EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 19.10.2011 KOM(2011) 660 slutlig
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH
REGIONKOMMITTÉN
En pilotfas för Europa 2020-initiativet om projektobligationer
{SEC (2011) 1237}
{SEC (2011) 1239}
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. Projektobligationer – tiden är inne... 2
1.1. EU:s infrastrukturpolitik: från bidrag till projektobligationer ... 2
1.2. Stora framtida investeringsbehov, men var ska pengarna komma ifrån? ... 3
1.3. Mervärdet med Europa 2020-initiativet om projektobligationer ... 4
2. Genomföra projektobligationer i praktiken... 6
3. Hur kommer pilotfasen att fungera? ... 7
3.1. Genomförande via EIB ... 7
3.2. Stödberättigade projekt och övervakning... 7
3.3. Prissättning... 8
3.4. Riskdelning ... 9
3.5. Kända maximala budgetkonsekvenser... 9
4. Vilket samband finns det mellan pilotfasen och fonden för ett sammanlänkat Europa? ... 10
5. Slutsatser ... 10
1. PROJEKTOBLIGATIONER – TIDEN ÄR INNE
1.1. EU:s infrastrukturpolitik: från bidrag till projektobligationer
Trots EU:s mångåriga infrastrukturpolitik och de bidrag som går till de transeuropeiska näten (TEN) på transport-, energi och telekommunikationsområdet har kommissionen konstaterat att slutförandet av viktiga infrastrukturprojekt försenas. En av de största orsakerna till förseningarna är brist på investeringar.
I sin rapport ”En ny strategi för den inre marknaden”1 från 2010 sammanfattade Mario Monti problemet på följande sätt: ”Större offentlig infrastruktur i Europa, som t.ex. de transeuropeiska näten, är gränsöverskridande och passar därför inte för de uppsplittrade nationella finansieringssystemen. Finansieringen försvåras av avsaknaden av en likvid obligationsmarknad för papper med mycket lång löptid, samtidigt som långsiktiga investerare, som t.ex. pensionsfonder, inte kan hitta obligationer som svarar mot deras investeringsbehov”2.
Ett av de viktigaste besluten i förslaget om den fleråriga budgetramen för perioden 2014-2020, som antogs av kommissionen den 29 juni 2011, var därför att återigen samla beviljandet av finansiellt stöd till transport-, energi- och IKT-infrastruktur i en gemensam rättslig ram, fonden för ett sammanlänkat Europa (FES)3:
”Kommissionen har därför beslutat att föreslå att en fond för ett sammankopplat Europa inrättas för att påskynda den infrastrukturutveckling som EU behöver. (…)Fonden för ett sammankopplat Europa kommer att finansiera på förhand fastställd och prioriterad transport-, energi- och IKT-infrastruktur i EU:s intresse, och både fysisk och informationsteknisk infrastruktur, i överensstämmelse med kriterierna för hållbar utveckling”4.
Kommissionen kommer att lägga fram förslag till en ny förordning för att inrätta fonden för ett sammanlänkat Europa. Både bidrag och finansiella instrument kommer att ingå i fonden, och deras respektive starka sidor kommer att framhävas. Fonden kommer att bestå av både aktie- och riskdelningsinstrument. Europa 2020-initiativet om projektobligationer kommer att vara ett av ett antal olika riskdelningsinstrument som kan utnyttjas inom ramen för fonden i syfte att locka till sig privat finansiering för projekt.
Med andra ord kommer fonden för ett sammanlänkat Europa från 2014 och framåt att utgöra en stabil och enhetlig grund för EU:s långsiktiga finansiering av infrastruktur på transport-, energi- och telekommunikationsområdet. Dessutom kan fondens finansieringsinstrument utvidgas till att omfatta andra sektorer, exempelvis social infrastruktur, förnybar energi eller vissa rymdprojekt under förutsättning att de uppfyller lämpliga ekonomiska och finansiella kriterier, vilka beskrivs i punkt 3. Infrastrukturprojekt i Europa står emellertid inför finansieringsproblem redan nu. Det görs nedskärningar i de statliga utgifterna, och ofta är det inom investeringsprogrammen som nedskärningarna görs först, samtidigt som den långsiktiga
