Bygg blandat
Markanvisningspolitik för mångfald ur kommunens och byggherrens perspektiv
Varied architecture
A land allocation policy for variety
from the perspective of the municipality and the developer
Författare: Carl Johan Casserberg
Andreas Lindgren
Uppdragsgivare: Ebab Fastighetsutveckling AB
Handledare: Lennart Berg, Ebab Fastighetsutveckling AB
Staffan Tilly, Ebab Fastighetsutveckling AB
Sven Dahlström, KTH
Examinator: Per Roald, KTH
Examensarbete: HS107X Examensarbete inom byggteknik, 15 hp
HS107X Degree Project in Building Technology, 15 ECTS
Godkännandedatum: 2015-‐02-‐04
Serienr: BD 2014:87
Sammanfattning
Syftet med denna rapport är tvåfaldigt. För det första syftar rapporten till att undersöka hur kommunen i markanvisnings-‐ och detaljplaneprocessen kan verka för en varierad och blandad bebyggelse samtidigt som kommunen maximerar markförsäljningspriset vid försäljning av mark till byggherrar. För det andra syftar rapporten till att belysa hur kommunens markanvisnings-‐ och detaljplaneprocess upplevs utifrån byggherrens perspektiv.
Rapporten ställer upp tre frågeställningar: i) vilka möjligheter har kommunen att påverka fysisk gestaltning? ii) hur kan kommunen verka för ökad mångfald i bebyggelsen? och iii) hur kan kommunen verka för att fler byggherrar kan konkurrera om markanvisning?
En ingående granskning av planhandlingar och gestaltningsprogram för fyra
exploateringsområden i Stockholms län samt markanvisnings-‐ och exploateringsavtal med berörda byggherrar har genomförts. Dessutom har en enkätundersökning med ett antal mindre byggherrar genomförts i syfte att undersöka upplevda etableringshinder och svårigheter att erhålla markanvisning.
Studien finner att detaljplanen är ett alltför trubbigt verktyg för att styra gestaltningen och att den ofta kompletteras med gestaltningsprogram för området. För att
gestaltningsprogram ska ha bindande verkan gentemot byggherren bör de knytas till
markanvisnings-‐ och exploateringsavtal. Ännu effektivare verkan får gestaltningsprogram om de grundar sig i medborgardialoger där såväl boende som byggherrar fått delta.
Sannolikheten att ambitionerna som uttrycks i gestaltningsprogrammet verkligen genomförs ökar om byggherren ges incitament att genomföra vissa åtgärder, exempelvis genom att erhålla rabatt på markpriset. Den främsta faktorn för variation och mångfald i bebyggelsen är dock att i konkurrens, genom markanvisningstävlingar, tilldela byggrätter till flera olika byggherrar inte bara inom området i stort utan även inom kvarteret.
Byggherreenkäten visar främst att kommuner måste bli mer tydliga i sina
utvärderingskriterier. Minskad osäkerhet medför att också mindre byggherrar kan delta i markanvisningsprocessen vilket i sin tur leder till ökad variation i bebyggelsen.
Nyckelord: Stadsutveckling, markanvisning, detaljplanering, fastighetsutveckling, konkurrens, etableringshinder
Abstract
The purpose of this report is twofold. First, the report aims to examine how the municipality, through the land allocation-‐ and zoning processes, can promote a varied and diverse
architecture while, at the same time, maximize the selling price when selling land to developers. Second, the report aims to describe the municipal land allocation-‐ and zoning process from the perspective of the developer.
The report poses three questions: i) Which means does the municipality have in order to influence the built environment? ii) How can the municipality promote increased diversity in the built environment? and iii) How can the municipality promote a greater number of developers to compete in the land allocation process?
A detailed examination of the zoning plans and design programs for four development areas in the Stockholm County as well as land allocation-‐ and development agreements with developers has been carried out. In addition, a survey among a number of smaller developers has been conducted in order to examine perceived barriers to entry and difficulties in obtaining land allocation.
The study finds that zoning plans are too imprecise as a tool to govern the design and that they are often complemented by design programs for the area. For the design program to have binding effect against the developer they should be linked to land allocation-‐ and development agreements with the developers. They are likely to be even more effective if they are based on dialogue with local residents and developers. The probability that the ambitions expressed in the design program are actually implemented will increase if the developer is given incentives to implement certain measures, for example by obtaining discount on the land price. The key factor for variety and diversity in the built environment is through competition where development rights are assigned to several different developers not only in the greater development area but also within the block.
The survey among developers show that municipalities have to become more clear in their evaluation criteria. Reduced uncertainty will encourage small developers to participate in the land allocation process, which in turn, leads to a more varied and diverse architecture.
Key words: Urban development, land allocation, zoning, real estate development, competition, barriers to entry
Förord
Med detta examensarbete avslutas vår högskoleingenjörsutbildning i byggteknik och design på KTH Haninge.
Vi vill först och främst rikta ett stort tack till våra handledare Lennart Berg och Staffan Tilly på Ebab Fastighetsutveckling AB för en mycket aktuell och viktig frågeställning som rönt stort intresse bland de aktörer som vi kommit i kontakt med under arbetets gång. Vi tackar också för de många insiktsfulla synpunkter som kommit fram i de intressanta diskussioner som alltid uppstått under våra möten.
Vi vill också tacka vår handledare på KTH, Sven Dahlström, för uppmuntrande tillrop, synpunkter och kommentarer under hela processen från tidig förstudie till sena utkast av slutrapporten.
Sist men inte minst vill vi tacka de kommuner och byggherrar som ställt upp med sin tid och delat med sig av sina erfarenheter.
