lästs parallellt med förarbeten och lagtext. Strävan har varit att i den utsträckning det är möjligt använda primära källor.
Även om det är en detaljfråga som ska jämföras, måste den enskilda företeelsen för- stås i ljuset av rättsordningen som helhet. Enskilda rättsregler måste alltså förstås i den kontext där de förekommer, dvs. hur de samverkar med andra lagar och regler, som ut- gör grunden för den utländska rättsordningen.6 Ett annat vanligt misstag vid jämförelse av rättssystem är att utgå från att de juridiska begrepp, institut och tolkningsmetoder som används i den egna rättsordningen är gångbara i utländska rättssystem.7
De nordiska rättssystemen är emellertid närliggande, i komparativa sammanhang brukar de anses tillhöra samma rättsfamilj. Begreppet rättsfamilj är snarast ett redskap för att underlätta studier av utländsk rätt, men att länders rättssystem delas in i samma rättsfamilj antyder att de uppvisar vissa grundläggande likheter.8 De nordiska ländernas rättssystem uppvisar alltså en del specifika gemensamma drag som underlättar jämfö- relse.9
Ett viktigt gemensamt drag för Sverige och Finland är att rättskälleläran är snarlik.
För att illustrera likheten följer här en kort redogörelse för den finska rättskälleläran.10 Rättstillämpningen är nära sammankopplad med användning av visst material som ger stöd för den. Materialet kallas för rättskällor. En vedertagen uppfattning i Finland är att
5 Bogdan, s. 42.
6 Se Bogdan, s. 46 ff.
7 Bogdan, s. 40.
8 Bogdan, s. 77 ff.
9 Se Bogdan, s. 82.
10 Redogörelsen är hämtad från Oker-Blom, s. 376.
rättskällorna kan delas in i tre grupper, beroende på hur stark påverkan de har på rätts- tillämpningen: starkt bindande, svagt bindande samt tillåtna rättskällor. De starkt bin- dande rättskällorna är lag och sedvana. De svagt bindande rättskällorna utgörs av lag- förarbeten och domstolsavgöranden (prejudikat). Den tredje gruppen, dvs. de tillåtna rättskällorna, utgörs av rättsvetenskapliga framställningar (doktrin), allmänna principer och så kallade reella argument. Rättsliga beslut ska således i första hand baseras på lag.
Om lag saknas ska de baseras på sedvana. När lagen inte ger svar på ett visst tolknings- problem, och om sedvana saknas, anlitas de svagt bindande rättskällorna. Om de svagt bindande rättskällorna inte ger svar på problemet används i sista hand de tillåtna rättskällorna. Som har påpekats ovan påminner den vedertagna finska rättskälleläran om den svenska rättskälleläran, såsom den har beskrivits i inledningen av detta avsnitt; de svenska rättskällorna anses vanligen vara lag, förarbeten, rättspraxis och doktrin i nämnd ordning.
Att rättskälleläran är snarlik underlättar framförallt förståelsen av den kontext som de finska reglerna figurerar i, men det får också förmodas att det i viss utsträckning mins- kar risken för tolkningsmisstag. En annan fördel vid en komparation med finsk rätt är att lagtext, liksom förarbeten, officiellt publiceras på svenska, vilket minskar risken för språkliga missförstånd. Mot bakgrund av att rättskälleläran är likartad och att primärkäl- lorna publiceras på svenska, kan problemen angående förståelse av enskilda rättsregler och rättsordningen som helhet sägas vara något mindre akuta vid jämförelse mellan Sverige och Finland.
Slutligen ska något nämnas om de avgöranden från Europadomstolen som det hänvi- sas till i uppsatsen. Det underlag som ligger till grund för avsnitten om artikel 5 och ar- tikel 2 fjärde tilläggsprotokollet EKMR omfattar inte samtliga avgöranden som rör re- spektive artikel. Det är inte möjligt att, i ett arbete av den här omfattningen, heltäckande behandla den omfattande praxis som har utvecklats i förhållande till respektive artikel.
Istället har ett urval av centrala rättsfall gjorts med utgångspunkt i de rättsfallssamman- ställningar som finns i doktrinen.11
När det gäller polisens möjligheter att vidta åtgärder mot ordningsstörande folksam- lingar är Austin m.fl. mot Förenade kungariket ett centralt avgörande. Med utgångs- punkt i domen, och i den doktrin där avgörandet har analyserats, har det ursprungliga
11 Se Danelius, s. 99 ff.; Harris m.fl., s. 122 ff.; van Dijk, s. 456 ff.
urvalet därför kompletterats med avgöranden som är betydelsefulla för den rättsutveck- ling som lett fram till Austin.
Sammanfattningsvis görs alltså inga anspråk på att redogörelserna för rättsläget kring artikel 5 och artikel 2 fjärde tilläggsprotokollet är heltäckande.
1.4 Disposition
Uppsatsen är huvudsakligen uppdelad i fyra delar. I den första delen beskrivs och analy- seras utformningen av 13 c § 2 st. PL. I anslutning till att utformningen av 13 c § 2 st.
PL analyseras, behandlas även två beslut, ett JO-beslut och ett JK-beslut, vilka rör frå- gor om bestämmelsens utformning. Uppsatsens andra del handlar om hur Europakon- ventionens artikel 5 samt artikel 2 fjärde tilläggsprotokollet ska tolkas. Tyngdpunkten i denna del ligger på beskrivning och analys av Europadomstolens praxis. Utredningen av rättsläget utmynnar i den tredje delen, som innehåller en analys av utvidgade avlägs- nandens förenlighet med Europakonventionen. Den fjärde delen består i sin tur av en jämförelse av 13 c § 2 st. PL med motsvarande regler för ingripanden mot ordningsstö- rande folksamlingar i finsk rätt. Avsikten med jämförelsen är att värdera de rättsliga lösningar som länderna har valt för att hantera förekomsten av folksamlingar som stör den allmänna ordningen. Delen inleds med en beskrivning av finska reglerna, och ut- mynnar därefter i en analys av likheterna och skillnaderna. Uppsatsen avslutas med en sammanfattning av slutsatserna i de fyra olika delarna. I anslutning till sammanfattning- en ges även förslag på ändringar av 13 c § 2 st. PL.
2 Utformningen av reglerna om utvidgade avlägsnanden
2.1 De grundläggande förutsättningarna i 13 c § 1 st. PL 2.1.1 Avlägsnande
13 c § 1 st. PL innebär att deltagarna i en folksamling, vilken inte är en allmän sam- mankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen, får avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig om folksamlingen genom sitt uppträ- dande stör den allmänna ordningen eller utgör omedelbar fara för denna och det är nöd- vändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det är tillräckligt att folksamlingen som sådan kan anses ha stört den all- männa ordningen samt att det inte krävs att den som avlägsnas ska ha bidragit till ord- ningsstörningen. Det räcker att han eller hon betraktas som deltagare i den folksamling
som stör den allmänna ordningen eller utgör omedelbar fara för denna.12 Bestämmelsen ger inte stöd för att omhänderta någon, och ett avlägsnande får därför inte genomföras på ett sätt som medför att det måste betraktas som ett omhändertagande.