1 M. Monti: En ny strategi för den inre marknaden: I ekonomins och samhällets tjänst för Europa, 9.5.2010, s. 62.
2 Montirapporten, s. 62.
3 KOM(2011) 662.
4
bankutlåningen fortfarande är knapp. Efter att ha återhämtat sig något under 2010 har projektfinansieringsvolymerna minskat dramatiskt under första halvåret 2011.5 Vid en tidpunkt när infrastrukturprojekt kan bidra som mest till återhämtningen i EU är det följaktligen svårare att få finansiering än det borde vara.6
Förslaget är även fördelaktigt för EU:s ekonomi i stort på grund av de direkta och indirekta fördelarna med investeringar i infrastruktur. En annan fördel är att det kan bidra till den brådskande prioriteringen att gå över till en resurseffektiv och koldioxidsnål ekonomi i linje med Europa 2020-strategin.
Kommissionen föreslår därför att en pilotfas ska inledas under perioden 2012–2013, medan den nuvarande budgetramen fortfarande är i kraft. Det nyligen genomförda samrådet7 visar att det finns ett brett stöd från intressenternas sida att så snart som möjligt öppna marknaderna för handel med bankskulder för infrastrukturfinansiering. En pilotfas skulle dessutom underlätta marknadsintroduktionen av EU-stödda projektobligationer, som kommer att bli en ny typ av tillgång, och en pilotfas gör det även möjligt att testa initiativets utformning och ramar för att vid behov göra ändringar före 2014.
1.2. Stora framtida investeringsbehov, men var ska pengarna komma ifrån?
Behoven av investeringar i infrastruktur inom transport-, energi och IKT-näten under detta årtionde är större än de varit tidigare. Sammanlagt kommer det att krävas flera biljoner euro om de politiska målen i Europa 2020-strategin ska kunna uppfyllas och för att underhålla eller uppgradera befintlig infrastruktur.
Kommissionen har nyligen uppdaterat sina uppskattningar enligt följande:
• Den digitala agendans mål om tillgång till bredband för alla senast 2013 och snabbt eller ultrasnabbt internet senast 20208 uppskattas kräva investeringar på 181-273 miljarder euro.
• Flaggskeppsinitiativet Ett resurseffektivt Europa förväntas kräva investeringar i transport- och energiinfrastuktur på cirka 700 miljarder euro för de högprioriterade projekten.
Dessa siffror är inte en finansieringsbrist, utan utgör de sammanlagda investeringsbehoven, vare sig investeringarna är offentliga, privata eller omfattas av politiska åtgärder inom dessa sektorer.
5 Källa: Infrastructure Journals (IJ) databas. I Västeuropa minskade investeringarna från 33 miljarder euro till 26 miljarder, varav hälften utgörs av transport- och energiinvesteringar (IJ:s uppgifter för Västeuropa förvrängs om Ryssland och Turkiet räknas med, så dessa länder omfattas följaktligen inte).
6 Se även konsekvensanalysen för fonden för ett sammanlänkat Europa och den konsekvensanalys som åtföljer lagstiftningsförslagen om Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden.
7 http://ec.europa.eu/economy_finance/consultation/index_en.htm
8 Målet i Europa 2020-strategin består av två delar: i) tillgång för alla till mycket snabbare internet (30 Mbps eller mer), och ii) 50 procent eller fler av hushållen i EU ska ha internetuppkopplingar med
EU-regeringarna använder i genomsnitt 1 procent av BNP för infrastrukturinvesteringar9, och uppmuntrar nu alltmer den privata sektorn att finansiera sådana projekt, antingen på en rent privat basis genom privatiseringar och koncessioner, eller mer nyligen via modellen för offentlig-privata partnerskap (PPP). Sådana privatfinansierade projekt finansieras vanligen med eget kapital och genom banklån.