Carl Johan Casserberg Andreas Lindgren
Förkortningar och begrepp
Allmän plats: En gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov.
BOA: Boarea. Yta som kan användas för boende. Begränsas av ytterväggarnas insida.
BTA: Bruttoarea. Begränsas av ytterväggarnas utsida. Ljus BTA avser bruttoarea ovan jord.
Byggemenskap: En grupp människor som i egen regi tillsammans köper mark, planerar, låter bygga och använder en byggnad.
Byggherre: Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbeten.
Byggrätt: Den maximala grad av bebyggelse som tillåts på en fastighet enligt en detaljplan.
Detaljplan: Plan som anger hur ett begränsat område i en kommun får bebyggas. Detaljplanen har bindande verkan.
Exploateringsavtal: Ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre.
Exploateringstal: Ett sätt att mäta täthet i bebyggelse. Kallas även
exploateringsgrad. Beräknas som BTA dividerat på fastighetens yta.
Kvartersmark: Mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde.
LCC: Life Cycle Cost-‐analys, livscykelkostnadsanalys, innebär att kostnader och intäkter sammanställs för hela byggnadens livslängd, till exempel framtida energi-‐, drift-‐ och
underhållskostnader.
Markanvisning: Överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.
Områdesbestämmelser: Bestämmelser för hur bebyggelse får ske inom begränsat område av kommunen som inte omfattas av en detaljplan.
Områdesbestämmelser har bindande verkan.
Parallellt uppdrag: En metod att ta fram alternativa förslag till utförande av ett byggnadsprojekt där flera arkitekter arbetar parallellt med olika förslag till utformning.
Råtomtmark: Benämning på mark som omfattas av en antagen detaljplan.
Råmark: Benämning på mark som inte är detaljplanelagd.
Tomtmark: Benämning på detaljplanelagd mark där exploaterings-‐ och förrättningskostnader är betalda.
Översiktsplan: Planen som anger inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön inom hela kommunen. Översiktsplanen är rådgivande.
Innehållsförteckning DEL I: INLEDNING
1 Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Syfte ... 3
1.3 Frågeställning ... 3
1.4 Metod ... 3
1.5 Avgränsningar ... 4
1.6 Disposition ... 4
DEL II: TEORI 2 Mark ... 5
2.1 Markägare och initiativtagare ... 5
2.2 Kommunal mark ... 5
2.3 Kommunal markförsäljning ... 6
2.4 Markanvisningsmetoder ... 6
2.5 Markanvisningsprocessen ... 7
2.6 Fastighetsvärdering ... 8
3 Planläggning av mark ... 10
3.1 Plansystemet ... 10
3.2 Detaljplaneprocessen ... 10
3.3 Detaljplanens innehåll ... 11
4 Vad är en god stadsmiljö? ... 12
DEL III: FALLSTUDIER 5 Fyra stadsutvecklingsprojekt i Stockholms län ... 14
5.1 Stockholm – Liljeholmskajen ... 14
5.2 Järfälla – Barkarbystaden ... 18
5.3 Upplands Väsby – Fyrklövern ... 22
5.4 Sollentuna – Väsjön ... 26
DEL IV: BYGGHERRENS PERSPEKTIV 6 Byggmarknaden utifrån ett byggherreperspektiv ... 29
6.1 Inledning ... 29
6.2 Genomgång av enkätsvaren ... 31
6.3 Summering av enkätundersökningen ... 43
DEL V: AVSLUTNING 7 Jämförande analys och diskussion ... 45
8 Slutsatser ... 48
8.1 Vidare studier ... 49
9 Källförteckning ... 50
DEL I: INLEDNING 1 Inledning 1.1 Bakgrund Miljonprogrammet 1.0
För precis ett halvt sekel sedan, under de så kallade rekordåren i mitten av 1960-‐talet, rådde svår bostadsbrist i Sverige. För att möta den stora bostadsbristen beslutade Sveriges riksdag att bygga 100 000 bostäder per år under tio års tid. Denna satsning blev känd som
miljonprogrammet där sammanlagt en miljon bostäder, alltifrån flerbostadshus till småhus, producerades mellan åren 1965-‐1974.
Kännetecknande för miljonprogrammet var bland annat de rationella, industriella produktionsmetoder med vilka husen byggdes. I efterhand kan det konstateras att den storskaliga byggproduktionen ofta har resulterat i en monoton arkitektur och torftiga
boendemiljöer. Miljonprogramsområdena byggdes i perifera lägen, likt små satellitsamhällen längs med tunnelbanans sträckning, långt utanför stadskärnan. Bostadskvarteren var glesa.
De stora avstånden mellan husen fylldes ut av bilparkeringar eller tomma, plana gräsytor.
Trafiksepareringen, där gående och motorfordon skiljdes åt i planfria stråk, gjorde
gatumiljön tom och otrygg. Funktionssepareringen, där bostäder, handel och service samt arbetsplatser skiljdes åt från varandra, bidrog ytterligare till den innehållslösa stadsmiljön.
Miljonprogrammet 2.0
Liksom för 50 år sedan råder idag en akut bostadsbrist på flera håll i landet. Nära hälften av Sveriges kommuner rapporterar att de har underskott på bostäder.
1Bostadsbyggandet har länge släpat efter befolkningstillväxten i städerna. Under de senaste åren har
bostadsproduktionen dock ökat och år 2014 kom att bli smått historiskt: inte sedan miljonprogramsåren har bostadsbyggandet i Stockholms län varit så högt.