För att ge en bakgrund till distinktionen mellan avlägsnande och omhändertagande bör något nämnas om förutsättningarna för omhändertagande av en person som stör den allmänna ordningen. Av 13 § 1 st. PL framgår att om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen, eller utgör en omedelbar fara för denna, får personen, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen, avvisas eller avlägsnas från visst område eller utrymme. Enligt 13 § 2 st. PL får personen tillfälligt omhändertas, om en åtgärd som avses i första stycket är otillräcklig.
Av 13 § PL framgår således att polisen i första hand får ingripa genom att avvisa el- ler avlägsna en person som stör den allmänna ordningen. Om avvisande eller avlägs- nade är otillräckliga åtgärder för att upprätthålla ordningen får polisen tillfälligt omhän- derta den ordningsstörande personen. Ett tillfälligt omhändertagande innebär enligt 16 § PL att individen som omhändertagits ska förhöras så snart det är möjligt. Polisen kan föra den omhändertagna personen till en polisarrest. Enligt 16 § PL får dock en person som omhändertagits med stöd av 13 § 2 st. PL inte hållas kvar längre än sex timmar. En omhändertagande på grund av att en person stör den allmänna ordningen innebär såle- des att individen på något sätt hålls kvar av polisen. Efter den här korta redogörelsen för omhändertagande, kan blicken nu vändas mot avlägsnande.
Sjöholm ansåg att avlägsnande är en åtgärd av högst tillfällig natur, som endast in- nebär en obetydlig inskränkning i den enskildes rörelsefrihet, och som reellt innebär för- flyttning endast en kortare sträcka.13 Petrén har beskrivit avlägsnande så, att utmärkande för ett avlägsnande är att förflyttningen inte har något bestämt mål utan att den avlägs- nade släpps lös på lämpligt ställe, så snart denne har förts bort från den plats, varifrån avlägsnandet skedde.14 Någon period utmärkt av enbart kvarhållande på viss plats hör alltså inte till avlägsnande, enligt Petréns och Sjöholms sätt att betrakta begreppet.
Gränsdragningen mellan avlägsnande och omhändertagande har både varit föremål för prövning och diskuterats i doktrinen.15 Det har förutsatts att ett avlägsnande normalt sett ska framstå som en klart mindre ingripande åtgärd än ett omhändertagande.16 En
12 Prop. 1996/97:175 s. 27.
13 Sjöholm, s. 191.
14 Petrén, s. 61.
15 Se exempelvis JO 2003/2004 s. 210; Westerlund, s. 89 f.; Bylund, s. 182 f.
16 JuU 1983/84:27 s. 32 f.
allmän riktlinje har ansetts vara att syftet med ett omhändertagande regelmässigt är att föra en person till en plats, exempelvis en polisstation, medan syftet med ett avlägs- nande är att föra en person från en plats.17 Ett exempel på betydelsen av distinktionen till/från är att en åtgärd som består i att en person förs till sin bostad ska betraktas som ett omhändertagande och inte som ett avlägsnande.18 Ett annat exempel är när en ord- ningsstörande person förs från platsen till en polisstation eller annan offentlig institut- ion.19
En annan central fråga, som har diskuterats i anslutning till gränsdragningen mellan avlägsnande och omhändertagande, är hur lång sträcka som begreppet avlägsnande om- fattar. JO har anslutit sig till justitieutskottets uttalande att när det är fråga om annat än en kortare sträcka, och när åtgärden innefattar ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet, kan det ifrågasättas om åtgärden inte i själva verket bör ses som ett omhän- dertagande.20 Ett avlägsnande kan alltså endast avse en kortare sträcka.21 JO har i ett beslut anslutit sig till Westerlunds tolkning av begreppet kortare sträcka; att man i en- staka fall kan godkänna att någon transporteras bort några kilometer.22 I samma beslut anges också att frågan om vilka möjligheter en person som transporterats bort har att ta sig tillbaka, saknar betydelse vid bedömningen av om det är fråga om ett avlägsnande.
Efter en språklig analys av begreppet ”några”, kommer Westerlund fram till att ett av- lägsnande inte får överstiga fem kilometer.23 Med tanke på att JO i det ovan nämnda avgörandet inte enbart beaktade sträckan, utan även den tid som ingreppet varade, tycks det svårt att enbart genom en språklig analys av begreppet ”några”, och utan att beakta tidsaspekten, ställa upp en maximigräns om fem kilometer. Vid en sammanvägning av tids- och avståndsaspekter torde ett mer flexibelt förhållningssätt till en eventuell maxi- misträcka vara nödvändigt.
2.1.2 Folksamling
En av förutsättningarna för att bestämmelsen i 13 c § 1 st. PL ska vara tillämplig är att det är fråga om en folksamling. När det gäller begreppet folksamling har angetts att vid avgörande av vem som är deltagare i folksamling bör den praxis som vuxit fram i an-