Till följd av de likviditetsproblem och risker som uppstått under finanskrisen reagerade bankerna genom att korta av lånens löptider, samtidigt som de höjde priserna och skärpte kraven på säkerheter för infrastrukturprojekt. Detta ledde till minskad utlåning och mindre lån per bank och till en ökad obalans i projektens långsiktiga finansieringsbehov. Många lån som beviljades till befintliga projekt under 2006 och 2007 till höga räntemarginaler med kort löptid måste nu förnyas, vilket kräver nya finansieringsarrangemang. Detta kommer att ytterligare anstränga den lånefinansiering som finns tillgänglig för anläggandet av ny infrastruktur, samtidigt som bankerna sannolikt kommer att fortsätta att minska risken generellt sett.10
Obligationsmarknaderna i EU, som skulle kunna erbjuda långsiktig finansiering, används i själva verket inte för finansiering av infrastrukturprojekt. Även om infrastrukturprojekt vanligen har höga kapitalkostnader och låga driftskostnader är deras kassaflöden i regel stabila och förutsägbara, vilket innebär att långsiktig obligationsfinansiering är särskilt attraktivt. Infrastrukturskulderna har vanligen låga fallissemangsnivåer och högre återvinningsgrad vid fallissemang än jämförbara företagslån. Dessutom visar infrastrukturprojekt en låg korrelation med andra tillgångar11, vilket är grundläggande för att minska risken i en diversifierad portfölj.
1.3. Mervärdet med Europa 2020-initiativet om projektobligationer
I Europa 2020-strategin12 förordas mobilisering av finansiella instrument som en del av en konsekvent finansieringsstrategi som samlar EU-finansiering och nationell offentlig och privat finansiering som en lösning för att uppfylla strategins mål på effektivast möjliga sätt.
Att EU kanaliserar budgetutgifter genom finansiella instrument är inget nytt, eftersom sådana instrument började stödjas via EU-budgeten för över tio år sedan.13 Kommissionen föreslår emellertid att de finansiella instrumentens utformning och styrning och andra viktiga aspekter ska standardiseras och harmoniseras, vilket förklaras i meddelandet ”A framework for the next generation of financial instruments”14. På så sätt blir det möjligt att använda finansiella instrument i större utsträckning inom vissa områden, samtidigt som deras andel av den totala EU-budgeten förblir låg jämfört med bidrag.
9 Mellan 0,5 och 2 procent, se Alegre m.fl., EIB Papers Volume 13/1 (2008). Den avvikelse som påverkar uppskattningen mest är att investeringar som görs av företag som bedriver kommersiell verksamhet klassificeras som privata, även om företagen ägs av den offentliga sektorn.
10 Banken för internationell betalningsutjämning (BIS), ”Assessment of long-term economic impact of stronger capital and liquidity requirements”, augusti 2010. Se även arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar, ”Prudential requirements for credit institutions and investment firms”
(SEK(2011) 949).
11 Moody’ Special Comment on Default and Recovery Rates for Project Finance Loans 1983–2008, 20.10.2010.
12 KOM(2010) 2020.
13 I början rörde det sig om garantier och riskkapital för små och medelstora företag.
14
Huvudsyftet med finansiella instrument som projektobligationer är att locka till sig och underlätta den privata sektorns finansiering av projekt. De är särskilt värdefulla när politiska åtgärder måste genomföras snabbt men osäkerhetsgraden för projekten är högre än genomsnittet, vilket är fallet i den rådande finans- och statsskuldkrisen. De kan också minska vissa hinder för flödet av finansiering genom lån eller eget kapital, samtidigt som den privata sektorn fattar investeringsbesluten.
Europa 2020-initiativet om projektobligationer är inte avsett att ersätta befintliga projektfinansieringskällor, dvs. banklån eller bidragsprogram inom den offentliga sektorn, utan snarare att komplettera dessa som ett ytterligare sätt att åtgärda bristen på finansiering av infrastruktur. De bidrar till att utöka investerarbasen för privat lånefinansiering av projekt till obligationsinvesterare. Projekt med låga eller inga inkomster men som har ett stort allmänintresse kommer emellertid att behöva bidrag under hela löptiden även i fortsättningen.
Bidrag kommer därför att fortsätta att spela en viktig roll och kan eventuellt även kombineras med projektobligationer om projekten struktureras på lämpligt sätt.