2Vad som bekymrar är dock likriktningen i gestaltningen. Byggnaderna uppförs, liksom för 50 år sedan, på gott och ont, med utpräglat industriella produktionsmetoder. Uppdragen att bygga våra nya bostäder går liksom under miljonprogrammets dagar till ett fåtal större aktörer. Byggbolagen arbetar med standardiserade byggelement som resulterar i hus med snarlika uttryck och ytterst få, om några, utsmyckningsdetaljer. Istället för att bygga en tät och sammanhållen stad med små ”in-‐fill” projekt utförda av mindre byggherrar, kooperativ eller byggemenskaper planeras det för stora stadsutvecklingsprojekt för tusentals boende långt utanför staden, uppförda av de stora etablerade byggbolagen. 1970-‐talets bilburna och funktionsuppdelade stad växer vidare. Separata handelsplatser och köplador växer i både antal och storlek utanför städerna istället för blandstadens aktiverade gatumiljö.
Har vi ingenting lärt oss? Bygger vi det nya miljonprogrammet – Miljonprogrammet 2.0?
1
Boverket, 2013, s. 14
2
Telefonintervju med Hans-‐Åke Palmgren, bostadsanalytiker på Boverket
Bild 1: Miljonprogrammet 1.0: Bredäng
Bild 2: Miljonprogrammet 2.0: Liljeholmskajen
1.2 Syfte
Syftet med denna rapport är tvåfaldigt. Det ligger givetvis i kommunens, och ytterst dess skattebetalares, intresse att få maximalt betalt när kommunen säljer mark till en byggherre.
Men för att en stad ska vara ekonomiskt och socialt hållbar även på lång sikt ligger det också i kommunens intresse att bygga en attraktiv, variationsrik och blandad stad för dess
invånare. Därför är rapportens första syfte att undersöka hur kommunen, genom sin
markpolitik, kan tillvarata arkitektoniska värden, här definierade som variation och mångfald i bebyggelsen, relativt det egna ekonomiska intresset vid försäljning av mark.
En central tes för rapporten är att variation i bebyggelsen ytterst uppnås genom att låta fler byggherrar – och då i synnerhet mindre byggherrar – komma på fråga för markanvisningar och delta i samhällsbyggandet. Ju fler byggherrar som konkurrerar om markanvisning, desto mer vässas byggherrarna i att utveckla egna gestaltningsförslag och produktionslösningar vilket i slutändan resulterar i en rikare blandning och variation i det som byggs. Därför är rapportens andra syfte att belysa hur kommunens markanvisnings-‐ och detaljplaneprocess upplevs utifrån byggherrens perspektiv för att försöka förstå vad kommunen kan göra för att fler byggherrar ska kunna få tillgång till byggbar mark.
1.3 Frågeställning
Med detta syfte för ögonen ställs tre centrala frågeställningar upp i rapporten:
• Givet att kommunen säljer kommunägd mark till marknadspris, vilka möjligheter har kommunen att påverka fysisk gestaltning och hur skiljer sig dessa möjligheter för kommunägd respektive privatägd mark?
• Om en attraktiv, variationsrik och blandad stadsmiljö eftersträvas, hur kan kommunen verka för ökad mångfald i bebyggelsen?
• Givet att en varierad bebyggelse uppnås genom en mångfald av byggherrar, hur kan kommunen verka för att fler byggherrar kan konkurrera om markanvisningar?
1.4 Metod
För att besvara de två första frågeställningarna ovan har en kvalitativ analys genomförts av fyra stadsutvecklingsprojekt i Stockholms län där olika strategier för en varierad och blandad bebyggelse jämförs. Informationsinsamlingen har skett via djupintervjuer med kommunala tjänstemän på främst exploateringskontoret och stadsbyggnadskontoret i respektive kommun. Vid sidan av intervjuerna har planhandlingar och gestaltningsprogram för de berörda stadsutvecklingsområdena samt olika avtal mellan kommunen och byggherrar granskats ingående.
För att besvara den sista frågeställningen har en enkätundersökning bland byggherrar genomförts som belyser kommunens markanvisnings-‐ och detaljplaneprocess ur ett byggherreperspektiv.
För att ge en orientering och en teoretisk referensram till ämnesområdet föregås
fallstudierna och byggherreenkäten av en litteraturstudie där grundläggande begrepp inom
markanvisnings-‐ och detaljplaneprocessen förklaras.
1.5 Avgränsningar
Utifrån uppdragsgivarens önskemål har fyra stadsutvecklingsprojekt i fyra kommuner i Stockholms län valts ut. Dessa är Järfälla, Sollentuna, Stockholm samt Upplands Väsby. De stadsutvecklingsprojekt som valts ut befinner sig i olika stadier i exploateringsprocessen, från ett tidigt skede där detaljplanearbetet fortfarande pågår till ett mycket framskridet stadium där bostadsområdet börjar närma sig färdigställande.
Urvalet har inte bara gjorts utifrån hur långt avancerade projekten är. En annan viktig distinktion i urvalet är att projekten har haft olika markägoförhållanden vid projektets början. I fallet Liljeholmskajen ägdes marken initialt av byggherren JM medan de övriga tre projekten inleddes utifrån ett kommunalt markägarskap.
Stadsbyggnadsprojekten har även valts ut utifrån deras mer eller mindre uttalade ambitionsnivå beträffande gestaltning.
Eventuella ökade byggproduktionskostnader som följer av ett mer blandat och småskaligt byggande har inte varit föremål för vidare undersökning i denna studie.
1.6 Disposition
Rapporten består av fem delar. Denna del, Del I, utgör rapportens inledning och tar upp syfte, frågeställning, metod, avgränsningar och disposition (kapitel 1).