17 Prop. 2008/09:131 s. 9; se även Berggren & Munck, kommentaren till 13 § PL (Zeteo).
18 JuU 1983/84:27 s. 33.
19 Bylund, s. 183.
20 JO dnr 1508-2002 och JuU 1983/84:27 s. 33.
21 Se också 1997/98:JuU7 s. 12.
22 JO dnr 1508-2002 och Westerlund, s. 89.
23 Westerlund, s. 90 ff.
slutning till 16 kap. 3 § brottsbalken (1962:700) vara vägledande.24 Westerlund har dock påpekat att den här ståndpunkten är tveksam, eftersom det inte finns någon sådan fast praxis, och hävdat att exempelvis journalister inte ska anses vara deltagare.25
Ett annat frågetecken är hur många personer det krävs för att ett antal människor ska betraktas som en folksamling. Begreppet folksamling är inte entydigt.26 I doktrinen har gjorts försök att definiera begreppet folksamling. Exempelvis har Ulväng m.fl. framhål- lit att det är ogörligt att mer bestämt ställa upp en gräns, men föreslagit att färre än tio personer inte torde kunna utgöra en folksamling.27 Enligt Westerlunds uppfattning bör det krävas att deltagarna är så många att det inte säkert går att fastställa vem som gör vad, och för att så ska vara fallet bör det krävas åtminstone tio personer, samt att delta- garna för en utomstående betraktare inte framstår som en sluten och organiserad enhet med gemensamt syfte och anknytning.28 Ett exempel från rättspraxis är att Svea hovrätt i RH 1996:4 har ansett det vara uppenbart att sexton personer är ett tillräckligt antal för att tillsammans utgöra en folksamling.29
Språkligt sett avser en folksamling en anhopning av människor. En anhopning är i sin tur en stor mängd av liknande företeelser som har samlats på ett litet utrymme. Att 16 personer uppenbarligen utgör en folksamling kan tyckas tveksamt med hänsyn till att det ska vara fråga om en stor mängd. En språklig analys kan emellertid inte i sig slutligt avgöra saken, särskilt eftersom rättsliga begrepp ofta har en speciell innebörd. Hovrätt- en framhöll också i RH 1996:4 att det inte var fråga om en grupp personer som slump- mässigt befann sig på samma plats, utan istället hade gruppen samlats för att genomföra en gemensam aktion. Bull har framhållit att avgörandet illustrerar att såväl syftet som rumsliga aspekter kan påverka vad som straffrättsligt anses utgöra en folksamling.30 Mot bakgrund av att förarbetena till 13 c § hänvisar till den praxis som utvecklats i an- slutning till 16 kap. 3 § BrB angående begreppet deltagare i folksamling, är det antagligt att såväl syftet som rumsliga aspekter kan påverka bedömningen av folksamlingar enligt 13 c §. Antalet personer är i så fall inte utslagsgivande vid bedömningen om ett antal personer utgör en folksamling.
24 Prop. 1996/97:175, s. 23.
25 Westerlund, s. 96.
26 Se SOU 1993:60 s. 203.
27 Ulväng m.fl., s. 167.
28 Westerlund, s. 194.
29 Se också Göta hovrätts avgörande RH 2005:30.
30 Bull, s. 595.
Efter den här genomgången står det dock klart att det i viss mån är osäkert vad som avses med begreppet folksamling, och deltagare i folksamling, enligt 16 kap. 3 § BrB.
Med hänsyn till oklarheterna kring begreppen i 16 kap. 3 § BrB kan innebörden i 13 c § PL inte heller anses vara helt klar.
Som har framgått ovan krävs det att folksamlingen som sådan stör den allmänna ordningen. Kravet på att folksamlingen som sådan stör den allmänna ordningen tycks vid första anblick innebära att bestämmelsen inte kan tillämpas om enbart enskilda del- tagare uppträder ordningsstörande. Mot det ska hållas att det är möjligt att enskilda per- soners agerande i form av våldsamma handlingar i en folksamling kan vara av sådan art att situationen blir svårhanterlig. Frågan är dock i vilken utsträckning polisen kan göra bedömningar angående folksamlingens agerande som helhet baserat på enskilda indivi- ders agerande. Lagstiftningen är otydlig härvid. Är det tillräckligt att ett antal individer uppträder på ett våldsamt sätt, eller krävs det därutöver att folksamlingen i någon mån identifierar sig med orosmakarna?
När lagstiftningen innehåller otydligheter som rör förutsättningarna för ett ingri- pande ökar risken att enskilda medborgare utan egen förskyllan blir drabbade av poli- sens åtgärder. JO har i ett avgörande gett viss vägledning och uttalat att 13 c § PL torde kunna tolkas så att publiken vid ett idrottsevenemang betraktas som en folksamling, inom vilken det kan finnas grupper som i olika grad stör ordningen.31 En folksamling kan alltså enligt JO bestå av flera olika grupper, gentemot vilka olika bedömning kan göras. Som har framgått återstår dock en del frågetecken angående betydelsen av en- skilda individers agerande i förhållande till folksamlingen i stort.
2.1.3 Störande av allmän ordning
Ytterligare en förutsättning krävs för tillämpning av 13 c § 1 st. PL, nämligen en stör- ning av den allmänna ordningen. Vad gäller begreppet störande av allmän ordning ska ett antal aspekter lyftas fram. Av förarbetena till polislagen framgår att det inte fordras brottsliga handlingar för att polisen ska kunna ingripa mot en ordningsstörning.32 Straff- rättskommittén har vidare uttalat att det för en störning av allmän ordning inte är till- räckligt att en folksamling har uppstått, utan att det därutöver fordras att den uppträder på ett störande sätt, såsom genom skrän eller hotfulla åtbörder.33 Sjöholm har ansett att
31 JO dnr 4480-2011.
32 Prop. 1983/84:111 s. 32.
33 SOU 1944:69 s. 209.
begreppet allmän ordning i hög grad är föränderligt och elastiskt samt att det, utöver positiva rättsregler, bestäms av oskrivna normer. De oskrivna normerna påverkas i sin tur de uppfattningar och värderingar som råder i samhället.34
Angående begreppet störande av allmän ordning i 16:1 – 3 BrB har Westerlund utta- lat att ett störande föreligger om en folksamling hindrar, eller mer allvarligt stör, en normal verksamhet som har godtagits från samhällets synpunkt, även om deltagarna uppträder på ett fredligt sätt.35 På grund av den koppling som finns mellan 13 c 1 PL och 16:1 – 3 BrB får det förmodas att uttalandet i viss mån kan vara vägledande för tolkningen av begreppet i PL.
Av praxis framgår att det vid en ordningsstörning enligt PL ska vara fråga om ett uppträdande som innefattar ett angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmän- heten eller annars från allmän synpunkt.36 JO har uttalat att frågan inte får avgöras från den begränsade synpunkten av vad som framstår som olämpligt eller obekvämt för den enskilde polismannen. Enbart det faktum att en person vägrar åtlyda en polismans till- sägelse kan vidare inte anses innebära att denne stör den allmänna ordningen, utan det avgörande är vilka följder som bristande lydnad ur ordningssynpunkt kan antas med- föra. Det är inte heller tillräckligt att en person är allmänt otrevlig mot polisen.37 Ytter- ligare ett exempel på när en ordningsstörning inte förelegat är när ett antal ungdomar högljutt och okontrollerat sprungit runt på gator utan att ta någon hänsyn till förbipasse- rande personer.38
Det finns också enligt 13 c § PL en möjlighet att ingripa vid omedelbar fara för den allmänna ordningen. En förutsättning är att faran är konkret: att den är bestämd till tid och rum. Ingripande får således inte ske mot faror som ännu inte konkretiserats.39
2.2 Utvidgade avlägsnanden enligt 13 c § 2 st. PL
2.2.1 Bakgrunden till bestämmelsen – ett behov av att avlägsna en längre sträcka
Rättsläget före 13 c § 2 st. PL infördes innebar att det fanns två alternativ vid ingripande mot ordningsstörande folksamlingar och personer. Antingen kunde polisen vidta åtgär- der enligt 13 § PL eller enligt 13 c § 1 st. PL. En avgörande skillnad mellan bestämmel- serna är att 13 § PL förutsätter en prövning av förutsättningarna för ingripandet i varje