Projektobligationsinitiativet bygger således på Montirapportens uppmaning att ”[...]
undersöka alla möjliga kombinationer mellan offentlig och privat finansiering […]” och att
”[...] stimulera långsiktiga investerare […] att intressera sig för långsiktiga infrastrukturprojekt” genom att ”[…] man utvecklar en europeisk likvid obligationsmarknad för papper med mycket långa löptider”.
Eftersom det inte finns någon verklig obligationsmarknad i EU för närvarande skulle projektobligationer göra det möjligt att matcha institutionella investerares behov, som pensionsfonder och försäkringsbolag som behöver långsiktiga tillgångar för att klara av sina långsiktiga skulder, med de långsiktiga finansieringsbehov som infrastrukturprojekt har.
Infrastrukturprojekt är emellertid mycket komplexa och kräver noggranna förhandsanalyser och en kontinuerlig uppföljning under projektens löptid. Ett fåtal institutionella investerare är beredda att satsa de resurser som krävs på att utföra det nödvändiga analytiska arbetet, men det stora flertalet investerare kommer att behöva stöd för att de ska vara beredda att överväga infrastrukturprojektobligationer.
Med hjälp av offentliga medel från EU, kombinerat med deltagande av finansinstitut, särskilt offentliga utvecklingsbanker, kan man tillgodose behovet av långsiktig finansiering tillsammans med privata investerare som har en långsiktig inriktning men är riskobenägna.
Tanken är att använda anslag från EU-budgeten för att stödja projekt i den utsträckning som krävs för att stärka deras kreditvärderingsbetyg, och på så sätt locka till sig finansiering från andra källor, inklusive privata kapitalmarknadsinvesterare. Instrumentet bygger på beprövade finansiella tekniker på riskdelningsområdet, men med en utvidgad räckvidd. Det kommer även att utnyttja erfarenheterna från instrumentet för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet (LGTT)15.
Det långsiktiga målet är att stimulera integrationen av EU:s kapitalmarknader och deras vidareutveckling och skapa en ny tillgångsklass för europeiska projektobligationer genom att standardisera villkoren. På så sätt kommer även initiativ från den privata sektorn att få lättare att ta sig in på marknaden.
15
2. GENOMFÖRA PROJEKTOBLIGATIONER I PRAKTIKEN
Projektobligationer utfärdas varken av EU eller medlemstaternas regeringar. De är privata skulder som utfärdas av projektföretagen. Europa 2020-initiativet om projektobligationer skulle bidra till att stärka kreditvärdigheten för privata enheter som behöver skaffa privat finansiering för de infrastrukturprojekt som de driver. Projektobligationsinitiativet inriktas på kapitalmarknadsinvesterare, och öppnar på så vis en ny möjlighet för projektsponsorer att locka till sig finansiering. EU:s budgetbidrag kommer att begränsas på förhand.
Den huvudsakliga mekanism som kommer att användas för att stärka projektens kreditvärdighet är att dela upp projektföretagens skuld i bitar: en prioriterad tranch16 och en undertranch17. Genom att en undertranch läggs till ökar kreditkvaliteten på den överordnade tranchen till en nivå som de flesta institutionella investerare anser vara lämplig för ett långvarigt obligationsinnehav.18
Undertranchen kan ha formen av ett lån som beviljas projektföretaget redan från början, eller en villkorad kreditlimit19, som kan utnyttjas för att betala den prioriterade skulden vid behov, eller en kombination av dessa två komponenter. Stödet skulle finnas tillgängligt under projektets löptid, även under konstruktionsfasen som vanligen är den mest riskabla delen av ett projekt, men skulle inte överskrida 20 procent av projektets prioriterade skuld. Denna procentandel baseras på erfarenheten från LGTT och modellresultat, och skulle ge en generös, men inte överdrivet stor likviditetsbuffert för de flesta projekt som uppfyller de nödvändiga finansiella kriterierna.
Principen att använda en undertranch samt omfattningen av detta fick ett brett stöd under samrådet om projektobligationer. När det gäller kreditkvaliteten20 förefaller en lägre kreditkvalitet (betyget BBB+ eller motsvarande) vara godtagbar för småskaligare, mindre komplexa projekt jämfört med det ursprungliga förslaget i samrådsdokumenten. För större projekt fick den valda kreditkvaliteten (A eller motsvarande) brett stöd. Med dessa villkor anser marknadsdeltagarna att det är sannolikt att initiativet kan bidra till att minska finansieringskostnaderna samtidigt som löptiderna förlängs.