Del II utgör rapportens teoretiska ram och behandlar markägande och markförsäljning (kapitel 2), kommunal planläggning av mark (kapitel 3) samt förklarar vissa grundläggande tankar kring fysisk gestaltning av stadsmiljö (kapitel 4).
Del III presenterar de fyra stadsutvecklingsprojekten med särskilt fokus på markanvisningsprocessen vis-‐à-‐vis gestaltningsfrågor (kapitel 5).
Del IV tar upp byggherrens perspektiv på markanvisningsprocessen (kapitel 6).
Rapporten avslutas med Del V där iakttagelser från de fyra studerade projekten jämförs och
diskuteras (kapitel 7). I kapitel 8 presenteras några slutsatser och rekommendationer.
DEL II: TEORI
I kapitel 2 samt 3 som följer beskrivs dels markanvisningsprocessen och dels den kommunala planprocessen. En del centrala begrepp inom markanvisning och planläggning tas upp och förklaras. För en överskådlig bild av hur de bägge processerna hänger samman hänvisas läsaren till diagram 1 på sidan 9.
2 Mark
2.1 Markägare och initiativtagare
För att kunna bygga något överhuvudtaget krävs mark att bygga på. Tillgången på byggbar mark beror dels på vem som äger marken och dels vem som tar initiativ till att bygga på marken. I denna rapport intresserar vi oss endast för de två fallen där marken antingen ägs av kommunen eller av någon annan än kommunen, till exempel en privat byggherre.
En privat byggherre kan ta initiativ till ett byggprojekt på två olika sätt beroende på om byggherren äger marken eller inte. Om byggherren vill bygga bostäder på sin egen mark beställer denne en detaljplan för marken. Kommunen tar då ställning till om marken är lämplig för bostadsbebyggelse.
Byggherrar som saknar egen mark och som vill bygga bostäder på kommunens mark kan ansöka om markanvisning. Byggherren uppvaktar då kommunen med en projektidé och, om kommunen bedömer marken som lämplig för bostäder, anvisar kommunen marken till byggherren och inleder detaljplanering av marken. Kommunen kan också välja att fördela marken på flera olika byggherrar antingen direkt eller i konkurrens.
Ett byggprojekt kan också initieras av kommunen. Om kommunen äger marken kan kommunen anvisa marken direkt eller i konkurrens till ett eller flera byggbolag. Önskar kommunen att bostäder uppförs på mark som kommunen inte äger måste kommunen först förvärva marken för att därefter anvisa marken.
2.2 Kommunal mark
Tillgången på mark, och då i synnerhet kommunägd mark, har stor betydelse för
bostadsproduktionen i landet. I en studie utförd av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) uppgav en majoritet av de tillfrågade kommunerna att mer än hälften av de nyproducerade bostäderna i kommunen mellan åren 2007-‐2011 uppfördes på kommunägd mark. I de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö tillkom under samma tidsperiod 80, 70 respektive 50 procent av de nyproducerade bostäderna på kommunägd mark.
3I Boverkets bostadsmarknadsenkät för 2013 uppger en dryg tiondel (elva procent) av Sveriges kommuner att de äger all den mark som är aktuell för bostadsproduktion. Nästan tre fjärdedelar (74 procent) har uppgett att de delvis äger mark där bostäder kan komma att byggas medan sju procent inte alls äger sådan mark och ca två procent avser förvärva mark för bostadsproduktion.
43
Caesar, Kalbro, Lind, 2012, s. 56
4
Boverket, 2013, s. 38
Sveriges kommuner är således betydande markägare och kan genom sitt markägande spela en viktig roll som initiativtagare till bostadsproduktion. Kommunen har genom sitt eget markägande tillgång till ett kraftfullt instrument för att styra bostadsbyggandet. Den viktigaste skillnaden mellan kommunägd mark och privatägd mark består härvidlag i att kommunen själv kan ta initiativ till att detaljplanelägga ett markområde för bostadsändamål i det fall man äger marken själv. Om marken däremot ägs av en privat markägare har
kommunen ingen möjlighet att initiera ett byggprojekt utan får avvakta att den privata markägaren kontaktar kommunen med projektförslag.
Kommunen spelar också en viktig roll för konkurrenssituationen mellan privata byggherrar som söker markanvisning för att bygga bostäder på kommunägd mark. Hur kommunen använder sitt planläggningsmonopol och hur man går tillväga vid markförsäljningar avgör möjligheten för mindre, nyetablerade, byggherrar utan eget markinnehav att ta sig in på marknaden. Fler aktörer skapar större konkurrens, större mångfald och variation i
byggandet, vilket på längre sikt leder till lägre byggproduktionskostnader som i sin tur kan få genomslag på boendekostnader.
2.3 Kommunal markförsäljning
I det fall kommunen äger marken kan kommunen upplåta mark för bostadsproduktion antingen genom försäljning av mark eller genom tomträtt. I det senare fallet behåller kommunen äganderätten av marken men tar ut en avgift, tomträttsavgäld, av
tomträttshavaren. Tomträtt är vanligast vid produktion av hyresrätter medan
markförsäljning är vanligast vid produktion av bostadsrätter. Försäljning av mark sker genom markanvisning.
Markanvisningsprocessen är inte direkt reglerad i lag. Det medför att
markanvisningsprocessen varierar från kommun till kommun och dessutom från fall till fall inom samma kommun. Faktorer som politisk inriktning, geografiskt läge, kommunstorlek, andelen kommunägd mark, konjunktur och bostadssituationen i kommunen avgör hur kommunen går till väga.