34 Sjöholm, s. 24.
35 Westerlund, s. 197.
36 Se JO dnr 2928-2007 och Berggren & Munck, kommentaren till 13 § PL (Zeteo).
37 JO dnr 5266-2007.
38 JO 1991/92 s. 64.
39 Berggren & Munck, kommentaren till 13 § PL (Zeteo).
enskilt fall. Polisen hade med andra ord möjlighet att med stöd av 13 § PL avlägsna el- ler omhänderta individer efter en prövning i varje enskilt fall, eller möjlighet att med stöd av 13 c § PL avlägsna deltagare i folksamlingen utan en prövning i varje enskilt fall. Som har framgått i avsnitt 2.1.1 ovan får ett avlägsnande enligt 13 c § 1 st. PL end- ast avse en kortare sträcka. Mot den här bakgrunden ansågs det finnas ett behov av ett
”mellanting”, dvs. en möjlighet att avlägsna deltagare i en folksamling längre än en kor- tare sträcka och utan en individuell prövning.
Rikspolisstyrelsen framförde i en skrivelse att reglerna om avlägsnande inte gav ut- rymme för att transportera deltagare i en ordningsstörande folksamling tillräckligt långt bort för att åtgärden skulle vara meningsfull.40 Enligt de gällande reglerna var polisen, enligt Rikspolisstyrelsen, nämligen tvungen att omhänderta ordningsstörande personer när det, för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten, fanns ett behov av att transportera bort dessa en längre sträcka. I många fall, menade Rikspolisstyrelsen, fanns det nämligen behov av så pass långa transporter att åtgärderna skulle bli att be- trakta som omhändertaganden istället för avlägsnanden. De olika åtgärder som är före- nade med ett omhändertagande är emellertid resurskrävande, och Rikspolisstyrelsen var av uppfattningen att det därmed fanns en risk att allvarliga ordningsstörningar inte kunde avvärjas lika snabbt.
Regeringen instämde i Rikspolisstyrelsens bedömning och framhöll att när det är fråga om stora grupper av personer som stör den allmänna ordningen är omhänderta- gandeinstitutet mindre väl lämpad som åtgärd.41 Det fanns enligt regeringen ett behov av att snabbt och effektiv kunna avlägsna ordningsstörande och våldsamma personer.
Exempelvis ansågs ett sådant behov föreligga vid ordningsstörningar som kan inträffa i samband med idrottsevenemang. Mot bakgrund av detta behov ansåg regeringen att det borde införas en möjlighet att, genom avlägsnande enligt 13 c § PL, transportera bort deltagare i ordningsstörande grupper eller folksamlingar längre sträckor och under längre tider än vad som ditintills varit möjligt.42
Därmed infördes en ny bestämmelse om så kallat utvidgat avlägsnande i 13 c § 2 st.
PL. Av lagtexten framgår att förutsättningen för att polisen ska få använda utvidgat av- lägsnande är att åtgärder enligt 13 c § 1 st. PL är otillräckliga för att ordningen ska kunna upprätthållas. Med andra ord måste det, liksom framgår av 13 c § 1 st. PL, vara
40 Prop. 2008/09:131 s. 10.
41 Prop. 2008/09:131 s. 12.
42 Prop. 2008/09:131 s. 12.
fråga om en folksamling som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Den närmare innebörden av dessa begrepp har framgått ovan. Därutöver krävs att avvisande eller avlägsnande enligt 13 c § 1 st. är otillräckliga åtgärder för att upprätthålla ordningen.
2.2.2 När är en åtgärd enligt 13 c § 1 st. PL otillräcklig – fordras kvalificerade ordningsstörningar?
Frågan är då när avvisande och avlägsnande är otillräckliga för att upprätthålla ord- ningen. Av författningskommentaren i propositionen framgår att bestämmelsen främst är avsedd att tillämpas när det är fråga om större folksamlingar som stör den allmänna ordningen.43 Är det fråga om en mindre grupp personer eller enskilda individer som stör den allmänna ordningen bör ingripande regelmässigt istället ske enligt 13 § PL.44 Det framgår också att det i allmänhet torde krävas att det är fråga om en mer kvalificerad störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för sådan störning. Det framgår vidare att ett exempel på en kvalificerad störning är när deltagare i en folksam- ling går till handgripligheter genom våld mot person eller omfattande skadegörelse, lik- som när deltagare avser att förgripa sig på person eller egendom på ett sådant sätt.45
Dessa uttalanden väcker några frågetecken. Av författningskommentaren i proposit- ionen framgår, att när det är fråga om en mindre grupp personer eller enskilda individer som stör ordningen så ska 13 § PL i regel tillämpas. Ska det förstås som att en mindre grupp personer eller enskilda individer inte anses utgöra en folksamling? Eller ska det förstås som att en mindre grupp personer eller enskilda individer förvisso kan utgöra en (mindre) folksamling, men att de inte kan ge upphov till sådana störningar att en till- lämpning av andra stycket blir aktuell? Eftersom det är just 13 § PL, och inte 13 c § 1 st., som författningskommentaren hänvisar till, bör nog uttalandet tolkas så att en mindre grupp personer och enskilda individer inte anses vara en folksamling. Men var- för uttalas detta då i en kommentar till andra stycket utan hänvisning till första stycket?
En annan fråga som kan diskuteras rör uttalandet i propositionen om att det i allmän- het torde krävas att det är fråga om en mer kvalificerad störning av den allmänna ord- ningen. Det kan tyckas att detta uttalande antyder en ganska långtgående begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde. Uttalandet får nog förstås så att åtgärder enligt