Från 2014 och framåt kommer projektobligationsinstrumentet att vara fast förankrat i fonden för ett sammanlänkat Europa. Från erfarenheten med andra finansiella instrument, främst LGTT, har kommissionen emellertid kunnat konstatera att de ofta kräver en lång ledtid, även om ett omfattande samråd har genomförts med intressenterna i förväg, helt enkelt eftersom det är skillnad mellan att överväga ett hypotetiskt förslag och genomföra en konkret transaktion. Detta gäller särskilt för komplexa infrastrukturprojekt med många olika inbördes relaterade finansiella och rättsliga aspekter. Intressenterna måste ges tid att sätta sig in i transaktionsvillkoren för att försäkra sig om att transaktionen är sund, ramarna för det finansiella instrumentet eller upphandlingsprocessen kan behöva justeras något, och framför
16 I detta sammanhang: den högsta nivån i ett företags skuldstruktur där sannolikheten för återbetalning är störst.
17 I detta sammanhang: skulden under den prioriterade skulden, som emellertid är överordnad aktier.
18 Principen att använda en undertranch samt omfattningen av detta fick ett brett stöd under samrådet om projektobligationer.
19 Användningen av kreditlimiter beror på fastställda händelser.
20 Klassificeringar av låntagares kreditkvalitet som görs av specialiserade kreditvärderingsinstitut som Standard and Poors, Moody’s eller Fitch. Segmentet ”investment grade” över respektive
allt kan villkoren på den ekonomiska och finansiella marknaden förändras. En pilotfas kommer därför att bidra till att klargöra ett antal av dessa frågetecken.
Kommissionen föreslår därför att pilotfasen ska tidigareläggas till 2012–2013, i stället för att genomföras under de två första åren av fonden för ett sammanlänkat Europa.
3. HUR KOMMER PILOTFASEN ATT FUNGERA?
Kommissionen föreslår att pilotfasen ska bygga på en ändring av förordningen om transeuroepiska nät (TEN) och beslutet om ett ramprogram för konkurrenskraft och innovation (CIP).21 Den kommer att finansieras med medel från budgetposterna för dessa program till ett belopp på högst 230 miljoner euro. Ett belopp på 200 miljoner euro kan tas från budgetposten för TEN-T, särskilt från LGTT, och 10 miljoner euro kommer att tas från budgetposten för TEN-T, från medel som ursprungligen endast var avsedda att användas för bidrag. Ett belopp på 20 miljoner euro kan tas från IKT-delen i budgetposten för CIP för att stödja projektobligationer.
3.1. Genomförande via EIB
Eftersom initiativet bygger på de riskdelningskoncept som har använts och den erfarenhet som vunnits från LGTT-modellen har kommissionen för avsikt att fortsätta arbeta med Europeiska investeringsbanken (EIB) under den korta pilotfasen för att precisera ramarna inför perioden efter 2013 så snabbt som möjligt. Kommissionen kommer därefter att överväga möjligheten att involvera andra finansinstitut i ett senare skede.
Som en EU-institution med uppdrag att stödja EU:s politik har EIB mångårig erfarenhet av finansiering av infrastrukturprojekt i EU. EIB:s aktier innehas av de 27 medlemsstaterna.
Bankens uppdrag är att bistå med långsiktig finansiering till stöd för EU:s politiska mål, och den rapporterar till alla berörda EU-institutioner. EIB är politiskt ansvarig gentemot Europaparlamentet och står under revisionsrättens kontroll när den ansvarar för användningen av EU:s budgetresurser. Kommissionen kommer emellertid även att utnyttja andra finansinstituts kunskapspooler och undersöka deras intresse av och möjligheter att bli riskdelningspartner.
3.2. Stödberättigade projekt och övervakning
Under pilotfasen kommer de allmänna kraven för stödberättigande att fastställas enligt de relevanta politiska riktlinjerna för TEN (TEN-T och TEN-E) och CIP, enligt kommissionens förslag som har godkänts av medlagstiftarna.