Markförsäljning regleras rent generellt i jordabalkens 4:e kapitel som bland annat ställer upp vissa formkrav, till exempel krav på skriftlig köpehandling med uppgifter om köpeskilling och överlåtelseförklaring, undertecknad av säljare och köpare samt rättigheter och skyldigheter för säljare och köpare.
5Utöver reglerna om försäljning och köp av mark i jordabalken är kommunallagens
likställighetsprincip av störst betydelse vid kommunal markförsäljning. Kommunen får enligt likställighetsprincipen inte gynna någon enskild, till exempel sälja mark under marknadspris till ett visst byggbolag. Kommunen är således enligt lag skyldig att sälja kommunägd mark till marknadspris.
2.4 Markanvisningsmetoder
En markanvisning definieras som en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.
65
Jordabalken 4:1
6
Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar
Det är således viktigt att ha i minne att ett markanvisningsavtal i sig inte innebär någon försäljning av mark. Den egentliga försäljningen av marken sker först i den stund då ett bindande köpeavtal slutits mellan kommunen och byggherren. Detta sker först när detaljplanen för markområdet som kommunen och byggherren förhandlat om har vunnit laga kraft. Det är först när en giltig detaljplan finns på plats som byggrätten är garanterad och byggherren vet vad han får göra på marken och kan räkna på projektets kostnader och lönsamhet vilket i sin tur avgör markvärdet.
Kommunen kan, i huvudsak, använda sig av tre olika förfaranden vid försäljning av mark nämligen:
i. Direktanvisning ii. Anbudsförfarande
iii. Markanvisningstävling / Jämförelseförfarande
Direktanvisning är den vanligast förekommande typen av markanvisning. Som namnet antyder anvisar kommunen då marken direkt till den byggherre som först uppvaktat kommunen med ett för kommunen acceptabelt förslag om bostadsproduktion på ett visst kommunägt markområde. Byggherren har då redan identifierat ett markområde och
sannolikt också anlitat en arkitekt för att ta fram tidiga idéskisser. För att försäkra sig om att marken säljs till marknadspris låter kommunen göra en oberoende expertvärdering.
Till skillnad från direktanvisning finns det vid ett anbudsförfarande flera intressenter på marken. Kommunen går då ut med en offentlig annons och begär in anbud på marken. Det bästa anbudet vinner markanvisningen. Genom den öppna budgivningen säkerställer kommunen att marken säljs till marknadsvärde. Utöver pris kan andra urvalskriterier
förekomma, till exempel kan kommunen begära att byggherrarna presenterar förslagsskisser på vad de avser bygga.
I fråga om större markområden som kommunen önskar exploatera och där kommunen har vissa ambitioner vad gäller exempelvis gestaltning eller energiprestanda kan kommunen utlysa en markanvisningstävling. Flera byggherrar tävlar då om att få en viss tomt inom det större markområdet. Byggherrarnas tävlingsförslag är mer utförligt utarbetade än de idéskisser som kan förekomma vid direktanvisning och anbud. Vid markanvisningstävlingar fästs större vikt vid särskilda kvalitéer som kommunen eftersträvar för området.
Jämförelseförfarande är en variant på markanvisningstävling där kommunen inte i förväg har någon uttalad idé kring områdets gestaltning eller andra kvalitéer.
2.5 Markanvisningsprocessen
Markanvisningsprocessen och detaljplaneprocessen som beskrivs närmare i nästa kapitel är tätt sammankopplade och löper vanligen parallellt med varandra. Markanvisningsprocessen inleds med att en eller flera byggherrar kontaktar kommunen med ett förslag och ansöker om markanvisning. Exploateringskontoret gör tillsammans med stadsbyggnadskontoret en första gemensam bedömning hur man ställer sig till idén. Om fler byggherrar visat intresse för marken kan kommunen fatta beslut om anbudsförfarande. Om endast en intressent finns går kommunen vidare med direktanvisningsförfarande. Om kommunen ställer sig positiv till idén sänds en begäran om detaljplaneläggning till stadsbyggnadskontoret. Samtidigt tecknas ett markanvisningsavtal med byggherren. Som tidigare förklarats är markanvisningsavtalet endast en option för byggherren att fortsätta förhandla med kommunen om
förutsättningarna för projektet.
Stadsbyggnadskontoret inleder sitt detaljplanearbete vilket sker i nära samarbete med byggherren. I samband med att detaljplanen ställs ut tecknar kommunen ett
exploateringsavtal med byggherren. I exploateringsavtalet regleras bland annat parternas skyldigheter beträffande allmänna anläggningar såsom vatten-‐ och avloppsledningar samt gator. Exploateringsavtalet kan i vissa fall föregås av ett ramavtal. Detaljplaneprocessen utmynnar så småningom i en detaljplan som antas och vinner laga kraft. I samband med detta tecknas det slutgiltiga köpeavtalet med byggherren.
Som tidigare nämnts är markanvisningsprocessen inte reglerad i lag på samma vis som detaljplaneprocessen vilken regleras i Plan-‐ och Bygglagen (PBL). Därför finns det inte några särskilda bestämmelser för i vilken ordning de olika stegen i markanvisningsprocessen tas i förhållande till detaljplaneprocessen. Vanligen fattas markanvisningsbeslutet före eller alldeles i början av detaljplaneprocessen men det kan också hända att beslut om markanvisning sker i slutet av detaljplaneprocessen eller efter att den är avslutad.