43 Prop. 2008/09:131 s. 20 f.
44 Prop. 2008/09:131 s. 21.
45 Prop. 2008/09:131 s. 21.
första stycket, dvs. avvisande och avlägsnande, oftast är tillräckliga så länge det inte är fråga om en mer kvalificerad störning. Frågan är dock om inte begreppet kvalificerad störning sätter en högre tröskel än skrivningen i lagtexten, dvs. att en åtgärd enligt första stycket är otillräcklig. Det kan diskuteras om begreppet kvalificerad störning faktiskt ska anses utgöra en sådan begränsning, eftersom det i förarbetena uttalades att ”det i allmänhet torde krävas att det är fråga om en mer kvalificerad störning”. Om en sådan begränsning faktiskt är avsedd, borde dock begreppet ha tagits in i lagtexten. Exempel- vis: ”När det föreligger en kvalificerad störning av den allmänna ordningen eller ome- delbar fara för sådan störning, och om åtgärd enligt första stycket är otillräcklig för att ordningen ska kunna upprätthållas får…”. Det kan i anslutning härtill noteras att det i betänkandet framhölls att utvidgade avlägsnanden endast torde komma att tillgripas vid allvarliga störningar.46
Slutligen väcker kravet, på att avvisande och avlägsnande enligt första stycket ska vara otillräckliga, frågan om det vid bedömningen finns utrymme att ta hänsyn till poli- sens resurser. Det är tänkbart att polisen på grund av bristande resurser, exempelvis om det är för få polismän på plats, anser att det inte är tillräckligt att avvisa eller avlägsna deltagarna i folksamlingen för att upprätthålla ordningen. Den här frågan har inte kom- menterats i förarbetena. Som har framgått ovan är dock uttalandena i propositionen, an- gående innebörden av begreppet ”otillräckligt”, enbart inriktade på omständigheter som rör folksamlingen och deltagarnas agerande. Att uttalandena i förarbetena uteslutande är fokuserade på omständigheter kring folksamlingen talar för att polisens resurser inte ska beaktas vid bedömningen av om åtgärder enligt 13 c § 1 st. PL är otillräckliga. Eftersom det saknas vägledande uttalanden är frågan dock öppen.
2.2.3 Betydelsen av proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av bestämmelsen Vid ingripanden i form av utvidgade avlägsnanden tillämpas 8 § PL. Av bestämmelsen framgår två viktiga principer: behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Den så kallade behovsprincipen har den innebörden att ingripande endast får ske när det är nödvändigt för att avvärja eller undanröja den aktuella faran eller störningen.47 Propor- tionalitetsprincipen innebär i sin tur att de skador eller olägenheter som ett ingripande medför för den som utsätts inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet.48 I
46 Ds 2008:54 s. 54.
47 Prop. 1983/84:111 s. 73.
48 Se exempelvis prop. 1983/84:111 s. 127.
propositionen angående utvidgat avlägsnande anförs följande om tillämpningen av 8 § PL.49 Vid tillämpning av 13 c § 2 st. PL innebär 8 § PL att ingripandet endast får med- föra sådana olägenheter som är försvarliga med hänsyn till ändamålet med åtgärden. Av betydelse för bedömningen är vilka möjligheter de avlägsnade personerna har att åter- vända hem, eller till den plats från vilken avlägsnandet har skett. Om de här möjlighet- erna är starkt begränsade, får personerna avlägsnas en kortare sträcka än när det finns ett välutbyggt kollektivtrafiknät med stor turtäthet. Det måste också finnas en möjlighet för de avlägsnade personerna att på egen hand ta sig tillbaka ifrån den plats dit de avlägs- nats.
2.2.4 Tidsgränsen samt förhållandet mellan sträcka och tid
Ett utvidgat avlägsnande enligt 13 c § 2 st. innebär att deltagarna i en folksamling får avlägsnas längre bort från området än vad som är tillåtet enligt första stycket. Med hän- syn till vad som anförts ovan om rättsläget, innebär det alltså att deltagarna kan avlägs- nas längre än en kortare sträcka. Av lagtexten framgår vidare att ett utvidgat avlägs- nande inte får verkställas på ett sådant sätt att rörelsefriheten för deltagarna inskränks längre tid än två timmar.
I propositionen framhålls att ett utvidgat avlägsnande, för att vara meningsfullt, i många fall måste innebära att det inte är möjligt för den som avlägsnats att ta sig till- baka till den plats som denne blivit avlägsnad från. I anslutning härtill nämns ingripan- den vid idrottsevenemang som exempel. Åtgärderna bör då kunna verkställas på ett sätt som innebär att personerna i fråga inte ska kunna återvända förrän det aktuella evene- manget har avslutats. Ett annat exempel som nämns är när våldsamma grupper drabbar samman. Ett avlägsnande bör då kunna verkställas så att det försvårar för grupperna att på platsen för ingripandet söka upp varandra, med fortsatta ordningsstörningar som följd. Hur lång transport som är aktuell i varje enskilt fall är därför beroende av vilka möjligheter de avlägsnade personerna har att ta sig tillbaka till platsen dit de transporte- rats av polisen.50
Omständigheterna i det enskilda fallet avgör alltså hur länge ett utvidgat avlägsnande får pågå. I propositionen framhålls att det vid den bedömningen framförallt är av bety- delse vilka möjligheter de som avlägsnats har att ta sig tillbaka, och den risk för fort- satta ordningsstörningar som en möjlighet för de avlägsnade att återvända kan medföra.
49 Prop. 2008/09:131 s. 21.
50 Prop. 2008/09:131 s. 15.
Ju lättare det är att återvända, desto längre transport torde typiskt sett krävas.51 Ett av- lägsnande får aldrig pågå längre än vad som krävs för att den allmänna ordningen på platsen där åtgärden vidtogs ska kunna upprätthållas.52 Av författningskommentaren i propositionen framgår också att ett utvidgat avlägsnande inte heller torde få verkställas så att de avlägsnade personerna saknar möjligheter att på egen hand ta sig ifrån den plats dit de har avlägsnats.53
Lagtexten ger intryck av att endast tidsaspekten ska beaktas. Om enbart tidsaspekten ska beaktas, är det i så fall en förskjutning från det tidigare rättsläget kring avlägsnande, där både sträckan och tiden beaktades. Frågan behandlas inte uttryckligen i förarbetena.
Westerlund har dock påpekat att lagtextens utformning inte ska förstås så att endast tidsaspekten ska beaktas: avlägsnandet får med andra ord inte ske hur långt som helst inom denna tidsrymd.54 Behovs- och proportionalitetsprinciperna medför att ett avlägs- nande innebär att transporten endast får ske så långt, i avstånd mätt, som krävs för att upprätthålla ordningen. Att sträckan ska beaktas inom ramen för proportionalitetsprin- cipen stämmer väl överens med uttalandet i förarbetena om att den sträcka som perso- nerna får avlägsnas exempelvis påverkas av hur kollektivtrafiken ser ut.55 Någon för- skjutning till att enbart tidsaspekten skulle vara avgörande har alltså inte varit avsedd.
Det hela kan istället ses så att maximitiden anger en ram inom vilken utvidgade avlägs- nanden får tillämpas. Inom denna ram måste dock såväl sträckan som tiden beaktas vid varje enskilt ingripande.
Mot bakgrund av att såväl tiden som avståndet ska beaktas, är det anmärkningsvärt att både JO och JK i sina utredningar av polisens tillämpning av 13 c § 2 st. PL endast har fokuserat på tidsaspekten.56 Att både JK och JO har underlåtit att uppmärksamma sträckan tyder på att när det i lagtexten enbart hänvisas till tiden kan det medföra att sträckan inte beaktas.