EIB och kommissionen skulle ta fram en projektplanering för de projekt som är berättigade till stöd. När ett projekt lämnar planeringsstadiet och närmar sig genomförandefasen skulle EIB använda sina specialkunskaper för att bedöma projektet, genomföra lämpliga företagsbesiktningar och finansanalyser under struktureringsfasen samt prissätta garantin eller lånet. Förutom att projekten måste vara ekonomiskt och tekniskt genomförbara måste de även
21 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 680/2007 av den 20 juni 2007 om allmänna regler för gemenskapens finansiella stöd på området transeuropeiska nät på transportområdet och energiområdet respektive Europaparlamentets och rådets beslut nr 1639/2006/EG av den
ha ett stabilt och starkt kassaflöde. De måste även visa att de klarar sig i konkurrensen om finansiering och att de har kapacitet att genomföra projekt. Om projektsponsorn beslutar sig för att använda sig av systemet måste projektet godkännas av EIB enligt dess standardförfaranden. Det detaljerade urvalet och struktureringsuppgifterna kan ske först när projektet har nått en lämplig mognadsgrad, och projekten skulle bedömas i den ordning de når detta stadium. Ansökan och genomförandet måste vara förenligt med EU:s politik och ske enligt alla tillämpliga bestämmelser i EU-rätten, inklusive bestämmelserna om statligt stöd.
Därefter skulle EIB godkänna projektet och övervaka det enligt ordinarie riktlinjer och förfaranden, inklusive riktlinjerna för kreditrisker, enligt den metod som redan avtalats inom ramen för gemensamma EU/EIB-instrument som LGTT och finansieringsinstrumentet för riskdelning(RSFF).
Avslutningsvis skulle kommissionen årligen rapportera om initiativet enligt kravet i punkt 49 i det interinstitutionella avtalet av den 17 maj 200622.
Det står klart att endast ett begränsat antal projekt kan finansieras under pilotfasen, eftersom de budgetmedel som kan återanvändas är begränsade och att tidshorisonten för genomförandet är mycket kort. Urvalet skulle därför begränsas till högst tio projekt, och man skulle koncentrera sig på de projekt inom en eller flera av de tre målsektorerna som redan befinner sig i ett relativt framskridet skede i budgivnings- och finansieringsprocessen eller som måste refinansieras under konstruktionsfasen. På så vis skulle erfarenheten maximeras, samtidigt som projekt som har svårigheter med att förnya sina banklån med kort löptid kan få hjälp.
Från 2014 och framåt kan Europa 2020-initiativet om projektobligationer, precis som andra finansiella instrument för infrastrukturprojekt, användas inom alla infrastrukturpolitiska sektorer för projekt med relevanta finansieringsbehov, under förutsättning att EU har möjlighet att anslå budgetmedel för detta.
3.3. Prissättning
Som ett led i företagsbesiktningarna utför EIB analyser och bistår med råd om hur projektobligationsstödet kan integreras i den föreslagna finansiella strukturen. På så sätt kan projektföretaget utfärda obligationer i stället för att behöva förlita sig till banklån. För- och nackdelarna med den ena eller den andra finansieringstypen beror på räntorna och avgifterna för varje lösning vid den aktuella tidpunkten. Normalt skulle obligationer endast utfärdas om finansieringen är billigare än ett lån. Men det är tänkbart att finansiering med lämpliga löptider eller andra aspekter av obligationer också har ett indirekt värde. Dessa verkliga eller indirekta fördelar måste prissättas för att undvika snedvridningar av marknaden till följd av kvasibidrag.
I praktiken skulle EIB basera prissättningen på sin standardmetod för prissättning, vilket skulle avspegla projektets risk, det föreslagna finansieringspaketet och kvaliteten på sponsorn eller sponsorerna. Med andra ord kan detta innebära att stöd kanske inte erbjuds till alla aktörer till samma pris. Stödet skulle emellertid finnas tillgängligt för alla projekt enligt samma konsekventa metodologiska grund. Med en lämplig prissättning garanterar man att alla aktörers intressen tillgodoses, vilket är avgörande för att systemet ska fungera väl.