Vad som ovan beskrivits gäller direktanvisning av mark samt anbudsförfarande. I dessa båda fall kommer initiativet från en privat byggherre. Vid stora exploateringsprojekt kan
kommunen ta initiativ till en markanvisningstävling och bjuda in byggherrar att tävla om markanvisningar. När tävlingsförslagen utvärderats och vinnare utsetts sker den fortsatta processen på liknande sätt som beskrivits ovan. Markanvisning gäller endast kommunägd mark. Om en privat byggherre vill bygga på egen mark ansöker han direkt om detaljplan.
2.6 Fastighetsvärdering
I det följande ska några begrepp och frågor kring fastighetsvärdering nämnas helt kort. När mark värderas används i huvudsak två metoder; ortsprismetoden och avkastningsmetoden.
Ortsprismetoden går ut på att hitta jämförbara objekt i närområdet som sålts i närtid och använda dessa försäljningspriser på den fastighet som ska värderas. Den andra metoden kallas avkastningsmetoden och bygger på att man värderar fastigheten utifrån hur mycket byggherren förväntas kunna få i avkastning (vinst) efter att denne har projekterat, uppfört och sålt ett bostadshus. Enkelt uttryck kan värdet på byggrätten sägas vara det förväntade försäljningspriset när projektet står färdigt med avdrag för byggkostnader,
exploateringskostnader, kapitalkostnader och byggherrens vinstkrav. Ofta använder man båda dessa metoder för att få fram ett marknadsvärde.
När kommuner säljer mark till en byggherre anges priset i kronor per kvadratmeter bruttoarea (BTA). Bruttoarean utgörs av summan av all area, på alla våningsplan, som begränsas av ytterväggarnas utsida. Ofta brukar byggherren endast betala för den
bruttoarea som ligger ovan mark och nås av dagsljus, så kallad ”ljus BTA”. När byggherren säljer en bostad till en slutkonsument anges dock priset i kronor per kvadratmeter boarea (BOA). Boarean är den area som kan användas för boende och begränsas av ytterväggarnas insida. Byggherren kan således inte ta betalt för ytterväggens tjocklek. Detta medför att byggherren måste försöka spara in på tjockleken i ytterväggens ytskikt för att inte alltför mycket av ytterväggen ska gå förlorad i icke-‐säljbar bostadsyta. I slutändan kan det betyda att byggherren väljer att uppföra byggnaden med en fasad i enklare utförande, till exempel tunn puts, istället för en gedigen tegelfasad.
Markanvisnings* ansökan,Bedömning,av, projek4dé,Direktanvisning, Markanvisnings tävling,
Anbuds* förfarande, Markanvisnings avtal, Start, detaljplane* process,Program,Plan,Utställning,Antagande,
Exploaterings* avtal,Köpeavtal,1, 2, 1,Exploateringskontoret:,Markanvisningsprocessen, 2,Stadsbyggnadskontoret:,Detaljplaneprocessen,
Di ag ra m 1 : Ma rka nv is ni ng s-‐ oc h de ta ljp la ne pr oc es se n
3 Planläggning av mark 3.1 Plansystemet
Enligt Plan-‐ och Bygglagen (PBL) är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.
7Det är således kommunen, och ingen annan, som
planerar och beslutar om hur marken inom kommunens område ska användas. Detta brukar kallas för det kommunala planmonopolet.
Kommunen förfogar över två huvudsakliga planinstrument, nämligen översiktsplanen (ÖP) som omfattar hela kommunen samt detaljplanen (DP) som reglerar markanvändningen inom ett begränsat område. Kommunen kan även låta göra en fördjupad översiktsplan (FÖP) om ett begränsat område måste studeras närmare. Översiktsplanen kan ibland föregås av en strukturplan där en övergripande vision för ett område skissas fram. Förutom översikts-‐ och detaljplaner omfattar det svenska plansystemet även områdesbestämmelser för mark-‐ och vattenområden som inte är detaljplanelagda samt regionplaner för mark-‐ och
vattenområden som berör fler än en kommun och måste planeras gemensamt.
Alla kommuner är skyldiga att ha en översiktsplan som måste aktualiseras minst en gång under en mandatperiod. Översiktsplanen anger inriktningen för den långsiktiga
bebyggelseutvecklingen och användningen av mark-‐ och vattenområden inom kommunen.
Översiktsplanen är inte bindande utan tjänar som vägledning vid framtagande av
detaljplaner. En detaljplan ska upprättas för ny bebyggelse eller vid förändring av befintlig bebyggelse i ett visst område. Detaljplaner är, liksom områdesbestämmelser, bindande.
Diagram 2: Plantyper
3.2 Detaljplaneprocessen
Detaljplaneprocessen inleds genom att en intressent, till exempel en markägare eller en exploatör, begär att kommunen ska upprätta en detaljplan för ett visst område
(planbeställning). Redan i detta skede ska intressenten bifoga en beskrivning av planområdet och projektet, byggnadens ändamål, karaktär och omfattning som sedan sammanställs i en startpromemoria som ställs till politikerna i byggnadsnämnden. Byggnadsnämnden fattar därefter beslut om att inleda planläggning (planbesked).
Om kommunen anser det nödvändigt inleds planarbetet med att ett planprogram tas fram där utgångspunkter och övergripande mål redovisas. Planprogrammet skickas ut på
programsamråd där synpunkter inhämtas som sedan sammanställs i en samrådsredogörelse.
Programskedet kan utelämnas vid enkelt planförfarande eller om det redan finns en fördjupad översiktsplan för planområdet.
Med utgångspunkt från planprogrammet och de synpunkter som kommit in genom
programsamrådet påbörjas det egentliga detaljplanearbetet som utmynnar i ett planförslag
7
Plan-‐ och Bygglag (2010:990)
Strukturplan* Översiktsplan* (Fördjupad*
översiktsplan)* Detaljplan*
som består av en plankarta med planbestämmelser samt en planbeskrivning med
illustrationer och en genomförandebeskrivning. Detaljplanen kan också kompletteras med ett kvalitets-‐ och gestaltningsprogram för området.