I propositionen framhålls att tidsfristen börjar löpa från den tidpunkt då deltagarnas rörelsefrihet faktiskt inskränks, något som typiskt sett torde ske när de som ska avlägs- nas har avskilts från den ordningsstörande händelsen och hålls kvar på platsen av poli-
51 Prop. 2008/09:131 s. 21.
52 Se även 2008/09:JuU26 s. 10.
53 Prop 2008/09:131 s. 21.
54 Westerlund, s. 99.
55 Prop. 2008/09:131 s. 21.
56 JK dnr 2999-11-40 och JO dnr 4480-2011. Se vidare avsnitt 2.3.
sen i väntan på transport. På motsvarande sätt slutar tidsfristen att löpa när ingripandet har upphört, dvs. när transporten har avslutats.57
Det är i första hand polismyndigheten som har befogenhet att fatta beslut om avlägs- nande och utvidgat avlägsnande. Av 13 c § 3 st. framgår emellertid att åtgärden får vid- tas om det är så brådskande att polismyndighetens beslut inte kan avvaktas. Ett krav på beslut av polismyndigheten kan emellertid i sig vara en skyddsmekanism mot förhas- tade beslut. Därför bör undantag inte göras från kravet på beslut av polismyndigheten.
Med hänsyn till den tid och sträcka som utvidgade avlägsnanden kan omfatta, är dessa, enligt den tidigare gränsdragningen mellan avlägsnande och omhändertagande, att jämställa med kortare omhändertaganden. En avgörande skillnad mellan omhänder- tagande och utvidgat avlägsnande är dock, som framgått ovan, att den senare åtgärden inte fordrar en individuell prövning. Vidare saknas vid utvidgade avlägsnanden den förmansprövning som enligt 15 § PL ska ske vid omhändertagande, dvs. det saknas en obligatorisk omprövning av beslut om utvidgade avlägsnanden. En annan skillnad är enligt 16 § PL att förhör ska äga rum vid omhändertagande. Trots att utvidgade avlägs- nanden kan anses vara jämförbara med kortare omhändertaganden, saknas alltså de rättssäkerhetsgarantier, i form av obligatorisk omprövning och förhör, som omgärdar omhändertagande.
2.3 Praxis i anslutning till utformningen av 13 c § 2 st. PL 2.3.1 JO dnr 4480-2011
I de följande avsnitten behandlas två beslut, ett från JO och ett från JK, som rör utform- ningen av 13 c § 2 st. PL. Som framgår nedan är bestämmelsen utformad på ett sätt som, genom tolkning, kan ge upphov till oväntade resultat. Framförallt JK:s beslut väcker en rad frågetecken. Inledningsvis redogörs för JO:s beslut.
JO har i ett beslut uttryckt kritik mot polismyndigheten i Skåne, som brustit i förbe- redelserna inför en så kallad högriskmatch.58 Ärendet rör polisens insatser inför, och efter, en fotbollsmatch mellan Malmö FF och Helsingborgs IF den 23 juli 2011. Den del av beslutet som är av intresse här är framförallt JO:s granskning av polisens beslut om utvidgat avlägsnande av Malmösupportrarna.
I anslutning till matchen uppstod allvarliga ordningsstörningar vid Olympia. Polisen ingrep genom att före matchen anvisa väg för Malmösupportrarna. I samband med ord-
57 Prop. 2008/09:131 s. 20.
58 JO dnr 4480-2011.
ningsstörningarna efter matchen blev Malmösupportrarna föremål för ett beslut om ut- vidgat avlägsnande och transporterades med bussar till Malmö.
JO konstaterade bland annat att det efter matchen var Helsingborgssupportrar som utgjorde det större hotet. Trots detta riktades åtgärden mot gruppen Malmösupportrar.
JO ansåg sig dock inte kunna ifrågasätta att polisen ingrep genom bussning, eftersom de risker som förelåg inte gav polisen något annat val än att ingripa på i huvudsak det sätt som skedde. Att polisen inte hade något val tycks ha berott på att den ursprungliga pla- nen, att anvisa supportrarna väg till tågstationen, inte gick att realisera eftersom tåg- operatören vägrade låta Malmösupportrarna åka med till Malmö.
JO framhöll att behovet av ingripande av detta slag måste övervägas noga och att så- dana ingripanden ska stå i proportion till vad de syftar att förhindra. Enligt JO ska det, så långt det är möjligt, undvikas att tvångsåtgärder mot personer som utan förskyllan hamnat i oroligheter. Åtgärder som syftar till att upprätthålla ordningen ska i första hand riktas mot dem som stör ordningen, men ingripanden med annan inriktning kan inte ute- slutas.
JO avslutade med att påpeka att även om de särskilda omständigheterna i fallet inte medförde att kritik kunde riktas mot polisen för avlägsnandet, så bör det klarläggas i vilken utsträckning enskilda medborgare, utan egen förskyllan, kan bli föremål för tvångsingripanden.
2.3.2 JK dnr 2999-11-40
JK har i ett beslut rörande en match mellan Malmö FF och Helsingborgs IF den 19 mars 2011 avgjort en fråga om skadestånd med anledning av ett polisingripande med stöd av 13 c § 2 st. PL.59 Som framgår nedan gör JK i beslutet en anmärkningsvärd tolkning av 13 c § PL, en tolkning som innebär att lagrummet ger stöd åt ”kvarhållande av folksam- ling”. För att diskutera JK:s tolkning är det nödvändigt att först redogöra för omständig- heterna i ärendet.
I fallet hade polisen kl. 13.56 beslutat att avlägsna ca 100 - 150 supportrar i enlighet med 13 c § 2 st. PL. Avlägsnandet verkställdes emellertid inte och kl. 15.35 meddelade polisen att beslutet skulle upphöra att gälla. På grund av att det förekommit våldsamhet- er beslutade matcharrangören att supportrarna inte fick beträda Swedbank Stadion. Ett nytt beslut om utvidgat avlägsnande fattades kl. 16.54, och avsåg de personer som stör-
59JK dnr 2999-11-40.
de ordningen utanför Swedbank Stadion. Av de personer som stört ordningen utanför stadion avlägsnandes ca 80 med bussar till Malmö centralstation respektive Helsing- borgs central. Alla personer som omfattades av beslutet om utvidgat avlägsnande kunde dock inte avlägsnas på grund av att det fanns för få platser i bussarna. Resterande per- soner hölls därför kvar i avvaktan på ytterligare transport. De personer som var kvar ut- anför stadion fick således invänta att en buss kunde rekvireras från lokaltrafiken i Malmö. Runt kl. 18.40 tilläts de personer som inte fick plats vid den första transporten att på egen hand lämna arenaområdet i Malmö.