22
Inkomster från prissättningen kan tjänas in i förskott, dvs. när finansieringen upphör, årligen eller genom en kombination av dessa två alternativ. Inkomsterna skulle användas för att stödja nya projekt.
3.4. Riskdelning
Eftersom utlåning eller villkorad utlåning vid en underordnad nivå är mer riskabel än ett prioriterat standardlån, skulle EIB och EU dela på riskerna. För EU:s del skulle detta innebära att ett förskott från budgeten beviljas för att täcka EU:s andel av de eventuella förlusterna för de projekt som stöds. Den kvarstående förlusten skulle bäras av EIB.
I de befintliga EU-EIB-instrumenten tillämpas proportionell riskdelning, där EU och EIB delar på alla förluster för enskilda projekt enligt fasta procentandelar. Detta kallas även vertikal riskdelning. En metod med första förlusten i portföljen skulle innebära att EU tar på sig de första förlusterna upp till en viss på förhand fastställd procentandel och ett högsta belopp för portföljen, och att EIB bär de förluster som kan uppstå därefter. Detta kallas även horisontell riskdelning. Under pilotfasen kan båda riskdelningsstrategierna användas utan att detta påverkar de fastställda budgetkonsekvenserna. Vilket system som är lämpligast kommer att bero på hur snabbt lämpliga projektportföljer kan tas fram, vilket i sin tur beror på projektplaneringen och vilka villkor kommissionen ställer för att utnyttja dessa tre separata budgetposter. Om vertikal riskdelning används måste den procentandel av risken som varje partner tar på sig kanske variera för att avspegla de olika egenskaperna för de budgetposter som får utnyttjas för initiativet och projektens olika storlek. Närmare villkor och bestämmelser för genomförandet kommer därför att avtalas med EIB och fastställas i ett samarbetsavtal mellan kommissionen och EIB. Kommissionen och EIB får bedöma lämpligheten hos det valda riskdelningssystemet och procentandelarna och vid behov föreslå ändringar. Såsom förklaras i punkt 3.6 kommer budgetkonsekvenserna inte att ändras.
Multiplikatoreffekten av EU:s bidrag kommer att bero på vilket riskdelningssystem och vilken procentandel som väljs.
Det bör påpekas att det faktum att EU är med och delar på risken inte ändrar Eurostats bedömning av huruvida ett projekt hör till den nationella statliga sektorns eller den privata sektorns balansräkning. Om EU står för upp till 20 procent av risken skulle bedömningen med andra ord endast röra 80 procent av projektet. Eftersom avsikten är att locka till sig privat finansiering av dessa 80 procent, skulle projektet normalt klassificeras som privat. Men om staten lämnar en garanti som är högre än 50 procent av den del som finansieras av en privat partner kommer detta att medföra att projektet klassificeras som tillhörande den allmänna statliga sektorn i fall där infrastrukturen enligt kontraktet ska överföras till staten i framtiden.
Dessa garantier bör omfatta garantier för lån från ett internationellt finansinstitut. Om ett nationellt statligt organ tillhandahåller minimiinkomstgarantier och minimikravgarantier skulle det statliga organet bära den största delen av projektets risker, och skulden skulle då klassificeras som en allmän statlig skuld.
3.5. Kända maximala budgetkonsekvenser
Bidragen från EU-budgeten skulle strikt begränsas och skulle därför inte skapa villkorade skulder. Alla samfinansieringsinstrument som bygger på riskdelning har bestämmelser som begränsar storleken för de program som kan stödjas, vilket innebär att inga sådana instrument utgör en risk för budgeten utöver de belopp som ursprungligen anslagits i de berörda budgetposterna. Dessutom, och till skillnad från bidrag, kommer en del medel till slut att
återgå till EU-budgeten i form av avgifter som tas ut av mottagaren och som inte återanvänds för nya projekt eller för andra syften inom programperioden.