Detaljplaneförslaget skickas ut på plansamråd där synpunkter inhämtas och sammanställs i en samrådsredogörelse. Byggnadsnämnden beslutar om det slutgiltiga planförslaget efter att ha tagit del av inkomna synpunkter från plansamrådet.
Diagram 3: Detaljplaneprocessen
Det slutgiltiga planförslaget ställs ut under minst tre veckor och, om inga synpunkter som kräver större ändringar har inkommit, godkänns detaljplanen av byggnadsnämnden och antas sedan av kommunfullmäktige och vinner efter tre veckor laga kraft. När detaljplanen vunnit laga kraft blir plankartan med planbestämmelser juridiskt bindande och
fastighetsbildning i enlighet med den nya planen kan ske varpå bygglov kan ges.
Genomförandetiden för en detaljplan är 5-‐15 år. Efter 15 år kan kommunen besluta om en ny detaljplan med en ny markanvändning. Byggrätter som givits ut i den tidigare
detaljplanen kan då återtas utan någon rätt till ersättning.
3.3 Detaljplanens innehåll
En detaljplan ska alltid innehålla bestämmelser om vad som är allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt användningen för dessa områden.
Utöver dessa obligatoriska bestämmelser får kommunen i en detaljplan även införa
bestämmelser om att reservera mark för ledningar och vägar. Av särskilt intresse för denna rapport är att kommunen även kan bestämma om bebyggandets omfattning
(exploateringsgraden) samt byggnaders användning och även andelen lägenheter av olika slag (t ex hyresrätt eller bostadsrätt) och deras storlek.
8Detaljplanen får också innehålla bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnader och tomter. Plan-‐ och Bygglagens 8:e kapitel behandlar krav på byggnaders utformning. En byggnad ska, enligt PBL, ha en god form-‐, färg-‐ och materialverkan.
Det är mycket ovanligt att en detaljplan endast innehåller de obligatoriska bestämmelserna ovan. Normalt sett väljer kommunen att reglera detaljplanen mer noggrant genom att skriva in ytterligare bestämmelser.
Som tidigare beskrivits initieras detaljplanearbetet oftast av att en exploatör uppvaktar kommunen med en projektidé och beställer en detaljplan för det berörda området. Det fortsatta detaljplanearbetet sker därför oftast i nära samarbete mellan exploatören och kommunen och den slutgiltiga detaljplanen får därför ofta karaktären av en
överenskommelse mellan kommunen och exploatören. Överenskommelsen mellan parterna kan sedan preciseras ytterligare i följdavtal, till exempel markanvisningsavtal och
exploateringsavtal.
98
Julstad, 2011, s. 64
9
Victorin, Hager, 2011, s. 41
Besked& (Program)& Plan& Utställning& Antagande&
4 Vad är en god stadsmiljö?
Vad som utgör en bra stadsmiljö och god gestaltning är naturligtvis en subjektiv uppfattning.
När resultatet av miljonprogramsårens byggnation så småningom stod synligt och klart för alla försökte man inom arkitektkåren på ett mer eller mindre systematiskt sätt identifiera de svagheter man såg i stadsmiljön och precisera de goda kvalitéer i en stadsmiljö som man önskade se. Två förgrundsgestalter på detta område var den amerikanska författaren och debattören Jane Jacobs samt den danske arkitekten och stadsplaneraren Jan Gehl. I det följande ges en sammanfattning av olika kriterier som dessa två brukar anse viktiga för en god stadsmiljö. Både Jacobs och Gehls idéer utgör tydliga referenser i ett av de
stadsbyggnadsprojekt (Fyrklövern i Upplands Väsby) som tas upp i kapitel 5.
10Jane Jacobs nämner i sin bok ’Den amerikanska storstadens liv och förfall’ fyra villkor för mångfald i en stad. Först och främst måste stadsdelen rymma mer än en primär funktion, det vill säga mångfald förutsätter att en stadsdel rymmer både bostäder och arbetsplatser.
En andra förutsättning för mångfald är kvartersbebyggelse i liten skala och med korta
avstånd vilket framkallar korsande rörelser och därmed maximerar antalet potentiella möten människor emellan. För det tredje är en blandad bebyggelse viktig för mångfalden och då i synnerhet en blandad ålder på byggnaderna vilket möjliggör en blandning av de
verksamheter som inryms i byggnaderna. Jacobs fjärde villkor för mångfald är täthet, det vill säga stadsrummet måste befolkas av en viss kritisk mängd människor.
Jan Gehl listar sammanlagt 12 egenskaper för en god plats, indelade i tre kategorier: skydd, möjligheter och behag.
Skydd: En god plats ska erbjuda skydd från biltrafik (olyckor, avgaser, oljud), kriminalitet och våld samt obehag (blåst, nederbörd, kyla).
Möjligheter: Samtidigt som platsen skyddar ska den också erbjuda möjlighet att gå, stå, sitta, se, höra och prata, möjlighet till olika aktiviteter och att njuta av det goda vädret.
Behag: Sist men inte minst ska platsen ha en trevlig skala och flera estetiska kvalitéer som ger positiva sinnesintryck.
När en plats besitter dessa egenskaper vill människan vistas där och nyttja platsen och då skapas stadsliv.