JK fann att de utvidgade avlägsnandena var nödvändiga för att upprätthålla ordning- en, och att polisens beslut därför inte kunde ifrågasättas på den grunden. Även om dokumentationen var otydlig, utgick JK från att deltagarna i folksamlingen hade fått sin rörelsefrihet inskränkt mellan de nämnda tidpunkterna. En av supportrarna, Jonathan Gyllenlöf, begärde skadestånd på grund av att han inte kunnat utnyttja sin matchbiljett, samt att han genom åtgärden utsatts för kränkning och lidande. Jonathan Gyllenlöf hade varit föremål för polisens båda beslut om utvidgade avlägsnanden. Han hade däremot inte faktiskt avlägsnats vid något av tillfällena.
JK konstaterade att ett tillfälligt kvarhållande av deltagarna inryms i den befogenhet som ett beslut om utvidgat avlägsnande medför, men att kvarhållandet inte får vara av sådan varaktighet och karaktär att det i sig blir att betrakta som ett frihetsberövande. En- ligt JK var det däremot inte möjligt att generellt uttala hur länge ett ”kvarhållande av folksamling” får pågå.
JK framhöll därefter följande. Jonathan Gyllenlöf hade hållits kvar inom ett avspärrat område ca en och en halv timme i anslutning till respektive beslut. Det huvudsakliga skälet till att han hölls kvar var att polisen på grund av de omfattande ordningsstörning- arna hade svårigheter att anordna tillräckliga transportmöjligheter. Vid en samlad be- dömning kunde Jonathan Gyllenlöf därför inte anses ha utsatts för kvarhållanden som överskridit gränsen för vad som kan anses vara acceptabelt att tolkningsvis inrymma under polisens befogenheter enligt 13 c § PL. JK tillade att det inte kunde anses vara mer ingripande att bli kvarhållen än att blir borttransporterad. Avslutningsvis underströk JK emellertid att det inträffade väcker frågan om den nuvarande lagstiftningen är utfor- mad på ett sådant sätt att den tillgodoser krav på ändamålsenlighet och rättssäkerhet.
2.3.3 Kritik av JK:s beslut – 13 c § 2 st. PL kan ge upphov till ingripanden som huvudsakligen är ett kvarhållande
Det kan ifrågasättas om det finns goda skäl för JK:s uppfattning att Jonathan Gyllenlöf inte har utsatts för kvarhållanden som överskridit gränsen för vad som är acceptabelt att tolkningsvis inrymma under polisens befogenheter enligt 13 c § PL. JK:s resonemang bygger på att Jonathan Gyllenlöf deltog i en ordningsstörande folksamling, vars före- komst i samband med större idrottsevenemang är att allvarligt samhällsproblem. Därför var JK av uppfattningen att ett resolut ingripande av polisen var motiverat. Jonathan Gyllenlöf blev dock inte borttransporterad. Istället kvarhölls han på platsen i en och en halv timme. Det huvudsakliga skälet till att han hölls kvar var att polisen på grund av de omfattande ordningsstörningarna hade svårt att anordna tillräckliga transportmöjlighet- er.
Logiken bakom JK:s beslut tycks alltså vara att om det är befogat för polisen att an- vända sig av utvidgade avlägsnanden, men det på grund av störningarnas omfattning är svårt för polisen att anordna tillräckliga transportmedel, så kan 13 c § 2 st. PL anses ge polisen befogenhet att hålla kvar personer på ett visst område under en längre tid, utan att de för den delen sedan avlägsnas. Den här logiken stöder JK uppenbarligen på be- stämmelsens syfte, dvs. att avvärja ordningsstörningar. Visserligen uppfylldes det här syftet genom kvarhållandet av Jonathan Gyllenlöf, men det är genom själva avlägsnan- det som ordningsstörningen enligt 13 c § 2 st. ska avvärjas, inte genom att en poliskedja omringar de ordningsstörande individerna under en längre period.
JK:s resonemang kan således något tillspetsat sägas utmynna i slutsatsen att om poli- sen har vidtagit bristande förberedelser, innebär 13 c § 2 st. PL att polisen har befogen- het att vidta en helt annan typ av tvångsåtgärd, som JK kallar ”kvarhållande av folksam- ling”, och som inte har direkt stöd i lagtexten. Enligt JK:s tankegång verkar ett sådant kvarhållande få ske så länge det bidrar till att avvärja ordningsstörningen och tidsgrän- sen på två timmar inte överskrids. Uppenbarligen bygger JK:s resonemang på en långt- gående ändamålstolkning av 13 c § 2 st. PL. Det kan också konstateras att begreppet
”kvarhållande av folksamling” överhuvudtaget inte förekommer i polislagen, något som gör JK:s sätt att resonera än mer anmärkningsvärt. Visserligen uttalas i förarbetena till 13 c § 1 st. att ett tillfälligt kvarhållande av deltagare i en folksamling är en befogenhet som inryms i ett meddelat beslut om avlägsnande,60 men något liknande uttalande finns
60 Prop. 1996/97:175 s. 27.
däremot inte i förarbetena till 13 c § 2 st. PL. Det måste också ifrågasättas om ett kvar- hållande som pågår i över en och en halv timme kan anses vara tillfälligt, åtminstone i den mening som verkar ha avsetts i förarbetena till 13 c § 1 st. Befogenheten att ”kvar- hålla folksamling” tycks dessutom, så som JK tolkar den, snarare vara en självständig åtgärd än ett led i ett utvidgade avlägsnande.
Ett annat frågetecken angående JK:s beslut är vilka konsekvenser en sådan tolkning får i fall där ett avlägsnande faktiskt sker. Enligt det sätt att tolka 13 c § 2 st. PL som JK förordar, skulle bestämmelsen hypotetiskt kunna tillämpas så att själva kvarhållandet pågår i en timme och fyrtio minuter. I en sådan situation finns det, inom ramen för två- timmarsgränsen, endast utrymme för en transport om tjugo minuter.61 Det här ska ställas mot Rikspolisstyrelsens ursprungliga önskemål att själva transporttiden skulle vara två timmar, räknat från det att transporten påbörjas, för att utvidgade avlägsnanden skulle vara en effektiv åtgärd.62 Mot bakgrund härav kan det ifrågasättas om en tillämpning som innebär att huvuddelen av tiden går åt till att hålla kvar ordningsstörande individer på en plats i väntan på bussar, kan anses vara ett effektivt sätt att hantera ordningsstö- rande folksamlingar. Rikspolisstyrelsens ursprungliga önskemål om två timmars trans- porttid tyder nämligen på att en längre transporttid generellt sett är avgörande för hur effektivt ett utvidgat avlägsnande är som åtgärd mot en ordningsstörande folksamling.