Eftersom det belopp som finns tillgängligt för att lansera pilotfasen är begränsat, kan endast ett begränsat antal på högst 10 EU-baserade projekt stödjas. Dessutom är pilotfasens omfattning begränsad till TEN-T-, TEN-E- och telekommunikationsprojekt. Det instrument som kommer att tillämpas efter 2013 kan emellertid vara öppet för infrastrukturfinansiering inom andra områden, exempelvis social infrastruktur, förnybar energi och vissa rymdprojekt.
4. VILKET SAMBAND FINNS DET MELLAN PILOTFASEN OCH FONDEN FÖR ETT SAMMANLÄNKAT EUROPA?
Erfarenheterna från pilotfasen kommer att bidra till att optimera initiativets utformning inför perioden efter 2013, när projektobligationsinstrumentet kommer att bli en integrerad del av fonden för ett sammanlänkat Europa.
Det råder till exempel skilda åsikter om vilka organ som bäst kan övervaka projektens resultat när det gäller tekniska och finansiella framsteg, om projektet uppfyller kontraktsvillkoren under dess löptid samt fatta de beslut som krävs för att projektet ska följa planeringen.
Samtidigt är det viktigt att se till att investerarna har tillräckligt att säga till om i de viktigaste besluten. Ett mål för pilotfasen är därför att undersöka hur denna aspekt av projekten kan struktureras i praktiken på ett sätt som alla investerare och projektsponsorer är nöjda med.
Dessutom kan det bli nödvändigt att justera de rättsliga och finansiella strukturerna beroende på jurisdiktionen för ett projektföretag eller en obligation. Detta ser man dock först när systemet fungerar i praktiken, eftersom det inte är praktiskt att på förhand utvärdera vilka teoretiska hinder som kan finnas i de 27 medlemstaterna. Nya EU-bestämmelser för kapitalmarknader kommer säkerligen också att införas, som kan få oavsiktliga konsekvenser för infrastrukturfinansiering.
Samtidigt kan de transaktioner som görs under pilotfasen ingå i den framtida portföljen för driftsfasen från 2014.
Kommissionen kommer dessutom att genomföra en oberoende utvärdering av LGTT under 2012 för att komplettera den nuvarande interna utvärderingen, och kommer även att genomföra en grundlig undersökning av de olika finansieringsmodeller som används för de olika sektorerna och för undersektorer i tillämpliga fall. Översynen av projektobligationsinstrumentets pilotfas planeras också till andra halvåret 2013.
Slutligen planerar man redan att inbjuda ett antal finansinstitut att delta när det gäller de finansiella instrument som ska stödja genomförandet av fonden för ett sammanlänkat Europa under perioden efter 2013, eftersom detta är tillåtet enligt budgetförordningen.
5. SLUTSATSER
Det krävs större insatser för att göra det lättare för infrastrukturprojekt att få tillgång till privat finansiering och ta fram alternativa metoder för skuldfinansiering. Privatfinansierade infrastrukturprojekt i EU är starkt beroende av banklån, men det är svårt att få lån till löptider som avspeglar infrastrukturprojektens långsiktiga livscykel.
För att förbättra projektens tillgång till finansiering och utveckla en livskraftig marknad för infrastrukturobligationer, där få framsteg har gjorts med privata initiativ hittills, har EU för avsikt att samarbeta med EIB för att inrätta en ordning som stöder den privata sektorns utfärdande av projektobligationer, dvs. Europa 2020-initiativet om projektobligationer.
Tidigare erfarenhet visar att det krävs en pilotfas för att intressenterna ska få tid att sätta sig in i hur de nya finansieringsstrukturerna fungerar och för att göra ändringar för att optimera utformningen. Även om pilotfasens omfattning skulle vara begränsad förväntas det att den kommer att stimulera marknadsbeteendet så att kapitalmarknadens acceptans av lånefinansiering från kapitalmarknaden ökar. På så vis kan initiativet förbättras och genomföras fullständigt under nästa fleråriga budgetram. Kommissionen föreslår därför att pilotfasen ska tidigareläggas till 2012–2013, i stället för att genomföras under de två första åren av fonden för ett sammanlänkat Europa.
Med tanke på att det är ont om tid uppmanar kommissionen parlamentet och rådet att anta förslaget om en pilotfas så snabbt som möjligt.