I 1960-‐ och 70-‐talens miljonprogramsområden är bebyggelsen är storskalig och kvarteren öppna med stora avstånd mellan husen. Bottenvåningarna är stängda mot gatan. Affärer, caféer och restauranger ligger åtskilda från bostadsområdena. Stora trafikleder skär av områden från varandra. Planfria korsningar gör att bilar kan färdas i hög hastighet. Detta gör att människor sprids ut istället för att samlas och gatumiljön är händelsefattig.
I dagens stadsplanering försöker men stimulera till spontanitet, aktivitet, upplevelser och umgänge. Ett gatunät i rutnätsmönster omgärdar små, slutna kvarter vilket förtätar staden och för samman människor. Bebyggelsen är blandad med varierande ålder, byggnadshöjd, fasadutformning och användningsområde och har en mänsklig skala med butiker, caféer och restauranger i gatuplan och tätt mellan entréerna. Gatan bjuder på många syn-‐ hörsel och andra sinnesintryck. På gatan samsas både gående, cyklister och kanske en och annan bil i låg hastighet. Gatan kantas omväxlande av torg, parker och trädplanteringar.
10
Upplands Väsby, Stadsmässighet – definition för Upplands Väsby kommun, 2013, s. 2
Det man strävar efter är att komma bort från den monotona, likriktade, storskaliga och otrygga stadsmiljön till förmån för den lilla blandstaden. I ett par av de stadsbyggnadsprojekt som presenteras i nästa kapitel går dessa tankegångar igen. I andra fall talar man gärna om behovet av variation och mångfald i stadsbilden, en tät och upplevelserik kvartersstad men det är inte säkert att ambitionerna i plandokumenten får genomslag i verkligheten. Frågan är hur kommunen ska verka genom sin markpolitik och sitt planmonopol för att åstadkomma den goda stadsmiljön.
Bild 3: Teckning av professor emeritus Klas Tham med sinnesintryck från torget Escadinhas
de São Miguel i Alfama, Lissabon. Ett exempel på vad en god stadsmiljö kan ge. (Återges med
tillstånd från upphovsmannen. Upphovsmannen förbehåller sig full upphovsrätt.)
DEL III: FALLSTUDIER
I detta avsnitt beskrivs fyra stadsutvecklingsprojekt i Stockholms län med ett speciellt fokus på markanvisning, gestaltning och planprocess. Då undersökningen särskilt intresserar sig för markanvisning kopplat till gestaltning har dokument som markanvisnings-‐ och
exploateringsavtal, kvalitets-‐ och gestaltningsprogram samt översikts-‐ och detaljplaner studerats särskilt ingående. En jämförande slutdiskussion med erfarenheter och slutsatser från de studerade fallen förs i kapitel 7.
5 Fyra stadsutvecklingsprojekt i Stockholms län 5.1 Stockholm – Liljeholmskajen
Ursprungligen hade Vin & Sprit AB en anläggning för vin-‐ och sprithantering på området vid Årstaviken. Efter att Vin & Sprits monopol upphörde 1994 inleddes en avveckling av
anläggningen och 1997 hade bolaget börjat ta fram planer för att skapa en ny stadsdel på det nedlagda fabriksområdet. Sommaren 1998 förvärvade JM marken av Vin & Sprit.
11Sedan 2001 bygger JM och ytterligare ett antal byggherrar den nya stadsdelen
Liljeholmskajen som också omfattar Sjövikshöjden på berget ovanför Liljeholmskajen. Fram till 2019 ska nära 4 500 nya bostäder byggas i området.
12Området har tillgång till goda kommunikationsförbindelser i form av Tvärbanan från Årstadal, pendeltåg från Årstaberg och tunnelbana från Liljeholmen. Via nya Årstabrons gång-‐ och cykelbana tar man sig snabbt över till Södermalm. Med bil når man enkelt både E4 och Södra länken. Handel och service finns i närbelägna Liljeholmen men på sikt kommer flera verksamheter att etablera sig i den nya stadsdelen.
Alltsedan markförvärvet 1998 har JM i nära samarbete med Stockholms stad planerat området i syfte att skapa en tät stadsdel med slutna kvarter och innerstadskänsla. För att uppnå variation i området har man arbetat med olika hustyper, hushöjder och olika verksamheter. Dessutom har flera olika arkitektfirmor anlitats i parallella uppdrag för att bidra till bredd och mångfald i arkitekturen.
13I planbeskrivningen för Liljeholmskajen, etapp 1, sägs att områdets strama plan får sin nödvändiga variation i arkitektoniskt uttryck genom att husen ritas av olika arkitektkontor.
14Generellt för stadsbilden i området vid Liljeholmskajen och Årstadal är en tät, sluten kvartersstruktur med hushöjder på mellan fem och åtta våningar. Nedanför Nybodahöjden föreslås punkthus på 10-‐11 våningar. Längst framme vid kajkanten uppförs fyra stycken höghus på 24-‐26 våningar. I områdets östra del vid Årstabroarna uppförs ett 17 våningar högt och långsmalt hus som en skärm mot järnvägen. Området Sjövikshöjden som vilar på berget ovanför kajområdet har en mer uppluckrad planstruktur. Tillsammans med de mindre flerbostadshus som JM uppförde 1998 uppe på Nybodahöjden får området en mix av olika hushöjder och storlekar.
När de första detaljplanerna för Liljeholmskajen togs fram konstaterade
Stadsbyggnadskontoret storskaligheten i såväl landskapet som befintlig bebyggelse
11
JM AB årsredovisning 1999, s. 21
12
Detaljplan för Sjövik 5 ’Kajen’, Planbeskrivning s. 10
13
Detaljplan för Sjövikstorget, Planbeskrivning, s. 4
14