I anslutning härtill kan framhållas att det i arbetet med lagstiftningen har funnits olika uppfattning om rekvirering av transportmedel kan utgöra ett problem. Enligt rege- ringen borde de här svårigheterna inte överdrivas: utvidgade avlägsnanden torde aktua- liseras framförallt i situationer där polisen redan i förväg kan förutse att det finns en risk för omfattande ordningsstörningar. Att hyra in bussar kunde enligt regeringens uppfatt- ning i många fall förberedas, så att tidpunkten från att det att ett beslut fattas om utvid- gat avlägsnande till det att åtgärden verkställs minimeras.63 Regeringens uttalanden står i direkt konstrast till uttalanden i betänkandet. Där anfördes, som ett argument för att institutet utvidgat avlägsnande behövdes, att det inte alltid är möjligt att på ett korrekt sätt bedöma omfattningen av den insats som kommer att behövas vid en befarad ord- ningsstörning.64 De båda besluten från JK och JO är exempel på att ståndpunkten i be- tänkandet åtminstone i viss utsträckning var riktig: polisen kan ha svårt att bedöma om-
61 Så tycks ha varit fallet i JO dnr 4480-2011, där det uppgavs att som längst tvingades en del personer vänta i en timme och fyrtio minuter omringade av polisen.
62 Se prop. 2008/09:131 s. 16.
63 Prop. 2008/09:131 s. 16.
64 Ds 2008:54 s. 38
fattningen av den insats som behövs och får då också svårt att vidta praktiska förbere- delser, som att rekvirera bussar.
2.4 Närmare analys av utformningen av 13 c § 2 st. PL
2.4.1 Betydelsen av oklarheter kring de grundläggande förutsättningarna i första stycket
Som har framgått ovan innehåller 13 c § 1 st. PL ett antal rekvisit som har en, i olika utsträckning, oklar innebörd. Eftersom tillämpningen av andra stycket är beroende av att förutsättningarna i första stycket är uppfyllda, och att ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att upprätthålla ordningen, är betydelsen av hur dessa förutsättningar tolkas central även vid tillämpningen av utvidgade avlägsnanden.
Det kan inledningsvis konstateras att genomgången i avsnitt 2.1.2 visar att begreppet folksamling inte är entydigt. Kanske är otydligheterna kring begreppet folksamling framförallt problematiska vid tillämpningen av bestämmelsens första stycke. Som har framgått är avsikten nämligen att andra stycket ska tillämpas när det är fråga om större folksamlingar och kvalificerade ordningsstörningar, något som ger anledning att anta att det sällan blir fråga om att tillämpa bestämmelsen när det rör sig om ett mindre antal personer. Mot bakgrund av att det sällan torde vara aktuellt att tillämpa utvidgade av- lägsnanden då det är fråga om ett mindre antal personer, kan det förmodas att de gräns- dragningsproblem som finns kring folksamlingsbegreppet inte innebär några svårigheter vid tillämpningen av 13 c § 2 st. PL.
Störning av den allmänna ordningen är ett annat rekvisit som är behäftat med oklar- heter. Det kan tyckas att den vägledning som finns när det gäller bedömningen av om en folksamlings beteende utgör en ordningsstörning eller inte är knapp, åtminstone från lagstiftarens sida. Med hänsyn till detta kan det i en del situationer vara svårt att avgöra om en ordningsstörning föreligger eller inte. Svårigheterna bör dock inte överdrivas, eftersom det finns en del uttalanden i praxis och doktrinen om hur begreppet ska tolkas.
Det får också antas att denna bedömning främst kan vara problematisk vid tillämpning- en av första stycket. Anledningen är att andra stycket, enligt vad som framgått ovan, främst är avsett att tillämpas vid kvalificerade, eller mer allvarliga, ordningsstörningar.
Problemet att dra gränsen mellan ordningsstörning och icke ordningsstörning aktuali- seras alltså sannolikt inte vid tillämpning av andra stycket. Däremot är det, vilket också framgått ovan, ett problem om avsikten med uttalandet i förarbetena, att ”bestämmelsen främst torde tillämpas vid kvalificerade ordningsstörningar”, är tänkt att reducera till-
lämpningsområdet. Det kan tänkas att polisen, på grund av lagtextens ”bredare” utform- ning, kan tillämpa bestämmelsen i fler fall än vad lagstiftaren har avsett. Lagstiftningens ordalydelse bör därför ses över.
Vidare kan konstateras att även om tid och sträcka ska beaktas både vid tillämpning av första och andra stycket, ligger tyngdpunkten i första stycket på sträcka (åtminstone i doktrinen) medan tyngdpunkten i andra stycket ligger på tid. Som har noterats ovan kan utformningen av andra stycket ge intryck av att det endast är tiden som ska beaktas, medan det av uttalanden i såväl förarbetena som i doktrinen framgår att så inte är fallet.
Trots att både tid och sträcka ska beaktas har JO och JK i två ärenden en-dast beaktat tidsaspekten. Det kan ses som ett tecken på att lagstiftningens utformning inbjuder till att enbart beakta tiden och att en rättstillämpare därför lätt kan ledas in på en bedömning som enbart avser tiden, trots att det med hänsyn till proportionalitetsprincipen är viktigt att också beakta sträckan.
2.4.2 Bestämmelsens betydelseområde är inte tillräckligt snävt
För att avsluta detta kapitel, som handlar om utformningen av 13 c § 2 st. PL, ska fram- hållas att den tolkning som JK gör av andra stycket (i det ovan refererade beslutet) visar att bestämmelsen har ett betydelseområde som täcker för mycket, och att dess tillämp- ning därför kan leda till smått oväntade – och oönskade – resultat.65 Ett sådant exempel är att en person kvarhålls under en och en halv timme för att sedan inte avlägsnas. En sådan tillämpning måste vid en läsning av lagtexten anses vara överraskande. Mot detta ska hållas att det torde vara mer ingripande att transporteras i väg en sträcka, kanske flera mil, än att hållas kvar på en plats omringad av poliser, givet att ingreppen pågår under en motsvarande tidsperiod. Även om ett utvidgat avlägsnande således kan betrak- tas som en mer ingripande åtgärd, saknas ofrånkomligen direkt stöd i lagtexten för att enbart inspärra och kvarhålla personer på en plats, utan att transportera bort dem. Att lagstiftningen genom en ändamålstolkning kan utsträckas till att innefatta även andra frihetsinskränkande åtgärder (”kvarhållande av folksamling”) tyder på att den aktuella bestämmelsen har ett betydelseområde som inte är tillräckligt snävt.
När det är fråga om ingrepp i grundläggande fri- och rättigheter, bör elasticiteten re- duceras till ett minimum.66 Den som ingriper i enskildas fri- och rättigheter bör vidare inte ha en skönsmässig frihet att avgöra om skyddet för fri- och rättigheterna ska upp-
65 Angående begreppen ”betydelseområde” och ”tillämpningsområde”, se Ekelöf & Edelstam, s. 86 f.
66 Se exempelvis Ekelöf m.fl., s. 47.
